Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2022/52 E. , 2022/4587 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2022/52
Karar No : 2022/4587
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Denizcilik ve Gemi İşletmeciliği A.Ş.
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: İstanbul İli, Zeytinburnu İlçesi, … mevkiinde yapılan denetimde yakıt ikmali sırasında geminin güvertesinden denize yakıt akması suretiyle deniz kirliliğine sebebiyet verildiğinden bahisle, 2872 sayılı Çevre Kanununun 20. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinin 3 numaralı alt bendi uyarınca 1.339.488,00-TL para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı … Büyükşehir Belediye Başkanlığı idari yaptırım kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; uyuşmazlık konusu 19/05/2019 tarihinde … isimli geminin yakıt ikmali sırasında denize yakıt sızdırdığı ihbarı üzerine kıyı emniyet genel müdürlüğüne bağlı ekipler tarafından olay mahalline ulaşılarak usulüne uygun tutanak tanzim ederek imza altına aldıkları, tutanakta özetle "… isimli geminin yakıt ikmali sırasında güvertesinde yakıt sızdırmak suretiyle deniz kirliliğine sebebiyet verdiği, olay ile ilgili kamera kaydı ve numune alındığı, 18:30 sularında olay yerinden ayrıldığı esnaya kadar gemi ilgililerinin kirliliği önlemeye ya da temizlemeye yönelik herhangi bir tedbir almadığı..." 27/05/2019 tarihli dava konusu işlemde ise 2872 sayılı Çevre Kanununun 8. maddesinin 1. fıkrasını ve aynı Kanunun 20. maddesini ihlal ettiği gerekçesiyle 1.339.488,00-TL para cezası uygulanmasına karar verildiği görülmüştür.
Bununla birlikte dava dilekçesinde bölgede bir kirlilik yaşandığı düşünülse dahi bu kirliliğin gemiye ya da gemi adamlarına atfedilebilecek bir kusurdan kaynaklanmadığı ileri sürülmüşse de, dosya kapsamında bulunan 30/05/2019 tarihli … isimli geminin deniz ikmalinden kaynaklı deniz kirliliği komisyon kararları sonucuna göre dava konusu gemiden yakıt alımı sırasında taşan yakıttan dolayı denizin kirletildiğinin sabit olduğu ve bu hususta yukarıda yer verilen mevzuata göre kusursuz sorumluluğun söz konusu olduğu açıktır.
Öte yandan dava konusu idari para cezasında hukuka aykırılık bulunmadığından ve gemi ilgililerinin kendi imkânları ile neden olduğu kirliliği gideremedikleri dikkate alındığında, 2872 sayılı Çevre Kanununun 12. ve 24. maddesi ile 20. maddesinin (ı)/3 bendi uyarınca 1.339.488,00 TL idari para cezası ile cezalandırılmasına yönelik işlemde hukuka aykırılık olmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen nedenlerle, dava konusu işlem hukuka uygun olduğu gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İdari Dava Dairesince verilen kararda; olayda, Çevre ve Orman Bakanlığının 2008/6 sayılı Genelgesi ile 2872 sayılı Çevre Kanunu kapsamında şikayetleri değerlendirmek, denetim yapmak ve ihlalin tespiti durumunda idari yaptırım uygulanması konusunda belediye başkanlıklarına yetki devri yapıldığı, bu yetki devrine istinaden de yapılan denetimlerde Çevre Kanunu uyarınca işlem yapıldığı açık olup, mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesinden, anılan Kanun uyarınca yapılacak denetim yetkisinin belediye başkanlıklarına devri mümkünse de, 2872 sayılı Kanunun 25. maddesinde belirtildiği üzere, idari yaptırım uygulanmazdan evvel yapılacak denetim sonucu düzenlenecek tutanağın denetleme elemanlarının bağlı bulunduğu ve idarî yaptırım kararını vermeye yetkili mercie intikali gerekmektedir.
Bu durumda, somut olayda belediye memurlarınca yapılan denetimden sonra, 5393 sayılı Belediye Kanununun 34/e maddesi uyarınca kanunlarda belirtilen cezaları vermekle yetkili karar organı olan belediye encümenine sevk edilerek işlem tesis edilmesi gerekirken, doğrudan belediyenin karar organı olmayan, icra-yürütme organı olan Büyükşehir Belediye Başkanı adına Genel Sekreter Yardımcısı imzasıyla ile tesis edilen işlemde "yetki" yönünden hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Belirtilen gerekçelerle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun kabulüne, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararının kaldırılarak dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, fiil sabit olduğundan dava konusu işlemin usulüne uygun düzenlendiği ve tebliğ edildiği, ayrıca dava konusu işlemin tesisinde yetki aşımı olmadığı, nitekim 2011/9 sayılı Genelge ile denetleme ve idari yaptırım kararı verme yetkisinin davalı idareye devredildiği, dava konusu işlemin 5393 sayılı Belediye Kanunu kapsamında değil, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu kapsamında tesis edildiği, ayrıca İmza Yetkileri Yönergesi uyarınca para cezasının genel sekreter yardımcısı tarafından uygulanmasında da hukuka aykırılık bulunmadığı, uyuşmazlığın esası ile ilgili olarak meydana gelen deniz kirliliğinin kendi imkanları ile önlendiğine dair bir tespitin bulunmaması nedeniyle para cezasının 1/3 oranında uygulanmadığı ve söz konusu kirlilikten ilgililerin kusur şartı aranmaksızın sorumlu olduğu, dava konusu işlemin hukuka uygun olması nedeniyle İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, dava konusu işlemin yetkisiz organ tarafından tesis edildiği, uyuşmazlığın esası ile ilgili olarak meydana gelen deniz kirliliğinin temizlenmesi için azami özen gösterildiği ve temizlendiği, dolayısıyla para cezasının 1/3 oranında uygulanması ve yakıt operasyonunu yöneten geminin kusurunun tespit edilmesi gerektiği, davacının kusurunun bulunmadığı belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ... 'NUN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, dosyanın tekemmül ettiği görüldüğünden, yürütmenin durdurulması istemi hakkında karar verilmeksizin, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
… Büyükşehir Belediye Başkanlığı Çevre Koruma ve Kontrol Daire Başkanlığınca 19/05/2019 tarihinde yapılan denetimde yakıt ikmali sırasında geminin güvertesinden yakıtın sızarak denize dökülmek suretiyle deniz kirliliğine sebebiyet verildiği tespit edilmiştir.
Söz konusu tespit tutanağı esas alınarak, … tarih ve … sayılı İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı idari yaptırım kararı ile geminin güvertesinden denize yakıt akması suretiyle deniz kirliliğine sebebiyet verildiğinden bahisle, 2872 sayılı Çevre Kanununun 20. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinin 3 numaralı alt bendi uyarınca 1.339.488,00-TL para cezası verilmiştir.
Bunun üzerine, anılan idari yaptırım kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2872 sayılı Çevre Kanununun 8. maddesinde; "Her türlü atık ve artığı, çevreye zarar verecek şekilde, ilgili yönetmeliklerde belirlenen standartlara ve yöntemlere aykırı olarak doğrudan ve dolaylı biçimde alıcı ortama vermek, depolamak, taşımak, uzaklaştırmak ve benzeri faaliyetlerde bulunmak yasaktır. Kirlenme ihtimalinin bulunduğu durumlarda ilgililer kirlenmeyi önlemekle; kirlenmenin meydana geldiği hallerde kirleten, kirlenmeyi durdurmak, kirlenmenin etkilerini gidermek veya azaltmak için gerekli tedbirleri almakla yükümlüdürler." hükmüne, 12. maddesinde; "Bu Kanun hükümlerine uyulup uyulmadığını denetleme yetkisi Bakanlığa aittir. Gerektiğinde bu yetki, Bakanlıkça; il özel idarelerine, çevre denetim birimlerini kuran belediye başkanlıklarına, Denizcilik Müsteşarlığına, Sahil Güvenlik Komutanlığına, 13/10/1983 tarihli ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununa göre belirlenen denetleme görevlilerine (...) devredilir." hükmüne, 20. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinin 3 numaralı alt bendinde; "(Değişik:29/11/2018-7153/5 md.) Petrol türevleri (sintine, slaç, slop, akaryakıt, yağlı atık vb.) veya kirli balast tahliyesi yapan gemi ve diğer deniz vasıtalarından bin grostona kadar olanlar için groston başına 200 Türk lirası (450,78 TL), bin ilâ beşbin (dahil) groston arasında olanlara bu miktar ve ilave her groston başına 40 Türk lirası (90,16 TL), beşbin grostondan fazla olanlara ise, yukarıdaki miktarlar ve ilave her groston başına 10 Türk lirası (22,53 TL)," hükmüne, 24. maddesinde; "Bu Kanunda öngörülen idarî yaptırım kararlarını verme yetkisi Bakanlığa aittir. Bu yetki, 12 nci maddenin birinci fıkrası uyarınca denetim yetkisinin devredildiği kurum ve merciler tarafından da kullanılır. ..." hükmüne, 25. maddesinde; "Bu Kanunda öngörülen idarî yaptırımların uygulanmasını gerektiren fiillerle ilgili olarak yetkili denetleme elemanlarınca bir tutanak tanzim edilir. Bu tutanak denetleme elemanlarının bağlı bulunduğu ve idarî yaptırım kararını vermeye yetkili mercie intikal ettirilir. Bu merci, tutanağı değerlendirerek gerekli idarî yaptırım kararını verir. İdarî yaptırım kararı, 11/2/1959 tarihli ve 7201 sayılı Tebligat Kanunu hükümlerine göre idarî yaptırım kararını veren merci tarafından ilgiliye tebliğ edilir." hükmüne yer verilmiştir.
2872 sayılı Çevre Kanununun 12. ve 24. maddeleri uyarınca Çevre ve Orman Bakanlığı Çevre Yönetimi Genel Müdürlüğünce "yasa dışı boşaltım"a yönelik Yetki Devrine ilişkin (2011/9 sayılı) Genelge'de; Türkiye'nin yargılama yetkisine tabi olan deniz yetki alanlarında 2872 sayılı Çevre Kanunu hükümlerine uyulup uyulmadığının denetlenmesi ve aynı Kanunun 24. maddesine göre idari yaptırım kararı verme yetkisinin Genelgede belirtilen şartlarda (diğer sayılan kurumların ve belediyelerin yanısıra) İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Çevre Koruma ve Kontrol Dairesi Başkanlığına devredildiği, söz konusu kurumların ve belediyelerin, kendileri için belirlenen Ek-1'deki deniz alanlarında; gemilerden kaynaklanan deniz kirliliğinin kontrol edilmesi amacıyla 2872 sayılı Çevre Kanunu ve ilgili yönetmeliklerinde belirtilen yasaklara, standartlara ve yükümlülüklere uymayanlara aynı Kanunun 20. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde (son paragrafında belirtilenler hariç) belirtilen yükümlülükler kapsamında gemilere idari yaptırım uygulanması konusunda yetkili olduğu ifade edilmiştir.
5216 Büyükşehir Belediyesi Kanununun "Büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri" başlıklı 18. maddesinde; "... f) Büyükşehir belediyesinin hak ve menfaatlerini izlemek, alacak ve gelirlerinin tahsilini sağlamak. ... k) Diğer kanunların belediye başkanlarına verdiği görev ve yetkilerden büyükşehir belediyesi görevlerine ilişkin olan hizmetleri yerine getirmek ve yetkileri kullanmak." büyükşehir belediye başkanının görevleri arasında sayılmış, 28. maddesinde ise; "Belediye Kanunu ve diğer ilgili Kanunların bu kanuna aykırı olmayan hükümleri ilgisine göre büyükşehir ve ilçe belediyeleri hakkında da uygulanır." hükmüne yer verilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanununun "Belediye encümeni" başlıklı 33. maddesinde; belediye encümeninin, belediye başkanının başkanlığında toplandığı, Belediye başkanının katılamadığı toplantılarda, belediye başkanının görevlendireceği başkan yardımcısı veya encümen üyesinin, encümene başkanlık edeceği düzenlenmiş, 34. maddesinde ise; kanunlarda öngörülen cezaları vermek, belediye encümeninin görevleri arasında sayılmıştır.
Diğer taraftan, 5326 sayılı Kabahatler Kanununun 3. maddesinde; "(1) Bu Kanunun; a) İdarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümleri, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde, b) Diğer genel hükümleri, idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanır." hükmü, aynı Kanunun "İdarî yaptırım kararı verme yetkisi" başlıklı 22. maddesinde ise; "1) Kabahat dolayısıyla idarî yaptırım kararı vermeye ilgili kanunda açıkça gösterilen idarî kurul, makam veya kamu görevlileri yetkilidir, 2) Kanunda açık hüküm bulunmayan hallerde ilgili kamu kurum ve kuruluşunun en üst amiri bu konuda yetkilidir." hükmü yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdare Hukukunda yetki, idareye Anayasa ve kanunlarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade etmektedir. Bu yönüyle idari işlemin en temel ögesini oluşturan "yetki", kanunla hangi makama verilmiş ise ancak onun tarafından kullanılabilir. İdare Hukukunda "yetkisizlik kural, yetkili olma istisna"dır. Bu istisna ise, yetkinin, yalnızca kanunla gösterilen hallerde ve yine kanunla gösterilen idari merciler tarafından kullanılmasıdır. Bu nedenle "yetki" kanunun açık izni olmadan da devredilemez. Ancak, kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi gibi çeşitli sebeplerle Kanunda yetkili kılınan makam tarafından başka bir makama yetkinin devredilmesi gerekli olabilir. Dolayısıyla yetki devri, yasal düzenlemelerin açıkça öngördüğü veya yasaklamadığı konularda bir görev yerine ait yetkinin, başka bir görev yerine aktarılmasıdır.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, Çevre Kanununun 12. maddesine dayanılarak Çevre ve Orman Bakanlığının 2011/9 sayılı Genelgesi ile yapılan yetki devrinde yer alan "büyükşehir belediye başkanlıkları" ibaresinin, bütün bir belediye teşkilatını içine alan tüzel kişiliği ifade ettiği sonucuna varılmış olup, idari yaptırım kararını, kanunda açıkça gösterilen idari kurul, makam veya kamu görevlilerinin vereceği, kanunda açıkça gösterilmeyen hallerde ise idari yaptırım kararını ilgili kamu kurum ve kuruluşunun en üst amirinin vereceği tabiidir.
Uyuşmazlıkta her ne kadar İdari Dava Dairesince; anılan Kanun uyarınca yapılacak denetim yetkisinin belediye başkanlıklarına devri mümkünse de, 2872 sayılı Kanununun 25. maddesinde belirtildiği üzere, idari yaptırım uygulanmadan evvel yapılacak denetim sonucu düzenlenecek tutanağın denetleme elemanlarının bağlı bulunduğu ve idarî yaptırım kararını vermeye yetkili mercie intikali gerektiği, dolayısıyla belediye memurlarınca yapılan denetimden sonra, 5393 sayılı Belediye Kanununun 34/e maddesi uyarınca kanunlarda belirtilen cezaları vermekle yetkili karar organı olan belediye encümenine sevk edilerek işlem tesis edilmesi gerekirken, doğrudan belediyenin karar organı olmayan, icra-yürütme organı olan Büyükşehir Belediye Başkanı adına Genel Sekreter Yardımcısı imzasıyla ile tesis edilen işlemde "yetki" yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiş ise de, 2872 sayılı Çevre Kanununda idari yaptırım kararı vermeye yetkili olarak belediye tüzel kişiliği içinde idari kurul, makam veya kamu görevlilerinin açıkça belirlenmemesi nedeniyle gerek anılan Kanunda gerekse bu Kanuna dayalı olarak yetki devrine ilişkin Genelgede yer alan "büyükşehir belediye başkanlıkları" ibaresi ile büyükşehir belediye başkanlığı tüzel kişiliğinin ifade edildiği sonucuna varıldığından, anılan Kanunun 25. maddesi uyarınca denetim sonucu düzenlenecek tutanağın denetleme elemanlarının bağlı bulunduğu ve idarî yaptırım kararını vermeye yetkili merci olarak belediyeye intikal ettirildikten sonra belediye başkanının, bu tüzel kişiliğin en üst amiri olarak, çevre para cezasını vereceğinin kabulü gerekmektedir.
Nitekim, Danıştay Altıncı Dairesinin 11/03/2003 tarih ve E:2001/2332, K:2003/1487 sayılı kararında da uyuşmazlık tarihinde yürürlükte bulunan düzenlemeler değerlendirilerek, çevre para cezasının büyükşehir belediye başkanlığı tarafından verileceği, belediye başkanının ise bu tüzel kişiliği temsil etmeye yetkili kişi olduğunun anlaşıldığı, dolayısıyla büyükşehir belediye başkanının devrettiği yetkiye dayanarak 2872 sayılı Kanun hükümleri uyarınca büyükşehir belediye başkanına bağlı olan genel sekreter yardımcısı tarafından verilen para cezasında yetki yönünden mevzuata aykırılık bulunmadığı belirtilerek işin esası yönünden inceleme yapılmak suretiyle karar verilmiş ve anılan kararın temyiz edilmesi üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 11/12/2003 tarih ve E:2003/499, K:2003/922 sayılı kararıyla verilen para cezasında yetki yönünden mevzuata aykırılık görülmeyerek işin esası hakkında karar verilmiştir.
Öte yandan, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun birçok kararında (Örneğin, 11/12/2003 tarih ve E:2003/498, K:2003/921 sayılı; 17/10/2018 tarih ve E:2016/1982, K:2018/4172 sayılı; 19/12/2019 tarih ve E:2019/1279, K:2019/6727 sayılı; 20/01/2022 tarih ve E:2021/3131, K:2022/47 sayılı; 06/12/2021 tarih ve E:2021/2300, K:2021/2874 sayılı vb.) büyükşehir belediye başkanlığı tarafından verilen çevre para cezalarına ilişkin uyuşmazlıklarda işin esasının incelenmesi suretiyle karar verildiği görülmektedir.
Diğer taraftan; 2872 sayılı Çevre Kanunu uyarınca yetki devri yapılan konuda belediye başkanının, tüzel kişiliğin en üst amiri olarak çevre para cezası vereceği sonucuna varıldığından, 5393 sayılı Belediye Kanununun 33. maddesi uyarınca belediye encümeninin, belediye başkanının başkanlığında toplandığı (veya katılamaması durumunda görevlendireceği kişinin başkanlık edeceği) dikkate alındığında, 2872 sayılı Çevre Kanununa dayalı olarak yapılan yetki devriyle ilgili konuda belediye encümenince de çevre para cezası verilebileceğinin kabulü gerekmektedir.
Bu itibarla; çevre para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde yetki yönünden hukuka aykırılık bulunmadığından, İdari Dava Dairesince, işlemin diğer unsurları yönünden istinaf incelemesi yapılarak karar verilmesi gerekirken, davanın reddi yolundaki Mahkeme kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun kabul edilmek suretiyle Mahkeme kararının kaldırılarak, dava konusu işlemin yetki yönünden iptaline ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalının temyiz isteminin kabulüne,
2. Davanın reddi yolundaki Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile anılan kararın kaldırılarak yukarıda özetlenen gerekçeyle dava konusu işlemin iptaline ilişkin temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen … tarih ve E:… K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan … TL yürütmenin durdurulması harcının istemi halinde davalı idareye iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 12/04/2022 tarihinde, kesin olarak, oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Dava; İstanbul İli, Zeytinburnu İlçesi, … Demir mevkiinde yapılan denetimde yakıt ikmali sırasında geminin güvertesinden denize yakıt akması suretiyle deniz kirliliğine sebebiyet verildiğinden bahisle, 2872 sayılı Çevre Kanununun 20. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinin 3 numaralı alt bendi uyarınca 1.339.488,00-TL para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı … Büyükşehir Belediye Başkanlığı idari yaptırım kararının iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasamızın 6. maddesinde; hiç bir kimse veya organın kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisini kullanamayacağı, 127. maddesinde ise; mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği belirtilmiştir.
2872 sayılı Çevre Kanununun 12. maddesinde; "Bu Kanun hükümlerine uyulup uyulmadığını denetleme yetkisi Bakanlığa aittir. Gerektiğinde bu yetki, Bakanlıkça; il özel idarelerine, çevre denetim birimlerini kuran belediye başkanlıklarına, Denizcilik Müsteşarlığına, Sahil Güvenlik Komutanlığına, 13/10/1983 tarihli ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununa göre belirlenen denetleme görevlilerine (...) devredilir." hükmüne, 24. maddesinde; "Bu Kanunda öngörülen idarî yaptırım kararlarını verme yetkisi Bakanlığa aittir. Bu yetki, 12 nci maddenin birinci fıkrası uyarınca denetim yetkisinin devredildiği kurum ve merciler tarafından da kullanılır." hükmüne yer verilmiştir.
Bu bağlamda, 2872 sayılı Çevre Kanununun 12. ve 24. maddeleri uyarınca Çevre ve Orman Bakanlığı Çevre Yönetimi Genel Müdürlüğünce "yasa dışı boşaltım"a yönelik Yetki Devrine ilişkin (2011/9 sayılı) Genelge'de; Türkiye'nin yargılama yetkisine tabi olan deniz yetki alanlarında 2872 sayılı Çevre Kanunu hükümlerine uyulup uyulmadığının denetlenme ve aynı Kanunun 24. maddesine göre idari yaptırım kararı verme yetkisi Genelgede belirtilen şartlarda (diğer sayılan kurumların yanısıra) İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Çevre Koruma ve Kontrol Dairesi Başkanlığına devredilmiştir.
Bu Genelgeye göre yetki devri yapılan kurumların ve belediyelerin; kendileri için belirlenen Ek-1'deki deniz alanlarında; gemilerden kaynaklanan deniz kirliliğinin kontrol edilmesi amacıyla 2872 sayılı Çevre Kanunu ve ilgili yönetmeliklerinde belirtilen yasaklara, standartlara ve yükümlülüklere uymayanlara aynı Kanunun 20. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde (son paragrafında belirtilenler hariç) belirtilen yükümlülükler kapsamında gemilere idari yaptırım uygulanması konusunda yetkili olduğu ifade edilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanununun 3/b maddesinde belediyenin organları; belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanı şeklinde tanımlanırken, 34/e maddesinde "Kanunlarda öngörülen cezaları vermek" belediye encümeninin görevleri arasında sayılmış, anılan Kanunun 38. maddesinin (h) ve (p) bentlerinde de "Meclis ve encümen kararlarını uygulamak", "Kanunlarla belediyeye verilen ve belediye meclisi veya belediye encümeni kararını gerektirmeyen görevleri yapmak ve yetkileri kullanmak" görev ve yetkilerinin belediye başkanına ait olduğu ifade edilmiştir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 18. maddesinde, büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri tek tek sayılmış olup, sözkonusu maddede "kanunlarda öngörülen cezaları vermek" büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri arasında belirtilmemiştir. Aynı Kanunun 28. maddesinde ise; "Belediye Kanunu ve diğer ilgili Kanunların bu kanuna aykırı olmayan hükümleri ilgisine göre büyükşehir ve ilçe belediyeleri hakkında da uygulanır. " hükmüne yer verilmiştir.
5326 sayılı Kabahatler Kanununun "İdarî yaptırım kararı verme yetkisi" başlıklı 22. maddesinde; "1) Kabahat dolayısıyla idarî yaptırım kararı vermeye ilgili kanunda açıkça gösterilen idarî kurul, makam veya kamu görevlileri yetkilidir, 2) Kanunda açık hüküm bulunmayan hallerde ilgili kamu kurum ve kuruluşunun en üst amiri bu konuda yetkilidir." hükmü yer almaktadır.
Kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi ve çeşitli sebeplere binaen Kanunda yetkili kılınan makam tarfından başka bir makama yetkinin devredilmesi gerekli olabilir. Yetkinin bizzat yetkili makamca kullanılması esasına bir istisna olarak ifade edilen "yetki devri" müessesi, yasayla bir makama verilen karar alma yetkisinin, diğer bir makama aktarılması olup, doktrin ve yargısal içtihatlarla, yetki ögesinin nitelikleri dikkate alınarak geliştirilen bir takım koşul ve kurallara tabidir. Bu kriterlere uyulmadan yapılan yetki devri hukuki bakımdan geçerli sayılmayacak ve dolayısıyla bu yetki devrine dayanılarak tesis edilen idari işlemleri de geçersiz hâle getirebilecektir.
Yetki devrinin, ancak Kanunun açıkça izin vermesi halinde ve yine açıkça izin verdiği konular hakkında yapılabileceği ilgili yasalarda ve yargı içtihatlarında kabul edilmektedir. İmza yetkisinin devrinde ise, yetkili makam yetkili olduğu işlemlerden bir kısmının imzalanması yetkisini, astlarına devretmekte, imza yetkisini devralan kişi de, vekaleten görevlendirmeden farklı olarak, imza yetkisini devreden amirin görevi başında olduğu zamanlarda da bu yetkiyi kullanmaktadır. Ancak imza yetkisinin devrinde, yetki devrinden farklı olarak karar alma yetkisi imza yetkisini devreden makamda kalmaktadır.
Belediye başkanlarının da ancak yasal olarak münhasıran belediye başkanının imzalayacağı işlemler dışında olmak üzere kendilerinin imzalayacakları diğer işlemlerle sınırlı olarak imza yetkilerini devredebilecekleri şüphesizdir. Ancak belediye encümenine ait bir yetkinin belediye başkanı tarafından imza devri usulü ile devredilemeyeceği de tabidir.
Yukarıdaki mevzuat hükümlerinden; kanunlarda öngörülen para cezalarını vermekle görevli karar organının belediye encümeni, kurumun karar organlarınca alınan kararları uygulamakla görevli yürütme organının ise belediye başkanı olduğu, 5393 sayılı Kanuna göre belediye başkanlarının diğer kanunlarla belediyelere verilen ancak meclis yahut encümen kararını gerektirmeyen yetkilerini kullanabileceği, öte yandan; gerek 2872 sayılı Kanun gerek 2011/9 sayılı yetki devri genelgesinde "Belediye Başkanlıkları" ibaresi kullanılmaktaysa da, yetki devri için kurulması gereken "Çevre Denetim Birimlerinin" başkanlık makamına değil, belediye tüzel kişiliğine ait bir birim olduğu düşünüldüğünde, bu ibarenin belediye tüzel kişiliğini ifade eden temsil makamının isminin kullanılmasından ibaret olduğu anlaşılmaktadır.
Keza 5326 sayılı Kabahatler Kanununun 22. maddesinin 1. ve 2. fıkralarında yer alan, sırasıyla "Kabahat dolayısıyla idari yaptırım kararı vermeye ilgili kanunda açıkça gösterilen idari kurul, makam veya kamu görevlileri yetkilidir." ve "Kanunda açık hüküm bulunmayan hallerde ilgili kamu kurum ve kuruluşunun en üst amiri bu konuda yetkilidir." hükümleri dikkate alındığında, "ilgili kanun" ibaresiyle yetki devri yapılabilecek kurum ve kuruluşların teşkilat kanunlarının kastedildiği, bu bağlamda; Belediye teşkilatını düzenleyen 5393 sayılı Kanunun 34/e maddesiyle belediyenin vereceği cezalara ilişkin karar alma görevi açıkça belediye encümenlerine bırakılması nedeniyle, 5326 sayılı Kanunun 22/2. maddesinde Belediye Başkanının ceza verebilmesine yönelik yetki yönünden öngörülen şartın oluşmadığı, dolayısıyla 2872 sayılı Kanun uyarınca verilecek cezalar konusundaki yetkinin yürütme organı olan belediye başkanı tarafından kullanılamayacağı açıktır.
Olayda ise, dava konusu idari para cezasının İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanı adına Genel Sekreter Yardımcısı tarafından verildiği görülmektedir.
Bu durumda; yetkili belediye encümeni yerine genel sekreter yardımcısı tarafından tesis edilen dava konusu işlemde, yetki yönüyle hukuka uyarlık bulunmadığından, davanın reddi yolunda verilen İdare Mahkemesine kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun kabul edilerek, Mahkeme kararının kaldırılmak suretiyle dava konusu işlemin yetki yönünden iptaline ilişkin Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının yukarıda belirtilen gerekçeyle onanması gerektiği oyuyla, aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum.