DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2022/448 E. , 2022/2243 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2022/448
Karar No : 2022/2243
TEMYİZ EDENLER : 1-(DAVALI) : …
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
2-(DAVALI YANINDA MÜDAHİL) : … Büyükşehir Belediyesi
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Odası
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Sekizinci Dairesinin 21/09/2021 tarih ve E:2017/2289, K:2021/3940 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Orman Kanunu'nun 16 ncı Maddesinin Uygulama Yönetmeliği'nin, 21/01/2017 tarih ve 29955 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değiştirilen 13. maddesinin 10. fıkrasındaki "Ancak, büyükşehir belediyesi, kendisine verilen toprak dolgu alanını ilçe belediyesine veya 10/07/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 26. maddesi uyarınca büyükşehir belediyesi veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere kendi sorumluluğu devam etmek şartıyla işlettirebilir." cümlesinin iptali ile 6831 sayılı Orman Kanunu’nun 16. maddesinin 4. fıkrasının ikinci cümlesinin Anayasa'ya aykırı olduğunda bahisle iptali talebiyle Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmesi istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 21/09/2021 tarih ve E:2017/2289, K:2021/3940 sayılı kararıyla;
6831 sayılı Kanun'un 16. maddesinin 4. fıkrasının iptal isteminin reddine ilişkin Anayasa Mahkemesinin 26/01/2012 tarih ve E:2010/85 K:2012/13 sayılı kararı bulunduğundan, Anayasa'nın 152. maddesi 4. fıkrasındaki hüküm nedeniyle, davacının Anayasa'ya aykırılık iddiası mevzuata uygun bulunmayıp, işin esasına geçilmiş,
6831 sayılı Kanun’un 16. maddesinin 4. fıkrasında, madencilik faaliyetleri sonrasında kalan doğal yapısı bozulmuş orman alanlarının rehabilite edilmesi amacıyla, bu alanların orman yetiştirilmek üzere inşaat, yıkıntı ve hafriyat atıkları ile doldurularak ağaçlandırmaya hazır hale getirilmesi için büyükşehir mücavir alanlarında büyükşehir belediyelerine, diğer yerlerde ise il ve ilçe belediyelerine bedeli karşılığında izin verilebileceği belirtilmek suretiyle, söz konusu alanların bulunduğu yer dikkate alınarak doldurulması ve ağaçlandırmaya hazır hale getirilmesi konusunda büyükşehir belediyeleri ile il ve ilçe belediyelerinin izinli kılındığı,
Ancak, dava konusu Yönetmelik'in 13. maddesinin 10. fıkrasında yer alan, toprak dolgu kesin izin sahibi büyükşehir belediyelerinin kendi sorumluluğu devam etmek şartıyla toprak dolgu alanını ilçe belediyesine veya 10/7/2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 26. maddesi uyarınca büyükşehir belediyesi veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere işlettirebileceği yolundaki hüküm ile, söz konusu alanların doldurulması ve ağaçlandırmaya hazır hale getirilmesi için 6831 sayılı Kanun'la Büyükşehir belediyelerine verilen iznin Yönetmelikle, belediyeler dışındaki şahıslara devredilmesine olanak tanındığı,
Bu durumda, Kanun'un kapsamını genişleten Yönetmelik düzenlemesinde hukuka uyarlık bulunmadığı,
Her ne kadar, davalı idarece büyükşehir belediyesince toprak dolgu kesin izninin ancak ilçe bedeldiyelerine ve Yönetmelik'te yer alan şartlarda ortak olduğu şirketlere işlettirebileceği yönünde düzenleme yapıldığı iddia edilmekte ise de; Kanun'da büyükşehir mücavir alanlarında büyükşehir belediyesine izin verilebileceğinin açıkça düzenlendiği, ortak olduğu şirketler yönünden ise söz konusu şirketlerin büyükşehir belediyesinden ayrı bir tüzel kişiliğe sahip olduğu göz önüne alındığında davalı idarenin bu iddiasına itibar edilmesinin mümkün olmadığı,
Öte yandan; Yönetmelik'in değiştirilen 13. maddesinde önceki şekliyle yer alan "Ancak, kendi sorumluluğu devam etmek şartıyla izin alanını başkasına işlettirebilir" ifadesi yönünden İdari Dava Daireleri Kurulunun YD İtiraz No:2015/924 sayılı kararı ile Kanun'un izin yolu ile belediyelere verdiği yetkinin kişi yönünden söz konusu düzenleme ile genişletildiği ve Kanun kapsamını genişleten düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle yürütmenin durdurulmasına karar verilmiş olup, yürütmenin durdurulmasına karar verilen düzenlemeye paralel bir düzenleme yapılmak suretiyle yargı kararına uyulmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle,
dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun 7. ve 26. maddeleri uyarınca, ilçe belediyeleri ve belediyenin hissedarı olduğu şirketlerin hafriyat sahalarını işletmeye kanun gereği yetkili oldukları, dava konusu hüküm ile Yönetmelik uygulamasının 5216 sayılı Kanun'a uygun hale getirilerek kimlerin bu sahaları işletebileceğinin net olarak sınırı çizilmiş bulunduğundan, düzenlemenin iptalini gerektirir bir husus bulunmadığı ileri sürülmektedir.
Davalı yanında müdahil tarafından, dava konusu Yönetmelik maddesi ile Kanun maddesini genişleten ve değiştiren yeni bir düzenleme öngörülmediği aksine, Yönetmelik maddesinin önceki halinde yapılan düzenleme daraltılarak, Kanun'a uygun hale getirildiği, dava konusu düzenlemenin, 5216 sayılı Kanun'un 26. maddesi hükmüyle aynı doğrultuda olduğu, her ne kadar önceki düzenleme için verilen yürütmenin durdurulması kararına dayanılmışsa da, maddenin eski halinin herhangi bir kanun maddesi ile düzenlenmiş bir yetkiye dayanmayan, 5216 sayılı Kanun'un 26. maddesini genişleten bir içeriği sahip olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : 5216 sayılı Kanun'la büyükşehir belediyelerine hafriyat hizmetlerini belediye meclis kararıyla bu yerlerin belediye veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin %50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere işlettirebilme olanağının tanınması ve dava konusu Yönetmelik'in 13. maddesinde, toprak dolgu kesin izin sahibinin kendisine verilen toprak dolgu alanını başkasına devredemeyeceği, bu konudaki sorumluluğun belediyelere ait olmaya devam edeceğinin düzenlenmesi karşısında izin hakkının, yani 6831 sayılı Kanun'un izin yoluyla belediyelere verdiği yetkinin, Yönetmelik'le, belediyeler dışındaki şahıslara devredilmesinin söz konusu olmadığı açıktır. Kaldı ki, Yönetmelik'te belirtilen kriterlere uygun dolgu yapılıp yapılmadığının denetiminin, hem izni alan büyükşehir belediyeleri, hem de izni veren idare tarafından yapılacağı dikkate alındığında, dava konusu Yönetmelik'in 13. maddesinin 10. fıkrasında yer alan "Ancak, büyükşehir belediyesi, kendisine verilen toprak dolgu alanını ilçe belediyesine veya 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 26 ncı maddesi uyarınca büyükşehir belediyesi veya bağlı kuruluşlarının %50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin %50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere kendi sorumluluğu devam etmek şartıyla işlettirebilir." cümlesinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığından, davalı idare ile müdahilin temyiz istemlerinin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT :
6831 sayılı Kanun'un 16. maddesinin 4. fıkrasında,
"(Ek fıkra: 10/6/2010-5995/19 md.) Madencilik faaliyetlerinin sona ermesi neticesinde idareye teslim edilen veya terk edilen doğal yapısı bozulmuş orman alanları rehabilite edilir. Rehabilite maksadı ile bu alanların orman yetiştirilmek üzere inşaat, yıkıntı ve hafriyat atıkları ile doldurularak ağaçlandırmaya hazır hale getirilmesi için büyükşehir mücavir alanlarında büyükşehir belediyelerine, diğer yerlerde ise il ve ilçe belediyelerine bedeli karşılığında izin verilebilir." hükmü,
Aynı maddenin 5. fıkrasında,
"(Ek fıkra: 10/6/2010-5995/19 md.) Maddenin uygulanması ile ilgili tanım, şekil, şart ve esaslar yönetmelikle düzenlenir." hükmü bulunmaktadır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun "Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin görev ve sorumlulukları" başlıklı 7. maddesinde,
"Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları şunlardır:
...
i) Sürdürülebilir kalkınma ilkesine uygun olarak çevrenin, tarım alanlarının ve su havzalarının korunmasını sağlamak; ağaçlandırma yapmak; gayrisıhhî işyerlerini, eğlence yerlerini, halk sağlığına ve çevreye etkisi olan diğer işyerlerini kentin belirli yerlerinde toplamak; inşaat malzemeleri, hurda depolama alanları ve satış yerlerini, hafriyat toprağı, moloz, kum ve çakıl depolama alanlarını, odun ve kömür satış ve depolama sahalarını belirlemek, bunların taşınmasında çevre kirliliğine meydan vermeyecek tedbirler almak; büyükşehir katı atık yönetim plânını yapmak, yaptırmak; katı atıkların kaynakta toplanması ve aktarma istasyonuna kadar taşınması hariç katı atıkların ve hafriyatın yeniden değerlendirilmesi, depolanması ve bertaraf edilmesine ilişkin hizmetleri yerine getirmek, bu amaçla tesisler kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek; sanayi ve tıbbî atıklara ilişkin hizmetleri yürütmek, bunun için gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek; deniz araçlarının atıklarını toplamak, toplatmak, arıtmak ve bununla ilgili gerekli düzenlemeleri yapmak..." hükmü,
"Şirket kurulması" başlıklı 26. maddesinde,
"Büyükşehir belediyesi kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre sermaye şirketleri kurabilir. Genel sekreter ile belediye ve bağlı kuruluşlarında yöneticilik sıfatını haiz personel bu şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında görev alabilirler. Büyükşehir belediyesi, mülkiyeti veya tasarrufundaki hafriyat sahalarını, toplu ulaşım hizmetlerini, sosyal tesisler, büfe, otopark ve çay bahçelerini işletebilir; ya da bu yerlerin belediye veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın belediye meclisince belirlenecek süre ve bedelle işletilmesini devredebilir. (Ek cümle: 12/11/2012-6360/10 md.) Ancak, bu yerlerin belediye şirketlerince üçüncü kişilere devri 2886 sayılı Kanun hükümlerine tabidir." hükmü yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
6831 sayılı Kanun'un 16.maddesinin 4. fıkrasında, madencilik faaliyetleri sonrasında kalan doğal yapısı bozulmuş orman alanlarının rehabilite edilmesi amacıyla, bu alanların orman yetiştirilmek üzere inşaat, yıkıntı ve hafriyat atıkları ile doldurularak ağaçlandırmaya hazır hale getirilmesi için belediyelere bedeli karşılığında izin verilebileceği belirtilmiş, dava konusu Yönetmelik'in “Toprak Dolgu Kesin İzni“ başlıklı 13. maddesinin 9. fıkrasında, izin alanı ile ilgili her türlü sorumluluğun izin sahibine ait olduğu; dava konusu 10. fıkrasında ise; toprak dolgu kesin izin sahibi büyükşehir belediyelerinin kendi sorumluluğu devam etmek şartıyla toprak dolgu alanını ilçe belediyesine veya 10/07/2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 26. maddesi uyarınca büyükşehir belediyesi veya bağlı kuruluşlarının %50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin %50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere işlettirebileceği düzenlenmiştir.
Daire kararında, toprak dolgu kesin izin sahibinin kendi sorumluluğu devam etmek şartıyla toprak dolgu alanını başkasına işlettirebileceği yolundaki hüküm ile söz konusu alanların doldurulması ve ağaçlandırmaya hazır hale getirilmesi için 6831 sayılı Kanun'un izin yoluyla belediyelere verdiği yetkinin, Yönetmelikle, belediyeler dışındaki şahıslara devredilmesine olanak tanındığı belirtilmiştir.
5216 sayılı Kanun'un 7. maddesinde, katı atıkların kaynakta toplanması ve aktarma istasyonuna kadar taşınması hariç katı atıkların ve hafriyatın yeniden değerlendirilmesi, depolanması ve bertaraf edilmesine ilişkin hizmetler büyükşehir belediyesinin görevleri arasında sayılmış, aynı Kanun'un 26. maddesinde de büyükşehir belediyesinin, mülkiyeti veya tasarrufundaki hafriyat sahalarını bu yerlerin belediye veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere işlettirebileceği düzenlenmiştir.
5216 sayılı Kanun'la büyükşehir belediyelerine hafriyat hizmetlerini belediye meclis kararıyla bu yerlerin belediye veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere işlettirebilme olanağının tanınması ve dava konusu Yönetmelik'in 13. maddesinde, toprak dolgu kesin izin sahibinin kendisine verilen toprak dolgu alanını başkasına devredemeyeceği, bu konudaki sorumluluğun belediyelere ait olmaya devam edeceğinin düzenlenmesi karşısında izin hakkının, yani 6831 sayılı Kanun'un izin yoluyla belediyelere verdiği yetkinin, Yönetmelik'le, belediyeler dışındaki şahıslara devredilmesinin söz konusu olmadığı açıktır. Kaldı ki, Yönetmelik'te belirtilen kriterlere uygun dolgu yapılıp yapılmadığının denetiminin, hem izni alan büyükşehir belediyeleri, hem de izni veren idare tarafından yapılacağı dikkate alındığında, düzenlemede herhangi bir hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Öte yandan, Daire kararında Yönetmelik'in değiştirilen 13. maddesinde önceki şekliyle yer alan "Ancak, kendi sorumluluğu devam etmek şartıyla izin alanını başkasına işlettirebilir" ifadesi yönünden İdari Dava Daireleri Kurulunun YD İtiraz No:2015/924 sayılı kararı ile Kanun'un izin yolu ile belediyelere verdiği yetkinin kişi yönünden söz konusu düzenleme ile genişletildiği ve Kanun kapsamını genişleten düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle yürütmenin durdurulmasına karar verildiği, yürütmenin durdurulmasına karar verilen düzenlemeye paralel bir düzenleme yapılmak suretiyle yargı kararına uyulmadığı sonucuna varıldığı belirtilmişse de, dava konusu edilen düzenleme ile büyükşehir belediyelerinin izin alanını herhangi bir kişiye değil Orman Kanunu'nun 16. maddesinin 4. fıkrasında izin verilebilecek idareler arasında sayılan ilçe belediyesi ile 5216 sayılı Kanun'un 26. maddesi uyarınca büyükşehir belediyesince hafriyat alanlarını işlettirebileceği belirtilen büyükşehir belediyesi veya bağlı kuruluşlarının %50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin %50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere işlettirebileceği belirtildiğinden, yargı kararının yerine getirilmediğinden söz edilebilmesi de mümkün değildir.
Bu itibarla, dava konusu işlemin iptali yolundaki Daire kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Davalı idare ile davalı yanında müdahilin temyiz istemlerinin kabulüne;
2.Dava konusu düzenlemenin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Danıştay Sekizinci Dairesinin temyize konu … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3.Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
4.Kesin olarak, 20/06/2022 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu, dilekçelerde ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz istemlerinin reddi ile temyize konu kararın onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.