T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2022/4578
Karar No : 2023/2984
DAVACILAR : 1- …, …, 37- … Derneği
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1- …
2- …Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
Mülkiyeti Maliye Hazinesi, … A.Ş. (…) ve … A.Ş. (…)'ye ait olan taşınmazların ve hisselerin özelleştirme kapsam ve programına alınmasına ilişkin 19/05/2022 tarih ve 31840 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 18/05/2022 tarih ve 5591 sayılı Cumhurbaşkanı kararının iptali istenilmektedir.
DAVACILARIN İDDİALARI :
Davaya konu taşınmazların büyük bölümünün Hazineye ait olduğu, bu taşınmazların gelir elde etmek için özelleştirilmesinin kamu maliyesi politikalarının terk edilmesi anlamına geleceği, kamu yararına ve 4046 sayılı Kanun'un sistematiğine ve amacına aykırı olduğu, sebep, konu ve amaç yönlerinden hukuka aykırı olduğu, Hazineye ait taşınmazın özelleştirilmesinden elde edilen gelirin kamunun bütününün menfaatlerine uygun kullanılmasının mümkün olmadığı, bilimsel ve sosyolojik araştırma yapılmaksızın söz konusu taşınmazların toptancı bir yaklaşımla ve sadece gelir elde etmek için özelleştirme kapsamına alınmasında kamu yararının bulunmadığı, Muğla Akyaka ve Datça'da bulunan taşınmazların önemli bir bölümünün özel çevre koruma alanlarında yer aldığı, bunların içerisinde revizyon imar planında kültür merkezi olarak belirlenen kamusal alanın da olduğu, kapsam ve programa alınan taşınmazların bir kısmının imar uygulamasının yapılmadığı ve hangi oranda düzenleme ortaklık payı alınacağının belli olmadığı, ayrıca üst ölçekli planlara açılan davaların ve verilen iptal kararlarının olduğu, işlemin ekolojik dengenin korunması amacına aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
DAVALILARIN SAVUNMASI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süresinde olup olmadığının irdelenmesi gerektiği, davacıların işlemle ihlâl edilen bir hakkı ve menfaati söz konusu olmadığından dava açmada hukuki yararının bulunmadığı, esas yönünden dava konusu taşınmazların özelleştirme kapsam ve programına alınması işleminin usul ve yasaya uygun olduğu, 4046 sayılı Kanun'da Hazine ve muhtelif kamu kurum ve kuruluşlarının mülkiyetinde yer alan taşınmazların özelleştirme kapsam ve programına alınabileceğinin hükme bağlandığı, söz konusu taşınmazların atıl, boş, işlevsiz ve işgalli vaziyette olduğu, herhangi bir kamu hizmeti ile ilgisi olmadığının tespit edildiği, bunların güvenlik vs. masrafları nedeniyle devlete külfet olduğu, genelde bu tarz boş arazilerin işgal edilerek buralarda kaçak yapılar inşa edildiği, anılan alanların özelleştirilerek özel sektöre geçmesi ve turizme kazandırılmasıyla ekonomik gelir ve istihdam sağlandığı, özelleştirilen alanların planlarının ilgili idarelerin görüşleri alınarak kurumun plan yetkisi dâhilinde gelir elde etme ve kamu yararı doğrultusunda yapıldığı, dava konusu özelleştirme kapsam ve programına alma kararının kamu yararının artırılması, kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması, ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlanması, Hazineye ait taşınmazların değerlendirilmesi suretiyle gelir elde edilmesi hükümlerini içeren 4046 sayılı Kanun'a ve ilgili mevzuata amaç, kapsam ve usul yönünden hukuka uygun olduğu savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'NIN DÜŞÜNCESİ :
Mülkiyeti Maliye Hazinesi, … A.Ş ve … A.Ş adına kayıtlı olan taşınmazların ve hisselerin özelleştirme kapsam ve programına alınmasına ilişkin 19/05/2022 tarihli ve 31840 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 18/05/2022 tarih ve 5591 sayılı Cumhurbaşkanı kararının iptali istenilmektedir. Davalı yanın yargılama usulüne yönelik itirazları yerinde görülmediğinden işin esası incelenmiştir:
Dava konusu 5591 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı’nda; mülkiyeti Maliye Hazinesi, … A.Ş ve … A.Ş adına kayıtlı olan ve ekli listede yer alan taşınmazların ve hisselerin, özelleştirme kapsam ve programına alınmasına, satış, kiralama, gelir ortaklığı modeli ve işin gereğine uygun sair hukuki tasarruflar, mülkiyetin gayri ayni hakların tesis veya işletme hakkının verilmesi yöntemlerinden biri ya da birkaçının birlikte uygulanarak özelleştirilmesine, özelleştirme işlemlerinin 31/12/2025 yılına kadar tamamlanmasına, 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un 3. ve Geçici 29. maddesi ile 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Geçici 8. maddesi gereğince karar verildiği görülmektedir.
4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun'un "Özelleştirme Yüksek Kurulu"nun yapısını düzenleyen 3. maddesinin 1. fıkrasında yer alan, “Başbakanın başkanlığında, Başbakanın belirleyeceği dört bakandan oluşan Özelleştirme Yüksek Kurulu (Kurul) kurulmuştur. Kurul, üyelerin tamamının katılımı ile toplanır ve kararları oybirliği ile alır. Kurulun sekretarya hizmetleri Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca yürütülür.” hükmü, 02/07/2018 tarih ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 85. maddesi ile yürürlükten kaldırılmışsa da, anılan Kanun'un 3. maddesinin diğer fıkralarındaki hükümlerin hukuki varlığı korunarak Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun görev ve yetkileri aynen muhafaza edilmiştir.
Bunun yanı sıra 4046 sayılı Kanun’un 17. maddesinde, “Bu Kanuna göre; A. a) İktisadi devlet teşekküllerinin, bunların müessese, bağlı ortaklık, işletme, işletme birimleri ile varlıklarının ve iştiraklerindeki kamu paylarının, b) Kamu iktisadi teşebbüsleri statüsü dışında kalmakla beraber sermayesinin tamamı veya yarısından fazlası Devlete ve/veya diğer kamu tüzelkişilerine ait olan ticari amaçlı kuruluşlardaki kamu payları ile bunların müessese, bağlı ortaklık, işletme, işletme birimleri ve varlıklarının, iştiraklerindeki kamu paylarının, c) Devletin diğer iştiraklerindeki kamu paylarının ve Hazineye ait payların, d) Genel ve katma bütçeli idareler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşların ve kamu iktisadi kuruluşlarının gördükleri kamu hizmeti ile doğrudan doğruya ilgili olmayan varlıklarının ve iştiraklerindeki paylarının, birlikte ve/veya ayrı ayrı özelleştirme kapsamına alınmasına, İdarenin teklifi üzerine Kurulca karar verilir…” düzenlemesinin de yürürlükte olduğu ve Kurul’un, özelleştirme kapsamına alınmaya ilişkin görev ve yetkisinin devam ettiği anlaşılmaktadır.
703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 85. maddesinin (f) bendi ile 4046 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 29. maddesinde, bu KHK'nın yürürlüğe girdiği 09/07/2018 tarihi itibarıyla Özelleştirme Yüksek Kurulunca görülmekte olan işlerin Cumhurbaşkanı veya yetkilendireceği makam tarafından sonuçlandırılacağı öngörülmüşse de, "görülmekte olan işlerin", 09/07/2018 tarihi itibarıyla devam eden özelleştirmeye ilişkin işlemler olduğu ve bu işlemlere yönelik yetkinin "geçici" nitelikteki yasa hükmü ile eklendiği görülmektedir. Dolayısıyla 09/07/2018 tarihinden sonra münhasıran Özelleştirme Yüksek Kurulu'na ait bulunan "Kanun'un 1. maddesinde sayılan kuruluşların özelleştirme kapsam ve programına alınmasına karar vermek; bu kuruluşların satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve işin gereğine uygun saîr hukuki tasarruflar ile devredilmelerine ilişkin özelleştirme yöntemlerinden hangisi ile özelleştirileceğini belirlemek ve özelleştirme işlemlerinin tamamlanması için süre tespit etmek" hususundaki görevlerin devam eden işler kapsamında olduğundan söz etmek mümkün değildir.
703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin yürürlüğe girdiği 09/07/2018 tarihinden önce özelleştirme kapsam ve programına alınmış olan kuruluşlara ait devam eden işleri sonuçlandırmak konusunda Cumhurbaşkanlığı Makamına verilen geçici ve sınırlı yetkinin, 09/07/2018 tarihinden sonra Özelleştirme Yüksek Kurulu'na ait görev ve yetkileri de kapsayacak şekilde genel ve sürekli bir yetkiye dönüştüğünü kabul etmek de hukuken mümkün bulunmamaktadır. Zira Anayasa'nın 47. maddesinin 2. fıkrası uyarınca özelleştirmeye ilişkin esas ve usullerin Yasa ile düzenlenmesi gerektiğinden ve 4046 sayılı Kanun'da Özelleştirme Yüksek Kurulu'na verilen görev ve yetkilerin Kurul'un yapısı yeniden oluşturuluncaya kadar bizzat hangi makam tarafından kullanılacağı konusunda ayrı bir yasal düzenleme olmadığından, 2018/3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesine dayanılarak Özelleştirme Yüksek Kurulu'na ait görev ve yetkilerin Cumhurbaşkanlığı Makamınca kullanılamayacağı açıktır. Özelleştirme Yüksek Kurulu, Anayasanın amir hükmü gereği 4046 sayılı özel bir kanun ile kurulmuş olup, herhangi bir bakanlık ya da kamu kurum ve kuruluşu bünyesindeki bir kurul niteliğinde olmadığından, 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Geçici 8. maddesinde belirtilen "kurul" olarak değerlendirilemeyecektir.
Bu nedenle, 4046 sayılı Kanun'un 3. maddesinde yer aldığı üzere, "Kanun'un 1. maddesinde sayılan kuruluşların özelleştirme kapsam ve programına alınmasına karar vermek; bu kuruluşların satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve işin gereğine uygun saîr hukuki tasarruflar ile devredilmelerine ilişkin özelleştirme yöntemlerinden hangisi ile özelleştirileceğini belirlemek ve özelleştirme işlemlerinin tamamlanması için süre tespit etmek" özelleştirme uygulamalarında yetkili karar organı olarak öngörülen Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun görevi olduğundan, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararı’nın yetki yönünden hukuka uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, 4046 sayılı Kanun’un genel gerekçesinde, özelleştirmenin, geniş anlamda Devletin iktisadî faaliyetlerinin en aza indirilmesi veya tamamen ortadan kaldırılması, kamu iktisadî teşebbüslerinin Devlet bütçesi üzerindeki finansman yükünün hafifletilmesi, rekabete dayalı piyasa ekonomisinin gerçekleştirilmesi, atıl tasarrufların ekonomiye kazandırılarak sermaye piyasalarının geliştirilmesi ve bu şekilde elde edilecek kaynakların, altyapı yatırımları, savunma, eğitim ve sağlık hizmetlerinde kullanılması suretiyle ekonomide verimliliğin arttırılmasını sağlayan önemli araçlardan biri olduğu vurgulanmıştır.
4046 sayılı Kanun'un yukarıda anılan genel gerekçesinde belirtilen amacın gerçekleştirilmesine yönelik olarak Kanun'un 1. maddesinde sayılan kuruluşların özelleştirme kapsam ve programına alınması konusunda verilen görev ve yetkinin, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile özelleştirmeye konu varlığın niteliği, fiili ve hukukî durumu gözetilerek hukuka uygun bir şekilde kullanılması gerektiği kuşkusuzdur. Her ne kadar davaya konu Karar, kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması, ekonomide verimlilik artışı ve hazineye ait taşınmazların değerlendirilmesi suretiyle gelir elde edilmesi amacıyla tesis edilmiş olmakla birlikte hukuka uygunluğunun, özelleştirme kapsam ve programına alınan taşınmazların bulunduğu yerleri, nitelikleri, fiili ve hukukî durumları ile imar planlarında belli bir amaç için ayrılıp ayrılmadığı yönlerinden de incelenerek mevcut durumda özelleştirme kapsam ve programına alınarak özelleştirilip özelleştirilemeyeceğinin değerlendirilmesi gerekmektedir.
Olayda, özelleştirme kapsam ve programına alınan Karar ekindeki taşınmaz listesinde mevcut parsellerin, boş, atıl, işlevsiz ve işgalli durumda olduğu ve herhangi bir kamu hizmeti ile ilgisinin olmadığı hususlarının tespit edildiği belirtilmişse de, bu yöndeki tespitin özelleştirme kapsam ve programına alınan her bir taşınmaz yönünden somut şekilde ortaya konulmadığı görülmekte olup, ülke genelinde 17 farklı ilde bulunan toplam 243 adet gayrimenkulün, 3621 sayılı Kıyı Kanunu, 2872 sayılı Çevre Kanunu, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu ve 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu çerçevesinde özelleştirmeye konu varlığın fiili durumu ve nitelikleri de dikkate alınarak hukuki bir değerlendirmeye tabi tutulmaksızın topyekün özelleştirme kapsam ve programına alınması, idari işlemlerdeki belirlilik ilkesine ve 4046 sayılı Yasanın amacına aykırılık oluşturmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, mülkiyeti Maliye Hazinesi, Elektrik Üretim A.Ş ve Türkiye Elektrik İletim A.Ş adına kayıtlı olan taşınmazların ve hisselerin özelleştirme kapsam ve programına alınmasına ilişkin 18.05.2022 tarihli ve 5591 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı’nın mevzuata aykırı olduğu ve iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 13/06/2023 tarihinde, davacı vekili Av. …'un gelmediği, davalı idareler vekili Av. …'ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Gelen tarafa usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra gelen tarafa son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
19/05/2022 tarih ve 31840 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 18/05/2022 tarih ve 5591 sayılı Cumhurbaşkanı kararıyla, ekli listede belirtilen taşınmazların ve üzerlerinde bulunan yapıların (varlıkların) Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından değerlendirilmek üzere özelleştirme kapsam ve programına alınmasına karar verilmiştir.
Anılan Cumhurbaşkanı kararında, mülkiyeti Maliye Hazinesi, … A.Ş ve … A.Ş adına kayıtlı olan ve ekli listede yer alan taşınmazların ve hisselerin, özelleştirme kapsam ve programına alınmasına, satış, kiralama, gelir ortaklığı modeli ve işin gereğine uygun sair hukuki tasarruflar, mülkiyetin gayri ayni hakların tesis veya işletme hakkının verilmesi yöntemlerinden biri ya da birkaçının birlikte uygulanarak özelleştirilmesine, özelleştirme işlemlerinin 31/12/2025 yılına kadar tamamlanmasına, 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un 3. ve Geçici 29. maddesi ile 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Geçici 8. maddesi gereğince karar verildiği belirtilmiş, kararın ekinde yer alan Taşınmaz Listesi'nde farklı illerde bulunan 243 adet taşınmaz ve bilgilerine yer verildiği görülmüştür.
Anılan Cumhurbaşkanı kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarelerin usûle yönelik itirazları geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT :
4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun'un "Amaç ve Kapsam" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; A) Bu maddede belirtilen ve Kanunun uygulanmasında 'kuruluş' adı ile anılacak olan; ... d) Genel ve katma bütçeli idareler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşların ve kamu iktisadi teşebbüslerinden kamu iktisadi kuruluşlarının gördükleri kamu hizmetleri ile doğrudan doğruya ilgili olmayan varlıklarının ve iştiraklerindeki paylarının, ... ekonomide verimlilik artışı, kamu giderlerinde azalma sağlamak, Hazineye ait taşınmazları değerlendirmek suretiyle kamuya gelir elde etmek gerekçelerinden birisi ile özelleştirilmelerine ilişkin esasları düzenlemektir. ... " kuralına yer verilmiş; "Özelleştirme Yüksek Kurulu ve Görevleri" başlıklı 3. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde, bu Kanun'un 1. maddesinde sayılan kuruluşların "özelleştirme kapsamına" alınmasına, özelleştirme kapsamına alınanlardan mevcut durumu itibarıyla özelleştirilebilir nitelikte olmayanların mali ve hukuki açıdan "özelleştirmeye hazırlanmasına", hazırlık işlemleri tamamlananların bu işlemlerin tamamlanmasından sonra, hazırlık işlemlerine gerek görülmeyenlerin ise doğrudan "özelleştirme programına" alınmasına karar vermek ve özelleştirme kapsamına alınan kuruluşların özelleştirme işlemlerinin tamamlanması için süre tespit etmek Kurul'un görevleri arasında sayılmıştır.
4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un 2. maddesinin 3. fıkrasında, "Mahalli idareler hariç olmak üzere genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin, döner sermayelerin, fonların, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları hariç özel kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulmuş diğer kamu idarelerinin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve bunların bağlı ortaklıkları ile müesseselerinin ve sermayesinin yüzde ellisinden fazlası kamuya ait diğer ortaklıklar ve şirketlerin mülkiyetinde ve tasarrufunda bulunan tatil köyü, termal tesis, eğitim ve dinlenme kampları, eğitim, dinlenme ve spor tesisleri, misafirhane ve diğer sosyal tesislerin ekonomiye kazandırılması amacıyla, bu tesislerin maliklerinin kendilerince, Bakanlıkça, Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca veya Toplu Konut İdaresi Başkanlığınca; değerlendirme işlemini yapacak idarenin mevzuatına göre ve bu mevzuatta belirtilen usullere göre satılmak, kat/arsa karşılığı inşaat yaptırılmak, üzerlerinde sınırlı ayni hak tesis edilmek suretiyle veya diğer yöntemlerle değerlendirilmesine, değerlendirmenin hangi idare tarafından ve hangi yöntemle yapılacağına, Cumhurbaşkanınca karar verilebilir." kuralına yer verilmiştir.
09/07/2018 tarih ve 30473 (3. Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 85. maddesinde, "24/11/1994 tarihli ve 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun'un; ... e) ... 3. maddesinin birinci fıkrası ... yürürlükten kaldırılmıştır. f) Geçici 28. maddesinden sonra gelmek üzere aşağıdaki geçici madde eklenmiştir. Geçici Madde 29- Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla Özelleştirme Yüksek Kurulunca görülmekte olan işler Cumhurbaşkanı veya yetkilendireceği makam tarafından sonuçlandırılır."; "Kurulların görevleri" başlıklı Geçici 8. maddesinde, "Bu Kanun Hükmünde Kararname ile yürürlükten kaldırılan kanun ve kanun hükmünde kararnamelerle bakanlıklar ve kamu kurum ve kuruluşları bünyesinde danışma kurulu, koordinasyon kurulu, değerlendirme komitesi ve benzer adlar altında yapısı ve görevleri düzenlenmiş olan kurul, komisyon, komite, çalışma grubu ve benzeri birimlerden; ilgili bakanlık ve kamu kurum ve kuruluşuna dair bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte yayımlanan Cumhurbaşkanlığı kararnamesine aktarılmayanlara ait politika belirlemeye ilişkin görev ve yetkiler Cumhurbaşkanlığı politika kurullarına, bunların dışındaki görev ve yetkiler Cumhurbaşkanlığına veya yetkilendirilecek kurum ya da makama devredilmiş sayılır." kuralına yer verilmiştir.
02/08/2018 tarih ve 30497 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Cumhurbaşkanlığı'nın 01/08/2018 tarih ve 2018/3 sayılı Genelgesinde, 02/07/2018 tarih ve 703 sayılı KHK ile kaldırılan kurul, komisyon ve komitelere, ekli (1) sayılı listede belirtilen mevzuatta verilmiş olan görev ve yetkilerin karşılarında gösterilen kurum ya da makam tarafından kullanılmasının ve mezkûr kurul, komisyon ve komitelerin görev ve yetkilerine ilişkin olarak diğer mevzuatta yapılan atıflardan; politika belirleme ve istişari nitelikte olanların ilgili Cumhurbaşkanlığı politika kuruluna, icrai nitelikte olanların ise mezkûr listede karşılarında gösterilen ilgili kurum ya da makama yapılmış sayılmasının uygun görüldüğü kurala bağlanmış, Genelge'ye ekli (1) sayılı listenin 3. sırasında yer alan Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun görev ve yetkisinin tevdi edildiği kurum/makam "Cumhurbaşkanı" olarak belirlenmiştir.
HUKUKÎ DEĞERLENDİRME:
Aktarılan mevzuatın birlikte değerlendirilmesinden, Anayasa'da yapılan değişikliklere uyum sağlanması amacıyla bazı kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde değişiklik yapılması için 18/05/2018 tarih ve 30425 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7142 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak, Bakanlar Kurulu'nca 02/07/2018 tarihinde kararlaştırılan 703 sayılı KHK'nın 85. maddesi ile 4046 sayılı Kanun'un "Özelleştirme Yüksek Kurulu ve Görevleri" başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Başbakanın başkanlığında, Başbakanın belirleyeceği dört bakandan oluşan Özelleştirme Yüksek Kurulu (Kurul) kurulmuştur. Kurul, üyelerin tamamının katılımı ile toplanır ve kararları oybirliği ile alır. Kurulun sekretarya hizmetleri Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca yürütülür." kuralı yürürlükten kaldırılmış olmakla birlikte, 4046 sayılı Kanun'un 3. maddesinin 2. fıkrasında Kurul'un görevlerinin sayıldığı metin yürürlükte kalmaya devam etmekte olup; 703 sayılı KHK'nın Geçici 8. maddesi ile de, bu Kanun Hükmünde Kararname ile yürürlükten kaldırılan kanun ve kanun hükmünde kararnamelerle bakanlıklar ve kamu kurum ve kuruluşları bünyesinde yapısı ve görevleri düzenlenmiş olan kurul ve benzeri birimlerin bu maddenin yürürlüğe girdiği 09/07/2018 tarihinde yayımlanan Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine aktarılmayanlara ait ve politika belirlemeye ilişkin görev ve yetkiler haricindeki diğer görev ve yetkilerin Cumhurbaşkanlığına veya yetkilendirilecek kurum ya da makama devredilmiş sayılacağı belirtilerek, 703 sayılı KHK'nın 85. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendi uyarınca yürürlükten kaldırılan 4046 sayılı Kanun'un 3. maddesinin 1. fıkrasında oluşumuna yer verilen Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun görev ve yetkilerinin Cumhurbaşkanına veyahut yetkilendirilecek kurum ya da makama devredileceği kurala bağlanmıştır.
Nitekim, 2018/3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesiyle de, 703 sayılı KHK ile yürürlükten kaldırılan 4046 sayılı Kanun'un 3. maddesinin 1. fıkrasında yapısı düzenlenen Özelleştirme Yüksek Kurulu'na 4046 sayılı Kanun'la verilmiş görev ve yetkilerin tevdi edildiği makamın "Cumhurbaşkanı" olduğu belirtilerek, 4046 sayılı Kanunla Özelleştirme Yüksek Kurulu'na verilmiş görev ve yetkilerin bizzat Cumhurbaşkanınca kullanılacağı açıklığa kavuşturulmuştur.
Öte yandan, 4706 sayılı Kanun'un 3. maddesinin 2. fıkrasında sayılan kamu idarelerinin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve bunların bağlı ortaklıkları ile müesseselerinin ve sermayesinin yüzde ellisinden fazlası kamuya ait diğer ortaklıklar ve şirketlerin mülkiyetinde ve tasarrufunda bulunan tatil köyü, termal tesis, eğitim ve dinlenme kampları, eğitim, dinlenme ve spor tesisleri, misafirhane ve diğer sosyal tesislerin ekonomiye kazandırılması amacıyla, bu tesislerin Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca, 4046 sayılı Kanun'a göre değerlendirilmesine Cumhurbaşkanınca karar verilebileceği açıktır.
Bu itibarla, 4046 sayılı Kanun'un 3. maddesinin 2. fıkrasında yer alan ve Kanun'un 1. maddesinde sayılan kuruluşların; özelleştirme kapsam ve programına alınmasına karar vermek ve satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hakların tesisi ve işin gereğine uygun sâir hukukî tasarruflar ile devredilmelerine ilişkin özelleştirme yöntemlerinden hangisi ile özelleştirileceğini belirlemek hususlarında görevli olan Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun bu görevleri Cumhurbaşkanı'na devredildiğinden; öte yandan, 4706 sayılı Kanun'un 3. maddesinin 2. fıkrasıyla da kamuya ait sosyal tesislerin ekonomiye kazandırılması amacıyla değerlendirilmesi ile değerlendirmenin hangi idare tarafından ve hangi yöntemle yapılacağına karar verme noktasında Cumhurbaşkanı'na yetki verildiğinden, dava konusu kararda yetki yönünden hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
4046 sayılı Kanun'un genel gerekçesinde ve 1. maddesine ait gerekçede, önceki özelleştirme mevzuatında sadece kamu iktisadî teşebbüslerinin özelleştirilmesine ilişkin hükümler yer almakta iken, bu Kanun ile yapılan düzenleme sonucunda Devletin diğer mal ve hizmet üretim birimlerinin de özelleştirme kapsamına alınması suretiyle, özelleştirme uygulamalarının sınırlarının genişletildiği ve Devletin ekonomik alandaki rolünün azaltılmasının amaçlandığı belirtilmiştir.
4046 sayılı Kanun'un 1. maddesinin 1. fıkrasının (A) bendine göre, Kanun'da "kuruluş" olarak sayılan genel ve katma bütçeli idarelerin gördükleri kamu hizmetleri ile doğrudan doğruya ilgili olmayan varlıklarının, ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak için özelleştirilmesi yoluna gidilebileceği, başka bir anlatımla, genel ve katma bütçeli idarelerin gördükleri kamu hizmeti ile doğrudan doğruya ilgili olmayan varlıklarının özelleştirilmesinin mümkün olduğu, ayrıca Hazine'ye ait taşınmazların da kamuya gelir elde etmek amacıyla özelleştirme uygulamaları kapsamında değerlendirilebilecekleri anlaşılmaktadır.
Öte yandan, 4706 sayılı Kanun'un 2. maddesinin 3. fıkrasına göre, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin ve veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulmuş diğer kamu idarelerinin mülkiyetinde ve tasarrufunda bulunan tatil köyü, termal tesis, eğitim ve dinlenme kampları, eğitim, dinlenme ve spor tesisleri, misafirhane ve diğer sosyal tesislerin ekonomiye kazandırılması amacıyla, Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca özelleştirme uygulamalarına ilişkin mevzuata göre değerlendirilmesine Cumhurbaşkanı tarafından karar verilebileceği açıktır.
Davalı idarelerce, kapsam ve programa alınan taşınmazların her biriyle ilgili çalışmaların ayrı ayrı yapıldığı, bu parsellerin boş, atıl, işlevsiz ve işgalli durumda olduğu, herhangi bir kamu hizmeti ile ilgisinin olmadığının tespit edildiği, atıl durumdaki kamu arazilerinin, eski tesislerin, işletmelerin güvenlik vb. masrafları dolayısıyla devlete külfet olduğu, genellikle boş kamu arazilerinin işgal altında kalarak kaçak yapılar inşa edildiği, özelleştirilerek kente kazandırılan turizm alanlarının ise şahıs/şirketlere devredilmesiyle vergi (emlak/arsa/arazi) yükümlülüğü doğduğu, böylece kamuya kaynak aktarıldığı, arazilerin özel sektör yatırımları ile ekonomiye kazandırılmaları sonucu insan odaklı yaşayan mekanlara dönüştürülmesi sağlanarak turizm gelirleri ve istihdam açısından da oldukça önemli oranda artış kaydedileceği, bu sayede devlet bütçesi ile gerçekleştirilemeyen yatırımların yapılması ve kaynakların etkin kullanılmasının sağlanacağı belirtilmiştir.
Dava konusu Cumhurbaşkanı kararıyla özelleştirme kapsam ve programına alınan taşınmazların iki tanesinin (ekli listenin 234. ve 236. sıralarında yer alan taşınmazlar) mülkiyetinin EÜAŞ ve TEİAŞ'a ait olduğu, diğer taşınmazların mülkiyetinin ise Maliye Hazinesi adına kayıtlı olduğu, taşınmazların idarelerin gördükleri kamu hizmeti ile doğrudan doğruya ilgisinin olmadığı, taşınmazların bulunduğu konum ile değerleri ve davalı idarelerce özelleştirme kapsam ve programına alınmalarına ilişkin belirtilen sebepler birlikte değerlendirildiğinde, anılan taşınmazların özelleştirme kapsam ve programına alınması işleminin, 4046 sayılı Kanun'un ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak şeklindeki genel amacı ile Hazine'ye ait taşınmazların özelleştirme uygulamaları kapsamında değerlendirilmesinde geçerli olan kamuya gelir elde etmek şeklindeki özel amacına ve 4706 sayılı Kanun'un 2. maddesinin 3. fıkrasında öngörülen kamuya ait sosyal tesislerin ekonomiye kazandırılması amacına uygun olduğu ve Anayasa'ya, 4046 ve 4706 sayılı Kanunlara aykırı herhangi bir yönünün bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, 19/05/2022 tarih ve 31840 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 18/05/2022 tarih ve 5591 sayılı Cumhurbaşkanı kararında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacılar üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …TL vekâlet ücretinin davacılardan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacılara iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (on beş) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 13/06/2023 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun'un "Özelleştirme Yüksek Kurulu"nun yapısını düzenleyen 3. maddesinin 1. fıkrası, 02/07/2018 tarih ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 85. maddesi ile yürürlükten kaldırılmış olmakla birlikte, anılan Kanun'un gerek 2. maddesinde gerekse 3. maddesinin diğer fıkralarında Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun hukuki varlığı korunarak, görev ve yetkileri muhafaza edilmiştir.
703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 85. maddesinin (f) bendi ile 4046 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 29. maddesinde, bu KHK'nın yürürlüğe girdiği 09/07/2018 tarihi itibarıyla Özelleştirme Yüksek Kurulunca görülmekte olan işlerin Cumhurbaşkanı veya yetkilendireceği makam tarafından sonuçlandırılacağı öngörülmüş olup, bu maddede ifade edilen "görülmekte olan işlerin", 09/07/2018 tarihi itibarıyla devam eden özelleştirmeye ilişkin işlemler olduğu ve bu işlemlere yönelik yetkinin "geçici" nitelikteki yasa hükmü ile eklendiği göz önüne alındığında, 09/07/2018 tarihinden sonra münhasıran Özelleştirme Yüksek Kurulu'na ait bulunan "Kanun'un 1. maddesinde sayılan kuruluşların özelleştirme kapsam ve programına alınmasına karar vermek; bu kuruluşların satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve işin gereğine uygun saîr hukuki tasarruflar ile devredilmelerine ilişkin özelleştirme yöntemlerinden hangisi ile özelleştirileceğini belirlemek ve özelleştirme işlemlerinin tamamlanması için süre tespit etmek" hususundaki görevlerin devam eden işler kapsamında olduğundan söz etmek mümkün değildir.
Diğer bir deyişle, 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin yürürlüğe girdiği 09/07/2018 tarihinden önce özelleştirme kapsam ve programına alınmış olan kuruluşlara ait devam eden işleri sonuçlandırmak konusunda Cumhurbaşkanlığı Makamına verilen geçici ve sınırlı yetkinin, 09/07/2018 tarihinden sonra Özelleştirme Yüksek Kurulu'na ait görev ve yetkileri kapsayacak şekilde genel ve sürekli bir yetkiye dönüştüğünü kabul etmek hukuken mümkün bulunmamaktadır.
Zira Anayasa'nın 47. maddesinin 2. fıkrası uyarınca özelleştirmeye ilişkin esas ve usullerin kanun ile düzenlenmesi zorunlu olduğundan ve 4046 sayılı Kanun'da Özelleştirme Yüksek Kurulu'na verilen görev ve yetkilerin Kurul'un yapısı yeniden oluşturuluncaya kadar bizzat hangi makam tarafından kullanılacağı konusunda açık bir kurala yer verilmediğinden, 2018/3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesine dayanılarak Özelleştirme Yüksek Kurulu'na ait görev ve yetkilerin Cumhurbaşkanlığı Makamınca kullanılamayacağı açıktır.
Diğer yandan, Özelleştirme Yüksek Kurulu, Anayasanın amir hükmü gereği özel bir kanun ile kurulmuş olup, herhangi bir bakanlık ya da kamu kurum ve kuruluşu bünyesinde olan bir kurul niteliğinde olmadığından, bu Kurul'un 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Geçici 8. maddesinde belirtilen "kurul" olarak değerlendirilmesi mümkün değildir.
Bu itibarla, 4046 sayılı Kanun'un 3. maddesine göre, "Kanun'un 1. maddesinde sayılan kuruluşların özelleştirme kapsam ve programına alınmasına karar vermek; bu kuruluşların satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve işin gereğine uygun saîr hukuki tasarruflar ile devredilmelerine ilişkin özelleştirme yöntemlerinden hangisi ile özelleştirileceğini belirlemek ve özelleştirme işlemlerinin tamamlanması için süre tespit etmek" özelleştirme uygulamalarında yetkili tek karar organı olarak öngörülen Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun görevi olarak düzenlendiğinden, dava konusu Cumhurbaşkanı kararında yetki yönünden hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Cumhurbaşkanı kararında hukuka uygunluk bulunmadığından iptaline karar verilmesi gerektiği oyu ile karara katılmıyorum.
(XX) KARŞI OY :
4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun'un "Özelleştirme Yüksek Kurulu"nun yapısını düzenleyen 3. maddesinin 1. fıkrası, 02/07/2018 tarih ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 85. maddesi ile yürürlükten kaldırılmış olmakla birlikte, anılan Kanun'un gerek 2. maddesinde gerekse 3. maddesinin diğer fıkralarında Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun hukuki varlığı korunarak, görev ve yetkileri muhafaza edilmiştir.
703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 85. maddesinin (f) bendi ile 4046 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 29. maddesinde, bu KHK'nın yürürlüğe girdiği 09/07/2018 tarihi itibarıyla Özelleştirme Yüksek Kurulunca görülmekte olan işlerin Cumhurbaşkanı veya yetkilendireceği makam tarafından sonuçlandırılacağı öngörülmüş olup, bu maddede ifade edilen "görülmekte olan işlerin", 09/07/2018 tarihi itibarıyla devam eden özelleştirmeye ilişkin işlemler olduğu ve bu işlemlere yönelik yetkinin "geçici" nitelikteki yasa hükmü ile eklendiği göz önüne alındığında, 09/07/2018 tarihinden sonra münhasıran Özelleştirme Yüksek Kurulu'na ait bulunan "Kanun'un 1. maddesinde sayılan kuruluşların özelleştirme kapsam ve programına alınmasına karar vermek; bu kuruluşların satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve işin gereğine uygun saîr hukuki tasarruflar ile devredilmelerine ilişkin özelleştirme yöntemlerinden hangisi ile özelleştirileceğini belirlemek ve özelleştirme işlemlerinin tamamlanması için süre tespit etmek" hususundaki görevlerin devam eden işler kapsamında olduğundan söz etmek mümkün değildir.
Diğer bir deyişle, 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin yürürlüğe girdiği 09/07/2018 tarihinden önce özelleştirme kapsam ve programına alınmış olan kuruluşlara ait devam eden işleri sonuçlandırmak konusunda Cumhurbaşkanlığı Makamına verilen geçici ve sınırlı yetkinin, 09/07/2018 tarihinden sonra Özelleştirme Yüksek Kurulu'na ait görev ve yetkileri kapsayacak şekilde genel ve sürekli bir yetkiye dönüştüğünü kabul etmek hukuken mümkün bulunmamaktadır.
Zira Anayasa'nın 47. maddesinin 2. fıkrası uyarınca özelleştirmeye ilişkin esas ve usullerin kanun ile düzenlenmesi zorunlu olduğundan ve 4046 sayılı Kanun'da Özelleştirme Yüksek Kurulu'na verilen görev ve yetkilerin Kurul'un yapısı yeniden oluşturuluncaya kadar bizzat hangi makam tarafından kullanılacağı konusunda açık bir kurala yer verilmediğinden, 2018/3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesine dayanılarak Özelleştirme Yüksek Kurulu'na ait görev ve yetkilerin Cumhurbaşkanlığı Makamınca kullanılamayacağı açıktır.
Diğer yandan, Özelleştirme Yüksek Kurulu, Anayasanın amir hükmü gereği özel bir kanun ile kurulmuş olup, herhangi bir bakanlık ya da kamu kurum ve kuruluşu bünyesinde olan bir kurul niteliğinde olmadığından, bu Kurul'un 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Geçici 8. maddesinde belirtilen "kurul" olarak değerlendirilmesi mümkün değildir.
Bu itibarla, 4046 sayılı Kanun'un 3. maddesine göre, "Kanun'un 1. maddesinde sayılan kuruluşların özelleştirme kapsam ve programına alınmasına karar vermek; bu kuruluşların satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve işin gereğine uygun saîr hukuki tasarruflar ile devredilmelerine ilişkin özelleştirme yöntemlerinden hangisi ile özelleştirileceğini belirlemek ve özelleştirme işlemlerinin tamamlanması için süre tespit etmek" özelleştirme uygulamalarında yetkili tek karar organı olarak öngörülen Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun görevi olarak düzenlendiğinden, dava konusu Cumhurbaşkanı kararında yetki yönünden hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Öte yandan, 4046 sayılı Kanun’un genel gerekçesinde, özelleştirmenin, geniş anlamda Devletin iktisadî faaliyetlerinin en aza indirilmesi veya tamamen ortadan kaldırılması, kamu iktisadî teşebbüslerinin Devlet bütçesi üzerindeki finansman yükünün hafifletilmesi, rekabete dayalı piyasa ekonomisinin gerçekleştirilmesi, atıl tasarrufların ekonomiye kazandırılarak sermaye piyasalarının geliştirilmesi ve bu şekilde elde edilecek kaynakların, altyapı yatırımları, savunma, eğitim ve sağlık hizmetlerinde kullanılması suretiyle ekonomide verimliliğin arttırılmasını sağlayan önemli araçlardan biri olduğu vurgulanmıştır.
4046 sayılı Kanun'un yukarıda anılan genel gerekçesinde belirtilen amacın gerçekleştirilmesine yönelik olarak Kanun'un 1. maddesinde sayılan kuruluşların özelleştirme kapsam ve programına alınması konusunda verilen görev ve yetkinin, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile özelleştirmeye konu varlığın niteliği, fiili ve hukukî durumu gözetilerek hukuka uygun bir şekilde kullanılması gerektiği kuşkusuzdur. Her ne kadar davaya konu Karar, kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması, ekonomide verimlilik artışı ve hazineye ait taşınmazların değerlendirilmesi suretiyle gelir elde edilmesi amacıyla tesis edilmiş olmakla birlikte hukuka uygunluğunun, özelleştirme kapsam ve programına alınan taşınmazların bulunduğu yerleri, nitelikleri, fiili ve hukukî durumları ile imar planlarında belli bir amaç için ayrılıp ayrılmadığı yönlerinden de incelenerek mevcut durumda özelleştirme kapsam ve programına alınarak özelleştirilip özelleştirilemeyeceğinin değerlendirilmesi gerekmektedir.
Özelleştirme kapsam ve programına alınan Karar ekindeki taşınmaz listesinde mevcut parsellerin, boş, atıl, işlevsiz ve işgalli durumda olduğu ve herhangi bir kamu hizmeti ile ilgisinin olmadığı hususlarının tespit edildiği belirtilmişse de, bu yöndeki tespitin özelleştirme kapsam ve programına alınan her bir taşınmaz yönünden somut şekilde ortaya konulmadığı görülmekte olup, ülke genelinde 17 farklı ilde bulunan toplam 243 adet gayrimenkulün, 3621 sayılı Kıyı Kanunu, 2872 sayılı Çevre Kanunu, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu ve 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu çerçevesinde özelleştirmeye konu varlığın fiili durumu ve nitelikleri de dikkate alınarak hukuki bir değerlendirmeye tabi tutulmaksızın topyekün özelleştirme kapsam ve programına alınması, idari işlemlerdeki belirlilik ilkesine ve 4046 sayılı Kanun'un amacına aykırılık oluşturmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Cumhurbaşkanı kararında hukuka uygunluk bulunmadığından iptaline karar verilmesi gerektiği oyu ile karara katılmıyorum.