Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2022/5118 E. , 2022/7892 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2022/5118
Karar No : 2022/7892
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Turizm ve Sanayi Limited Şirketi
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Bakanlığı - ANKARA
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU: ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: İzmir İli, Çeşme İlçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı Hazine taşınmazı üzerinde turizm tesisi gerçekleştirilmek üzere davacı adına verilen ve Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmelik'in 16. maddesinin 9. fıkrası gereğince dondurulan ön iznin, 30/12/2016 tarihinden itibaren beş yıl geçmesine rağmen ön izin süresinin dondurulma sebeplerinin ortadan kalkmadığından bahisle Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmeliğin 16. maddesinin 9. fıkrası ile geçici 8. maddesi uyarınca 30/12/2021 tarihi itibarıyla kendiliğinden sona erdiğinin bildirilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Kültür ve Turizm Bakanlığı Yatırım ve İşletmeler Genel Müdürlüğü işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: Temyize konu kararda; ön izin süresinin dondurulma tarihinin 30/12/2016 tarihinde başlayacağı ve 30/12/2021 tarihinde sona ereceği hususunda duraksama bulunmadığı, belirlenen süre içinde dondurma sebeplerinin ortadan kalkmadığının görüldüğü, Covid-19 salgını nedeniyle sürelerin durması gerektiği iddia edilse de, salgın sebebiyle sürelerin durduğu tarihler olan 13/03/2020-15/06/2020 tarihleri arasında zaten davacıya tanınan dondurulma süresi sona ermediğinden bu iddiaya itibar edilmeyerek, 31/12/2021 tarihinde davacıya verilen ön izin süresinin kendiliğinden sona erdiğinin bildirilmesine yönelik tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Dava konusu işleme dayanak olarak gösterilen Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmeliğin 16. maddesinin 9. fıkrasının kendisine ön iznin verildiği 2016 yılında yürürlükte olmadığı, 2018 yılında yürürlüğe giren söz konusu düzenlemenin ancak yürürlük tarihinden sonraki tahsisler için uygulanabileceği, Covid-19 salgını nedeniyle durdurulan sürelerin idarece dikkate alınmadığı, dava konusu işlemin yetki ve usulde paralellik ilkesine uygun olarak tesis edilmediği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Yönetmelik hükümleri uyarınca dava konusu işlemin tesis edilmesinin zorunlu olduğu, davacının ön izninin 13/03/2020-15/06/2020 tarihleri arasındaki dönemde zaten dondurulmuş olduğu, bu nedenle Covid-19 salgını nedeniyle dondurulacak bir sürenin söz konusu olmadığı, dava konusu işlemin Bakanlık Makam onayından geçerek kesinleşen Bakanlık Arazi Tahsis Komisyonu tarafından tesis edildiği belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Mahkeme kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, Üye …'in davacı firma adına ön izin verilen taşınmazın bulunduğu alana ilişkin imar planları hakkındaki yargısal sürecin neticesi dikkate alınmak suretiyle bir karar verilmesi gerekirken, söz konusu yargısal sürecin neticesi beklenmeden hüküm kurulmuş olduğu gerekçesiyle Mahkeme kararının bozulmasına karar verilmesi gerektiği yolundaki gerekçeye ilişkin azlık oyuna karşın, gelinen aşamada söz konusu imar planları hakkındaki yargısal sürecin neticesinin dava konusu işlem hakkındaki yargısal süreci etkilemeyeceği sonucuna varılarak, gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
İzmir İli, Çeşme İlçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı Hazine taşınmazı üzerinde turizm tesisi gerçekleştirilmek üzere davacı adına 09/10/2015 tarihinde 6 ay süreyle ön izin verilmiştir.
Davacının 20/10/2016 tarihli başvurusuyla; söz konusu alana ilişkin imar planlarının yürütülmesinin durdurulmasına Mahkemece karar verildiğinden bahisle Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmeliğin 16. maddesinin 9. fıkrası uyarınca ön izin süresinin dondurulması talep edilmiştir.
Davalı idare Arazi Tahsis Komisyonunun … tarih ve … karar sayılı kararıyla; İzmir İli, Çeşme İlçesi, … Merkezine ait Koruma Amaçlı 1/5.000 ve 1/1.000 ölçekli Nazım ve Uygulama İmar Planları ile Plan Açıklama Raporunun ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:… sayılı kararı ile “yürütmesinin durdurulması” nedeniyle, Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmeliğin 16. maddesinin 9. fıkrası uyarınca, davacı firmaya verilmiş olan ön izin süresinin, söz konusu alana ait planlar yürürlük kazanıncaya veya yeni bir plan yapılıp onaylanıncaya kadar bu karar tarihinden itibaren dondurulmasına karar verilmiştir.
Davalı idare Arazi Tahsis Komisyonunun … tarih ve … karar sayılı kararıyla; davacı firmanın ön izin süresinin Arazi Tahsis Komisyonunun … tarih ve … karar sayılı kararıyla dondurulduğu ve 30/12/2016 tarihi itibarıyla geçen 5 yıllık süre içerisinde, yani 31/12/2021 tarihi itibarıyla dondurma sebeplerinin ortadan kalkmadığı dikkate alınarak, Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmeliğin 16. maddesinin 9. fıkrası ile geçici 8. maddesi hükümleri uyarınca davacı firmaya verilen ön iznin kendiliğinden sona erdiğinin davacı firmaya ve ilgili kurumlara bildirilmesine ve ayrıca, ön izin dönemine ait davalı idare uhdesinde bulunan teminat mektubunun davacı firmaya iade edilmesine karar verilmiştir.
… tarih ve … sayılı Kültür ve Turizm Bakanlığı Yatırım ve İşletmeler Genel Müdürlüğü işlemiyle; 09/10/2015 tarihinde davacı firmaya verilen ön iznin, 30/12/2016 tarihinden itibaren 5 yıl geçmesine rağmen ön izin süresinin dondurulma sebepleri ortadan kalkmadığından, Yönetmelik hükümleri uyarınca 30/12/2021 tarihi itibarıyla kendiliğinden sona ermiş olduğu ve ön izin dönemine ait davalı idare uhdesinde bulunan teminat mektubunun davacı firmaya iade edileceği davacı firmaya bildirilmiştir.
Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun Taşınmaz malların turizm amaçlı kullanımı başlıklı 8. maddesinin (C) fıkrasında; "(Değişik: 7/5/2008-5761/2 md.) Bakanlığın tasarrufuna geçen taşınmazların yatırımcılara tahsisi, kiralanması ve bunlar üzerinde irtifak hakkı tesisine ilişkin esaslar ile süreler, bedeller, hakların sona ermesi ve diğer şartlar, saydamlık, güvenilirlik, eşit muamele, kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanımı ilkeleri doğrultusunda Bakanlık, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ile 31/8/1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman Kanunu hükümlerine bağlı olmaksızın müştereken tespit edilir." hükmüne, (L) fıkrasında; " (Ek: 24/7/2003-4957/3 md.) Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar (C) fıkrasında belirtilen çerçevede ve doğrudan yabancı sermaye yatırımının teşvik edilmesi, uluslararası marka, zincir, teknoloji ve standartların ülkeye kazandırılması, etkin alan yönetimi, kalite denetimi ve sosyal, kültürel, fiziki çevreyle uyumlu sürdürülebilir turizm ilkeleri gözetilerek Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.
2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun 8.maddesine dayanılarak hazırlanan ve 21.07.2016 tarih ve 26235 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmeliğin 4. maddesinin (l) bendinde; "Ön izin: Bu Yönetmelik kapsamındaki kamuya ait taşınmazlarla ilgili turizm amaçlı plan ve proje geliştirilmesi ile diğer işlemlerin tamamlanmasına imkân tanınması amacıyla girişimci adına kesin tahsis aşamasına kadar verilen izni ifade eder." hükmüne, Ön izin başlıklı 16. maddesinin 1. fıkrasında; "Onaylı uygulama imar planı bulunmayan alanlarda girişimciye harita ve plan çalışmaları, tasdik işlemleri, (Mülga ibare:RG-30/12/2016- 29934) (...) anonim şirket kurulması ve diğer işlemlerin yapılması için (Değişik ibare:RG-25/9/2018-30546) iki yılı geçmemek üzere (Ek ibare:RG-30/12/2016-29934) fiili kullanım olmaksızın bedeli karşılığında ön izin verilir." hükmüne, 5. fıkrasında; "Onaylı uygulama imar planı bulunan alanlarda ise,(Ek ibare:RG-30/12/2016-29934) fiili kullanım olmaksızın girişimciye en fazla (Değişik ibare:RG-25/9/2018-30546) bir yıl ön izin süresi verilir." hükmüne, 9. fıkrasında; (Değişik:RG-30/12/2016-29934) Ancak kamudan kaynaklanan veya mücbir sebepler ile Bakanlıkça kabul edilebilir idari ve hukuki uyuşmazlıklardan doğan sebeplerin varlığı halinde ön izin süresi, dondurma sebepleri ve bu sebeplerin ortaya çıktığı tarihler dikkate alınarak sorun çözümleninceye kadar ve toplamda beş yılı geçmemek üzere Arazi Tahsis Komisyon kararı ile dondurulur ve dondurulan süre için ön izin bedeli alınmaz. Dondurulan sürenin başlatıldığı tarih itibarıyla yatırımcıdan, sürenin başlatıldığı tarihteki birim fiyatları esas alınarak teminatının güncellenmesi istenir. (Ek cümleler:RG-25/9/2018-30546) Dondurulan beş yıllık ön izin süresi içerisinde de dondurma sebeplerinin ortadan kalkmaması halinde, ön izin kendiliğinden sona erer. Bu durumda ön izin sahibi tarafından Bakanlıktan hiçbir hak ve tazminat talebinde bulunulamaz. Varsa alınan teminatlar iade edilir. (Ek cümle:RG-14/5/2022-31835) Müzakere sonucunda girişimci tarafından Bakanlık Döner Sermaye İşletmesi Merkez Müdürlüğü hesabına yatırılan sosyal ve teknik altyapıya katılım payı ise faizsiz olarak iade edilir.
" hükmüne yer verilmiştir.
Aynı Yönetmeliğin "Önceden dondurulan ön izinler" başlıklı geçici 8. maddesinde; "Bu Yönetmeliğin 16 ncı maddesinin dokuzuncu fıkrasında yapılan değişikliğin yürürlüğe girdiği 30/12/2016 tarihinden önce dondurulan ön izinler için aynı fıkradaki beş yıllık süre, 30/12/2016 tarihi itibarıyla başlar. Bu tarihten itibaren beş yıl içerisinde de dondurma sebeplerinin ortadan kalkmaması halinde, ön izin kendiliğinden sona erer. Bu durumda ön izin sahibi tarafından Bakanlıktan hiçbir hak ve tazminat talebinde bulunulamaz. Varsa alınan teminatlar iade edilir." hükmüne yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dosyanın incelenmesinden; turizm tesisi gerçekleştirmek üzere davacı adına 09/10/2015 tarihinde ön izin verildiği, söz konusu alana ilişkin imar planlarının yürürlüğünün 27/07/2016 tarihli Mahkeme kararı ile durdurulmasının ardından 01/12/2016 tarihli Arazi Tahsis Komisyonu kararıyla; Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmeliğin 16. maddesinin 9. fıkrası uyarınca, davacı firmaya verilmiş olan ön izin süresinin, söz konusu alana ait planlar yürürlük kazanıncaya veya yeni bir plan yapılıp onaylanıncaya kadar bu karar tarihinden itibaren dondurulmasına karar verildiği, 31/01/2022 tarihli Arazi Tahsis Komisyonu kararıyla; 30/12/2016 tarihi itibarıyla geçen 5 yıllık süre içerisinde dondurma sebeplerinin ortadan kalkmadığı gerekçesiyle Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmeliğin 16. maddesinin 9. fıkrası ile geçici 8. maddesi hükümleri uyarınca davacı firmaya verilen ön iznin kendiliğinden sona erdiğinin davacı firmaya ve ilgili kurumlara bildirilmesine ve ayrıca ön izin dönemine ait davalı idare uhdesinde bulunan teminat mektubunun davacı firmaya iade edilmesine karar verildiği, bu hususun dava konusu işlemle davacıya bildirildiği anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlıkta, gerek davacı adına ön izin tesis edildiği 09/10/2015 tarihinde, gerekse ön izin süresinin dondurulduğu 01/12/2016 tarihinde anılan Yönetmeliğin 16. maddesinin 9. fıkrasında ön izin süresinin dondurulmasına ilişkin bir süre sınırlaması mevcut olmadığı gibi, belli bir süre içinde dondurma sebeplerinin ortadan kalkmaması halinde ön iznin kendiliğinden sona ereceğine dair bir düzenlemenin de mevcut olmadığı, anılan Yönetmeliğin 16. maddesinin 9. fıkrasında 30/12/2016 tarih ve 29934 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 7. maddesi ile yapılan değişiklikle "ön izin süresinin toplamda 5 yılı geçmemek üzere" dondurulacağının düzenlendiği, aynı Yönetmelik hükmüne 25/09/2018 tarih ve 30546 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 5. maddesi ile "dondurulan beş yıllık ön izin süresi içerisinde de dondurma sebeplerinin ortadan kalkmaması halinde, ön izin kendiliğinden sona erer..." ifadesinin eklendiği, 13. maddesiyle anılan Yönetmeliğe eklenen geçici 8. maddede ise; "Bu Yönetmeliğin 16 ncı maddesinin dokuzuncu fıkrasında yapılan değişikliğin yürürlüğe girdiği 30/12/2016 tarihinden önce dondurulan ön izinler için aynı fıkradaki beş yıllık süre, 30/12/2016 tarihi itibarıyla başlar. Bu tarihten itibaren beş yıl içerisinde de dondurma sebeplerinin ortadan kalkmaması halinde, ön izin kendiliğinden sona erer. Bu durumda ön izin sahibi tarafından Bakanlıktan hiçbir hak ve tazminat talebinde bulunulamaz. Varsa alınan teminatlar iade edilir." düzenlemesine yer verildiği anlaşılmaktadır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 7. maddesinin 4. fıkrasının son cümlesinde, "Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz." hükmüne yer verilmiştir.
Hukuk normları, kural olarak yürürlüğe girdikleri tarihten itibaren hüküm ve sonuç doğururlar. Nitekim kanunlarda olduğu gibi, idari işlemin yürürlüğü ile ilgili genel kural da, idari işlemlerin tamamlandığı anda yürürlüğe girmesi ve o andan itibaren geleceğe yönelik hüküm ve sonuç doğurmasıdır.
Hukuki güvenlik ilkesinin bir uzantısı olan idari işlemlerin geriye yürümezliği ilkesi, gerek yargısal kararlar gerekse öğretide kabul edilmiş bir idare hukuku kuralıdır ve bu ilke, idari işlemlerin yürürlüğe girdiği tarihten önceki zaman içinde hukuki sonuçlar doğurmamasını gerektirmektedir. Söz konusu ilke, kazanılmış hakların korunması, toplum içinde hukuk düzenine olan güvenin sağlanması ve kamu düzenin korunması amacını gütmektedir.
Buna göre, Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmeliğin 16. maddesinin 9. fıkrasında yapılan; ön izin süresinin toplamda 5 yılı geçmemek üzere dondurulacağına ve dondurulan beş yıllık ön izin süresi içerisinde de dondurma sebeplerinin ortadan kalkmaması halinde, ön iznin kendiliğinden sona ereceğine dair değişikliklerin davacının ön izin süresinin dondurulduğu tarihten sonra sırasıyla 30/12/2016 ve 25/09/2018 tarihli Resmî Gazetelerde yayımlanmış olmalarına rağmen, yine 25/09/2018 tarihli Resmi Gazete de yayımlanan geçici 8. madde ile 30/12/2016 tarihinden önce dondurulan ön izinler için beş yıllık sürenin, 30/12/2016 tarihi itibarıyla başlayacağı ve bu tarihten itibaren beş yıl içerisinde de dondurma sebeplerinin ortadan kalkmaması halinde, ön iznin kendiliğinden sona ereceği şeklindeki düzenleme ile söz konusu kuralların geçmişe etkili olacak şekilde geçerli olduğu belirtilerek, idari işlemlerin geriye yürümezliği ilkesi ihlal edildiğinden dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Anılan ilkenin, kamu yararı, lehe hükmün geriye yürümesi, idari işlemin geri alınması gibi istisnaları olmakla birlikte, dava konusu düzenleme bakımından bu istisnaların varlığından da söz edilemeyeceği açıktır.
Bu itibarla, hukuka aykırı olduğu tespit edilen Yönetmelik kuralına dayanılarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık, davanın reddi yolundaki Mahkeme kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1.2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin temyize konu ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendi uyarınca DAVA KONUSU İŞLEMİN İPTALİNE,
4. Davalı tarafından yapılan temyiz giderlerinin üzerinde bırakılmasına, aşağıda ayrıntısı gösterilen, davacı tarafından yapılan …-TL yargılama giderinin ve karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen …-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
5. Posta giderleri avansından artan tutarın istemleri halinde taraflara iadesine,
6. Dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine,
7. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 20/A-2-(i) maddesi uyarınca, karar düzeltme yolunun kapalı olduğunun duyurulmasına, 21/09/2022 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY (X) :
İdare ve vergi mahkemelerince verilen kararların temyiz yolu ile incelenerek bozulabilmeleri 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinde belirtilen nedenlerden birinin bulunması halinde mümkündür.
... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararı ve dayandığı gerekçe hukuk ve usule uygun olup bozulmasını gerektirecek bir sebep bulunmadığından; anılan kararın onanması gerektiği oyuyla, aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyoruz.