T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2022/3809
Karar No : 2023/1047
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Birliği
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onikinci Dairesinin 31/05/2022 tarih ve E:2020/3527, K:2022/3167 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin; "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (n) bendinin, aynı fıkranın (z) bendinin (ff) alt bendinin, "Temel Esaslar" başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde yer alan, "Ek ödeme, personele sağlık tesisine fiilen katkı sağladığı sürece verilebilir." şeklindeki ibarenin, aynı fıkranın (b) bendinin ve eksik düzenleme nedeniyle, aynı fıkranın (ı) bendinin iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onikinci Dairesinin 31/05/2022 tarih ve E:2020/3527, K:2022/3167 sayılı kararıyla;
Davalı idarenin usule ilişkin itirazları yerinde görülmemiş,
209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'un 5. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları; 209 sayılı Kanun'un 5. maddesinin birinci fıkrası ile verilen yetkiye dayanılarak davalı idarece hazırlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi, 4. maddesinin birinci fıkrasının (n) ve (z) bendinin (ff) alt bendi, 5. maddesinin birinci fıkrasının (a), (b) ve (ı) bentleri; 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleme Kanunu'nun 18. maddesinin dördüncü fıkrası, 3224 sayılı Türk Diş Hekimleri Birliği Kanunu'nun 12. maddesinin son fıkrası ve 27. maddesinin son fıkrası hükümlerine yer verilerek,
Yönetmeliğin ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (n) bendi yönünden;
Yönetmeliğin ''Hizmet puanının hesaplanması'' başlıklı 11. maddesinde, mesai içi, mesai dışı, özellikli tıbbi işlemler ve uluslararası sağlık hizmetleri hizmet puanlarının, 9. ve 10. maddesine göre hesaplanan ilgili ham puanların, hizmet verimlilik katsayısı ve hizmet alanı kadro unvan katsayısı ile çarpılarak hesaplanacağının belirtildiği, hizmet puanı hesabında; ham puan ve hizmet alanı kadro unvan katsayısı yanında hizmet verimlilik katsayısının da çarpan olarak yer aldığı,
Hizmet verimlilik katsayısının ise, sağlık tesisinde hizmet veren personelin maliyet kontrolü ve verimliliğe teşviki amacıyla, sarf malzeme kullanımı, ilaç tüketimi, laboratuvar ve görüntüleme gibi tetkikler ile hasta memnuniyeti gibi kriterler dikkate alınarak usul ve esasları Bakanlıkça belirlenen (0,9) ile (1,1) arasındaki katsayıyı ifade ettiği, Bakanlıkça konuya ilişkin esaslar yayımlanıncaya kadar tüm personel için, hizmet verimlilik katsayısının (1) olarak kabul edileceğinin kurala bağlandığı,
209 sayılı Kanun'un 5. maddesinin birinci fıkrasında, sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, ek ödemenin oranı ile esas ve usullerinin, maddede belirtilen unsurlar esas alınarak, yönetmelikle belirlenmesinin öngörüldüğü, iptali istenilen Yönetmelik maddesindeki düzenleme ile hizmet verimlilik katsayısının, ek ödeme tutarlarının belirlenmesi yöntemine dahil edildiği, katsayı hesabında sağlık tesisinde hizmet veren personelin maliyet kontrolü ve verimliliğe teşviki amacıyla, sarf malzeme kullanımı, ilaç tüketimi, laboratuvar ve görüntüleme gibi tetkikler ile hasta memnuniyeti gibi kriterlerin dikkate alınacağının belirlendiği,
Sağlık sisteminin temel unsurunu insan sağlığı oluşturduğundan, doğru zamanda doğru neticenin alınmasının önem arz ettiği, bu amaca ulaşılması açısından idarenin Kanun'la verilen yetki uyarınca hukuka aykırılık teşkil etmeyecek şekilde düzenleme yapabileceğinin sabit olduğu,
Yönetmelik maddesi uyarınca; döner sermaye dağıtımında esas alınacak kriter olarak, sarf malzeme kullanımı, ilaç tüketimi, laboratuvar ve görüntüleme gibi tetkiklerin dikkate alınmasının, sistemin sağlıklı bir şekilde işlemesine katkı sunacağı, dolayısıyla hem emek ve zaman hem de maliyet bakımından tasarruf sağlayacağı; öte yandan, davacının iddiasının aksine, hasta memnuniyetinin de bir ölçüt olarak alınmasının, hekim hasta arasındaki ilişkinin bütünselleşmesine yol açıp, hastanın kendisini değersiz hissetmesi algısına son vereceği, böylece bireylerin memnuniyet derecesinin belirlenmesiyle, sağlık hizmetlerinde aktif rol almalarının sağlanacağı,
Bu nedenle, madde kapsamında yer alan kriterlerin ek ödeme hesabında dikkate alınmasının, ayrıca konunun özel ve teknik bilgiyi gerektirmesi nedeniyle, bu konudaki ayrıntıların usul ve esaslarla düzenleneceğine ilişkin Yönetmelik maddesinde hukuka aykırılık bulunmadığı,
Yönetmeliğin ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (z) bendinin (ff) alt bendi yönünden;
Yönetmelik'te sağlık tesisinin, üniversiteler ile birlikte kullanılan hastaneler de dahil olmak üzere ikinci ve üçüncü basamak sağlık hizmeti veren kurumlar şeklinde; sağlık tesisi kalite katsayısının ise, Bakanlık tarafından yayımlanan usul ve esaslara göre hesaplanan ve sağlık tesislerinde dağıtılabilecek döner sermaye tutarının belirlenmesinde kullanılacak olan (0) ile (1) arasında değişen katsayı şeklinde tanımlandığı,
Sağlık hizmetlerinde kalite, verimlilik, etkililik, hasta memnuniyeti, çalışanların finansal açıdan teşviki ve memnuniyeti ile sistemin performansının izlenip değerlendirilmesine yönelik düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı, dağıtılacak döner sermaye tutarının belirlenmesinde kullanılmak üzere sağlık tesisi kalite katsayısının dikkate alınmasının, ek ödeme sistemine aykırılık oluşturmadığı,
Yönetmeliğin ''Temel esaslar'' başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde yer alan ''Ek ödeme, personele sağlık tesisine fiilen katkı sağladığı sürece verilebilir.’’ ibaresi yönünden;
Yönetmeliğin 5. maddesinde; sağlık tesislerinde görevli personele yapılacak ek ödemeye ilişkin temel esasların belirtildiği; ek ödemenin, personele sağlık tesisine fiilen katkı sağladığı sürece verilebileceğinin, sağlık tesisinin o dönemde elde ettiği gayrisafi hasılattan öncelikle Hazine payı, 24/05/1983 tarih ve 2828 sayılı Sosyal Hizmetler Kanunu'nun 18. maddesinin birinci fıkrasının (k) bendi gereğince ayrılacak pay ile Bakanlık merkez payı ayrıldıktan sonra kalan miktarın, 209 sayılı Kanun'un 5. maddesinin üçüncü fıkrasında belirlenen oranları geçmemek üzere personele ek ödeme olarak dağıtılabileceğinin, bağış, faiz, kira gelirinden elde edilen döner sermaye gelirlerinin hiçbir şekilde personele ek ödeme olarak dağıtılamayacağının düzenlendiği,
209 sayılı Kanun kapsamında yapılan ek ödemelerin, performansa dayalı olarak, hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemler ile özellik arz eden birimlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak belirlendiği, madde metnindeki "Personelin katkısıyla elde edilen" ibaresinin, her ne kadar 21/02/2013 tarih ve 6428 sayılı Kanun ile madde metninden çıkarılmış ise de, personele yapılacak ek ödemenin belirlenmesinde "hizmete katkı"nın esas olduğunun açık olduğu,
Nitekim, 209 sayılı Kanun'un 5. maddesinin ikinci fıkrasında, "Bu fıkra uyarınca personele her ay yapılacak ek ödeme net tutarı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibarıyla belirlenmiş olan ek ödeme net tutarından az olamaz. Bu madde uyarınca yapılacak ödeme sigorta prim kesintisine tabi tutulmaz.'' kuralı ile yıllık izin, mazeret izni, doğum izni, şua izni gibi sebeplerle hizmete fiilen katkı sağlamayan personele 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 9. maddesi uyarınca, kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı için belirlenmiş olan ek ödeme net tutarında ek ödeme yapılarak, personelin çalışmadığı dönemde de ek ödeme alabilmesi sağlandığından, Yönetmeliğin iptali istenilen 5. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinin birinci cümlesinde yer alan "Ek ödeme, personele sağlık tesisine fiilen katkı sağladığı sürece verilebilir." düzenlemesinde hukuka aykırılık bulunmadığı,
Yönetmeliğin ''Temel esaslar'' başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi yönünden;
Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde; tabiplerce gerçekleştirilen tıbbi işlemleri incelemek amacıyla her bir sağlık tesisinde inceleme heyeti oluşturulacağı, başhekimce inceleme heyeti üyelerinin hangi niteliklere sahip tabip veya diş tabipleri arasından seçileceği, heyetin üye sayısı ve görev süresine yer verilerek, ne şekilde karar alınacağı, heyetin hangi görevlerde bulunacağı, hangi yetkilere sahip olunduğuna ilişkin hususların düzenlendiği,
Yönetmelik uyarınca, tabiplerin, ilgili dönemde gerçekleştirdikleri tıbbi işlemlerin doğruluğunu, Bakanlıkça yayımlanan Tıbbi İşlem Listelerindeki açıklama ve hükümlere uygunluğunu sağlık tesisinin bilgi yönetim sistemi üzerinden düzenli olarak kontrol etmekle yükümlü olduğu belirtildiğinden, inceleme heyetinin, sağlık tesisi kayıtlarında yapıldığı bildirilen tıbbi işlemlerin yapılıp yapılmadığı, yine işlemlerin Tıbbi İşlemler Listelerindeki açıklama ve hükümler ile tıp etiğine uygunluğunu inceleyerek, yerindelik, nitelik ve nicelik yönünden değerlendireceği, her ek ödeme dönemi için ilgili personelin birim performans katsayılarının tespitine ilişkin tüm işlemleri yürüteceği, tıbbi işlemlerle ilgili itiraz ve şikayetleri inceleyerek karara bağlayacağı şeklinde görevlerinin sayıldığı, ayrıca sağlık tesisi kayıtlarında yapıldığı bildirilen tıbbi işlemlerin Tıbbi İşlemler Yönergesi eki listelerin açıklamalar kısmında yer alan hükümlere uygun olmadığının açıkça tespit edildiği durumlarda, söz konusu işlemlere ait puanların heyet tarafından iptal edilmesi yönünde yetkilendirildiğinin görüldüğü,
Bu durumda, inceleme heyeti üyelerinin kimlerden oluşacağı, üyelerin atanma biçimleri, görev süreleri, heyette kararların ne şekilde alınacağı hususlarının açıklanarak, heyetin çalışma usul ve esaslarının Yönetmelik kapsamında objektif kurallarla belirlendiğinin açık olduğu, heyetin görev tanımı incelendiğinde de; ilgili mevzuata açıkça aykırılık teşkil eden tıbbi işlemler yönünden, söz konusu işlemlere ait puanların iptali dışında bir yetkinin verilmediği görüldüğünden, davacı tarafın iddiasının aksine, yetki aşımı gibi bir durumun da söz konusu olmadığı,
Bunun yanında ek ödemenin teknik niteliği de dikkate alındığında, tabiplerce gerçekleştirilen tıbbi işlemlerin doğruluğunun, ilgili mevzuata uygunluğunun, heyetçe bir üst denetim mekanizması şeklinde incelenmesinin, sistemin sağlıklı bir şekilde işlemesi için önem arz ettiği,
Bu nedenle, döner sermaye ek ödeme tutarının, objektif ve hakkaniyetli dağıtımı açısından gerekli olan dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı,
Yönetmeliğin ''Temel esaslar'' başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasının (ı) bendindeki eksik düzenleme yönünden;
Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci fıkrasının (ı) bendinde; 25/06/2001 tarih ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 18. maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca haftada bir gün izinli sayılan yönetim kurulu üyelerinin, izinli sayıldığı bu günlerde sağlık tesisi puan ortalaması esas alınarak değerlendirileceğinin düzenlendiği,
Anayasa'nın “Sendika Kurma Hakkı” başlıklı 51. maddesinde, kamu görevlilerinin sendika kurma hakkı güvence altına alındığı; 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Sendika üyelerinin ve yöneticilerinin güvencesi” başlığını taşıyan 18. maddesinde ise, kamu görevlilerinin, iş saatleri dışında veya işverenin izni ile iş saatleri içinde sendika veya konfederasyonların 4688 sayılı Kanun'da belirtilen faaliyetlerine katılmalarından dolayı farklı bir işleme tâbi tutulamayacağının ve görevlerine son verilemeyeceğinin, kamu işvereninin, kamu görevlileri arasında sendika üyesi olmaları veya olmamaları nedeniyle bir ayırım yapamayacağının, sendika veya konfederasyonu ilk genel kurula kadar sevk ve idare edecek yönetim kurulu üyeleri ile genel kurulda yönetim kuruluna seçilenlerin ve sendika şube yönetim kurulu üyelerinin seçildikleri tarihten itibaren durumlarını en geç otuz gün içinde kurumlarına yazılı olarak bildireceklerinin, söz konusu yöneticilerin sendika tüzüğünde belirtilen hükümlere göre, ayrıca yazılı talepte bulunmaları halinde bu görevleri süresince aylıksız izine ayrılacaklarının, talepte bulunmayanların ise kurumlarındaki görevlerine devam edeceklerinin, izine ayrılmayan yönetim kurulu üyelerinin haftada bir gün kurumlarından izinli sayılacaklarının belirtildiği,
Ek ödemenin, personele sağlık tesisine fiilen katkı sağladığı sürece ödenebildiği, sağlık tesisinde fiilen çalışan tabip sınıfı personelden girişimsel işlemi bulunanların kendi tabip muayene ve girişimsel işlem puanı üzerinden, diğer personelin ise sağlık tesisi puan ortalaması üzerinden ek ödeme aldığı halde sendika izni kapsamında haftada bir gün izinli sayılan personel çalışmış kabul edilmek suretiyle ek ödemeden mahrum kalmamaları için sağlık tesisi puanı üzerinden ek ödeme yapılabileceğinin düzenlendiği, böylece tabip sınıfı personele sendika izni kapsamında görevlendirilmesi halinde girişimsel işlem puanı elde etmesine gerek kalmaksızın sağlık tesisi puan ortalaması üzerinden ek ödeme yapılması yönünde söz konusu personel lehine bir istisna getirildiğinin anlaşıldığı,
Bu kapsamda, sendika temsilcilerinin, 4688 sayılı Kanun’daki özel düzenlemeyle, işyerinden haftada bir gün izinli sayılmalarına rağmen, 3224 sayılı Kanun’da oda yönetim kurulu üyeleri ile merkez yönetim kurulu üyeleri bakımından böyle bir düzenlemeye yer verilmediği, sadece toplantılara katıldıkları süreler için çalıştıkları kurumca izin verileceğinin belirlendiği, dolayısıyla haftada bir gün Kanun hükmü ile izinli sayılmak ile toplantılara katıldıkları süreler için kurumunca izinli sayılma aynı mahiyette olmadığından, dava konusu Yönetmelik maddesinde eksik düzenleme nedeniyle hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle,
davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, dava konusu Yönetmelik'teki bazı kurallarda, diş hekiminin çalışmasına bağlı olmayan ölçütlerin saptandığı, bu ölçütlerin yerine getirilmesinin diş hekiminin emeği ile ilgili olmadığı; ayrıca, Yönetmelik'teki bazı maddelerde hukuka ve eşitlik ilkesine aykırı hükümlere yer verildiği; ağız ve diş sağlığı hizmeti sunmakla görevli diş hekiminin döner sermayeden yapılacak ek ödemesinde, sunduğu sağlık hizmetinin niteliğiyle ilgili olmayan katsayıların kullanılmasının kanuna ve hukuka aykırı olduğu; dava konusu Yönetmeliğin 4/1-n maddesinde, Kanun'da sayılan ölçütler arasında yer almayan hizmet verimlilik katsayısının tanımlandığı; sağlık hizmetlerinde sistemin sağlıklı işlemesinin, yapılan işin sonucunda hastanın mümkün olduğunca sağlığına kavuşmasıyla veya sağlığının geliştirilmesiyle ölçülebileceği; sarf malzemesinin, tıbbi malzeme ve tetkiklerin sağlık hizmetinin sunulmasında diş hekimi tarafından daha az kullanılmasının, hizmetin daha az maliyetle yürütülmesine katkı sağlayabileceği ancak bunun hastanın sağlığına kavuşmasına yahut sağlığının geliştirilmesine olumlu bir katkısı olmadığı sürece, sistemin sağlıklı işlemesine katkı sağladığından bahsedilemeyeceği; diş hekimine döner sermayeden yapılacak ek ödemenin miktarının belirlenmesinde hasta memnuniyetinin oldukça subjektif ve pek çok bileşene bağlı olduğu; mesleki, vicdani ve etik yükümlülüklerini diş hekimi yerine getirmesine karşın, sıra beklemekten, erken tarihe randevu alamamaktan veya park yeri bulamamak ve benzeri herhangi bir sebepten kaynaklanan şekilde hastanın hizmetten memnun olmamasının mümkün olduğu; bunların hiçbirinin diş hekimine bağlı, diş hekiminin düzeltilmesini sağlayabileceği şeyler olmadığı; sağlık tesisi kalite katsayısının da, sağlık çalışanlarının yürüttüğü çalışmalarla değiştirilebilecek, farklılaştırılabilecek veya düzeltilebilecek herhangi bir tarafı bulunmayan; bütünüyle sağlık kuruluşunun fiziki yapısı, teknik donanımı ve yönetimiyle ilgili ölçütlerin değerlendirilmesiyle bulunan bir çarpan olduğu; Kanun'da bahsi geçen hizmet sunum şartları ve kriterlerinin; bina, cihaz veya yönetim hizmetleri değil personelin hizmet sunumuna ilişkin olduğundan sağlık tesisinin teknik ve fiziki koşullarının çalışan dişhekimlerinin değil olsa olsa idarecilerin performansının ölçülmesinde esas alınabilecek bir ölçüt olduğu ve bütün bunlardan başka, (0) ile (1) arasında olacağı belirtilen bu katsayıdaki çarpanın (0) olması halinde çarpılan rakamlar ne olursa olsun sonucun sıfır olacağı, dolayısıyla böylesine ölçüsüz bir sonucun kabul edilemeyeceğine ilişkin tartışmanın Daire kararında yer bulamadığı; İnceleme Heyetine bir diş hekiminin yaptığı işlemin etik kurallara uygunluğundan, yerinde olup olmadığına ve nitelik bakımından uygunluğuna kadar inceleme yaparak, uygun bulmadıkları işlemlerin puanlarını silebilme yetkisi verildiği; böylesine geniş yetkili bir kurulun yönetmelikle kurulamayacağı, bileşiminin verilen yetki genişliği ile uyuşmadığı, söz konusu yetkilere sahip başka kurullar bulunduğu ve bu yetkilerin döner sermayeden ek ödeme yapılmasından çok daha başka sonuçları olabileceğine ilişkin iddiaların Daire kararında tartışılmadığı; sendika temsilcilerine tanınan hakkın meslek örgütü yöneticilerine de tanınması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Onikinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kısmen kabulü ile Yönetmeliğin dava konusu 4. maddesinin birinci fıkrasının (z) bendinin (ff) alt bendi yönünden ve 5. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi yönünden Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Onikinci Dairesinin temyize konu 31/05/2022 tarih ve E:2020/3527, K:2022/3167 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 18/05/2023 tarihinde oybirliği ile karar verildi.