Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2022/7440 E. , 2022/8877 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2022/7440
Karar No : 2022/8877
DAVACI : ... Birliği Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı
DAVANIN KONUSU : 29/07/2022 tarih ve 31907 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği"nin 4. maddesinin 1. fıkrasının; (a) bendinde yer alan “veya” ibaresinin, (b) bendinde yer alan (ikinci) “veya” ibaresinin, (ı) bendinin, (p) bendindeki “Bu Yönetmeliğe tabi olan” ibaresinin, eksik düzenleme nedeniyle (ş) bendinin, (bb) alt bendinde yer alan “idari yargı kararları (projenin tamamının yapılmasını etkileyecek şekilde yürütmenin durdurulması/iptal kararı varsa)” ibaresinin, eksik düzenleme nedeniyle (ee), (ff) ve (ıı) alt bentlerinin, 8. maddesinin; 3. fıkrasında yer alan "ÇED süreci içerisinde gerek görülmesi halinde komisyona üye eklenebilir veya çıkarılabilir." cümlesinin, 4. fıkrasında yer alan "duyurulabilir" ibaresinin, 10. maddesinin 2. fıkrasının, 12. maddesinin 2. fıkrasınında yer alan "... toplantı tarihinden itibaren 30 takvim günü içerisinde görüş bildirmeyen kurum/kuruluşun görüşü olumlu kabul edilir." cümlesi ile aynı maddenin 3. fıkrasının, 14. maddesinin; 4. ve 6. fıkraları ile eksik düzenleme nedeniyle tamamının, 16. maddesinin 3. fıkrasının (b) bendinde yer alan "...toplantı tarihinden itibaren 30 takvim günü içerisinde görüş bildirmeyen kurum/kuruluşun görüşü olumlu kabul edilir." cümlesinin, 17. maddesinin 2. fıkrasının son cümlesinin ve 3. fıkrası ile eksik düzenleme nedeniyle tamamının, 18. maddesinin 4. fıkrasının, 19. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin, 20. maddesinin 1. fıkrasının, 24. maddesinin, 28. maddesinin, geçici 1. maddesinin, EK-1 Listesinin; eksik düzenleme nedeniyle 3. maddesinin (ç) bendinin, 5. maddesinin, 9. maddesinin, 10. maddesinin (ç) bendinde yer alan “Denize cepheli” ibaresinin, 15. maddesinin, 25. maddesinin, Ek-2 listesinin; 28. maddesinin (h) bendinin “Denize cepheli” ibaresinin, 30. maddesinin, 36. maddesinin, 42. maddesinin, 43. maddesinin, 44. maddesinin, 49. maddesinin ve 51. maddesinin, “İzleme planı (inşaat dönemi)” ibaresinin eksikliği nedeniyle Ek-3 listesinin 3. Bölümünün iptali ve yürütmesinin durdurulması ile dava konusu Yönetmeliğin 19. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin dayanağı durumundaki 2872 sayılı Çevre Kanununun 15. maddesinin 1. ve 2. fıkralarının Anayasaya aykırılığı olduğu ileri sürülerek iptali için, ilk iki fıkranın iptali durumunda ise aynı maddenin 3. ve 4. fıkralarının ise uygulanabilirliğini yitirdiği belirtilerek iptali ile 28/11/2017 tarihli ve 7061 sayılı Bazı Vergi Kanunları ile Diğer Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 47. maddesiyle 4/6/1985 tarihli ve 3213 sayılı Maden Kanununun 17. maddesine eklenen “Jeolojik haritalama, jeofizik etüd, sismik, karot, kırıntı ve numune alma ile bunlara yönelik sathi hazırlık işlemleri içeren faaliyetler için çevresel etki değerlendirmesi kararı aranmaz.” fıkrasının Anayasaya aykırı olduğu ileri sürülerek iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Davacı tarafından, bazı maddeler yönünden eksik düzenleme yapıldığı, düzenlemenin Anayasaya, Çevre Kanununa, hukuka ve kamu yararına aykırı olduğu belirtilerek iptali gerektiği ileri sürülmüştür.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'NUN DÜŞÜNCESİ : Anayasanın 56. maddesi gereği gerçek kişi-tüzel kişi ayrımı yapılmaksızın herkesin çevreyi korumakla yükümlü olduğu, dolayısıyla hukukun üstünlüğünü koruma görevi ve yükümlülüğü bulunan davacı Barolar Birliğinin, düzenlemenin niteliği de dikkate alındığında, dava açma ehliyetinin bulunduğu sonucuna varıldığından, işin esasının incelenmesi suretiyle karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosya incelendikten sonra 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 14. maddesi uyarınca işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
2872 sayılı Çevre Kanununun 10. maddesinde dayanılarak hazırlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği, 29/07/2022 tarih ve 31907 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiş, aynı Yönetmeliğin 29. maddesi ile 25/11/2014 tarih ve 29186 sayılı sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği yürürlükten kaldırılmıştır.
Bakılan dava, 29/07/2022 tarih ve 31907 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Çevresel Etki Değerlendirme Yönetmeliği"nin 4. maddesinin 1. fıkrasının; (a) bendinde yer alan “veya” ibaresinin, (b) bendinde yer alan (ikinci) “veya” ibaresinin, (ı) bendinin, (p) bendindeki “Bu Yönetmeliğe tabi olan” ibaresinin, eksik düzenleme nedeniyle (ş) bendinin, (bb) alt bendinde yer alan “idari yargı kararları (projenin tamamının yapılmasını etkileyecek şekilde yürütmenin durdurulması/iptal kararı varsa)” ibaresinin, eksik düzenleme nedeniyle (ee), (ff) ve (ıı) alt bentlerinin, 8. maddesinin; 3. fıkrasında yer alan "ÇED süreci içerisinde gerek görülmesi halinde komisyona üye eklenebilir veya çıkarılabilir." cümlesinin, 4. fıkrasında yer alan "duyurulabilir" ibaresinin, 10. maddesinin 2. fıkrasının, 12. maddesinin 2. fıkrasınında yer alan "... toplantı tarihinden itibaren 30 takvim günü içerisinde görüş bildirmeyen kurum/kuruluşun görüşü olumlu kabul edilir." cümlesi ile aynı maddenin 3. fıkrasının, 14. maddesinin; 4. ve 6. fıkraları ile eksik düzenleme nedeniyle tamamının, 16. maddesinin 3. fıkrasının (b) bendinde yer alan "...toplantı tarihinden itibaren 30 takvim günü içerisinde görüş bildirmeyen kurum/kuruluşun görüşü olumlu kabul edilir." cümlesinin, 17. maddesinin 2. fıkrasının son cümlesinin ve 3. fıkrası ile eksik düzenleme nedeniyle tamamının, 18. maddesinin 4. fıkrasının, 19. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin, 20. maddesinin 1. fıkrasının, 24. maddesinin, 28. maddesinin, geçici 1. maddesinin, EK-1 Listesinin; eksik düzenleme nedeniyle 3. maddesinin (ç) bendinin, 5. maddesinin, 9. maddesinin, 10. maddesinin (ç) bendinde yer alan “Denize cepheli” ibaresinin, 15. maddesinin, 25. maddesinin, Ek-2 listesinin; 28. maddesinin (h) bendinin “Denize cepheli” ibaresinin, 30. maddesinin, 36. maddesinin, 42. maddesinin, 43. maddesinin, 44. maddesinin, 49. maddesinin ve 51. maddesinin, “İzleme planı (inşaat dönemi)” ibaresinin eksikliği nedeniyle Ek-3 listesinin 3. Bölümünün iptali ve yürütmesinin durdurulması ile dava konusu Yönetmeliğin 19. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin dayanağı durumundaki 2872 sayılı Çevre Kanununun 15. maddesinin 1. ve 2. fıkralarının Anayasaya aykırılığı olduğu ileri sürülerek iptali için, ilk iki fıkranın iptali durumunda ise aynı maddenin 3. ve 4. fıkralarının ise uygulanabilirliğini yitirdiği belirtilerek iptali ile 28/11/2017 tarihli ve 7061 sayılı Bazı Vergi Kanunları ile Diğer Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 47. maddesiyle 4/6/1985 tarihli ve 3213 sayılı Maden Kanununun 17. maddesine eklenen “Jeolojik haritalama, jeofizik etüd, sismik, karot, kırıntı ve numune alma ile bunlara yönelik sathi hazırlık işlemleri içeren faaliyetler için çevresel etki değerlendirmesi kararı aranmaz.” fıkrasının Anayasaya aykırı olduğu ileri sürülerek iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması istemiyle açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesinin (a) fıkrasında idari davaların; idari işlemler hakkında yetki, sebep, şekil, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılacağı belirtildikten sonra ilk inceleme konularının belirlendiği, 14. maddesinin 3. fıkrasının (c) bendinde; dilekçenin ehliyet yönünden inceleneceği, 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise; bu hususta kanuna aykırılık görülmesi halinde davanın reddedileceği hükme bağlanmıştır.
Anayasanın kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını düzenleyen 135. maddesinde; "Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleridir." kuralı yer almaktadır.
Diğer taraftan, 1136 sayılı Avukatlık Kanununun 4667 sayılı Kanun ile değişik 76. maddesinin 1. fıkrasında; Barolar, avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni sağlamak; meslek düzenini, ahlakını, saygınlığını, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olarak tanımlanmış, yine aynı Kanunun Baro Yönetim Kurulunun görevlerinin sayıldığı 95. maddesinin 2. fıkrasının 21. bendinde de; yönetim kurulunun, hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmakla görevli olduğu belirtilmiş, bununla birlikte, Anayasanın 135. maddesine paralel biçimde anılan Kanunun 76. maddesinin 2. fıkrasında; "Barolar, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamazlar." kuralı yer almış, 109. maddesinde; Türkiye Barolar Birliği"nin, bütün baroların katılmasıyla oluşan, tüzel kişiliğe sahip, kamu kurumu niteliğinde bir meslek kuruluşu olduğu vurgulanmış, 110. maddesinde ise; Türkiye Barolar Birliğinin mesleki faaliyete ilişkin görevleri ayrıntılı olarak sayılmış ve anılan maddeye 4667 sayılı Kanun ile eklenen 17. bentte, Türkiye Barolar Birliğinin hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmakla görevli olduğu belirtilmiş, 111. maddesinin 1. fıkrasında da; "Türkiye Barolar Birliği, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamaz." kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdarenin hukuka uygun davranmasını sağlayan en önemli denetim araçlarından olmakla birlikte, her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olmaması ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkilenmemesi için, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunmasını öngören yasa koyucu, iptal davaları için "menfaat ihlali"ni, subjektif ehliyet koşulu olarak aramıştır.
İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek yanlı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen işlemlerin, ancak bu idari işlemle doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü gerekmektedir. Aksi halde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmek, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğurur.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, genel nitelikteki düzenleyici işlemlere karşı sadece kuruluş kanunlarında gösterilen amaçları doğrultusunda dava açma ehliyeti bulunduğunun kabulü gerekmektedir. Nitekim konuyla ilgili yasal düzenlemelerde de, bu kuruluşların amaçları dışında faaliyette bulunamayacakları açık bir biçimde yer almıştır.
Uyuşmazlıkta; davacı Türkiye Barolar Birliği, kamu kurumu niteliğindeki bir meslek kuruluşu olup, iptali istenilen düzenlemenin davacı Barolar Birliğinin, tüzel kişiliğinin hak ve menfaatlerini doğrudan etkilemediği gibi, avukatlık mesleğine yönelik herhangi bir düzenleme de getirmediği,1136 sayılı Avukatlık Kanununun 110. maddesinde Barolar Birliğine verilen "hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmak" görevinin ise Barolar Birliğinin avukatlık mesleği ile ilgili meşru, güncel ve kişisel ilgisi bulunmayan her konuda tek başına dava açma imkânı vermeyeceği dikkate alındığında, davacı Barolar Birliğinin, dava konusu Yönetmeliğin iptali istemiyle açılan bu davada, dava açma ehliyetinin bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN EHLİYET YÖNÜNDEN REDDİNE,
2. Aşağıda ayrıntısı gösterilen ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Kullanılmayan ... -TL yürütmenin durdurulması harcının ve varsa posta avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 19/10/2022 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY:
Anayasanın 56. maddesinde, herkesin sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemenin ise Devletin ve vatandaşların ödevi olduğu yönünde kural benimsenmiştir.
1136 sayılı Avukatlık Kanununun 76. maddesinde; baroların, avukatlık mesleğine mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, avukatlık mesleğinin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak amacıyla kurulmuş meslek kuruluşları olduğu belirtilmiş iken, 10/05/2001 tarih ve 24398 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 4667 sayılı Kanun ile 1136 sayılı Kanunun 76. maddesinde değişiklik yapılarak; barolar, avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni sağlamak, meslek düzenini, ahlakını, saygınlığını, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olarak tanımlanmış, 1136 sayılı Kanunun Baro Yönetim Kurulunun görevlerinin düzenlendiği 95. maddesine yine 4667 sayılı Kanun ile eklenen 21. bentte de, yönetim kurulunun, hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmakla görevli olduğu belirtilmiş, bütün baroların katılmasıyla oluşan, tüzel kişiliğe sahip, kamu kurumu niteliğinde bir meslek kuruluşu olan barolar birliği bakımından da 1136 sayılı Kanunun 110. maddesine 4667 sayılı Kanun ile eklenen 17. bentte aynı yönde düzenleme yapılmıştır.
1136 sayılı Kanunun 110. maddesinde yapılan ve yukarıda açıklanan yasal değişiklikten sonra baroların; mesleki bir örgüt olmanın ötesinde hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak gibi bir işlev yüklenmesi nedeniyle diğer meslek örgütlerinden farklı bir konuma sahip olduğu açıktır.
Danıştay kararları ışığında konuya bakıldığında; Avukatlık Kanununda yapılan değişiklikten sonra açılan davalarda dava açma ehliyetinin bulunup bulunmadığı saptanırken, iptal davasının genel amacının yanı sıra dava konusu idari işlemin, hukukun üstünlüğünü, hukuk devleti ilkesini, genel kamu yararı, Anayasa ile koruma altına alınan eşitlik, kişinin dokunulmazlığı, özel hayatın gizliliği, kanunsuz suç ve ceza olamayacağı gibi temel insan haklarını ihlal edip etmediğine ve yargı kararlarının uygulanmaması veya geçersiz kılınması gibi hukuk devleti ilkesini zedeleyen bir durumun olayda söz konusu olup olmadığına bakılarak menfaat ilgisinin olaya özgü, ancak daha geniş yorumlandığı görülmektedir.
Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun, Baronun açtığı başka bir davada 07/04/2005 tarih ve E:2003/417, K:2005/234 sayılı kararıyla; hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmakla görevli bulunan Baronun, dava konusu Yönetmelik hükümleri ile Anayasanın eşitlik ilkesi, kişinin dokunulmazlığı ilkesi, özel hayatın gizliliği ilkesi, kanunsuz suç ve ceza olamayacağı ilkesi, temel hak ve özgürlüklerin ancak Kanunla sınırlanabileceği ilkesinin ihlal edildiğini, öğrenim özgürlüğünün engellendiğini öne sürerek bakılan davayı açtığı göz önünde bulundurulduğunda, iptalini istediği Yönetmelik hükümleri ile menfaat ilgisinin bulunduğunun açık olduğu gerekçesiyle davacının dava açma ehliyetinin bulunduğu kabul edilmiştir.
Ayrıca sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkı, Anayasada, gerçek-tüzel kişi ayrımı gözetilmeksizin herkes için tanınmış ve Çevre Kanunu ile meslek kuruluşlarının da (yukarıda vurgulanan rolleri ile) herkes kavramı içerisine dahil oldukları hususu açıkça ifade edilmiştir. Böylelikle; Anayasanın çevre hakkı ve çevrenin korunması ile ilgili hükümleri, yasa koyucu tarafından da bütüncül ve kapsayıcı bir şekilde yorumlanıp anlamlandırılarak, yukarıda aktarıldığı biçimde, Yasa metninde ifadesini bulmuştur. Dolayısıyla, kuruluş belgelerinde yazılı olmasa dahi, her bir meslek kuruluşunun, çevreyi ilgilendiren konularla ilgili olarak, aynen gerçek kişiler gibi subjektif dava ehliyetine sahip olduğu açıktır.
Dava açma ehliyeti, davanın esasının incelenebilmesinin ön koşuludur. Bu aşamada davacı iddialarının hukuken doğru olup olmadığı yönünde bir değerlendirme yapılamaz. Davada menfaat ihlalinin olup olmadığının saptanabilmesi için, öncelikle davacının iddialarına bakılması gerekmektedir.
29/07/2022 tarih ve 31907 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Çevresel Etki Değerlendirme Yönetmeliği"nin iptali istemiyle dava dilekçesinde ileri sürülen hukuka aykırılık nedenleri de dikkate alındığında, çevrenin korunması bakımından toplumun genelini ilgilendiren bu düzenleyici işleme karşı Barolar Birliği tarafından açılan davanın, genel kamu yararı ve düzeni ile ilgili bulunduğu açıktır.
Hukukun üstünlüğünü koruma görevi ve yükümlülüğü bulunan davacı Barolar Birliğinin, düzenlemenin değinilen niteliği de dikkate alındığında, dava açma ehliyeti bulunduğundan, işin esasının incelenmesi suretiyle karar verilmesi gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.