Danıştay 2022/4592 Esas 2023/5705 Karar

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2022/4592
Karar No : 2023/5705
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ...Enerji Elektrik Üretim Sanayi ve Tic. A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALILAR) : 1- ...Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...
2- ...Kaymakamlığı / ...
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN_KONUSU : ...Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirket tarafından; Adana ili, Ceyhan ilçesi, ...mahallesi sınırları içerisinde bulunan ve mülkiyeti Hazineye ait ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ...ve ...parsel sayılı taşınmazlara yönelik tesis edilen irtifak hakkının iptal edilerek tapudan terkin edilmesine, irtifak hakkının tapudan terkin edileceği tarihe kadar hesaplanacak olan irtifak hakkı bedelleri ile süresi içerisinde ödenmeyen bedeller için ayrıca hesaplanacak gecikme faizinin hak lehtarından tahsil edilmesine, hak lehtarından, cari yıl irtifak hakkı bedelinin %25'i tutarında tazminat alınmasına ve ayrıca alınan teminatların Hazineye gelir kaydedilmesine ilişkin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı'nın ...tarih ve ...sayılı işleminin, bu işlem uyarınca irtifak haklarının terkinine ilişkin ...tarih ve ...yevmiye numaralı işlemin ve anılan işlemlerin bildirilmesiyle 25.851.535,25 TL'nin ödenmesine ilişkin Ceyhan Kaymakamlığı'nın ...tarih ve ...sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...İdare Mahkemesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararıyla; davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ...Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; davacının istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI : Davacı tarafından; sözleşmeye aykırı davranışın söz konusu olmadığı, tahsisli taşınmazlar üzerinde inşaata başlanılamamasının kendi kusurlarından kaynaklanmadığı, 2886 sayılı Kanun ve 324 sayılı Milli Emlak Genel Tebliği uyarınca yapılması gereken 10 gün süreli açık ihtarın yapılmadığı, Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI : Davalı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmakta olup, diğer davalı Ceyhan Kaymakamlığı tarafından savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince; Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra dosyanın tekemmül ettiği anlaşıldığından davacının yürütmenin durdurulması istemi hakkında bir karar verilmeyerek ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin 2. fıkrası uyarınca davacının duruşma istemi yerinde görülmeyerek, gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :

MADDİ OLAY :
Dava dosyasının incelenmesinden;
- Adana ili, Ceyhan ilçesi, ...beldesi, ...mevkiinde bulunan, mülkiyetinin büyük bir kısmı Hazineye ait ve Devletin hüküm ve tasarrufunda olan, bir kısmı da orman alanı üzerinde kalan alanda kömüre dayalı termik santral tesisi kurmak amacıyla ...Madencilik ve Elektrik Üretim Sanayi Ticaret A. Ş. adına yapılan projeye 23/07/2010 tarihinde "ÇED olumlu" kararı ve 19/08/2010 tarihinde de üretim lisansı verildiği,
- Diğer taraftan, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun ...tarih ve ...sayılı yazısı ile Adana Valiliği'ne adı geçen şirkete ön izin verilmesinin uygun olacağının bildirilmesi üzerine ithal kömür yakıtlı termik-konvansiyonel tipindeki üretim tesisi için mülkiyeti Hazineye ait ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ...ve ...parsel numaralı taşınmazlar ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki 420.913,10 m2 yüzölçümlü taşınmaz için 31/07/2013 tarihinde, deniz suyu bedeli için de 06/08/2013 tarihinde Valilik tarafından anılan şirkete ön izin verildiği,
- Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun ...tarih ve ...sayılı yazısında; ...Madencilik ve Elektrik Üretim Sanayi Ticaret A. Ş. adına verilen üretim lisansının Kurumlarınca sona erdirildiği ve ...tarih ve ...sayılı üretim lisansının ...Enerji Elektrik Üretim Sanayi ve Ticaret A. Ş.'ne verildiği, bu sebeple, ...numaralı üretim lisansı kapsamında Hakan Madencilik ve Elektrik Üretim Sanayi ve Ticaret A. Ş. ile yapılan ön izin sözleşmelerinin revize edilmesi ve tüm hak ve yükümlülüklerin ...sayılı üretim lisansı verilen ...Enerji Elektrik Üretim Sanayi ve Ticaret A. Ş.'ye devredilmesinin uygun olacağının bildirildiği, bunun üzerine 10/11/2015 tarih ve 27830 sayılı Bakanlık (mülga Maliye Bakanlığı) oluru ile, ...Madencilik ve Elektrik Üretim Sanayi ve Ticaret A. Ş.'ye verilen lisans kapsamında kalan Hazine taşınmazları üzerinde ...Enerji Elektrik Üretim Sanayi ve Ticaret A. Ş. lehine lisans süresiyle eş zamanlı olarak 19/08/2059 tarihinde sona erecek şekilde bağımsız ve sürekli nitelikli üst hakkı tesis edilmesine karar verildiği ve bu hakkın, ...tarih ve ...yevmiye numarası ile düzenlenen Resmi Senet uyarınca tapuya tescil edildiği,
- Bunun üzerine, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nca Adana Valiliği'ne yazılan ...tarih ve ...sayılı yazıda; "Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun ...tarih ve ...sayılı yazısı istikametinde, bundan sonra yapılacak olan tüm (ön izin süresinin uzatılması, ön izin yükümlülüklerinin yerine getirilmesi halinde irtifak hakkı tesis edilmesi ve benzeri) işlemlerin ...Enerji Elektrik Üretim Sanayi ve Ticaret A. Ş. adına Valiliklerince yürütülmesi ve 327 sıra nolu Milli Emlak Genel Tebliği'ne göre hareket edilmesi", yine Valiliğe yazılan ...tarih ve ...sayılı yazıda ise; "Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun ...tarih ve ...sayılı yazısı dikkate alınmak suretiyle kamulaştırma işlemlerinin sonuçlandırılmasının" istenildiği,
- Davacı şirket tarafından 11/10/2018 tarihli dilekçe ile, "Söz konusu alandaki taşınmazların kamulaştırılması işlemlerinin tamamlanması ile bu işlemler sonuçlanıncaya kadar irtifak hakkı süresinin dondurulması ve ödenmeyen irtifak hakkı bedellerinin bir yıl süreyle ertelenmesi" için davalı idareye başvuruda bulunulduğu,
- Adana Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü'nün ...tarih ve ...sayılı, ...tarih ve ...sayılı, ...tarih ve ...sayılı yazılarında; "Hak lehtarı şirket tarafından 5. ve 6. yıl irtifak hakkı bedellerinin ödenmediği, ayrıca taşınmazların Ceyhan Organize Sanayi Bölgesi'nin genişleme alanı içinde kalması ve Ceyhan Organize Sanayi Bölgesi (Yönetim Kurulu Başkanlığı)'nce 2. Etap genişleme bölgesine dahil edilmesinin talep edildiği belirtilerek irtifak hakkı ve kullanım izinleri ile kamulaştırma kararlarının iptalinin" istenildiği,
- Davacı şirket tarafından 10/09/2019 tarihli dilekçe ile, irtifak hakkı süresinin dondurulması istemiyle davalı idareye başvuruda bulunulduğu, yapılan başvurunun zımnen reddedilmesi üzerine, anılan işlemin iptali istemiyle açılan davada, ...İdare Mahkemesi'nin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararıyla davanın reddine karar verildiği,
- Adana Valiliği'nin, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı'na gönderdiği ...tarih ve ...sayılı yazısı ile, ...İdare Mahkemesi'nin anılan kararı uyarınca, davacı adına tesis edilen irtifak hakkı/kullanma izinlerinin iptalinin ve tapudan terkin edilmesinin istenildiği,
- Bakanlık Makamının 16/12/2020 tarih ve 270220 sayılı oluru ile; Adana ili, Ceyhan ilçesi, ...mahallesi sınırları içerisinde bulunan mülkiyeti Hazineye ait ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ...ve ...parsel sayılı taşınmazlara yönelik tesis edilen irtifak hakkının iptal edilerek tapudan terkin edilmesine, irtifak hakkının tapudan terkin edileceği tarihe kadar hesaplanacak olan irtifak hakkı bedelleri ile süresi içerisinde ödenmeyen bedeller için ayrıca hesaplanacak gecikme faizinin hak lehtarından tahsil edilmesine, hak lehtarından, cari yıl irtifak hakkı bedelinin %25'i tutarında tazminat alınmasına ve ayrıca alınan teminatların Hazineye gelir kaydedilmesine karar verildiği,
- ...tarih ve ...yevmiye numaralı işlem ile; bahse konu taşınmazlar üzerinde tesis edilen irtifak haklarının tapudan terkin edildiği,
- Ceyhan Kaymakamlığı'nın ...tarih ve ...sayılı işlemi ile; irtifak hakkı, gecikme faizi ve tazminat bedeli olmak üzere toplam 25.851.535,25 TL'nin ödenmesinin istenildiği, anılan işlemlerin davacı şirkete bildirilmesi üzerine, bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2. maddesinde, "İdari dava türleri şunlardır:
a) İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları,
b) İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları,
c) Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar." kuralına yer verilmiştir.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun ''Kapsam'' başlıklı 1. maddesi, 1. fıkrasında, "Genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idarelerin, özel idare ve belediyelerin alım, satım, hizmet, yapım, kira, trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve taşıma işleri bu Kanunda yazılı hükümlere göre yürütülür.'' kuralına; 4. maddesinde, "Bu Kanunun uygulanmasında:
...
Trampa ve Mülkiyetin Gayri Ayni Hak Tesisi: Borçlar Kanunu ile Türk Medeni Kanununun trampa ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile ilgili maddelerinde gösterilmiş işlemleri,
...
ifade eder." kuralına; "Pazarlık usulüyle yapılacak işler" başlık 51. maddesinde, "Aşağıda yazılı işlerin ihalesi, pazarlık usulüyle yapılabilir;
a) Yer, özellik (askeri birliklerin kuruluş özellikleri dahil) ve nitelikleri itibariyle her yıl Genel Bütçe Kanununda gösterilecek belli tutarları aşmayan ve süreklilik göstermeyen, bu Kanunun 1 inci maddesinde gösterilen işler,
b) Silahlı Kuvvetlerin manevra ve planlı tatbikatlarının gerektirdiği ve acele olarak temini zorunlu her türlü ihtiyaçları; Silahlı Kuvvetler için Genelkurmay Başkanlığınca, güvenlik kuvvetleri için İçişleri Bakanlığınca tespit edilecek özel durumlardaki her türlü ihtiyaçları ve taşıma
...
g) Kullanışlarının özelliği, idarelere yararlı olması veya ivediliği nedeniyle kapalı veya açık teklif yöntemleriyle ihalesi uygun görülmeyen, Devletin özel mülkiyetindeki taşınır ve taşınmaz malların kiralanması, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi, ..." kuralına; 92. maddesinde, "Bu Kanunda yazılı sürelerin hesaplanmasında hüküm bulunmayen hallerde, Borçlar Kanunu hükümleri uygulanır." kuralına yer verilmiştir.
2644 sayılı Tapu Kanunu'nun 26. maddesi, 1. fıkrasında, "Mülkiyete, mülkiyetin gayrı ayni haklara ve müşterek bir arzın hissedarları veya birbirine muttasıl gayrimenkullerin sahipleri arasında bunlardan birinin veya bir kaçının o gayrimenkul üzerinde mevcut veya inşa edilecek binanın, muayyen bir katından veya dairesinden yahut müstakillen istimale elverişli bir bölümünden munhasıran istifadesini temin gayesiyle Medeni Kanunun 753 üncü maddesi hükümlerine göre irtifak hakkı tesisine veya tesisi vadine mütedair resmi senetler tapu sicil müdürü veya tapu sicil görevlileri tarafından tanzim edilir." kuralına; 7. fıkrasında, "Birinci fıkrada beyan olunan irtifak hakkı tesisi vaitleri tapu siciline re'sen şerh verilir. Bunlardan irtifak hakkı tesisi vadine mütedair resmi senetler tapuya şerh verilmekle, taallük ettiği gayrimenkulün sonraki maliklerini de ilzam eder." kuralına yer verilmiştir.
Yine 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu'nun 683. ve devamı maddelerinde mülkiyet hakkı, 794. ve devamı maddelerinde de intifa ve diğer irtifak hakları düzenlenmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda belirtilen yasal düzenlemeler çerçevesinde, idarelerce 2886 sayılı Kanun kapsamında ihaleye çıkılması aşamasında, ihalenin sonuçlanıp kesinleşmesine kadar geçen süreçte tesis edilen işlemlerin idari nitelikte olduğu kabul edilmekte ve bu aşamada ortaya çıkan anlaşmazlıkların çözümünün idari yargı yerlerine, ihalenin kesinleşmesi ve sözleşmenin akdedilmesinden sonraki aşamada idare ile yüklenici arasındaki sözleşmenin ifası sırasında ve taahhüt edilen edimin ifasından doğan uyuşmazlıkların görüm ve çözümünün ise özel hukuk hükümlerine göre adli yargı yerlerine ait olduğu kabul görmektedir.
İdari sözleşmeler, idarelerin tek yanlı, kamusal yetkiye dayanarak, kamu hizmetinin gereklerinin yerine getirilmesi için kamu yararı amacı ile taraflar arasında akdedilen ve idareye üstün hak ve yetkiler veren, gerektiğinde tek yanlı değişiklik ve fesih yetkisini de idareye tanıyan nitelikte sözleşmelerdir. Kamu idarelerinin özel hukuk alanında akdettikleri sözleşmelerin ise idari sözleşme niteliği taşımayıp, özel hukuk kurallarına göre düzenlendiği kuşkusuzdur.
Dava dosyasının incelenmesinden, ...numaralı üretim lisansı kapsamında ...Madencilik ve Elektrik Üretim Sanayi ve Ticaret A. Ş. ile 2886 sayılı Kanun'a dayalı olarak yapılan ön izin sözleşmelerinin, ...Madencilik ve Elektrik Üretim Sanayi Ticaret A.Ş. adına verilen üretim lisansının sona ermesi üzerine, revize edilerek, tüm hak ve yükümlülüklerinin davacı ...Enerji Elektrik Üretim Sanayi ve Ticaret A.Ş.'ye devredildiği, bunun üzerine 10/11/2015 tarih ve 27830 sayılı Bakanlık (mülga Maliye Bakanlığı) oluru ile, Hakan Madencilik ve Elektrik Üretim Sanayi ve Ticaret A. Ş.'ye verilen lisans kapsamında kalan Hazine taşınmazları üzerinde ... Enerji Elektrik Üretim Sanayi ve Ticaret A.Ş. lehine lisans süresiyle eş zamanlı olarak 19/08/2059 tarihinde sona erecek şekilde bağımsız ve sürekli nitelikli üst hakkı tesis edilmesine karar verildiği ve bu hakkın, ... tarih ve ... yevmiye numarası ile düzenlenen Resmi Senet uyarınca tapuya tescil edildiği, 23/07/2010 tarih ve 1941 sayılı ÇED Olumlu kararı gereğince 7 yıl boyunca projeye başlanılmamış olması neticesinde ÇED sürecinin sonlandırıldığı, bilahare davalı Bakanlık tarafından resmi senedin 14. maddesine dayanılarak 16/12/2020 tarih ve 270220 sayılı Olur ile taşınmazlara yönelik tesis edilen irtifak hakkının iptal edilerek tapudan terkin edilmesi, irtifak hakkının tapudan terkin edileceği tarihe kadar hesaplanacak olan irtifak hakkı bedelleri ile süresi içerisinde ödenmeyen bedeller için ayrıca hesaplanacak gecikme faizinin hak lehtarından tahsil edilmesi, hak lehtarından, cari yıl irtifak hakkı bedelinin %25'i tutarında tazminat alınması ve ayrıca alınan teminatların Hazineye gelir kaydedilmesine karar verildiği görülmektedir.
Uyuşmazlıkta, 2886 sayılı Kanun kapsamında düzenlendiği görülen ... tarih ve ... yevmiye numaralı Resmi Senet'in imzalanmasına kadar olan süreçte tesis edilen işlemlerin idari nitelikte olduğu, sonraki aşamada idare ile davacı arasındaki sözleşmenin ifası sırasında ve taahhüt edilen edimin ifasından doğan uyuşmazlıkların görüm ve çözümünün ise özel hukuk hükümlerine göre adli yargı yerlerine ait olduğu anlaşılmaktadır.
Bu nedenle, irtifak hakkına konu arazilerde ÇED Olumlu kararı gereğince 7 yıl boyunca projeye başlanılmamış ve irtifak hakkına ait 5, 6, 7 ve 8. yıl bedellerinin ödenmemiş olması nedenleriyle bu hakkın tapudan terkinine yönelik olduğu anlaşılan dava konusu uyuşmazlığın, taraflarca karşılıklı olarak anlaşılarak 2886 sayılı Kanun kapsamında imzalanan Resmi Senet'in 6/c ve 14. maddelerinin uygulanması aşamasından kaynaklandığı ve özel hukuk ilişkisinden doğduğu görülen dava konusu uyuşmazlığın görüm ve çözümünün adli yargının görev alanında kaldığı sonucuna varılmıştır.
Nitekim, Uyuşmazlık Mahkemesi'nin 26/12/2022 tarih ve E:2022/653, K:2022/714 sayılı kararı da bu yöndedir.
Bu itibarla, davanın reddi yönündeki ... İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf isteminin reddine ilişkin temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin KABULÜNE,
2. ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:... , K:... sayılı temyize konu kararının BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan ... TL yürütmenin durdurulması harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 18/10/2023 tarihinde oy birliğiyle kesin olarak karar verildi.