T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/11578
Karar No : 2024/2910
DAVACI : … Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı (E-Tebligat)
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
DAVANIN KONUSU : 05/03/2022 tarih ve 31769 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik" ile asıl Yönetmeliğin 7. maddesinin birinci fıkrasındaki "edilerek yapı yasağı getirilen" ibaresinin "edilen" olarak değiştirilmesine ve bu maddeye eklenen üçüncü fıkranın ilk cümlesi ile (a), (b) ve (ç) bentlerine, 8. maddesinin ikinci fıkrasına eklenen "Nitelikli doğal koruma alanları; bölgenin doğal yapısı, ekolojik değerleri, silueti, doğal peyzajı ve benzeri ayırt edici özellikleri göz önünde bulundurularak faaliyetlerin niteliğine, içeriğine ve zorunluluk haline ilişkin Bölge Komisyonları tarafından yapılacak değerlendirmeye göre;” ibaresi ile bu fıkranın (a), (ç), (d) bentlerine, (f) bendinde yer alan “açık otopark” ibaresine, (h) ve (ı) bentlerine, 9. maddesinin birinci fıkrasında yapılan değişiklikle fıkraya eklenen “faaliyetlerin niteliğine ve içeriğine ilişkin Bölge Komisyonu tarafından yapılacak değerlendirmeye göre” ibaresine, “hidroelektrik, rüzgâr ve güneş enerji santralleri ile” ibaresine ve “Bu alanlarda izin verilen faaliyetler, 7nci maddenin üçüncü fıkrası ile 8 inci maddenin ikinci fıkrasında yer alan sınırlamalara tabi değildir.” ibaresine ilişkin kısımlarının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Davacı tarafından, Yönetmeliğin ilk halinde, doğal sit alanların korunması esas iken daha sonra yürürlüğe giren 69, 98, 99, 100, 105 ve son olarak 113 sayılı ilke kararları ile Yönetmeliğe aykırı olarak sit alanları yapılaşmaya açılmaya çalışıldığı, çeşitli gerekçelerle ve en önemlisi de ilke kararlarının üst hukuk normu olan Yönetmeliğe aykırı düzenlenmeleri gerekçeleriyle, bu ilke kararlarına karşı açılan davalarda iptal kararları verildiği, 7. maddede yapılan değişiklik ile daha önce “edilerek yapı yasağı getirilen” ibaresinin “edilen” olarak değiştirildiği, bu nedenle en üst düzeyde koruma statüsüne sahip 'kesin korunacak hassas alanların' ayırt edici özelliklerinden olan yapılaşma yasağının kaldırıldığı, anılan maddeye eklenen üçüncü fıkranın, birinci fıkrada sınırlı sayma suretiyle belirlenen amaçlara aykırı alan kullanımlarını amaçladığı ve ikinci fıkrada sayılan kriterler ile Yönetmeliğin 4. maddesinde yer alan kesin korunacak hassas alan tanımına aykırı olduğu, değişiklik ile bölge komisyonlarına, yapılaşma ve faaliyetlerin sadece “niteliğine ve içeriğine” göre yapılacak “değerlendirmeye” göre yapılaşma ve faaliyetlere izin verme yetkisinin tanındığı, oysa Yönetmeliğin 5. maddesinde, korunan alanların belirlenmesi, değerlendirilmesi ve korunmasında uyulacak ilkelerin kurala bağlandığı ve komisyonların bu ilkelere göre karar vermesinin zorunluluk olduğu, 8. maddede yapılan değişikliğin önceki yargı kararlarına aykırı olduğu, zira daha önce Danıştay Altıncı Dairesince hukuka aykırı bulunan yapılaşma ve faaliyetlerin, düzenleme ile muhafaza edildiği gibi "nitelikli doğal koruma alanlarında" yeni ve alanı tahrip etme olasılığı daha yüksek faaliyetlere bu sefer Yönetmelik düzeyinde izin verildiği, 9. maddede yapılan değişiklik ile "kesin korunacak hassas alanlar ile nitelikli doğal koruma alanlarında" yapılması öngörülen yapılaşma ve kullanımlar için düzenlenen özel sınırlamaların kaldırıldığı gibi, bölge komisyonlarının bu faaliyetlere ilişkin değerlendirme kriterlerinden olan “zorunluluk hali” kriterinin tüm kullanımlar açısından kaldırıldığı, ayrıca, doğal ve kültürel bakımdan uyumlu düşük yoğunlukta faaliyetler, tarım ve hayvancılık amaçlı entegre tesisler ile hidroelektrik, rüzgâr ve güneş enerji santrallerine, turizm ve yerleşimler yönünden hiçbir özel sınırlamaya tabi olmadan izin verilebileceği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Koruma ve kullanma dengesinin sağlanmasının amaçlandığı, her türlü uygulama için Tabiat Varlıkları Koruma Bölge Komisyonlarının onayının gerekli, ön koşul olduğu, uygulamaların koruma amaçlı imar planları doğrultusunda yapılabildiği, üretim kapasitesinin sınırlandırıldığı, enerji projeleri ile bu alanların talan edileceği iddiasının sübjektif nitelikte iddialar olduğu, bu projelerin de ÇED sürecine tabi oldukları belirtilerek, davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın kısmen kabul, kısmen reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "edilerek yapı yasağı getirilen" ibaresinin "edilen" olarak değiştirilmesine ve bu maddeye eklenen 3. fıkradaki "Bu alanlarda, kesin yapı yasağı olmakla birlikte faaliyetlerin niteliğine, içeriğine ve zorunluluk haline ilişkin Bölge Komisyonları tarafından yapılacak değerlendirmeye göre" ibaresine, fıkranın (a), (b), (ç) bentlerine,
8. maddesinin 2. fıkrasındaki “Nitelikli doğal koruma alanları; bölgenin doğal yapısı, ekolojik değerleri, silueti, doğal peyzajı ve benzeri ayırt edici özellikleri göz önünde bulundurularak faaliyetlerin niteliğine, içeriğine ve zorunluluk haline ilişkin Bölge Komisyonları tarafından yapılacak değerlendirmeye göre" ibaresine, fıkranın (a), (ç), (d), (h), (ı) bentlerine, (f) bendinde yer alan “açık otopark” ibaresine ve 9. maddesinin 1. fıkrasındaki “faaliyetlerin niteliğine ve içeriğine ilişkin Bölge Komisyonu tarafından yapılacak değerlendirmeye göre” ibaresine, “hidroelektrik, rüzgâr ve güneş enerji santralleri ile” ibaresine, “Bu alanlarda izin verilen faaliyetler, 7nci maddenin üçüncü fıkrası ile 8 inci maddenin ikinci fıkrasında yer alan sınırlamalara tabi değildir.” ibaresine ilişkin olarak 05.03.2022 tarihli, 31769 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin iptali istemiyle açılmıştır.
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununun 3. maddesinde, sit, "Tarih öncesinden günümüze kadar gelen çeşitli medeniyetlerin ürünü olup, yaşadıkları devirlerin sosyal, ekonomik, mimari ve benzeri özelliklerini yansıtan kent ve kent kalıntıları, kültür varlıklarının yoğun olarak bulunduğu sosyal yaşama konu olmuş veya önemli tarihi hadiselerin cereyan ettiği yerler ve tespiti yapılmış tabiat özellikleri ile korunması gerekli alanlardır." olarak, Doğal (tabii) sit, "Jeolojik devirlere ait olup, ender bulunmaları nedeniyle olağanüstü özelliklere sahip yer üstünde, yer altında veya su altında bulunan korunması gerekli alanlardır." olarak tanımlanmış, 7. maddesinde, " Korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının ve doğal sit alanlarının tespiti, Kültür ve Turizm Bakanlığının koordinatörlüğünde ilgili ve faaliyetleri etkilenen kurum ve kuruluşların görüşü alınarak yapılır. Yapılacak tespitlerde, kültür ve tabiat varlıklarının tarih, sanat, bölge ve diğer özellikleri dikkate alınır. Devletin imkanları gözönünde tutularak, örnek durumda olan ve ait olduğu devrin özelliklerini yansıtan yeteri kadar eser, korunması gerekli kültür varlığı olarak belirlenir. Korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları ile ilgili yapılan tespitler koruma bölge kurulu kararı ile tescil olunur." hükmü, 21. maddesinde, "Tapu kütüğüne "korunması gerekli taşınmaz kültür varlığıdır” kaydı konulmuş olan taşınmaz kültür varlıkları ile arkeolojik sit alanı ve doğal sit alanı olmaları nedeniyle üzerlerinde kesin yapılanma yasağı getirilmiş taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları olan parseller her türlü vergi, resim ve harçtan muaftır..." hükmü yer almıştır.
Anılan Kanun uyarınca çıkarılan Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun 728 sayılı Doğal (Tabii) Sitler, Koruma Ve Kullanma Koşulları İle İlgili İlke Kararında ise doğal sit, "Jeolojik devirlerle, tarih öncesi ve tarihi devirlere ait olup, ender bulunmaları veya özellikleri ve güzellikleri bakımından korunması gerekli yer üstünde, yer altında veya su altında bulunan korunması gerekli alanlardır." olarak tanımlanmış, doğal sitlerin derecelendirilmesi yapılmış, bu derecelere göre doğal sitlerin koruma ve kullanma koşullarına ilişkin esaslar belirlenmiştir.
Mevzuat değişikliği ile doğal sitlerle ilgili görev ve yetkiler Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına geçmiş, 2863 sayılı Kanunun Ek 1. maddesinde, "Taşınır tabiat varlıkları hariç tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları ile ilgili olarak bu Kanunda öngörülen iş, işlem ve kararlar bakımından görevli ve yetkili bakanlık, Çevre ve Şehircilik Bakanlığıdır. Tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları ile ilgili hususlarda karar almak ve bu Kanunda öngörülen diğer iş ve işlemlerde Çevre ve Şehircilik Bakanlığına yardımcı olmak üzere; Çevre ve Şehircilik Bakanlığı merkez teşkilatı bünyesinde...Tabiat Varlıklarını Koruma Merkez Komisyonu ve taşrada...Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonu teşkil edilir. Bu komisyonların iş, işlem ve kararları konusunda, bu Kanunun Koruma Yüksek Kurulu ve koruma bölge kurulları ile ilgili hükümleri, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca alınan ilke kararları çerçevesinde kıyasen uygulanır. Bu Kanunda Koruma Yüksek Kurulunca alınması öngörülen kararlar, tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları bakımından Koruma Merkez Komisyonunca, koruma bölge kurullarınca alınması öngörülen kararlar koruma bölge komisyonlarınca alınır ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının onayıyla yürürlüğe konulur. Bu Kanunda ve diğer mevzuatta tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları bakımından Koruma Yüksek Kuruluna ve koruma bölge kurullarına yapılan atıflar ilgisine göre Koruma Merkez Komisyonuna ve koruma bölge komisyonlarına yapılmış sayılır ve ilgili maddelerde geçen Koruma Yüksek Kurulundan Koruma Merkez Komisyonu ve koruma bölge kurullarından koruma bölge komisyonları anlaşılır...Tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları ile ilgili iş, işlem ve kararlara ilişkin usul ve esaslar ile bu konularda görev yapacak komisyonların teşkili, çalışma usul ve esasları Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanan yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almıştır.
Anılan hükümler uyarınca 19/07/2012 tarihli, 28358 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik çıkarılmıştır.
Yönetmelikte, doğal sit; jeolojik devirlere ait olup ender bulunmaları nedeniyle olağanüstü özelliklere sahip yer üstünde, yeraltında veya su altında bulunan korunması gerekli alanlar olarak tanımlanmış ve doğal sit alanlarının tespit ve tesciline ilişkin yeni kriterler belirlenmiştir. Doğal sit alanları, kesin korunacak hassas alanlar, nitelikli doğal koruma alanları ve sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanları olarak üç kategoriye ayrılmış ve bu alanlara ilişkin tanımlamalar ile bu alanların ayırt edici özelliklerine yer verilmiştir.
Uyuşmazlığın kesin korunacak hassas alanlara ilişkin kısmı yönünden:
Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasında, kesin korunacak hassas alanlar, "Bölgesel, ulusal veya dünya ölçeğinde olağanüstü ekosistemlerin, türlerin, habitat ve jeolojik jeomorfolojik özelliklerin korunduğu, genel olarak insan etkisi olmadan meydana gelmiş, insan faaliyetleri sonucu bozulma veya tahrip olma riski yüksek olan alanlar" olarak tanımlanmış, "Kesin Korunacak Hassas Alanların Ayırt Edici Özellikleri" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında ise "Kaynak değerlerinin korunması için; alan kullanımı ve alana tüm etkilerin sınırlandırıldığı, gerektiğinde insanların bölgeye girişlerinin engellendiği, bilimsel araştırmalar, eğitim ya da çevresel izleme amacıyla özel önlemler alınarak korunacak kara, su, deniz alanları olup, Cumhurbaşkanı kararı ile ilan edilerek yapı yasağı getirilen mutlak korunması gereken alanlardır." düzenlemesine yer verilmiş iken dava konusu edilen değişiklik ile "Kesin korunacak hassas alanlar; kaynak değerlerinin korunması için; alan kullanımı ve alana tüm etkilerin sınırlandırıldığı, gerektiğinde insanların bölgeye girişlerinin engellendiği, bilimsel araştırma, eğitim ya da çevresel izleme amacıyla özel önlemler alınarak korunacak kara, su, deniz alanları olup, Cumhurbaşkanı kararı ile ilan edilen mutlak korunması gereken alanlardır." düzenlemesine yer verilmiş ve aynı maddeye aşağıdaki fıkra eklenmiştir.
“(3) Bu alanlarda, kesin yapı yasağı olmakla birlikte faaliyetlerin niteliğine, içeriğine ve zorunluluk haline ilişkin Bölge Komisyonları tarafından yapılacak değerlendirmeye göre;
a)Kamu menfaati gereği zorunluluk arz eden hallerde mevcut yol güzergâhı kullanılması koşuluyla atıksu, içme suyu, doğal gaz ve elektrik hatları,
b) Ulusal güvenlik için zaruret arz eden tesisler,
c)Orman yangın yolu açılmasına, ormanların bakım ve onarımına, biyotik zararlılarla ve abiyotik (yangın, sel, fırtına) etkenlerle mücadele edilmesine yönelik çalışmalar,
ç)Dalyan ve lagün ekosistemlerinde doğal dengenin devamlılığının sağlanması amacıyla ilgili kamu kurum görüşleri doğrultusunda ve herhangi bir yapı yapılmamak şartıyla alanın özelliğinden kaynaklanan geleneksel avcılık yöntemleriyle yapılan balıkçılık faaliyetleri,
yapılabilir.”
Bu eklenen fıkra ile "edilerek yapı yasağı getirilen" ibaresinin "edilen" olarak değiştirilmesi davanın konusunu oluşturmaktadır.
Anayasa'nın 90. maddesi gereği usulüne uygun olarak yürürlüğe konulmuş ve taraf olduğumuz uluslararası sözleşmelerden olan UNESCO “Dünya Kültürel ve Doğal Mirasının Korunmasına Dair Sözleşme” gereğince idarelerin, kültürel ve doğal mirasın saptanması, korunması, muhafazası, teşhiri ve gelecek kuşaklara iletilmesini sağlama görevi bulunmaktadır.
Yukarıda içeriği yazılı 2863 sayılı Kanunda, sit tanımı ve doğal sit tanımı yer almış, ancak doğal sitlerin dereceleri yer almamıştır. Bununla birlikte Kanunun vergi alınmasına ilişkin 21. maddesinde "arkeolojik sit alanı ve doğal sit alanı olmaları nedeniyle üzerlerinde kesin yapılanma yasağı getirilmiş taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları olan parseller" denilerek kesin yapılanma yasağı olan doğal sitlerin olabileceğine atıf yapılmıştır. Kesin yapılanma yasağının imar planıyla da belirlenebileceği ileri sürülebilir. Ancak Kanun'un bunu imar planlarına bırakmadığı anlaşıldığından ve plansız alanlarda da doğal sitler bulunabileceğinden, 728 sayılı İlke Kararıyla ve devamında değişmeden önceki halinde, Yönetmelik düzenlemesiyle, bölgesel, ulusal veya dünya ölçeğinde olağanüstü ekosistemlerin, türlerin, habitat ve jeolojik jeomorfolojik özelliklerin korunduğu, genel olarak insan etkisi olmadan meydana gelmiş, insan faaliyetleri sonucu bozulma veya tahrip olma riski yüksek olan alanlar olarak tanımlanan bu kesin korunacak hassas alanlarda, yapı yasağı açıkça düzenlenmiştir. Dolayısıyla bu alanlar komisyonların onayına bırakılmaksızın yapı yapılması mümkün olmayan alanlardır. Davalı idare de yapı yasağı getirilen ibaresinin kaldırılmasının gerekçesini açıklayamamaktadır.
Eklenen 3. fıkrada, kesin yapı yasağı olmakla birlikte ifadesinden sonra bölge komisyonunun izniyle yapı yasağına istisna getirilmekte, atıksu, içme suyu, doğal gaz ve elektrik hatları, ulusal güvenlik için zaruret arz eden tesisler yapılmasına, orman yangın yolu açılmasına ve dalyan ve lagün ekosistemlerinde, geleneksel balıkçılık yöntemiyle, balıkçılık faaliyetlerine izin verilmektedir.
Bölgesel, ulusal veya dünya ölçeğinde olağanüstü ekosistemlerin, türlerin, habitat ve jeolojik jeomorfolojik özelliklerin korunduğu, genel olarak insan etkisi olmadan meydana gelmiş, insan faaliyetleri sonucu bozulma veya tahrip olma riski yüksek olan ve insanların bölgeye girişlerinin engellendiği, sadece bilimsel araştırmalar, eğitim ya da çevresel izleme amacıyla özel önlemler alınarak korunması esas olan bu alanlarda, herhangi bir amaçla yapılaşma mümkün olmadığından, muğlak bir ifade olan "ulusal güvenlik için zaruret arz eden tesisler" yapılmasına izin verilmesinde kesin yapı yasağı kavramına ve mevcut koruma değerlerinin devamlılığını sağlamaya yönelik esaslara uyarlık görülmemiştir.
Öte yandan insan faaliyetleri sonucu bozulma veya tahrip olma riski yüksek olması nedeniyle insanların bölgeye girişlerinin engellendiği ve kesin korunacak hassas alan olan dalyan ve lagün ekosistemlerinde, bölge komisyonu kararıyla balıkçılık faaliyetlerine izin verilmesinin de mümkün olmadığı açıktır.
Uyuşmazlığın nitelikli doğal koruma alanlarına ilişkin kısmı yönünden:
Yönetmeliğin "Nitelikli Doğal Koruma Alanlarının Ayırt Edici Özellikleri" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasında, "Doğal yapısı değişmemiş veya az değişmiş, modern yaşam ve önemli ölçüde insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, doğal süreçlerin hakim olduğu, koruma amaçlarına uygun olarak yörede yaşayanların alanın mevcut kaynaklarını kullanmasını sağlayarak doğal hayata dayalı geleneksel yaşam şekillerinin korunduğu kara, su, deniz alanlarıdır." düzenlemesi yer almış, 2. fıkrasında, "Bu alanlar, örtü altı tarım uygulamaları hariç tarım, kültür balıkçılığı hariç balıkçılık faaliyetleri ve alanın doğal yapısı ile uyumlu çadırlı kamp alanı, bungalov ve günübirlik faaliyetlerin yapılabildiği alanlardır. Alanın doğal özelliklerinin devamlılığı için halkın bu alanlara erişiminin uygun seviye ve şekilde tutulması esastır." düzenlemesi yer alırken dava konusu edilen düzenleme ile “Nitelikli doğal koruma alanları; bölgenin doğal yapısı, ekolojik değerleri, silueti, doğal peyzajı ve benzeri ayırt edici özellikleri göz önünde bulundurularak faaliyetlerin niteliğine, içeriğine ve zorunluluk haline ilişkin Bölge Komisyonları tarafından yapılacak değerlendirmeye göre;
a) Entegre tesis içermeyen tarım faaliyetlerinin,
b) Geleneksel yaşam biçiminin gerektirdiği nitelikte, entegre tesis içermeyen hayvanların barınması ve beslenmesi için gerekli olan yapıların,
c) Tıbbi ve aromatik bitki yetiştiriciliğinin,
ç) Rekreatif amaçlı iskele ile imar planı kararıyla yapılan ve yüzer sistem kullanılan iskelenin,
d) Doğal kaynak suyunun çıkarılmasına yönelik uygulamaların,
e) Geleneksel balıkçılık faaliyetleri ile sulama amaçlı göletlerde olmak ve üretim kapasitesi 25/11/2014 tarihli ve 29186 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin EK-2 listesi ile belirlenen alt sınırı aşmamak kaydıyla kültür balıkçılığı faaliyetlerinin,
f) Ulaşım hatları ile bunların zorunlu yapıları, elektrik iletim hattı/tesisi, içme ve kullanma suyu hattı, atıksu hattı, trafo, haberleşme servisleri, açık otopark ve alanın korunmasına katkı sağlayacak arıtma tesisleri ile faaliyetlerinin özelliği ve alanın coğrafi yapısı gereği başka güzergâhtan geçirilmesi kamu menfaatiyle bağdaşmayan enerji iletim hatlarının,
g) Ulusal güvenlik için zaruret arz eden tesislerin,
ğ) Yöre halkının ihtiyaçlarıyla sınırlı kalmak ve toplam yapılaşması kara alanın %2’sini geçmemek kaydıyla balıkçı barınaklarının,
h) Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin EK-2 listesinde yer alan üretim kapasitesi ile sınırlı kalmak kaydıyla hidroelektrik, rüzgâr ve güneş enerji santrallerinin,
ı) İçme suyu amaçlı baraj ve göletler ile tarımsal sulama amaçlı göletlerin,
i) Alanın doğal yapısıyla uyumlu, beton, asfalt gibi malzemelerin kullanılmadığı açık spor alanları, çadırlı kamp ve karavan ile günübirlik faaliyetlerin,
yapılabildiği alanlardır. Alanın ve doğal özelliklerin devamlılığı için halkın bu alanlara erişiminin uygun seviye ve şekilde tutulması esastır.” şeklini almıştır.
Yönetmeliğin 8. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde, entegre tesis içermeyen tarım faaliyetlerinin yapılabileceği belirtilmiş, bu bentte önceki halinde olan örtü altı tarım (sera) uygulamalarına yer verilmemiştir.
Nitelikli doğal koruma alanları, doğal yapısı değişmemiş veya az değişmiş, modern yaşam ve önemli ölçüde insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, doğal süreçlerin hakim olduğu, koruma amaçlarına uygun olarak yörede yaşayanların alanın mevcut kaynaklarını kullanmasını sağlayarak doğal hayata dayalı geleneksel yaşam şekillerinin korunduğu alanlar olup bitkilerin yetişmesine uygun şartların sağlanması amacıyla, insan faaliyetleri ile çevrenin değiştirilmesi sonucunu doğuran ve Yönetmeliğin 8. maddesinin 3. fıkrasında sayılan nitelikli koruma alanlarının ayırt edici özelliklerini ortadan kaldırabilecek ve doğayı olumsuz etkileyebilecek olan, geleneksel tarım dışında yoğun tarım yapılmasına ilişkin örtü altı tarıma izin verilmesinin, nitelikli doğal koruma alanı tanımına aykırı olduğu anlaşılmaktadır. Bu nedenle Yönetmelik maddesinde sadece "entegre tesis içermeyen tarım faaliyetlerine" ifadesine yer verilerek önceki Yönetmelik düzenlemesinde olan "örtü altı tarım uygulamaları"nın anılan maddeden çıkarılmasında koruma ilkelerine uyarlık bulunmamaktadır.
3621 sayılı Kıyı Kanununun "Kıyının Korunması, Yapı Yasağı, Kıyı ve Denizde Yapılacak Yapılar" başlılı 6. maddesinin 4. ve 5. fıkralarında, "Kıyının kumluk veya çakıllık olduğu alanlarda denize girme, güneşlenme, amatör su sporları gibi faaliyetlerin gerçekleştirilmesine yönelik rekreatif amaçlı iskele yapılamaz. Ancak, kıyının kayalık karakter gösterdiği ya da kıyının kumluk veya çakıllık olmasına rağmen niteliği gereği su alanından başka türlü faydalanmanın mümkün olmadığı zorunlu hallerde genişliği üç metreyi geçmeyen ve platform niteliği taşımayan rekreatif amaçlı iskeleler yapılabilir." hükmü yer almıştır.
Anılan madde ile kıyılarda rekreaktif amaçlı iskele yapılması belli kurallara bağlanmışken nitelikli doğal koruma alanlarında, hiç bir kural getirilmeden rekreaktif amaçlı iskele ve imar planı kararıyla yüzer sistem iskele yapılabileceği kuralı getirilmesinde koruma ilkelerine uyarlık bulunmamaktadır.
Öte yandan Danıştay Altıncı Dairesinin 16/03/2022 tarihli, E:2020/5181, K:2022/3155 sayılı kararı ve benzer nitelikteki diğer kararlarıyla, 16/03/2020 tarihli, 31070 sayılı Yönetmelik değişikliği ile getirilen nitelikli koruma alanlarında iskele yapılabileceğine ilişkin düzenleme, "Dava konusu maddede geçen "iskele" ifadesinden, imar planlarında gösterilmeden yapılabilecek ahşap iskelelerin mi yoksa daha farklı materyal ve inşa tekniklerinin kullanıldığı, uygulama imar planına işlenmesi zorunlu türde iskelelerin mi kastedildiği anlaşılamamaktadır." gerekçesiyle iptal edilmiş olmasına rağmen yine rekreaktif amaçlı ve yüzer iskelenin ne amaçla ve hangi kıyılarda yapılabileceği, ebatları ve malzemesine ilişkin olarak bir düzenleme getirilmemiştir.
Nitelikli doğal koruma alanlarında Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin EK-2 listesinde yer alan üretim kapasitesi ile sınırlı kalmak kaydıyla hidroelektrik, rüzgâr ve güneş enerji santrallerinin yapılmasına izin verilmesine gelince;
5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanunun 8. maddesinde, doğal sit alanlarında yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulabileceği hükme bağlanmış ise de doğal yapısı değişmemiş veya az değişmiş, modern yaşam ve önemli ölçüde insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, doğal süreçlerin hakim olduğu nitelikli doğal koruma alanlarında, hidroelektirik, rüzgar ve güneş enerji santrallerinin kurulamayacağı, bu tesislerin üretim kapasitesi düşük olsa dahi anılan alanların yapısının bozulacağı açıktır.
Uyuşmazlığın sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanına ilişkin kısmı yönünden:
Yönetmeliğin "Sürdürülebilir Koruma ve Kontrollü Kullanım Alanlarının ayırt edici özellikleri" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasında, "Kesin korunacak hassas alanlar veya nitelikli doğal koruma alanlarını etkileyen, bu koruma bölgeleri ile bütünlük gösteren, korumaya katkı sağlayacak, doğal ve kültürel bakımdan uyumlu düşük yoğunlukta faaliyetler, turizm ve yerleşimlere izin verilen alanlar" olarak tanımlanmışken 16/03/2020 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan değişiklik ile "Sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanları; barındırdığı siluet, jeolojik ve ekolojik değerlerin korunması ve geliştirilmesi amacıyla alanın potansiyeli ve kullanım özellikleri göz önünde bulundurularak, kesin korunacak hassas alan ve nitelikli doğal koruma alanlarında izin verilen faaliyetlere ek olarak doğal ve kültürel bakımdan uyumlu düşük yoğunlukta faaliyetler, entegre tesis, turizm ve yerleşimlere izin veren alanlardır." olarak tanımlanmıştır. Dava konusu değişiklik ile de “Sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanları; bölgenin doğal yapısı, ekolojik değerleri, silueti, doğal peyzajı ve benzeri ayırt edici özellikleri göz önünde bulundurularak faaliyetlerin niteliğine ve içeriğine ilişkin Bölge Komisyonu tarafından yapılacak değerlendirmeye göre; kesin korunacak hassas alanlarda ve nitelikli doğal koruma alanlarında izin verilen faaliyetlere ek olarak doğal ve kültürel bakımdan uyumlu düşük yoğunlukta faaliyetlere, tarım ve hayvancılık amaçlı entegre tesislere, hidroelektrik, rüzgâr ve güneş enerji santralleri ile turizm ve yerleşimlere izin verilen alanlardır. Bu alanlarda izin verilen faaliyetler, 7 nci maddenin üçüncü fıkrası ile 8 inci maddenin ikinci fıkrasında yer alan sınırlamalara tabi değildir.” düzenlemesi getirilmiştir.
Yönetmeliğin 9. maddenin 1. fıkrasında herhangi bir sınırlamaya tabi olmadan sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında hidroelektrik, rüzgâr ve güneş enerji santrallerinin yapılabileceği öngörülmektedir.
Danıştay Altıncı Dairesinin 10.12.2020 tarihli, E:2020/9750, K:2020/12596 sayılı kararıyla, 12.08.2014 tarihli, 29086 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, 03.07.2014 günlü, 69 sayılı Doğal Sit Alanlarında Planlanan Hidroelektrik Santralleri (HES) Projelerinin Gerçekleştirilmesine Yönelik İlke Kararının "HES"lerle ilgili kısmının, "Dava konusu İlke Kararı incelendiğinde; doğal sitlerde sit derecelerine/kategorilerine göre belirli şartlara bağlanmak suretiyle HES projelerine izin verilebileceğine ilişkin soyut belirlemeler içeren genel bir düzenleme yapıldığı görülmektedir.
Ancak; doğal sit alanlarında hidroelektrik santral yapımı gibi, korunması gerekli doğal alana etki olasılığı yüksek olan bir tesise izin verilebilmesi için; her iznin; izin verilecek olan doğal sit özelinde ve kurulacak tesisin niteliği, büyüklüğü, kapasitesi, çevresel etkileri gibi kendine özgü özellikleri dikkate alınarak karara bağlanması, yukarıda metinlerine yer verilen uluslararası yükümlülükler ile doğal sitlerin korunması amacı çerçevesinde zorunluluk arz etmektedir.
Başka bir anlatımla; dava konusu İlke Kararında HES yapımına izin verilebilmesi bakımından gerekli olduğu kurala bağlanan koşulların, yalnızca alanın özelliklerine ilişkin olduğu, oysa, kurulacak tesisler bakımından yukarıda da belirtildiği üzere hem tesisin kapasitesinin hem de alanın özelliklerinin birlikte değerlendirilmesi sonucu doğal sitlerin korunması amacına ters düşmeyecek projeler bakımından izin verilmesi gerektiği tabiidir.
Ayrıca; bilimsel temele dayalı karar alma bütünlüğünü sağlamak amacıyla çıkarıldığı belirtilen dava konusu İlke Kararının, doğal sitleri düzenleyen ve dava konusu İlke Kararına göre üst norm olan Çevre Kanunu, Milli Parklar Kanunu, Orman Kanunu, Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, Kara Avcılığı Kanunu, Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik ve Korunan Alanlarda Yapılacak Planlara Dair Yönetmelik gibi doğal sitler ve doğal sitlerle kesişen alanların korunması yönünde düzenlemeler içeren mevzuat hükümlerinin ihmal edilmesi sonucunu doğuracağı ve bu durumun uygulamada önüne geçilemez sonuçların oluşmasına sebebiyet vereceği açıktır.
Bu itibarla; doğal sit alanlarında HES projelerine izin verilebileceğine ilişkin soyut belirlemeler içeren genel bir düzenleme niteliğindeki dava konusu İlke Kararında konu ve maksat yönlerinden hukuka uyarlık görülmemiştir. " gerekçesiyle iptaline karar verilmiş, bu karar Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca onanmıştır.
5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanunun 8. maddesinin 5. fıkrası uyarınca doğal sit alanlarında yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulabileceğinin hükme bağlanması nedeniyle sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektirik üretim tesisi kurulması mümkün ise de bu alanlarda, her türlü yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin koşulsuz olarak kurulabileceği anlamı çıkarılmamalıdır. Aksi halde alanın 2863 sayılı Kanun uyarınca doğal sit olarak belirlenmesinin anlamı kalmayacaktır.
HES'lerin ana bölümleri olan baraj alanı, baraj seti, baraj seti arkasındaki rezervuar suyu alanları, su giriş kapıları, tüneller, cebri borular gibi yapılar/uygulamalar dikkate alındığında, barındırdığı peyzaj, jeolojik ve ekolojik değerler, doğal kaynaklar nedeniyle doğal sit alanı olarak belirlenen sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında, kurulu gücü yönünden herhangi bir sınırlama olsun veya olmasın doğal alana etkisi yüksek olan HES yapımına izin verilmesinin, geri dönüşü olmayan şekilde tahribata yol açacağı, bunun doğal sit tanımı ile bağdaşmadığı açıktır.
Öte yandan bu alanlarda rüzgar ve güneş enerji santralleri kurulması mümkün ise de bu tesislerin kurulmasına ne ölçüde izin verileceğinin ve doğal site, çevreye olabilecek olumsuz etkilerinin giderilmesine ilişkin kuralların, koruma ilkeleri dikkate alınarak belirlenmesi gerekmektedir.
Ayrıca sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında yapılabilecek yapılar ve faaliyetler sayılırken "kesin korunacak hassas alanlarda ve nitelikli doğal koruma alanlarında izin verilen faaliyetlere ek olarak" denilerek yapılabilecek diğer yapılar ile faaliyetler sayılmış ve yapılaşma ve faaliyetlerin 7. maddenin 3. fıkrası ile 8. maddedenin 2. fıkrasında yer alan sınırlamalara tabi olmadığı belirtilmiştir.
Yine hiç bir kural konulmaksızın, bu alanlarda, yapılacak faaliyetler ve yapılaşmaların, Yönetmeliğin 7. maddenin 3. fıkrası ile 8. maddedenin 2. fıkrasında yer alan sınırlamalara tabi olmadığı düzenlemesi de doğal sit tanımına, niteliklerine ve koruma ilkelerine aykırı olup yapılabilecek yapılar ve faaliyetlerin kuralları ve ölçüleri belirtilerek düzenleme yapılmalıdır.
Yönetmeliğin dava konusu edilen kısımlarından yukarıda açıklananlar dışında kalan düzenlemelerinde koruma ilkelerine, sit alanlarının niteliğine, bu nedenle de hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "edilerek yapı yasağı getirilen" ibaresinin "edilen" olarak değiştirilmesine ve bu maddeye eklenen 3. fıkranın (b) bendine, (ç) bendine, 8. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde "örtü altı tarım içermeyen uygulamaların" ifadesinin yer almamasına ilişkin eksik düzenlemeye, (ç) ve (h) bentlerine, 9. maddesinin 1. fıkrasındaki "hidroelektrik, rüzgâr ve güneş enerji santralleri ile" ve "Bu alanlarda izin verilen faaliyetler, 7 nci maddenin üçüncü fıkrası ile 8 inci maddenin ikinci fıkrasında yer alan sınırlamalara tabi değildir." ibarelerine yönelik dava konusu Yönetmelik değişikliğinin iptalinin gerektiği, Yönetmelik değişikliğinin uyuşmazlığa konu diğer kısımlarına ilişkin davanın ise reddinin gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
İLGİLİ MEVZUAT:
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'nun ilk halinde, doğal sit kavramı tanımlanmamış ise de, aynı Kanun uyarınca sit niteliğindeki alanların koruma ve kullanma koşullarını belirleme konusunda yetkili kılınan Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun 728 sayılı Doğal (Tabii) Sitler, Koruma Ve Kullanma Koşulları İle İlgili İlke Kararı'nda doğal sit, "Jeolojik devirlerle, tarih öncesi ve tarihi devirlere ait olup, ender bulunmaları veya özellikleri ve güzellikleri bakımından korunması gerekli yer üstünde, yer altında veya su altında bulunan korunması gerekli alanlardır." şeklinde tanımlanmış; doğal sitlerin tespitine, koruma ve kullanma koşullarına ilişkin usul ve esaslar da aynı İlke Kararı ile belirlenmiştir.
17/08/2011 tarih ve 28028 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 648 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname ile doğal sitler konusunda köklü değişikliklere gidilmiş ve anılan KHK ile 2863 sayılı Kanun'un "tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 3. maddesine eklenen fıkra ile doğal sit; " jeolojik devirlere ait olup, ender bulunmaları nedeniyle olağanüstü özelliklere sahip yer üstünde, yer altında veya su altında bulunan korunması gerekli alanlardır." şeklinde tanımlanmıştır.
Yine 648 sayılı KHK ile 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'na eklenen Ek 4. madde ile, doğal sitlerle ilgili olarak, 2863 sayılı Kanundan kaynaklanan yetki ve görevler, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile bu Bakanlığın bünyesinde kurulan Tabiat Varlıklarını Koruma Merkez Komisyonu'na devredilmiş ve aynı KHK ile 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen 13/A maddesi ile, Bakanlık bünyesinde Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü kurulmuş, ayrıca 644 sayılı KHK'ya eklenen geçici 6. madde ile de, tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları ile ilgili iş, işlem ve kararlara ilişkin usul ve esaslar ile bu konularda görev yapacak komisyonların teşkili ve çalışma usul ve esaslarının Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanacak yönetmelikle düzenleceği hükme bağlanmıştır.
Anılan hükümler uyarınca çıkarılan ve 19/07/2012 tarih ve 28358 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikle doğal sit alanlarının tespit ve tesciline ilişkin yeni kriterler belirlenmiş, bu alanlar, kesin korunacak hassas alanlar, nitelikli doğal koruma alanları ve sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanları olarak üç kategoriye ayrılmış ve bu alanlara ilişkin tanımlamalar ile bu alanların ayırt edici özelliklerine yer verilmiştir.
Bu kapsamda, Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik'in "Tanımlar ve Kısaltmalar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (o) bendinde "Kesin Korunacak Hassas Alanlar", "Bölgesel, ulusal veya dünya ölçeğinde olağanüstü ekosistemlerin, türlerin, habitat ve jeolojik jeomorfolojik özelliklerin korunduğu, genel olarak insan etkisi olmadan meydana gelmiş, insan faaliyetleri sonucu bozulma veya tahrip olma riski yüksek olan alanlar" olarak tanımlanmış, "Kesin Korunacak Hassas Alanların Ayırt Edici Özellikleri" başlıklı 7. maddesinin birinci fıkrasında ise, "Kaynak değerlerinin korunması için; alan kullanımı ve alana tüm etkilerin sınırlandırıldığı, gerektiğinde insanların bölgeye girişlerinin engellendiği, bilimsel araştırmalar, eğitim ya da çevresel izleme amacıyla özel önlemler alınarak korunacak kara, su, deniz alanları olup, Cumhurbaşkanı kararı ile ilan edilerek yapı yasağı getirilen mutlak korunması gereken alanlardır." hükmüne yer verilmiş iken, dava konusu edilen değişiklik ile “Kaynak değerlerinin” ibaresi “Kesin korunacak hassas alanlar; kaynak değerlerinin” olarak, “bilimsel araştırmalar” ibaresi “bilimsel araştırma” olarak, “edilerek yapı yasağı getirilen” ibaresi “edilen” olarak değiştirilmiş ve aynı maddeye aşağıdaki fıkra eklenmiştir.
“(3) Bu alanlarda, kesin yapı yasağı olmakla birlikte faaliyetlerin niteliğine, içeriğine ve zorunluluk haline ilişkin Bölge Komisyonları tarafından yapılacak değerlendirmeye göre;
a)Kamu menfaati gereği zorunluluk arz eden hallerde mevcut yol güzergâhı kullanılması koşuluyla atıksu, içme suyu, doğal gaz ve elektrik hatları,
b) Ulusal güvenlik için zaruret arz eden tesisler,
c)Orman yangın yolu açılmasına, ormanların bakım ve onarımına, biyotik zararlılarla ve abiyotik (yangın, sel, fırtına) etkenlerle mücadele edilmesine yönelik çalışmalar,
ç)Dalyan ve lagün ekosistemlerinde doğal dengenin devamlılığının sağlanması amacıyla ilgili kamu kurum görüşleri doğrultusunda ve herhangi bir yapı yapılmamak şartıyla alanın özelliğinden kaynaklanan geleneksel avcılık yöntemleriyle yapılan balıkçılık faaliyetleri,
yapılabilir.”
Aynı Yönetmelik'in "Nitelikli Doğal Koruma Alanlarının Ayırt Edici Özellikleri" başlıklı 8. maddesinde Nitelikli Doğal Koruma Alanları, "Doğal yapısı değişmemiş veya az değişmiş, modern yaşam ve önemli ölçüde insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, doğal süreçlerin hakim olduğu, koruma amaçlarına uygun olarak yörede yaşayanların alanın mevcut kaynaklarını kullanmasını sağlayarak doğal hayata dayalı geleneksel yaşam şekillerinin korunduğu kara, su, deniz alanlarıdır." şeklinde tanımlanmış, ikinci fıkrasında ise "Bu alanlar, örtü altı tarım uygulamaları hariç tarım, kültür balıkçılığı hariç balıkçılık faaliyetleri ve alanın doğal yapısı ile uyumlu çadırlı kamp alanı, bungalov ve günübirlik faaliyetlerin yapılabildiği alanlardır. Alanın doğal özelliklerinin devamlılığı için halkın bu alanlara erişiminin uygun seviye ve şekilde tutulması esastır." hükmüne yer verilmiş iken, dava konusu edilen düzenleme ile,
“(2) Nitelikli doğal koruma alanları; bölgenin doğal yapısı, ekolojik değerleri, silueti, doğal peyzajı ve benzeri ayırt edici özellikleri göz önünde bulundurularak faaliyetlerin niteliğine, içeriğine ve zorunluluk haline ilişkin Bölge Komisyonları tarafından yapılacak değerlendirmeye göre;
a) Entegre tesis içermeyen tarım faaliyetlerinin,
b) Geleneksel yaşam biçiminin gerektirdiği nitelikte, entegre tesis içermeyen hayvanların barınması ve beslenmesi için gerekli olan yapıların,
c) Tıbbi ve aromatik bitki yetiştiriciliğinin,
ç) Rekreatif amaçlı iskele ile imar planı kararıyla yapılan ve yüzer sistem kullanılan iskelenin,
d) Doğal kaynak suyunun çıkarılmasına yönelik uygulamaların,
e) Geleneksel balıkçılık faaliyetleri ile sulama amaçlı göletlerde olmak ve üretim kapasitesi 25/11/2014 tarihli ve 29186 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin EK-2 listesi ile belirlenen alt sınırı aşmamak kaydıyla kültür balıkçılığı faaliyetlerinin,
f) Ulaşım hatları ile bunların zorunlu yapıları, elektrik iletim hattı/tesisi, içme ve kullanma suyu hattı, atıksu hattı, trafo, haberleşme servisleri, açık otopark ve alanın korunmasına katkı sağlayacak arıtma tesisleri ile faaliyetlerinin özelliği ve alanın coğrafi yapısı gereği başka güzergâhtan geçirilmesi kamu menfaatiyle bağdaşmayan enerji iletim hatlarının,
g) Ulusal güvenlik için zaruret arz eden tesislerin,
ğ) Yöre halkının ihtiyaçlarıyla sınırlı kalmak ve toplam yapılaşması kara alanın %2’sini geçmemek kaydıyla balıkçı barınaklarının,
h) Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin EK-2 listesinde yer alan üretim kapasitesi ile sınırlı kalmak kaydıyla hidroelektrik, rüzgâr ve güneş enerji santrallerinin,
ı) İçme suyu amaçlı baraj ve göletler ile tarımsal sulama amaçlı göletlerin,
i) Alanın doğal yapısıyla uyumlu, beton, asfalt gibi malzemelerin kullanılmadığı açık spor alanları, çadırlı kamp ve karavan ile günübirlik faaliyetlerin,
yapılabildiği alanlardır. Alanın ve doğal özelliklerin devamlılığı için halkın bu alanlara erişiminin uygun seviye ve şekilde tutulması esastır.” şeklinde değiştirilmiştir.
Yine anılan Yönetmelik'in "Sürdürülebilir Koruma ve Kontrollü Kullanım Alanlarının ayırt edici özellikleri" başlıklı 9. maddesinin birinci fıkrasında bu alanlar; "Kesin korunacak hassas alanlar veya nitelikli doğal koruma alanlarını etkileyen, bu koruma bölgeleri ile bütünlük gösteren, korumaya katkı sağlayacak, doğal ve kültürel bakımdan uyumlu düşük yoğunlukta faaliyetler, turizm ve yerleşimlere izin veren alanlar" olarak tanımlanmış iken bu tanım, 16/03/2020 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik değişikliği ile "Sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanları; barındırdığı siluet, jeolojik ve ekolojik değerlerin korunması ve geliştirilmesi amacıyla alanın potansiyeli ve kullanım özellikleri göz önünde bulundurularak, kesin korunacak hassas alan ve nitelikli doğal koruma alanlarında izin verilen faaliyetlere ek olarak doğal ve kültürel bakımdan uyumlu düşük yoğunlukta faaliyetler, entegre tesis, turizm ve yerleşimlere izin veren alanlardır." şeklinde değiştirilmiş, bu değişikliğe karşı açılan davalarda verilen kararlar nedeniyle, uyuşmazlığa konu değişiklik yapılarak, “(1) Sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanları; bölgenin doğal yapısı, ekolojik değerleri, silueti, doğal peyzajı ve benzeri ayırt edici özellikleri göz önünde bulundurularak faaliyetlerin niteliğine ve içeriğine ilişkin Bölge Komisyonu tarafından yapılacak değerlendirmeye göre; kesin korunacak hassas alanlarda ve nitelikli doğal koruma alanlarında izin verilen faaliyetlere ek olarak doğal ve kültürel bakımdan uyumlu düşük yoğunlukta faaliyetlere, tarım ve hayvancılık amaçlı entegre tesislere, hidroelektrik, rüzgâr ve güneş enerji santralleri ile turizm ve yerleşimlere izin verilen alanlardır. Bu alanlarda izin verilen faaliyetler, 7 nci maddenin üçüncü fıkrası ile 8 inci maddenin ikinci fıkrasında yer alan sınırlamalara tabi değildir.” şeklini almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu edilen hükümlerin, Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin 8. maddesinin ikinci fıkrasının (h) bendinin tamamı ile 9. maddesinin birinci fıkrasındaki ''hidroelektrik," ibaresi dışında kalan kısımlarına yönelik olarak dosya kapsamındaki bilgi ve belgeler ile iddia ve savunmaların birlikte incelenip değerlendirilmesi neticesinde; bahsi geçen düzenlemelerde konuya ilişkin yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine aykırılık bulunmadığı, söz konusu koruma alanlarında yapılacak olan faaliyetlerin niteliğine, içeriğine ve zorunluluk haline ilişkin Bölge Komisyonları tarafından yapılacak değerlendirmeden sonra faaliyetlerin yapılabileceğinin düzenlendiği görülmekte olup, belirtilen kurallarda üst normlara, kamu yararına ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı sonuç ve kanaatine ulaşılmıştır.
Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin 8. maddenin 2. fıkrasının (h) bendinin tamamı ile aynı Yönetmeliğin 9. maddesinin birinci fıkrasındaki ''hidroelektrik," ibaresi yönünden;
5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun'un 8. maddesinin beşinci fıkrası uyarınca, Doğal Sit Alanlarında yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulabileceği açıktır. Ancak, anılan hükmün koşulsuz olarak tüm doğal sit alanlarında yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulmasına izin verileceği anlamına gelmeyeceği de açıktır.
Nitekim Anayasa Mahkemesinin 05/07/2012 tarih ve E:2011/27, K:2012/101 sayılı kararında; "İptali istenilen kural; milli park, tabiat parkı, tabiat anıtı ile tabiatı koruma alanlarında, muhafaza ormanlarında, yaban hayatı geliştirme sahalarında, özel çevre koruma bölgelerinde ilgili Bakanlığın, doğal sit alanlarında ise ilgili koruma bölge kurulunun olumlu görüşü alınmak kaydıyla yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulmasına izin verileceğini öngörmektedir. Kuralda yer alan milli park, tabiat parkı, tabiat anıtı ve tabiatı koruma alanları, muhafaza ormanları, yaban hayatı geliştirme sahaları, özel çevre koruma bölgeleri ile doğal sit alanları; Çevre Kanunu, Milli Parklar Kanunu, Orman Kanunu, Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu ve Kara Avcılığı Kanunu'nda getirilen hükümlerle özel olarak korunan alanlardır. Bu alanlarda yapılaşmaya gidilebilmesi, öncelikle söz konusu Kanunlarda böyle bir yapılaşmaya olanak tanınmasına ve bu doğrultuda yetkili makamlarca izin verilmiş olmasına bağlıdır. İptali istenilen kural, yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulabilmesi bakımından yukarıda anılan Kanunlarda öngörülen düzenlemelerin uygulanma zorunluluğunu ortadan kaldırmamaktadır. Bir başka deyişle, 6094 sayılı Kanun'un yürürlüğe girmesinden önce milli park, tabiat parkı, tabiat anıtı ve tabiatı koruma alanları, muhafaza ormanları, yaban hayatı geliştirme sahaları, özel çevre koruma bölgeleri ile doğal sit alanlarında ilgili mevzuat uyarınca kurulması mümkün olmayan yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı bir elektrik üretim tesisinin, 6094 sayılı Kanun'un yürürlüğe girmesiyle kurulabilmesi mümkün değildir. Dava konusu kuralda, belirtilen alanların niteliğine göre ilgili Bakanlık veya koruma bölge kurulunun olumlu görüşü alınmak kaydıyla bu alanlarda yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulmasına izin verileceğinin belirtilmesi, yetkili makamların olumlu görüş ya da bu olumlu görüş üzerine tesis kurma izni verirken, çevre mevzuatı hükümlerinden bağımsız hareket edebilmelerine olanak tanımamaktadır. Bu bağlamda, iptali istenilen kuralda yer alan 'izin verilir' ibaresi, mevzuata ilişkin bir değerlendirme yapılmaksızın mutlak izin verme zorunluluğunu ifade etmemekte, yapılacak inceleme ve değerlendirme sonucu mevzuata uygun talepler doğrultusunda izin verilebileceği anlamını taşımaktadır." belirlemelerine yer verildiği görülmektedir.
Davaya konu edilen Yönetmeliğin 8. maddenin ikinci fıkrasının (h) bendi incelendiğinde; Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) Yönetmeliği'nin EK-2 listesinde yer alan üretim kapasitesi ile sınırlı kalmak kaydıyla hidroelektrik, rüzgar ve güneş enerji santrallerinin, "nitelikli doğal koruma alanlarında" yapılabileceğine ilişkin düzenleme yapıldığı, 9. maddenin birinci fıkrası kapsamında ise, herhangi bir sınırlamaya tabi olmadan "sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında" hidroelektrik enerji santrallerinin yapılabileceği görülmektedir.
Oysa, doğal sit alanı niteliğindeki nitelikli doğal koruma alanları ile sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında, hidroelektrik santral yapımı gibi, korunması gerekli doğal alana etki olasılığı yüksek olan bir tesise (kurulu gücü yönünden herhangi bir sınırlama olsun veya olmasın) izin verilmesi halinde, HES'lerin ana bölümleri olan baraj alanı, baraj seti, baraj seti arkasındaki rezervuar suyu alanları, su giriş kapıları, tüneller, cebri borular gibi yapılar/uygulamalar ile birlikte etrafta yer alan tali bölümler ve bu bölümler dışında kalan belirli bir alanda, geri dönüşü olmayan şekilde tahribata yol açılacağı sonucuna ulaşılmıştır.
Ayrıca; konu doğal sit alanı niteliğindeki nitelikli doğal koruma alanları içerisinde RES ve GES'ler yönünden de değerlendirildiğinde; yine rüzgar ve güneş enerji santral yapımı gibi, korunması gerekli doğal alana etki olasılığı, HES boyutunda olmamakla birlikte, yine de çevreye olumsuz etkileri yönünden kabul edilebilir sınırların üzerine çıkabilecek kadar yüksek olan bir tesise izin verilmesi halinde, RES'lerin türbinler arasındaki bağlantı yolları ile projeye entegre enerji iletim hatlarının yapılacağı alanlarda, yine GES'lerin projenin büyüklüğüne göre aynalarının geniş alana ihtiyaç duyması ve santrale ulaşım yolları ile enerji nakil hatları yapımı için gerekli olan alanlarda geri dönüşü olmayan şekilde tahribata yol açılacağı sonucuna ulaşılmıştır.
Kaldı ki, Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nin, dava konusu değişikliklerin yapıldığı tarihte yürürlükte olan halinde, "Kurulu gücü 1-10 MWm olan hidroelektrik enerji santralleri"nin EK-2 listenin 41. maddesinde düzenlendiği; yine ''Türbin sayısı 5 adet ve üzerinde veya kurulu gücü 10MWm ve üzerinde 50MWm altında olan rüzgar enerji santralleri''nin EK-2 listesinin 42. maddesinde düzenlendiği görülmekte olup, 29/07/2022 tarih ve 31907 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nde, HES'ler arasındaki ve RES'ler arasındaki bu ayrımların kaldırıldığı, anılan santrallerin çevreye etkileri gözetilerek bundan sonra, "mevcut baraj veya isale hatlarına kurulacak olan hidroelektrik enerji santralleri" haricinde tamamına, bahse konu Yönetmeliğin EK-1 listesinde yer verildiği anlaşılmaktadır.
Başka bir anlatımla; davalı Bakanlık tarafından ÇED Yönetmeliğinde yapılan değişiklik ile, rüzgar enerji santralleri ile mevcut baraj veya isale hatlarına kurulacak olan hidroelektrik enerji santralleri haricinde kalan hidroelektrik santrallerinin, herhangi bir kapasite sınırlamasına tabi olmadan, gerçekleştirilmesi planlanan projelerin çevreye olabilecek olumlu ve olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yöndeki etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin, seçilen yer ile teknoloji alternatiflerinin belirlenerek değerlendirilmesinde ve projelerin uygulanmasının izlenmesi ve kontrolünde sürdürülecek çalışmalar olarak tanımlanan çevresel etki değerlendirmesi uygulanacak projeler arasına alınmasının da, nitelikleri gereği bu tesislerin, çevreye verecekleri muhtemel zararlardan kaynaklandığı açıktır.
Diğer yandan; nitelikli doğal koruma alanları içerisindeki GES'ler yönünden; Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nin, dava konusu değişikliklerin yapıldığı tarihte yürürlükte olan halinde, "Proje alanı 2 hektar ve üzerinde veya kurulu gücü 1 MWe ve üzerinde olan güneş enerji santralleri (çatı ve cephe sistemleri hariç)''nin EK-2 listenin 45. maddesinde düzenlendiği; EK-1 listenin 45. maddesinde ise ''Proje alanı 20 hektar ve üzerinde veya kurulu gücü 10MWe ve üzerinde olan güneş enerji santralleri'' şeklinde düzenlendiği; 29/07/2022 tarih ve 31907 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nde, EK-2 listenin 41. maddesinde "Proje alanı 2 hektar ve üzerinde veya kurulu gücü 1 MWm ve üzerinde olan güneş enerji santralleri (çatı ve cephe sistemleri hariç) şeklinde düzenlendiği, EK-1 listenin 43. maddesinde ise ''Proje alanı 20 hektar ve üzerinde veya kurulu gücü 10MWm ve üzerinde olan güneş enerji santralleri'' şeklinde düzenlendiği görülmekle birlikte, bahsi geçen düzenlemeler birlikte incelendiğinde, EK-2 listede GES'ler yönünden bir üst limit belirlenmediği, konunun Ek-1 ile birlikte değerlendirilmesi halinde ancak EK-1'de belirlenen alt limitin EK-2'de belirlenen üst limit olabileceği sonucuna ulaşılabileceği, bu durumun GES'ler yönünden davaya konu düzenlemenin uygulanması noktasında belirsizliğe sebebiyet verdiği, nitekim bu belirsizliğin giderilmesi için Doğal Sit Alanlarında GES Projeleri hakkında ilke kararları alınmasına ihtiyaç duyulduğu, bu kapsamda 120 sayılı ilke kararının alındığı, 05/11/2022 tarihli, 32004 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 11/10/2022 tarihli, 120 sayılı ilke kararında "100 sayılı Doğal Sit Alanlarında Güneş Enerjisi Santralleri (GES) İlke Kararı"yla, anılan ilke kararının B Bölümü, 25/11/2014 tarihli, 29186 sayılı Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin, 29/07/2022 tarihli, 31907 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğiyle yürürlükten kaldırılmış olması sebebiyle bir kere daha değiştirilerek, "25/01/2017 tarihli ve 29959 Resmi Gazetede yayımlanan 05/01/2017 tarihli ve "100 sayılı Doğal Sit Alanlarında Güneş Enerjisi Santralleri (GES) İlke Kararı"nın B Bölümünün birinci paragrafının "2. Derece Doğal Sit Alanları, 3. Derece Doğal Sit Alanları ve Sürdürülebilir Koruma ve Kullanım Alanları ile kurulu gücü 10 MWe'yi geçmemek kaydıyla Nitelikli Doğal Koruma Alanlarında;" şeklinde değiştirilmesine oy birliği ile karar verildi." şeklindeki düzenlemeye yer verildiği anlaşılmaktadır. GES'ler yönünden söz konusu belirsizliğin ortaya çıkmasına sebebiyet veren düzenlemede, nitelikli doğal koruma alanlarında yapılabilecek proje üst limitlerinin net olarak ortaya konulmadığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, Yönetmeliğin 8. maddesinin ikinci fıkrasının (h) bendinde yer alan "hidroelektrik, rüzgar ve güneş enerji santrallerinin'' ibaresi ile 9. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "hidroelektrik," ibaresine ilişkin kısımda hukuka uygunluk bulunmadığı, bu kısımlar (h) fıkrasının bütünlüğü içerisinde değerlendirildiğinde, (h) fıkrasının diğer kısımlarının yürürlükte kalmasının hukuki anlamda bir sonuç doğurmayacağı da dikkate alındığında, söz konusu (h) fıkrasının tamamı ile 9. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "hidroelektrik," ibaresinde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Yönetmeliğin 8. maddesinin ikinci fıkrasının (h) bendinin tamamının ve 9. maddesinin birinci fıkrasındaki ''hidroelektrik," ibaresinin İPTALİNE,
2. Diğer kısımlar yönünden davanın REDDİNE,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin, haklılık durumuna göre, …-TL'lik kısmı ile karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen …-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Kalan ..-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Varsa posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra ve istemleri halinde taraflara iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, 09/05/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.