T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2022/8390
Karar No : 2023/7400
TEMYİZ EDENLER : I-(DAVALI) … Bakanlığı/…
VEKİLİ : Av. …
II- (DAVALI YANINDA MÜDAHİLLER)
1-…, -…, -…, -…
VEKİLLER : Av. …
2- … Bakanlığı/…
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
DAVALI YANINDA
DİĞER MÜDAHİL :… Gayrimenkul ve Ticaret Anonim Şirketi
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Odası
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Altıncı Dairesinin15/03/2021 tarih ve E: 2019/19734, K: 2021/3780 sayılı bozma kararına uyularak verilen … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Muğla ili, Bodrum ilçesi, … Beldesine ilişkin Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca 07/02/2013 tarihinde onaylanan Muğla-Bodrum-Yalıkavak Beldesi 1/25.000 ölçekli çevre düzeni plânının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen rapor ile dosyadaki bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden; uyuşmazlık konusu 1/25000 ölçekli planın, Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmelik dikkate alınmadan hazırlandığı, topografya, doğal bitki örtüsü, flora ve fauna özelliklerinin korunabilmesi için düşük yoğunlukta da olsa yapılaşma faaliyetlerinden korunması gereken alanların ekolojik tarım alanı olarak yapılaşmaya açıldığı, üst ölçekli planda büyük kentsel yeşil alan olarak planlanan Tilkicik Burnu ve Azmak tepesinin güneyindeki alanların, dava konusu çevre düzeni planında turizm alanı ve kentsel yerleşme alanı olarak planlandığı, üst ölçekli plana aykırı olarak mera alanı, makilik fundalık alan ve tarım alanı olarak planlanmış bazı alanların, dava konusu çevre düzeni planında kentsel gelişme alanı olarak planladığı, işlevsel bütünlük gösteren turizm merkezi sınırının bütününü kapsamadığı ve plan hükümlerinin birbiri ile çeliştiği dikkate alındığında, dava konusu 1/25000 ölçekli planın üst ölçekli plana, imar mevzuatına, planlama tekniklerine, şehircilik ilkelerine ve kamu yararına uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI :
Davalı … Bakanlığı tarafından, dava konusu işlemin şehircilik ilkeleri planlama esasları ve kamu yararıa uygun olduğu, davanın reddine karar verilmesi gerektiği usul ve yasaya uygun olmayan mahkeme kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı yanında müdahiller tarafından, Usul ve yasaya uygun olmayan mahkeme kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ…'IN DÜŞÜNCESi:2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun 7. maddesi uyarınca turizm merkezi sınırları içinde her tür ve ölçekte plan yapma yetkisinin Kültür ve Turizm Bakanlığına ait olduğu, dava konusu imar planları yapılan alanın 28/05/2009 tarihli ve 27241 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlar Kurulu Kararı ile “Muğla, Bodrum Yalıkavak-Gündoğan-Göltürkbükü Turizm Merkezi" ilan edilen alan sınırları dahilinde olan Yalıkavak beldesini kapsadığı, bu alanda plan yapma yetkisinin Kültür ve Turizm Bakanlığına ait olduğu, her ne kadar planlama alanında 3. derece doğal sit alanı ilan edilen taşınmaz bulunuyor ise de, bu şekilde çakışan alanların olması halinde işlem tarihinde yürürlükte olan haliyle 644 sayılı KHK'nın 13/A maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendi gereğince ilgili bakanlıktan uygun görüş alınarak Kültür ve Turizm Bakanlığının plan yapması gerektiği ya da planlama alanı içerisindeki doğal sit alanlarının turizm bölgesi ilan edilen alandan çıkarılarak ayrı planlanması gerektiğinden davalı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca kabul edilen dava konusu işlemde yetki yönünden hukuka uyarlılık bulunmadığı temyiz istemlerinin reddi ile Mahkeme kararının anılan gerekçe ile onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY : Muğla ili Bodrum ilçesi ...beldesi 1/25000 ölçekli çevre düzeni planının 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 7. maddesi doğrultusunda Çevre ve Şehircilik Bakanlığının … tarihli, … sayılı oluru ile onaylandığı ve 22.04.2013 - 22.05.2013 tarihleri arasında 30 gün süreyle askıya çıkarıldığı, davacı oda tarafından plana itiraz edilmeyerek askı inme süresini takip eden 60 günlük dava açma süresi içerisinde 12/07/2013 tarihinde anılan planın tamamının iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun 7. maddesinin 1. fıkrasının dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan halinde; "Bakanlık, kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde her ölçekteki planları yapmaya, yaptırmaya, re’sen onaylamaya ve tadil etmeye yetkilidir. Kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezlerinde Bakanlıkça yapılacak alt yapı ve planlama işlemlerine esas olmak üzere diğer kamu kurum ve kuruluşlarından istenilen bilgi, belge ve görüş 3 ay içinde verilir. Bu süre sonunda istenilen bilgi, belge ve görüşün verilmemesi durumunda ilgili iş ve işlemler Bakanlıkça re’sen tesis edilebilir. Kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezlerinde diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılacak satış, tahsis, kiralama, sınır ilanı ve değişikliği işlemleri ile çevresel etki yaratacak alt yapı ve üst yapı projelerinden önce Bakanlığın olumlu görüşünün alınması gereklidir. Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almaktadır.
Dava devam ederken, 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun 7. maddesinin 1. fıkrasının 28.07.2021 tarih ve 31551 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7334 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 5. maddesi ile değiştirilen halinde ise; "Bakanlık (Kültür ve Turizm Bakanlığı), kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde her ölçekteki planları yapmaya, yaptırmaya, re’sen onaylamaya ve tadil etmeye yetkilidir. Kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde yer alan korunan alanlarda her ölçekteki plan teklifleri sadece Bakanlığa sunulur. İlgili kurul, kurum ve kuruluş görüşleri doğrultusunda Bakanlıkça incelenerek uygun görülen planlar, Çevre ve Şehircilik Bakanlığına gönderilir. Bu planlar, Bakanlık ile mutabakat sağlanarak Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca ilgili tabiat varlıklarını koruma bölge komisyon kararı da dahil en geç altı ay içinde sonuçlandırılır. Bu alanlarda, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından plan hazırlanması veya hazırlattırılması durumunda; Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca yapılacak onamaya esas olmak üzere Bakanlığın uygun görüşü alınır. 23/5/2019 tarihli ve 7174 sayılı Kapadokya Alanı Hakkında Kanun, 19/6/2014 tarihli ve 6546 sayılı Çanakkale Savaşları Gelibolu Tarihi Alanı Hakkında Bazı Düzenlemeler Yapılmasına Dair Kanun ve 18/12/1981 tarihli ve 2565 sayılı Askeri Yasak Bölgeler ve Güvenlik Bölgeleri Kanunu kapsamında kalan alanlar ile 18/11/1983 tarihli ve 2960 sayılı Boğaziçi Kanununda öngörünüm bölgesi olarak belirlenen alanlar, özel çevre koruma bölgeleri ve özelleştirme kapsam ve programına alınan alanlar bu fıkra kapsamı dışındadır." düzenlemesine yer verilmiştir.
Aynı Kanun'un 3. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri; turizm hareketleri ve faaliyetleri yönünden önem taşıyan veya doğal, tarihi ve kültürel değerlerin yoğun olarak yer aldığı, korunması ve geliştirilmesinde kamu yararı bulunan yörelerde, koruma kullanma dengesi gözetilerek sektörel kalkınmanın sağlanması ve turizm sektörünün planlı ve kontrollü gelişiminin sağlanması amacıyla yeri, mevkii ve sınırları Cumhurbaşkanı kararıyla tespit ve ilan edilen alanlar şeklinde; aynı fıkranın (d) bendinde ise turizm merkezleri, kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri dışında kalmakla birlikte, bu bölgelerin niteliğini taşıyan, turizm hareketleri ve faaliyetleri açısından öncelikle geliştirilmesinde kamu yararı bulunan orman vasıflı olanlar dahil Hazine taşınmazları ile tescili mümkün olan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerde yeri, mevkii ve sınırları Cumhurbaşkanı kararıyla tespit ve ilan edilen alanlar şeklinde tanımlanmıştır.
Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Çevre ve Şehircilik Bakanlığının görevlerini düzenleyen 2. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde, "Her tür ve ölçekteki fiziki planlara ve bunların uygulanmasına yönelik temel ilke, strateji ve standartları belirlemek ve bunların uygulanmasını sağlamak, Bakanlar Kurulunca yetkilendirilen alanlar ile merkezi idarenin yetkisi içindeki kamu yatırımları, mülkiyeti kamuya ait arsa ve araziler üzerinde yapılacak her türlü yapı, milli güvenliğe dair tesisler, askeri yasak bölgeler, genel sığınak alanları, özel güvenlik bölgeleri, enerji ve telekomünikasyon tesislerine ilişkin etütleri, harita, her tür ve ölçekte çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını, parselasyon planlarını ve değişikliklerini resen yapmak, yaptırmak, onaylamak ve başvuru tarihinden itibaren iki ay içinde yetkili idarelerce ruhsatlandırma yapılmaması halinde resen ruhsat ve yapı kullanma izni vermek", (ğ) bendinde, "Gecekondu, kıyı alanları ve tesisleri ile niteliğinin bozulması nedeniyle orman ve mera dışına çıkarılan alanlar dâhil kentsel ve kırsal alan ve yerleşmelerde yapılacak iyileştirme, yenileme ve dönüşüm uygulamalarında idarelerce uyulacak usul ve esasları belirlemek; Bakanlıkça belirlenen finans ve ticaret merkezleri, fuar ve sergi alanları, eğlence merkezleri, şehirlerin ana giriş düzenlemeleri gibi şehirlerin marka değerini artırmaya ve şehrin gelişmesine katkı sağlayacak özel proje alanlarına dair her tür ve ölçekte etüt, harita, plan, parselasyon planı ve yapı projelerini yapmak, yaptırmak, onaylamak, kamulaştırma, ruhsat ve yapım işlerinin gerçekleştirilmesini sağlamak, yapı kullanma izinlerini vermek ve bu alanlarda kat mülkiyeti kurulmasını temin etmek; 2/3/1984 tarihli ve 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu ile 20/7/1966 tarihli ve 775 sayılı Gecekondu Kanunu uyarınca Toplu Konut İdaresi Başkanlığı tarafından yapılan uygulamalara ilişkin her tür ve ölçekte etüt, harita, plan ve parselasyon planlarını yapmak, yaptırmak, onaylamak, ruhsat işlerini gerçekleştirmek, yapı kullanma izinlerini vermek ve bu alanlarda kat mülkiyetinin kurulmasını sağlamak", (h) bendinde, "Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan veya mülkiyeti Hazineye, kamu kurum veya kuruluşlarına veya gerçek kişilere veyahut özel hukuk tüzel kişilerine ait olan taşınmazlar üzerinde kamu veya özel sektör tarafından gerçekleştirilecek olan yatırımlara ilişkin olarak ilgililerince hazırlandığı veya hazırlatıldığı halde yetkili idarece üç ay içinde onaylanmayan etüt, harita, her tür ve ölçekteki çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını, parselasyon planlarını ve değişikliklerini ilgililerinin valilikten talep etmesi ve valiliğin Bakanlığa teklifte bulunması üzerine bedeli mukabilinde yapmak, yaptırmak ve onaylamak, başvuru tarihinden itibaren iki ay içinde yetkili idarece verilmemesi halinde bedeli mukabilinde resen yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatını vermek" hükmü yer almıştır.
Aynı Kararname'nin 13/A maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları, doğal sit alanları, sulak alanlar, özel çevre koruma bölgeleri ve benzeri koruma statüsü bulunan diğer alanların kullanma ve yapılaşmaya yönelik ilke kararlarının belirlenmesi ve her tür ve ölçekte çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarının yapılması, yaptırılması, değiştirilmesi, uygulanması veya uygulanmasının sağlaması ile, aynı fıkranın (ç) bendinde, tabiat varlıkları, doğal, tarihi, arkeolojik ve kentsel sitler ile koruma statüsü bulunan diğer alanların çakıştığı yerlerde koruma ve kullanma esaslarının ilgili bakanlıkların görüşü alınarak belirlenmesi ve bu alanların kısmen veya tamamen hangi idarelerce yönetileceğine karar verilmesi, her tür ve ölçekteki çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarının yapılması, yaptırılması ve onaylaması görevleri Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
Aynı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 6. maddesinin 1. fıkrasında, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte, doğal sit alanı ve tabiat varlığı olarak tespit ve tescil edilmiş alan ve varlıklara ilişkin her türlü belgenin, bu alan ve varlıkların statülerinin yeniden değerlendirilmesi için en geç altı ay içinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığına devredileceği, aynı maddenin 2. fıkrasında ise, devir sürecinde arkeolojik, kentsel, tarihi sitlerin ve kültür varlıklarının bulunduğu alanların doğal sitler, tabiat varlıkları ile benzeri diğer koruma statüsünde bulunan alanlarla çakışması durumunda bu alanlara ilişkin konuların mevcut doğal sit statüsü de gözönüne alınarak Kültür Varlıklarını Koruma Bölge Kurullarınca değerlendirileceği ve Kültür ve Turizm Bakanlığının talebi üzerine bu alanların adı geçen Bakanlıkça kısmen veya tamamen yönetilmesine Çevre ve Şehircilik Bakanı ile Kültür ve Turizm Bakanınca birlikte karar verileceği düzenleme altına alınmıştır.
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununun 17. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, bir alanın koruma bölge kurulunca sit olarak ilanının, bu alanda her ölçekteki plan uygulamasını durduracağı, sit alanının etkileşim-geçiş sahası varsa 1/25.000 ölçekli plan kararları ve notlarının alanın sit statüsü dikkate alınarak yeniden gözden geçirilerek ilgili idarelerce onaylanacağı hüküm altına alınmış, aynı Kanuna 17.08.2011 tarih ve 28028 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 648 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 51. maddesi ile eklenen Ek 4. maddesinde, taşınır tabiat varlıkları hariç tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları ile ilgili olarak bu Kanunda öngörülen iş, işlem ve kararlar bakımından görevli ve yetkili bakanlığın, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı olduğu düzenlenmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Somut uyuşmazlığın çözümlenebilmesi için öncelikle turizm merkezi ilan edilen alanda her tür ve ölçekte plan yapma yetkisine sahip olan idarenin tespit edilmesi gerekmektedir.
İdarenin kanuniliğini düzenleyen Anayasa hükmü gereğince yetki kamu düzeninden olduğundan, kamu hukukunda bir yetkinin ancak kanunla kendisine verilen makam tarafından kullanılması esastır.
Yukarıda detaylarına yer verilen yasal düzenlemeler ve işlem tarihinden sonra yürürlükte olan haliyle 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun 7. maddesi uyarınca turizm merkezi sınırları içinde her tür ve ölçekte plan yapma yetkisinin Kültür ve Turizm Bakanlığına ait olduğu, doğal sit alanları sınırları içinde ise her tür ve ölçekte plan yapma yetkisinin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına ait olduğu açıktır.
Bu tespit ve açıklamalar doğrultusunda, somut olay incelendiğinde;
Dava konusu planlama alanı 28/05/2009 tarihli ve 27241 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlar Kurulu Kararı ile “Muğla, Bodrum Yalıkavak-Gündoğan-Göltürkbükü Turizm Merkezi" ilan edilen Yalıkavak Beldesinin belediye sınırları içinde kalan alanları ile mücavir alanında kalan Dağbelen Köyünün bulunduğu bölgeyi kapsamaktadır. Anılan bölgede 3. derece doğal sit alanı da yer almaktadır.
Davalı idare tarafından uyuşmazlık konusu imar planının işlem tarihinde yürürlükte olan 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Görevler" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendine istinaden yapıldığı ileri sürülmüş ise de, anılan maddede yer alan şartların uyuşmazlık konusu plan için gerçekleşmediği açıktır.
Bu durumda yukarıda anılan mevzuat hükümleri ile dosyadaki bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden, dava konusu planlama alanının Muğla, Bodrum Yalıkavak-Gündoğan-Göltürkbükü Turizm Merkezi" ilan edilen alan sınırları dahilinde olan Yalıkavak beldesini kapsadığı, bu alanda plan yapma yetkisinin Kültür ve Turizm Bakanlığına ait olduğu, her ne kadar planlama alanında 3. derece doğal sit alanı ilan edilen taşınmaz bulunuyor ise de, bu şekilde çakışan alanların olması halinde işlem tarihinde yürürlükte olan haliyle 644 sayılı KHK'nın 13/A maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendi gereğince ilgili bakanlıktan uygun görüş alınarak Kültür ve Turizm Bakanlığının plan yapması gerektiği ya da planlama alanı içerisindeki doğal sit alanlarının turizm bölgesi ilan edilen alandan çıkarılarak ayrı planlanması gerektiğinden davalı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca kabul edilen dava konusu işlemde yetki yönünden hukuka uyarlılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Bu itibarla dava konusu işlemin iptali yolundaki idare mahkemesi kararında sonucu itibariyle isabetsizlik görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1.2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalı ve davalı yanında müdahillerin temyiz istemlerinin reddine,
2 Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin temyize konu … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının yukarıda belirtilen gerekçe ile ONANMASINA
3. Dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine,
4. 2577 sayılı Kanunun (Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen) 54. maddesinin 1. fıkrası uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere 12/10/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.