T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2022/6238
Karar No : 2023/6429
TEMYİZ EDEN (DAVACI): …
VEKİLİ: Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI): … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ: Av. …
İSTEMİN KONUSU: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı tarafından, kaptanı olduğu geminin, deniz kirliliğine neden olduğundan bahisle, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 20. maddesinin (ı) bendinin 4 numaralı alt bendi uyarınca 1.596.831,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; gemilerdeki ihlalin tespiti usulünü düzenleyen yönetmelik hükümlerine göre çevre kirliliğine yol açtığı iddiasında bulunulan gemiye ilişkin resim, video çekim yoluyla yapılan tespitlerin yanı sıra geminin bulunduğu mahalden numune alınıp analiz edildiği ve analiz sonucunda denize kirli su akıtıldığının anlaşılması üzerine davacının kaptanı olduğu geminin, deniz kirliliğine neden olduğu ve dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davacı tarafından, daha önce aynı fiil için verilen … tarih ve … sayılı idari yaptırım kararının iptali talebiyle açılan davanın kesinleşmediği, yargılama devam ederken dava konusu işlemin tesis edildiği, Çevre Kanununun 20. maddesinin birinci fıkrasının (ı) bendinin Anayasa'ya aykırılık iddialarının değerlendirilmediği, gerçek kişiye tüzel kişi gibi para cezası verildiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Davalı idare tarafından dava konusu işlemin hukuka ve mevzuata uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, davacının Anayasaya aykırılık iddiası ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca duruşma istemi yerinde görülmeyerek, işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY: Mersin Büyükşehir Belediye Başkanlığı, Çevre Koruma ve Kontrol Daire Başkanlığına bağlı deniz denetim ekibinin Mersin Limanında yaptığı denetimde, Mersin Limanı 8 numaralı rıhtımda iskeleden aborda bulunan Türkiye bayraklı …'' isimli geminin sancak kıç omuzluğunda bulunan deşarj frengisinden bulanık su boşaltıldığının tespit edilmesi, gemiden ve deniz suyundan iki adet numune ve durumun kamera kaydının alınarak … tarihli tespit tutanağının ve aynı tarihli … sayılı tutanağın düzenlenmesi üzerine davacıya 2872 sayılı Çevre Kanununun 20. maddesinin (ı) bendinin 3 numaralı alt bendi uyarınca, 2.264.901,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı işlem tesis edilmiştir.
Davacı tarafından söz konusu işlemin iptali istemiyle açılan davanın neticesinde ... İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla işlemin iptaline karar verilmesi üzerine, söz konusu Mahkeme kararı sonrasında, davacıya 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 20. maddesinin (ı) bendinin 4 numaralı alt bendi uyarınca 1.596.831,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı dava konusu işlem tesis edilmiştir.
Bunun üzerine görülmekte olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT ve HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
2872 sayılı Çevre Kanununun "Tanımlar" başlıklı 2. maddesinde Kirli Balast; duran ya da seyir halindeki tankerden, gemiden veya diğer deniz araçlarından su üzerine bırakıldığında, su üstünde veya bitişik sahil hattında petrol, petrol türevi veya yağ izlerinin görülmesine neden olan veya su üstünde yada su altında renk değişikliği oluşturan veya askıda katı madde/emilsiyon halinde maddelerin birikmesine yol açan balast suyu olarak tanımlanmış olup, Kanunun 8. maddesinde; "Her türlü atık ve artığı, çevreye zarar verecek şekilde, ilgili yönetmeliklerde belirlenen standartlara ve yöntemlere aykırı olarak doğrudan ve dolaylı biçimde alıcı ortama vermek, depolamak, taşımak, uzaklaştırmak ve benzeri faaliyetlerde bulunmak yasaktır. Kirlenme ihtimalinin bulunduğu durumlarda ilgililer kirlenmeyi önlemekle; kirlenmenin meydana geldiği hallerde kirleten, kirlenmeyi durdurmak, kirlenmenin etkilerini gidermek veya azaltmak için gerekli tedbirleri almakla yükümlüdürler." hükmüne, 20. maddesinde; "... ı) Bu Kanunda öngörülen yasaklara ve sınırlamalara aykırı olarak ülkenin egemenlik alanlarındaki denizlerde ve yargılama yetkisine tâbi olan deniz yetki alanlarında ve bunlarla bağlantılı sularda, tabiî veya sunî göller ve baraj gölleri ile akarsularda;... 3) Petrol türevleri (sintine, slaç, slop, akaryakıt, yağlı atık vb.) veya kirli balast tahliyesi yapan gemi ve diğer deniz vasıtalarından bin grostona kadar olanlar için groston başına 200 Türk Lirası, bin ilâ beşbin (dahil) gros ton arasında olanlara bu miktar ve ilave her gros ton başına 40 Türk Lirası, beşbin grostondan fazla olanlara ise, yukarıdaki miktarlar ve ilave her groston başına 10 Türk lirası... 4) Katı atık bırakan veya evsel atıksu deşarjı yapan tanker, gemi ve diğer deniz araçlarından bin (dahil) grostona kadar olanlar için groston başına 100 Türk lirası, bin ilâ beşbin (dahil) groston arasında olanlara bu miktar ve ilave her groston başına 20 Türk lirası, beşbin grostondan fazla olanlara ise yukarıdaki miktarlar ve ilave her groston başına 10 Türk lirası, idarî para cezası verilir." hükmüne yer verilmiştir.
31/12/2004 tarihli ve 25687 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Su Kirliliği Kontrolü Yönetmeliğinin "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde "Kirli balast: Gemiden suya bırakıldığında su üstünde veya bitişik sahil hattında petrol, petrol türevi veya yağ izlerinin görülmesine neden olan veya su üstünde ya da su altında renk değişikliği oluşturan veya askıda katı madde/emülsiyon hâlinde maddelerin birikmesine yolaçan denge suyu olarak tanımlanmış, "Denizlerle İlgili Kirletme Yasakları" başlıklı 23. maddesinin, 1. fıkrasının, (b) bendinde; Türkiye’nin hükümranlık bölgesine giren denizlerde; gemilerden çöp, petrol ve petrol türevleri ile bunlarla bulaşık sintine suları, kirli balast suları, slaç, slop, yağ ve benzeri katı ve sıvı atıkların, her türlü kargo artıklarının ve bu denizler üzerindeki hava sahasında seyreden uçakların atıklarının boşaltılmasının yasak olduğu hükmüne yer verilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden; Mersin Büyükşehir Belediye Başkanlığı, Çevre Koruma ve Kontrol Daire Başkanlığına bağlı deniz denetim ekibinin Mersin Limanında yaptığı denetimde, Mersin Limanı 8 numaralı rıhtımda iskeleden aborda bulunan Türkiye bayraklı ''…'' isimli geminin sancak kıç omuzluğunda bulunan deşarj frengisinden bulanık su boşaltıldığının tespit edilmesi, gemiden ve deniz suyundan iki adet numune ve durumun kamera kaydının alınarak … tarihli tespit tutanağının ve aynı tarihli … sayılı tutanağın düzenlenmesi üzerine davacıya 2872 sayılı Çevre Kanununun 20. maddesinin (ı) bendinin 3 numaralı alt bendi uyarınca, 2.264.901,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı işlem tesis edildiği, davacı tarafından söz konusu işlemin iptali istemiyle açılan davanın neticesinde … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla işlemin iptaline karar verilmesi üzerine, söz konusu Mahkeme kararı sonrasında, davacıya 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 20. maddesinin (ı) bendinin 4 numaralı alt bendi uyarınca 1.596.831,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı dava konusu işlemin tesis edildiği, ancak ... İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının, Dairemizin 27/12/2022 tarih ve E:2021/2577, K:2022/12177 sayılı kararıyla bozulduğu ve … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla istinaf isteminin kabulü ile ... İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının kaldırılmasına, davanın reddine karar verildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda; aynı fiil nedeniyle mükerrer ceza uygulamasının söz konusu olmaması için, Bölge İdare Mahkemesince, yukarıda belirtilen ilk cezaya konu işlemle ilgili yargısal sürecin incelenip değerlendirilmesi suretiyle bir karar verilmesi gerekmektedir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 21/06/2023 tarihinde, kesin olarak, oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY (X):
Dava, davacının kaptanı olduğu geminin, deniz kirliliğine neden olduğundan bahisle, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 20. maddesinin (ı) bendinin 4 numaralı alt bendi uyarınca 1.596.831,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasamızın 6. maddesinde; hiç bir kimse veya organın kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisini kullanamayacağı, 127. maddesinde ise; mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği belirtilmiştir.
2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 12. maddesi; bu Kanun hükümlerine uyulup uyulmadığını denetleme yetkisi Bakanlığa aittir. Gerektiğinde bu yetki, Bakanlıkça; il özel idarelerine, çevre denetim birimlerini kuran belediye başkanlıklarına, Denizcilik Müsteşarlığına, Türkiye Çevre Ajansına, Emniyet Genel Müdürlüğüne, Jandarma Genel Komutanlığına ve Sahil Güvenlik Komutanlığına devredilir, hükmünü, 24. maddesi; bu Kanunda öngörülen idarî yaptırım kararlarını verme yetkisi Bakanlığa aittir. Bu yetki, 12. maddenin birinci fıkrası uyarınca denetim yetkisinin devredildiği kurum ve merciler tarafından da kullanılır, hükmünü içermektedir.
Bu bağlamda, Çevre ve Orman Bakanlığı çıkarılan "Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıkları Yetki Devri" konulu ve 2008/06 sayılı Genelge ile; çevre denetim birimlerini kuran İstanbul Büyükşehir Belediyesi, Kocaeli Büyükşehir Belediyesi ve Adapazarı Büyükşehir Belediyesi, hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıklarının toplanması, geçici biriktirilmesi, taşınması ve bertarafı faaliyetlerini denetleme ile 2872 sayılı Çevre Kanununun “İdari Nitelikteki Cezalar” başlıklı 20. maddesinde belirtilen hükümler kapsamında idari yaptırım kararı verme konularında yetkilendirilmiştir.
Bu Genelgeye göre yetki devri yapılan belediyeler;
i) Hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıklarının toplanması, geçici biriktirilmesi, taşınması ve bertarafı faaliyetlerini denetleme,
ii) 2872 sayılı Çevre Kanununun "İdari Nitelikteki Cezalar" başlıklı 20 nci maddesinde belirtilen hükümler kapsamında idari yaptırım kararı verme konularında yetkili olmuşlardır.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 3/b maddesinde belediyenin organları; belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanı şeklinde tanımlanırken, 34/e maddesinde "Kanunlarda öngörülen cezaları vermek" belediye encümeninin görevleri arasında sayılmış, anılan Kanun'un 38. maddesinin (h) ve (p) bentlerinde de "Meclis ve encümen kararlarını uygulamak", "Kanunlarla belediyeye verilen ve belediye meclisi veya belediye encümeni kararını gerektirmeyen görevleri yapmak ve yetkileri kullanmak" görev ve yetkilerinin belediye başkanına ait olduğu ifade edilmiştir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 18. maddesinde, büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri tek tek sayılmış olup, sözkonusu maddede "kanunlarda öngörülen cezaları vermek" büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri arasında belirtilmemiştir. Aynı Kanun'un 28. maddesinde ise, "Belediye Kanunu ve diğer ilgili Kanunların bu kanuna aykırı olmayan hükümleri ilgisine göre büyükşehir ve ilçe belediyeleri hakkında da uygulanır. " hükmüne yer verilmiştir.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "İdarî yaptırım kararı verme yetkisi" başlıklı 22. maddesinde; "1) Kabahat dolayısıyla idarî yaptırım kararı vermeye ilgili kanunda açıkça gösterilen idarî kurul, makam veya kamu görevlileri yetkilidir, 2) Kanunda açık hüküm bulunmayan hallerde ilgili kamu kurum ve kuruluşunun en üst amiri bu konuda yetkilidir." hükmü yer almaktadır.
Kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi ve çeşitli sebeplere binaen Kanun'da yetkili kılınan makam tarfından başka bir makama yetkinin devredilmesi gerekli olabilir. Yetkinin bizzat yetkili makamca kullanılması esasına bir istisna olarak ifade edilen "yetki devri" müessesi, yasayla bir makama verilen karar alma yetkisinin, diğer bir makama aktarılması olup, doktrin ve yargısal içtihatlarla, yetki ögesinin nitelikleri dikkate alınarak geliştirilen bir takım koşul ve kurallara tabidir. Bu kriterlere uyulmadan yapılan yetki devri hukuki bakımdan geçerli sayılmayacak ve dolayısıyla bu yetki devrine dayanılarak tesis edilen idari işlemleri de geçersiz hâle getirebilecektir.
Yetki devrinin, ancak Kanunun açıkca izin vermesi halinde ve yine açıkça izin verdiği konular hakkında yapılabileceği ilgili yasalarda ve yargı içtihatlarında kabul edilmektedir. İmza yetkisinin devrinde ise, yetkili makam yetkili olduğu işlemlerden bir kısmının imzalanması yetkisini, astlarına devretmekte, imza yetkisini devralan kişi de, vekaleten görevlendirmeden farklı olarak, imza yetkisini devreden amirin görevi başında olduğu zamanlarda da bu yetkiyi kullanmaktadır. Ancak imza yetkisinin devrinde, yetki devrinden farklı olarak karar alma yetkisi imza yetkisini devreden makamda kalmaktadır.
Belediye başkanlarının da ancak yasal olarak münhasıran belediye başkanının imzalayacağı işlemler dışında olmak üzere kendilerinin imzalayacakları diğer işlemlerle sınırlı olarak imza yetkilerini devredebilecekleri şüphesizdir. Ancak belediye encümenine ait bir yetkinin belediye başkanı tarafından imza devri usulü ile devredilemeyeceği de tabidir.
Yukarıdaki mevzuat hükümlerinden; kanunlarda öngörülen para cezalarını vermekle görevli karar organının belediye encümeni, kurumun karar organlarınca alınan kararları uygulamakla görevli yürütme organının ise belediye başkanı olduğu, 5393 sayılı Kanuna göre belediye başkanlarının diğer kanunlarla belediyelere verilen ancak meclis yahut encümen kararını gerektirmeyen yetkileri kullanabileceği, öte yandan; gerek 2872 sayılı Kanun gerek 2008/06 sayılı yetki devri genelgesinde "Belediye Başkanlıkları" ibaresi kullanılmaktaysa da, yetki devri için kurulması gereken "Çevre Denetim Birimlerinin" başkanlık makamına değil, belediye tüzel kişiliğine ait bir birim olduğu düşünüldüğünde bu ibarenin belediye tüzel kişiliğini ifade eden temsil makamının isminin kullanılmasından ibaret olduğu anlaşılmaktadır.
Keza 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 22. maddesinin 1. ve 2. fıkralarında yer alan, sırasıyla "Kabahat dolayısıyla idari yaptırım kararı vermeye ilgili kanunda açıkça gösterilen idari kurul, makam veya kamu görevlileri yetkilidir." ve "Kanunda açık hüküm bulunmayan hallerde ilgili kamu kurum ve kuruluşunun en üst amiri bu konuda yetkilidir." hükümleri dikkate alındığında, "ilgili kanun" ibaresiyle yetki devri yapılabilecek kurum ve kuruluşların teşkilat kanunlarının kastedildiği, bu bağlamda; Belediye teşkilatını düzenleyen 5393 sayılı Kanun'un 34/e maddesiyle belediyenin vereceği cezalara ilişkin karar alma görevi açıkça belediye encümenlerine bırakılması nedeniyle, 5326 sayılı Kanun'un 22/2. maddesinde Belediye Başkanının ceza verebilmesine yönelik yetki yönünden öngörülen şartın oluşmadığı, dolayısıyla 2872 sayılı Kanun uyarınca verilecek cezalar konusundaki yetkinin yürütme organı olan belediye başkanı tarafından kullanılamayacağı açıktır.
Olayda ise, dava konusu idari para cezasının Mersin Büyükşehir Belediye Başkanlığı Çevre Koruma ve Kontrol Daire Başkanı tarafından verildiği görülmektedir.
Bu durumda; yetkili Belediye Encümeni yerine Çevre Koruma ve Kontrol Daire Başkanı tarafından tesis edilen dava konusu işlemde, yetki yönüyle hukuka uyarlık bulunmadığından, davanın reddine yönelik verilen İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine dair temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının yukarıda belirtilen gerekçelerle bozulması gerektiği oyuyla, Dairemiz çoğunluk kararına katılmıyorum.