T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2022/934
Karar No : 2023/1411
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ...
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Valiliği
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN_KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı hakkında ... tarih ve ... sayılı 199.642,67 TL kesilen ceza ile sahte reçete bedelinin 10 katı olarak kesilen 47.247,00 TL cezanın iptali istemiyle yapılan başvurunun reddine dair Antalya Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla; davaya konu edilen işlemin hukuki irdelemesinin özel hukuk alanında hüküm ve sonuç doğuran ve sözleşme hükümlerine tabi olan Türk Borçlar Kanunu vb. hükümlerine dayalı olarak yapılması gerektiği, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ile görevlendirilmiş, adli ve idari yargı mercileri arasındaki görev ve hüküm uyuşmazlıklarını kesin olarak çözmeye yetkili olan Uyuşmazlık Mahkemesi kararları da göz önüne alındığında, taraflar arasında imzalanan sözleşme hükümlerinin uygulanmasından doğan dava konusu uyuşmazlığın görüm ve çözümünde adli yargı merciilerinin görevli bulunduğu gerekçesiyle davanın görev yönünden reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti:... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince, istinaf başvurusuna konu kararın kaldırılmasını gerektiren bir neden bulunmadığı gerekçesiyle davacının istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI : Davacı tarafından, görülmekte olan davada idari yargının görevli olduğu, dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Dava dosyasında yer alan bilgi ve belgelere göre;
Antalya ilinde eczacısı olan davacının sahip ve mesul müdürü olduğu eczanesinde İl Sağlık Müdürlüğüne sahte olarak düzenlenerek fatura edilen 17 adet reçete ve hastalar görmeden düzenlenip hastalarca alınmadığı halde fatura edilen 10 adet reçetenin tespit edilmesi üzerine Maliye Bakanlığı ile Türk Eczacılar Birliği arasında imzalanan Protokole istinaden akdedilen 2007 yılı Tip Sözleşmesinin 6.3.12 ve 6.3.22 maddelerine ve 22/12/2004 tarih ve 25678 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ödeme Gücü Olmayan Vatandaşların Tedavi Giderlerinin Devlet Tarafından Karşılanması ve Yeşil Kart Uygulaması Hakkında Yönetmeliğe muhalefetten davacı hakkında Antalya Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı kararı ile 199.642,67 TL idari para cezası kesildiği, anılan karara karşı itirazda bulunulduğu, ...Sulh Ceza Hakimliğinin ... tarih ve ...D.İş sayılı kararıyla itirazın reddine karar verildiği;
Yine davacı hakkında sahte raporla İl Sağlık Müdürlüğüne fatura ettiği 4.724,78 YTL tutarında ilaç nedeniyle anılan Sözleşmenin 6.3.22 maddesi uyarınca 47.247,00 TL idari para cezası uygulandığı, anılan cezaya karşı yapılan itirazın ... Sulh Ceza Mahkemesinin ... tarih ve ... D.İş sayılı kararıyla reddine karar verildiği;
Akabinde davacı tarafından, 07/04/2021 tarihinde davalı idareye yapılan başvuruda, idari para cezalarına konu hadise hakkında yapılan ceza yargılaması sonucunda suçsuz olduğunun tespit edildiği ve anılan kararın kesinleştiği, bu nedenle cezaların konusuz kaldığı belirtilerek hakkında tesis edilen cezaların iptal edilmesinin talep edildiği, Antalya Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işlemi ile bahsi geçen idari para cezalarına karşı yapılan itirazların idari yaptırım kararlarının hukuka uygun olduğu gerekçesiyle reddine karar verildiği ve anılan kararların kesinleştiğinin davacıya bildirildiği,
Davacı tarafından anılan işlemin iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde idari dava türleri; "a) İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları, b) İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları, c) Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar." olarak tanımlanmıştır.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun "Sağlık hizmetlerinin sağlanma yöntemi ve sağlık giderlerinin ödenmesi" başlıklı 73. maddesinin birinci fıkrasında ise, "Bu Kanuna göre sağlık hizmetleri, Kurum ile yurt içindeki veya yurt dışındaki sağlık hizmeti sunucuları arasında yapılan sözleşmeler yoluyla ve/veya bu Kanun hükümlerine uygun olarak genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından satın aldıkları sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi suretiyle sağlanır." hükmü yer almaktadır.
Diğer taraftan, 6643 sayılı Türk Eczacıları Birliği Kanunu'nun 1. maddesinde; "Türkiye sınırları içinde meslek ve sanatlarını yürütmeye yetkili olup da, özel kanunlarında üye olamayacakları belirtilenler hariç, sanatlarıyla uğraşan ve meslekleriyle ilgili hizmetlerde çalışan eczacıların katılmasıyla; eczacıların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, eczacılığın genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak; eczacıların birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere, meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadıyla tüzelkişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde Türk Eczacıları Birliği kurulmuştur." hükmüne; 39. maddesinin birinci fıkrasının (j) bendinde de, "Eczanelerden sağlık hizmeti satın alacak bütün kamu ve özel kurum ve kuruluşlarla anlaşmalar yapmak,imzalanan protokole uygun tip sözleşmeleri bastırmak ve belirleyeceği bedel karşılığı eczanelere dağıtmak" hükmüne yer verilmiştir.
Sözü edilen Kanun hükümlerinde, sağlık hizmetlerinin, Kanun'da belirtilen sağlık hizmeti sunucularından alınması öngörülmüş, eczacılık hizmetinin karşılanması bakımından sağlık hizmeti sunucusu olarak ise eczaneler kabul edilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
2577 sayılı Kanun'un 2. maddesine göre, bir uyuşmazlığın idari yargıda çözümlenebilmesi için idari işlem/eylem veya idari sözleşmeden kaynaklanması gerekmektedir.
Kamu idarelerinin idare hukuku kurallarına dayanarak yaptıkları sözleşmelere idari sözleşme denilmekte ve idari sözleşmeler, ilke olarak, özel hukuk sözleşmeleri gibi, iki tarafın iradesi ile kurulmaktadır. Kural olarak taraflar, hem sözleşme kurulurken hem de içeriğini belirlerken, belli koşullar altında serbesttirler. İdarenin taraf olduğu sözleşmelerden sadece idare hukuku kurallarına göre yapılmış olanlar idari sözleşme olarak nitelendirilebilecektir.
Bir sözleşmenin idari sözleşme sayılabilmesi için sürekli bir kamu hizmetinin görülmesi amacını taşıması, taraflardan birinin idare olması ve kamu hukukuna özgü, kamu hukukundan doğan şart ve hükümlerin sözleşmede yer alması zorunludur.
Buna göre, özel hukuk sözleşmelerinde taraflar arasında hukuksal eşitlik varken, idari sözleşmelerde, taraflardan biri olan idareye, kamu yararının temsilcisi ve sorumlusu olarak, karşı tarafa nazaran bazı üstünlükler tanınmakta ve idare, tek yanlı olarak kendiliğinden hareket etme ve doğrudan doğruya yerine getirme (icra) yetkilerini de idari sözleşmelerde kullanılabilmektedir.
Bununla birlikte, özel hukuk sözleşmelerinde taraflar, yasaların öngördüğü sınırlar içinde sözleşmenin konusu, amacını, biçimini, bağlantı kuracakları kişileri serbestçe seçebildikleri halde, idari sözleşmelerde yasalar idarenin hareket serbestliğini kısıtlamaktadır.
Yukarıda aktarılan açıklamalar ışığında, Maliye Bakanlığı ile Türk Eczacıları Birliği arasında eczanelerden temin edilecek ilaçlarla ilgili olarak, kurumlarla eczaneler arasında yapılacak sözleşme için 27/07/2007 tarihinde imzalanarak yürürlüğe giren 2007 yılı Protokolü incelendiğinde;
Anılan protokolün taraflarından birisi olan Maliye Bakanlığının kamu kurumu olmasının yanı sıra, protokolün diğer tarafı olan Türk Eczacıları Birliğinin de Anayasa'nın 135. maddesine göre kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından olduğu açıktır. Dolayısıyla dava konusu protokolün iki kamu kurumu arasında imzalandığının kabulü gerekir.
Buna ilaveten, eczane ile sözleşme imzalayan kamu kurumu veya kuruluşuna sözleşmeyi feshetme, cezai şart uygulama gibi üstün yetkiler tanındığı da göz önüne alındığında; söz konusu Protokolün, kamu hizmetinin yürütülmesiyle ilgili idari sözleşme niteliğinde olduğu açık olup, anılan protokole ilişkin uyuşmazlıkların idari yargı sistemi içerisinde çözümlenmesi gerekmektedir.
Anılan Protokolün 6.1 maddesinde, tarafların bir ay önceden yazılı bildirimde bulunmak şartıyla sözleşmeyi her zaman feshedebileceği; 7.1 maddesinde ise, Kurumlarla eczaneler arasında bu Protokol esaslarına göre sözleşme yapılacağı, Kurumların Protokol hükümlerini kabul eden ve başvuru formunu getiren her eczane ile sözleşme yapacağı belirtilmiştir.
Eczacıların ise, bu Protokol kapsamına girenlerin tabi oldukları mevzuat hükümleri çerçevesinde eczanelerden temin edecekleri reçete muhteviyatları ilaçların bedellerini ilgili kurumdan tahsil edebilmesi için anılan Protokolün eki mahiyetindeki tip sözleşmeyi imzalaması gerekmekte olup, bahsi geçen tip sözleşmede de; protokol esaslarına uygun olarak hizmet sunulması amacıyla sözleşmenin yapıldığı, bu sözleşmede Maliye Bakanlığı ile Türk Eczacıları Birliği arasında imzalanan protokol hükümlerinin geçerli olacağı belirtilmiştir.
Sonuç olarak, ilgili Kurum ile eczane arasında imzalanan tip sözleşme asıl protokolün eki mahiyetinde olup; ayrılmaz bir parçasıdır. Türk Eczacıları Birliği ile Maliye Bakanlığı arasındaki protokol hükümlerine, eczacılar da uymak zorunda olduklarından, idareye tanınan ayrıcalıklı hak ve yetkiler, eczacılar ile imzalanan tip sözleşmede de devam etmektedir. Dolayısıyla bu sözleşmeye ilişkin uyuşmazlıkların da idari yargı sistemi içerisinde çözümlenmesi gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Öte yandan, idari işlemler, tek yanlı ve idarenin kamu kudretini kullanarak tesis ettiği hukuksal işlemlerdir ve bunlar, idarenin iradesini açıklaması ile hukuksal sonuçlarını idare hukuku alanında doğururlar. İdari işleme muhatap olan karşı tarafın bu konuda iradesini açıklamasına gerek yoktur, yani işlem ile ilgili karşı tarafın muvafakati aranmaz.
Dava konusu işlem, idari bir makam olan Antalya Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü tarafından tesis edilmiştir. Davalı idare, tek taraflı olarak kamu kudretini kullanmak suretiyle dava konusu işlemi tesis etmiştir. Dolayısıyla, dava konusu işlemin bir idari işlem olduğunun kabulü zorunludur.
Bu durumda, işin esasına girilmeksizin davanın görev yönünden reddi yolunda verilen karara ilişkin istinaf başvurusunun reddi yolundaki Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin KABULÜNE,
2. Davanın görev yönünden reddine ilişkin ... İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 20/03/2023 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.