T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2022/6701
Karar No : 2022/7983
DAVACI : ... A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : ...
DAVALI YANINDA MÜDAHİL : ... Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU :
Orman Kanunu'nun 16. maddesinin Uygulama Yönetmeliğinin, 21/01/2017 günlü, 29955 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değiştirilen 13. maddesinin 10. fıkrasının "İzin sahibi kendisine verilen toprak dolgu alanını başkasına devredemez. Ancak, büyükşehir belediyesi, kendisine verilen toprak dolgu alanını ilçe belediyesine veya 10/07/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 26. maddesi uyarınca büyükşehir belediyesi veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere kendi sorumluluğu devam etmek şartıyla işlettirebilir." cümlesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu düzenlemen ile belediyeler dışındaki şahıslar için izne konu edilmesi yasal olarak mümkün olmayan dolgu alanlarının işletme hakkının, dolaylı yoldan, belediyeler vasıtasıyla üçüncü şahıslara verilmesinin düzenlendiği Yönetmeliğin değiştirilen 13. maddesinde önceki şekliyle yer alan "Ancak, kendi sorumluluğu devam etmek şartıyla izin alanını başkasına işlettirebilir" ifadesi yönünden İdari Dava Daireleri Kurulu'nun YD İtiraz No: 2015/924 sayılı kararı ile yürütmesinin durdurulmasına karar verildiği, yeni yapılan düzenleme ile ise yargı kararının uygulanamaz hale geldiği öne sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Yeni düzenleme ile büyükşehir belediyesi içerisindeki ilçe ve büyükşehir belediyesinin veya bağlı kuruluşlarının %50'sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin %50'sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere işletme yetkisinin kullandırılmasının amaçlandığı, iptali istenilen düzenlemenin 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 16. maddesine ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'na uygun olduğu savunulmuştur.
DAVALI YANINDA MÜDAHİLİN BEYANI :
Huzurdaki davanın konusu ve sonuçları itibariyle taraflarını doğrudan etkileyeceğini, Belediyelerine ait döküm sahalarını işletmek üzere çoğunluk hissesi taraflarına ait şirketlerin kurulduğunu, bu nedenle davaya müdahale talebinde hukuki menfaati bulunduğunu,
Büyükşehir belediyesi, mülkiyeti ve tasarrufundaki harfiyat sahalarının işletebileceğini, belediye meclisince belirlenecek süre ve bedelle işletmesini devredebileceğini, dava konusu Yönetmelik hükmünün kanuna uygun olduğunu zira yapılacak işin denetim ve programlamasının yine davalı idareye ait olduğu beyan edilmiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin 1. fıkrasında, Danıştay Dava Daireleri kararlarına karşı Danıştay'da temyiz yoluna başvurulabileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde, İdari Dava Dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların İdari Dava Daireleri Kurulunca temyizen inceleneceği; 2577 sayılı Yasanın 49. maddesinin 4. fıkrasında da idare mahkemelerinin bozmaya uymayarak eski kararında ısrar edebileceği ancak Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurulları kararlarına uyulmasının zorunlu olduğu kurala bağlanmış; böylece Danıştay dava dairelerine, ilk derece mahkemesi olarak verdikleri kararların temyizen bozulması halinde ısrar olanağı tanınmamıştır.
Bu nedenle, Yönetmeliğin 13. maddesinin 10. fıkrasının yer alan "Ancak, büyükşehir belediyesi, kendisine verilen toprak dolgu alanını ilçe belediyesine veya 10/07/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 26. maddesi uyarınca büyükşehir belediyesi veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere kendi sorumluluğu devam etmek şartıyla işlettirebilir." cümlesi yönünden Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun bozma kararına uyulmak suretiyle dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ: Dava; Orman Kanunu'nun 16. maddesinin Uygulama Yönetmeliğinin, 21/01/2017 günlü, 29955 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değiştirilen 13. maddesinin 10. fıkrasının "İzin sahibi kendisine verilen toprak dolgu alanını başkasına devredemez. Ancak, büyükşehir belediyesi, kendisine verilen toprak dolgu alanını ilçe belediyesine veya 10/07/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 26. maddesi uyarınca büyükşehir belediyesi veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere kendi sorumluluğu devam etmek şartıyla işlettirebilir." cümlesinin iptali istemiyle açılmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46'ncı maddesinin 1'inci fıkrasında, Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarına karşı Danıştayda temyiz yoluna başvurulabileceği, 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38'inci maddesinde; İdari Dava Daireleri Kurulunca idari dava dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların temyizen incelenebileceği öngörülmüş olup 2577 sayılı Kanunun 49'uncu maddesinin 4'üncü fıkrasında ise; Danıştay dava dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların temyizen bozulması halinde dava dairelerine ısrar hakkı tanınmamıştır. Dosyanın incelenmesinden; Danıştay Sekizinci Dairesinin 21/09/2021 tarih ve E:2017/1170, K:2021/3939 sayılı kararıyla, Yönetmelik'in 13. maddesinin 10. fıkrasında yer alan "İzin sahibi kendisine verilen toprak dolgu alanını başkasına devredemez." cümlesi yönünden davanın reddine, "Ancak, büyükşehir belediyesi, kendisine verilen toprak dolgu alanını ilçe belediyesine veya 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 26 ncı maddesi uyarınca büyükşehir belediyesi veya bağlı kuruluşlarının %50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin %50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere kendi sorumluluğu devam etmek şartıyla işlettirebilir." cümlesinin ise iptaline karar verilmiş, anılan bu kararın taraflarca temyiz edilmesi sonucunda, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 20/06/2022 tarih ve E:2022/277, K:2022/2242 sayılı kararıyla; Daire kararının "davanın reddine" ilişkin kısmının onanmasına, "iptale" ilişkin kısmının ise, davalı idarenin temyiz talebi kabul edilerek, "....5216 sayılı Kanun'la büyükşehir belediyelerine hafriyat hizmetlerini belediye meclis kararıyla bu yerlerin belediye veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere işlettirebilme olanağının tanınması ve dava konusu Yönetmelik'in 13. maddesinde, toprak dolgu kesin izin sahibinin kendisine verilen toprak dolgu alanını başkasına devredemeyeceği, bu konudaki sorumluluğun belediyelere ait olmaya devam edeceğinin düzenlenmesi karşısında izin hakkının, yani 6831 sayılı Kanun'un izin yoluyla belediyelere verdiği yetkinin, Yönetmelik'le, belediyeler dışındaki şahıslara devredilmesinin söz konusu olmadığı açıktır. Kaldı ki, Yönetmelik'te belirtilen kriterlere uygun dolgu yapılıp yapılmadığının denetiminin, hem izni alan büyükşehir belediyeleri, hem de izni veren idare tarafından yapılacağı dikkate alındığında, düzenlemede herhangi bir hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır." denilmek suretiyle "bozulmasına" karar verilmiştir. Yukarıda yer verilen Yasa maddesi uyarınca, Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak gördüğü davalarda verilen kararların temyizen incelenmesinde Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurulunca verilen kararlara, ilgili dava daireleri tarafından uyulması zorunlu olduğundan, İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararına uyularak, davanın reddine verilmesi gerektiği düşünülmektedir
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ SÜREÇ :
Dava, Orman Kanunu'nun 16. maddesinin Uygulama Yönetmeliğinin, 21/01/2017 günlü, 29955 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değiştirilen 13. maddesinin 10. fıkrasındaki "Ancak, büyükşehir belediyesi, kendisine verilen toprak dolgu alanını ilçe belediyesine veya 10/07/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 26. maddesi uyarınca büyükşehir belediyesi veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere kendi sorumluluğu devam etmek şartıyla işlettirebilir." cümlesinin iptali istemiyle açılan davada, Dairemizin 21/09/2021 tarih ve E:2017/1170, K:2021/3939 sayılı kararıyla; Orman Kanunu'nun 16. maddesinin Uygulama Yönetmeliğinin, 21/01/2017 günlü, 29955 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değiştirilen 13. maddesinin 10. fıkrasında yer alan "Ancak, büyükşehir belediyesi, kendisine verilen toprak dolgu alanını ilçe belediyesine veya 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 26 ncı maddesi uyarınca büyükşehir belediyesi veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere kendi sorumluluğu devam etmek şartıyla işlettirebilir." cümlesinin iptaline, Yönetmeliğin 13. maddesinin 10. fıkrasında yer alan "İzin sahibi kendisine verilen toprak dolgu alanını başkasına devredemez." cümlesi yönünden davanın reddine karar verilmiştir.
Dairemiz kararının taraflarca temyiz edilmesi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 20/06/2022 tarih ve E:2022/277, K:2022/2242 sayılı kararıyla; Dairemizin temyize konu kararının redde yönelik kısmının onanmasına, iptali ilişkin kısmının gerekçesiyle bozulmasına karar verilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 'Temyiz' başlıklı 46. maddesinin 1. fıkrasında, Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının Danıştay'da temyiz edilebileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 'İdari ve vergi dava daireleri kurullarının görevleri' başlıklı 38. maddesinde, İdari Dava Daireleri Kurulunca idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların temyizen inceleneceği; 2577 sayılı Kanun'un 'Temyiz incelemesi üzerine verilecek kararlar' başlıklı 49. maddesinin 4. fıkrasında da, Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesinde bu madde ile ısrar hariç 50. madde hükümlerinin kıyasen uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümleri uyarınca Danıştay Dava Dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların temyizen bozulması durumunda ısrar olanağı tanınmamıştır.
Bu nedenle, bozma kararı gözönünde bulundurularak, bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İlgili Mevzuat:
Türkiye Cumhuriyeti Anayasa'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri kuralı yer almıştır.
6831 sayılı Orman Kanunu’nun 16. maddesinin 4. fıkrasında, “Madencilik faaliyetlerinin sona ermesi neticesinde idareye teslim edilen veya terk edilen doğal yapısı bozulmuş orman alanları rehabilite edilir. Rehabilite maksadı ile bu alanların orman yetiştirilmek üzere inşaat, yıkıntı ve hafriyat atıkları ile doldurularak ağaçlandırmaya hazır hale getirilmesi için büyükşehir mücavir alanlarında büyükşehir belediyelerine, diğer yerlerde ise il ve ilçe belediyelerine bedeli karşılığında izin verilebilir.“ hükmü,
Aynı maddenin 5. fıkrasında,
"(Ek fıkra: 10/6/2010-5995/19 md.) Maddenin uygulanması ile ilgili tanım, şekil, şart ve esaslar yönetmelikle düzenlenir." hükmü bulunmaktadır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun "Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin görev ve sorumlulukları" başlıklı 7. maddesinde,
"Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları şunlardır:
...
i) Sürdürülebilir kalkınma ilkesine uygun olarak çevrenin, tarım alanlarının ve su havzalarının korunmasını sağlamak; ağaçlandırma yapmak; gayrisıhhî işyerlerini, eğlence yerlerini, halk sağlığına ve çevreye etkisi olan diğer işyerlerini kentin belirli yerlerinde toplamak; inşaat malzemeleri, hurda depolama alanları ve satış yerlerini, hafriyat toprağı, moloz, kum ve çakıl depolama alanlarını, odun ve kömür satış ve depolama sahalarını belirlemek, bunların taşınmasında çevre kirliliğine meydan vermeyecek tedbirler almak; büyükşehir katı atık yönetim plânını yapmak, yaptırmak; katı atıkların kaynakta toplanması ve aktarma istasyonuna kadar taşınması hariç katı atıkların ve hafriyatın yeniden değerlendirilmesi, depolanması ve bertaraf edilmesine ilişkin hizmetleri yerine getirmek, bu amaçla tesisler kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek; sanayi ve tıbbî atıklara ilişkin hizmetleri yürütmek, bunun için gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek; deniz araçlarının atıklarını toplamak, toplatmak, arıtmak ve bununla ilgili gerekli düzenlemeleri yapmak..." hükmü bulunmaktadır.
Aynı Yasanın "Şirket kurulması" başlıklı 26. maddesinde ise "Büyükşehir belediyesi kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre sermaye şirketleri kurabilir. Genel sekreter ile belediye ve bağlı kuruluşlarında yöneticilik sıfatını haiz personel bu şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında görev alabilirler. Büyükşehir belediyesi, mülkiyeti veya tasarrufundaki hafriyat sahalarını, toplu ulaşım hizmetlerini, sosyal tesisler, büfe, otopark ve çay bahçelerini işletebilir; ya da bu yerlerin belediye veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın belediye meclisince belirlenecek süre ve bedelle işletilmesini devredebilir. (Ek cümle: 12/11/2012-6360/10 md.) Ancak, bu yerlerin belediye şirketlerince üçüncü kişilere devri 2886 sayılı Kanun hükümlerine tabidir." düzenlemesi yer almaktadır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
Dava Konusu Yönetmeliğin 13. maddesinin 10. fıkrasında yer alan "İzin sahibi kendisine verilen toprak dolgu alanını başkasına devredemez. Ancak, büyükşehir belediyesi, kendisine verilen toprak dolgu alanını ilçe belediyesine veya 10/07/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 26. maddesi uyarınca büyükşehir belediyesi veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere kendi sorumluluğu devam etmek şartıyla işlettirebilir." hükmünün İncelenmesi:
6831 sayılı Kanun'un 16.maddesinin 4. fıkrasında, madencilik faaliyetleri sonrasında kalan doğal yapısı bozulmuş orman alanlarının rehabilite edilmesi amacıyla, bu alanların orman yetiştirilmek üzere inşaat, yıkıntı ve hafriyat atıkları ile doldurularak ağaçlandırmaya hazır hale getirilmesi için belediyelere bedeli karşılığında izin verilebileceği belirtilmiş, dava konusu Yönetmelik'in “Toprak Dolgu Kesin İzni“ başlıklı 13. maddesinin 9. fıkrasında, izin alanı ile ilgili her türlü sorumluluğun izin sahibine ait olduğu; dava konusu 10. fıkrasında ise; toprak dolgu kesin izin sahibi büyükşehir belediyelerinin kendi sorumluluğu devam etmek şartıyla toprak dolgu alanını ilçe belediyesine veya 10/07/2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 26. maddesi uyarınca büyükşehir belediyesi veya bağlı kuruluşlarının %50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin %50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere işlettirebileceği düzenlenmiştir.
5216 sayılı Kanun'un 7. maddesinde, katı atıkların kaynakta toplanması ve aktarma istasyonuna kadar taşınması hariç katı atıkların ve hafriyatın yeniden değerlendirilmesi, depolanması ve bertaraf edilmesine ilişkin hizmetler büyükşehir belediyesinin görevleri arasında sayılmış, aynı Kanun'un 26. maddesinde de büyükşehir belediyesinin, mülkiyeti veya tasarrufundaki hafriyat sahalarını bu yerlerin belediye veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere işlettirebileceği düzenlenmiştir.
5216 sayılı Kanun'la büyükşehir belediyelerine hafriyat hizmetlerini belediye meclis kararıyla bu yerlerin belediye veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere işlettirebilme olanağının tanınması ve dava konusu Yönetmelik'in 13. maddesinde, toprak dolgu kesin izin sahibinin kendisine verilen toprak dolgu alanını başkasına devredemeyeceği, bu konudaki sorumluluğun belediyelere ait olmaya devam edeceğinin düzenlenmesi karşısında izin hakkının, yani 6831 sayılı Kanun'un izin yoluyla belediyelere verdiği yetkinin, Yönetmelik'le, belediyeler dışındaki şahıslara devredilmesinin söz konusu olmadığı açıktır. Kaldı ki, Yönetmelik'te belirtilen kriterlere uygun dolgu yapılıp yapılmadığının denetiminin, hem izni alan büyükşehir belediyeleri, hem de izni veren idare tarafından yapılacağı dikkate alındığında, düzenlemede herhangi bir hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.DAVANIN REDDİNE,
2. İdari Dava Daireleri kararı ile kesinleşen kısım dikkate alındığında dava sonuç olarak RET ile sonuçlandığından ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, davalı idarenin temyiz aşamasında yaptığı ... TL yargılama giderinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
3. İlk aşamada davalı idare lehine avukatlık ücretine hükmedildiğinden bu aşamada yeniden hükmedilmemesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere,
22/12/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.