T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2022/8547
Karar No : 2023/5373
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Turizm Eğitim Otopark Temizlik İnşaat Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirket tarafından İstanbul Büyükşehir Belediyesinin izin verdiği yerler dışındaki taşınmaza hafriyat toprağı, inşaat yıkıntı atıkları döküldüğünün tespit edildiğinden bahisle 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 8. maddesi ve Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği'nin 13. maddesinin ihlal edildiğinden, aynı Kanunun 20/(r) maddesi uyarınca 270.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Çevre Koruma ve Kontrol Daire Başkanlığının … tarih ve … sayılı, … sıra numaralı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; uyuşmazlıkta, Çevre Koruma Müdürlüğünün … tarih ve E-… sayılı yazısı ile … tarih ve E-… sayılı yazılarına rağmen davacı şirket tarafından herhangi bir izin belgesi alınmadan İstanbul İli, Maltepe İlçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı alanda bulunan malzemeyi, … ada, … parsel sayılı alanında bulunan taş kırma ünitesine izinsiz getirerek döktürüğünün ve işlediğinin … tarih ve … sayılı Çevre Denetim ve Tespit Tutanağı ve eki fotoğraflarla tespit edildiğinin görüldüğü, bu durumda, izinsiz olarak hafriyat toprağı dökmek suretiyle çevreyi kirlettiği, tutulan tutanak ve çekilen fotoğraflarla sabit olan davacıya, 2872 sayılı Çevre Kanunun uyarınca para cezası verilmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçesinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : İşleme konu faaliyeti yürütenin … A.Ş. olduğu, ancak para cezasının davacı … A.Ş.'ye verildiği, işlem öncesi döküm izninin alındığı, ruhsatlı iş yerindeki malzemelerin kırma işlemleri için makinalara taşınmasına yönelik faaliyet yürütüldüğü, dışarıdan getirilen bir hafriyat toprağı olmadığı, davacı şirketin Maltepe Belediyesinin iştiraki olan kamu iktisadi bir teşebbüsü olduğu, kamu hizmeti yürütüldüğü, faaliyetin çevreyi kirletme sonucu doğurmadığı hususları ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Dava konusu işlem ve dayanağı tutanağın hukuk ve usule uygun olduğu, izin verilmeyen alana hafriyat dökümü yapıldığı, işlemde yetki yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı hususları belirtilerek temyiz istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY : İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı personeli tarafından mahallinde yapılan denetim neticesinde … A.Ş. (Vergi No:…) tarafından … ada, … parseldeki malzemenin aynı ada, … parseldeki taş kırma ünitesine izinsiz olarak getirilerek döküldüğü, herhangi bir izin belgesinin ibraz edilemediği, fotoğrafların çekildiği hususları belirtilerek 09/06/2021 tarihli çevre denetim ve tespit tutanağı düzenlenmiştir.
Söz konusu denetim tutanağına dayanılarak, … A.Ş. (Vergi No:…) tarafından İstanbul Büyükşehir Belediyesinin izin verdiği yerler dışındaki taşınmaza hafriyat toprağı, inşaat yıkıntı atıkları döküldüğünün tespit edildiğinden bahisle 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 8. maddesi ve Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği'nin 13. maddesinin ihlal edildiğinden, aynı Kanunun 20/(r) maddesi uyarınca 270.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Çevre Koruma ve Kontrol Daire Başkanlığının … tarih ve … sayılı, … sıra numaralı işlemi tesis edilmiştir.
Bunun üzerine görülmekte olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasanın “Suç ve cezalara ilişkin esaslar” kenar başlıklı 38. maddesinin 7. fıkrasında, “Ceza sorumluluğu şahsidir.” hükmü yer almaktadır.
Ceza sorumluluğunun şahsiliği ceza hukukunun temel ilkelerindendir. Cezaların şahsiliğinden amaç, bir kimsenin işlemediği bir fiilden dolayı cezalandırılamaması, başka bir anlatımla bir kimsenin başkasının fiilinden sorumlu tutulamamasıdır. Anayasanın 38. maddesinde idari ve adli cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından idari para cezaları da bu maddede öngörülen ilkelere tabidir.
2872 sayılı Çevre Kanununun 8. maddesinin 1. fıkrasında, ''Her türlü atık ve artığı, çevreye zarar verecek şekilde, ilgili yönetmeliklerde belirlenen standartlara ve yöntemlere aykırı olarak doğrudan ve dolaylı biçimde alıcı ortama vermek, depolamak, taşımak, uzaklaştırmak ve benzeri faaliyetlerde bulunmak yasaktır.'', 20. maddesinin birinci fıkrasının (r) bendinde, ''Bu kanunda ve yönetmeliklerde öngörülen usul ve esaslara, yasaklara veya sınırlamalara aykırı olarak atık toplayan, taşıyan, geçici ve ara depolama yapan, geri kazanan, geri dönüşüm sağlayan, tekrar kullanan veya bertaraf edenlere 24.000 Türk Lirası, ithal edenlere 60.000 Türk Lirası idari para cezası verilir.'', aynı maddenin 2.fıkrasında da "Bu maddenin (ı) bendinin (1), (2), (3) ve (4) numaralı alt bentleri ile (k), (l), (r), (s), (t), (u), (v) ve (y) bentlerinde öngörülen idarî para cezaları kurum, kuruluş ve işletmelere üç katı olarak verilir."hükümlerine yer verilmiş bulunmaktadır.
Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliğinin 8. maddesinde, büyükşehir sınırları içerisinde hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıkları geri kazanım tesisleri ile depolama sahalarına izin vermek ve gerektiğinde bu izni iptal etmenin büyükşehir belediyesinin görevinde olduğu, 13. maddesinde, hafriyat toprağı ile inşaat/yıkıntı atıklarının üretici ve taşıyanları tarafından belediyelerin veya mahallin en büyük mülki amirinin gösterdiği ve izin verdiği geri kazanım ve depolama tesisleri dışında denizlere, göllere, akarsulara veya herhangi bir yere dökülmesi ve dolgu yapılmasının yasak olduğu, faaliyetleri sonucu hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıklarının üretimine neden olacak özel veya resmi kişi, kurum ve kuruluşlara; bu atıkların üretilmesinden önce ilgili belediye/mahallin en büyük mülki amirine başvurarak gerekli izinleri almak, atıklarını bu yönetmelikte belirlenen usul ve esaslara göre bu mercilerin göstereceği geri kazanım/depolama sahasına taşınmasını sağlamakla yükümlü oldukları, yapılan denetimlerde hafriyat toprağı ile inşaat/yıkıntı atıklarını Yönetmelikte belirtilen esaslara aykırı olarak çevre kirliliğine neden olacak şekilde alıcı ortama verdiği tespit edilen üretici, taşıyıcı ve depolayanlar hakkında 46 ncı maddede belirtilen cezai işlemlerin uygulanacağı, ayrıca tespit edilen eksiklik veya kirlilik, tebliğ edilen süreler içinde giderilmezse bu atıkların toplanması, taşınması ve bertarafı maliyeti ilgililerden peşin olarak tahsil edileceği, bununla ilgili işlemlerin 23. maddede belirtilen esaslara göre yapılacağı, hükme bağlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda belirtilen dava konusu uyuşmazlık ve ilgili mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesi neticesinde; davalı belediye personelinin 09/06/2021 tarihinde mahallinde yaptığı denetim sonucunda … A.Ş. (Vergi No:…) tarafından … ada, … parseldeki malzemenin aynı ada, … parseldeki taş kırma ünitesine izinsiz olarak getirilerek döküldüğü, herhangi bir izin belgesinin ibraz edilemediği, fotoğrafların çekildiği hususları belirtilerek aynı tarihli, … A.Ş. adına çevre denetim ve tespit tutanağının düzenlendiği; anılan tutanağa istinaden bu defa … A.Ş. (Vergi No:…) adlı bir firma tarafından İstanbul Büyükşehir Belediyesinin izin verdiği yerler dışındaki taşınmaza hafriyat toprağı, inşaat yıkıntı atıkları döküldüğünün tespit edildiğinden bahisle 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 8. maddesi ve Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği'nin 13. maddesinin ihlal edildiğinden, aynı Kanunun 20/(r) maddesi uyarınca 270.000,00-TL idari para cezasının (davacı) Mataş Maltepe A.Ş'ye verilmesine ilişkin İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Çevre Koruma ve Kontrol Daire Başkanlığının … tarih ve … sayılı, … sıra numaralı dava konusu işleminin tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlıkta, denetim tutanağının incelenmesinden, ihlali yapan firmanın … A.Ş. olduğu tespit edilmesine rağmen, dava konusu para cezasının davacı … A.Ş.'ye verildiği görülmektedir.
Bu durumda, cezaların şahsiliği ilkesi kapsamında çevre mevzuatına aykırı fiili işlediği tespit edilene çevre para cezası verilmesi gerektiğinden, işleme konu fiili yapan ile para cezası verilenin aynı mı farklı şirketler mi olduğunun araştırılarak, cezaların şahsiliği ilkesi de göz önünde bulundurularak, yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.
Öte yandan, yapılacak inceleme ve araştırma neticesinde dava konusu işleme ilişkin fiili yapan ile para cezası verilen şirketlerin aynı şirket (davacı) olduğunun tespiti halinde ise, yeniden verilecek kararda, faaliyetin kamu hizmeti niteliğinde olup olmadığı ve çevreyi kirletme sonucu doğurup doğurmadığı, denetim sırasında şirketin izin belgesinin bulunup bulunmadığı hususlarının da dikkate alınacağı tabiidir.
Bu itibarla, davanın reddi yolundaki Mahkeme kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine dair Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 30/05/2023 tarihinde, kesin olarak, oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY (X) :
Dava; davacı şirket tarafından İstanbul Büyükşehir Belediyesinin izin verdiği yerler dışındaki taşınmaza hafriyat toprağı, inşaat yıkıntı atıkları döküldüğünün tespit edildiğinden bahisle 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 8. maddesi ve Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği'nin 13. maddesinin ihlal edildiğinden, aynı Kanunun 20/(r) maddesi uyarınca 270.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Çevre Koruma ve Kontrol Daire Başkanlığının … tarih ve … sayılı, … sıra numaralı işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasamızın 6. maddesinde; hiç bir kimse veya organın kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisini kullanamayacağı, 127. maddesinde ise; mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği belirtilmiştir.
2872 sayılı Çevre Kanununun 12. maddesinde; "Bu Kanun hükümlerine uyulup uyulmadığını denetleme yetkisi Bakanlığa aittir. Gerektiğinde bu yetki, Bakanlıkça; il özel idarelerine, çevre denetim birimlerini kuran belediye başkanlıklarına, Denizcilik Müsteşarlığına, Sahil Güvenlik Komutanlığına, 13/10/1983 tarihli ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununa göre belirlenen denetleme görevlilerine (...) devredilir." hükmüne, 24. maddesinde; "Bu Kanunda öngörülen idarî yaptırım kararlarını verme yetkisi Bakanlığa aittir. Bu yetki, 12 nci maddenin birinci fıkrası uyarınca denetim yetkisinin devredildiği kurum ve merciler tarafından da kullanılır." hükmüne yer verilmiştir.
Bu bağlamda, Çevre ve Orman Bakanlığı çıkarılan "Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıkları Yetki Devri" konulu 2008/06 sayılı Genelge ile; çevre denetim birimlerini kuran İstanbul Büyükşehir Belediyesi, Kocaeli Büyükşehir Belediyesi ve Adapazarı Büyükşehir Belediyesi, hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıklarının toplanması, geçici biriktirilmesi, taşınması ve bertarafı faaliyetlerini denetleme ile 2872 sayılı Çevre Kanununun “İdari Nitelikteki Cezalar” başlıklı 20. maddesinde belirtilen hükümler kapsamında idari yaptırım kararı verme konularında yetkilendirilmiştir.
Bu Genelgeye göre yetki devri yapılan belediyeler;
i) Hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıklarının toplanması, geçici biriktirilmesi, taşınması ve bertarafı faaliyetlerini denetleme,
ii) 2872 sayılı Çevre Kanununun "İdari Nitelikteki Cezalar" başlıklı 20 nci maddesinde belirtilen hükümler kapsamında idari yaptırım kararı verme konularında yetkili olmuşlardır.
5393 sayılı Belediye Kanununun 3/b maddesinde belediyenin organları; belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanı şeklinde tanımlanırken, 34/e maddesinde "Kanunlarda öngörülen cezaları vermek" belediye encümeninin görevleri arasında sayılmış, anılan Kanunun 38. maddesinin (h) ve (p) bentlerinde de "Meclis ve encümen kararlarını uygulamak", "Kanunlarla belediyeye verilen ve belediye meclisi veya belediye encümeni kararını gerektirmeyen görevleri yapmak ve yetkileri kullanmak" görev ve yetkilerinin belediye başkanına ait olduğu ifade edilmiştir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 18. maddesinde, büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri tek tek sayılmış olup, sözkonusu maddede "kanunlarda öngörülen cezaları vermek" büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri arasında belirtilmemiştir. Aynı Kanunun 28. maddesinde ise; "Belediye Kanunu ve diğer ilgili Kanunların bu kanuna aykırı olmayan hükümleri ilgisine göre büyükşehir ve ilçe belediyeleri hakkında da uygulanır. " hükmüne yer verilmiştir.
5326 sayılı Kabahatler Kanununun "İdarî yaptırım kararı verme yetkisi" başlıklı 22. maddesinde; "1) Kabahat dolayısıyla idarî yaptırım kararı vermeye ilgili kanunda açıkça gösterilen idarî kurul, makam veya kamu görevlileri yetkilidir, 2) Kanunda açık hüküm bulunmayan hallerde ilgili kamu kurum ve kuruluşunun en üst amiri bu konuda yetkilidir." hükmü yer almaktadır.
Kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi ve çeşitli sebeplere binaen Kanunda yetkili kılınan makam tarfından başka bir makama yetkinin devredilmesi gerekli olabilir. Yetkinin bizzat yetkili makamca kullanılması esasına bir istisna olarak ifade edilen "yetki devri" müessesi, yasayla bir makama verilen karar alma yetkisinin, diğer bir makama aktarılması olup, doktrin ve yargısal içtihatlarla, yetki ögesinin nitelikleri dikkate alınarak geliştirilen bir takım koşul ve kurallara tabidir. Bu kriterlere uyulmadan yapılan yetki devri hukuki bakımdan geçerli sayılmayacak ve dolayısıyla bu yetki devrine dayanılarak tesis edilen idari işlemleri de geçersiz hâle getirebilecektir.
Yetki devrinin, ancak Kanunun açıkça izin vermesi halinde ve yine açıkça izin verdiği konular hakkında yapılabileceği ilgili yasalarda ve yargı içtihatlarında kabul edilmektedir. İmza yetkisinin devrinde ise, yetkili makam yetkili olduğu işlemlerden bir kısmının imzalanması yetkisini, astlarına devretmekte, imza yetkisini devralan kişi de, vekaleten görevlendirmeden farklı olarak, imza yetkisini devreden amirin görevi başında olduğu zamanlarda da bu yetkiyi kullanmaktadır. Ancak imza yetkisinin devrinde, yetki devrinden farklı olarak karar alma yetkisi imza yetkisini devreden makamda kalmaktadır.
Belediye başkanlarının da ancak yasal olarak münhasıran belediye başkanının imzalayacağı işlemler dışında olmak üzere kendilerinin imzalayacakları diğer işlemlerle sınırlı olarak imza yetkilerini devredebilecekleri şüphesizdir. Ancak belediye encümenine ait bir yetkinin belediye başkanı tarafından imza devri usulü ile devredilemeyeceği de tabidir.
Yukarıdaki mevzuat hükümlerinden; kanunlarda öngörülen para cezalarını vermekle görevli karar organının belediye encümeni, kurumun karar organlarınca alınan kararları uygulamakla görevli yürütme organının ise belediye başkanı olduğu, 5393 sayılı Kanuna göre belediye başkanlarının diğer kanunlarla belediyelere verilen ancak meclis yahut encümen kararını gerektirmeyen yetkilerini kullanabileceği, öte yandan; gerek 2872 sayılı Kanun gerek 2008/06 sayılı yetki devri genelgesinde "Belediye Başkanlıkları" ibaresi kullanılmaktaysa da, yetki devri için kurulması gereken "Çevre Denetim Birimlerinin" başkanlık makamına değil, belediye tüzel kişiliğine ait bir birim olduğu düşünüldüğünde, bu ibarenin belediye tüzel kişiliğini ifade eden temsil makamının isminin kullanılmasından ibaret olduğu anlaşılmaktadır.
Keza 5326 sayılı Kabahatler Kanununun 22. maddesinin 1. ve 2. fıkralarında yer alan, sırasıyla "Kabahat dolayısıyla idari yaptırım kararı vermeye ilgili kanunda açıkça gösterilen idari kurul, makam veya kamu görevlileri yetkilidir." ve "Kanunda açık hüküm bulunmayan hallerde ilgili kamu kurum ve kuruluşunun en üst amiri bu konuda yetkilidir." hükümleri dikkate alındığında, "ilgili kanun" ibaresiyle yetki devri yapılabilecek kurum ve kuruluşların teşkilat kanunlarının kastedildiği, bu bağlamda; Belediye teşkilatını düzenleyen 5393 sayılı Kanunun 34/e maddesiyle belediyenin vereceği cezalara ilişkin karar alma görevi açıkça belediye encümenlerine bırakılması nedeniyle, 5326 sayılı Kanunun 22/2. maddesinde Belediye Başkanının ceza verebilmesine yönelik yetki yönünden öngörülen şartın oluşmadığı, dolayısıyla 2872 sayılı Kanun uyarınca verilecek cezalar konusundaki yetkinin yürütme organı olan belediye başkanı tarafından kullanılamayacağı açıktır.
Olayda ise, dava konusu idari para cezasının İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanı adına Genel Sekreter Yardımcısı tarafından verildiği görülmektedir.
Bu durumda; yetkili belediye encümeni yerine genel sekreter yardımcısı tarafından tesis edilen dava konusu işlemde, yetki yönüyle hukuka uyarlık bulunmadığından, davanın reddi yolundaki Mahkeme kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının yukarıda belirtilen gerekçeyle bozulması gerektiği oyum ile, Dairemiz çoğunluk (bozma) kararına gerekçe yönünden katılmıyorum.