T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/11580
Karar No : 2024/2911
DAVACI: … Odası
VEKİLİ: Av. …
DAVALI: … Bakanlığı
VEKİLİ: Av. …
DAVANIN KONUSU: 05/03/2022 tarihli 31769 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3 ve 4. maddeleriyle, 2. maddesinin, esas Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "edilerek yapı yasağı getirilen" ifadesinin "edilen" olarak değiştirilmesine ve aynı maddeye 3. fıkra eklenmesine ilişkin kısımlarının ve 6. maddesinin, esas Yönetmeliğin 17. maddesinin 1. fıkrasına (k), (l), (m) ve (n) bentleri eklenmesine ilişkin kısmının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI: Davacı tarafından, itiraza konu kararın her madde yönünden ayrı ayrı gerekçelendirilmediği, bu hali ile kararın Anayasa'nın 36. ve AİHS'nin 6. maddesine, 2577 sayılı Kanun'un 24. maddesine ve Danıştay Kanunu'nun 51. maddesine aykırılık teşkil ettiği, 7. maddede yapılan değişiklik ile daha önce “edilerek yapı yasağı getirilen” ibaresinin “edilen” olarak değiştirildiği, bu nedenle en üst düzeyde koruma statüsüne sahip "kesin korunacak hassas alanların" ayırt edici özelliklerinden olan yapılaşma yasağının kaldırıldığı, daha önce ilke kararları ile yapılaşmaya açılmak istenilen bu alanlar açısından, ilke kararlarına karşı açılan davalarda, yargı kararları ile ilke kararlarının iptaline karar verildiği, anılan maddeye eklenen üçüncü fıkranın, birinci fıkrada sınırlı sayma suretiyle belirlenen amaçlara aykırı alan kullanımlarını amaçladığı ve ikinci fıkrada sayılan kriterler ile Yönetmeliğin 4. maddesinde yer alan kesin korunacak hassas alan tanımına aykırı olduğu, değişiklik ile bölge komisyonlarına, yapılaşma ve faaliyetlerin sadece “niteliğine ve içeriğine” göre yapılacak “değerlendirmeye” göre yapılaşma ve faaliyetlere izin verme yetkisinin tanındığı, oysa Yönetmeliğin 5. maddesinde, korunan alanların belirlenmesi, değerlendirilmesi ve korunmasında uyulacak ilkelerin kurala bağlandığı ve komisyonların bu ilkelere göre karar vermesinin zorunluluk olduğu, 8. maddede yapılan değişikliğin önceki yargı kararlarına aykırı olduğu, zira daha önce Danıştay Altıncı Dairesince hukuka aykırı bulunan yapılaşma ve faaliyetlerin, düzenleme ile muhafaza edildiği gibi "nitelikli doğal koruma alanlarında" yeni ve alanı tahrip etme olasılığı daha yüksek faaliyetlere bu sefer Yönetmelik düzeyinde izin verildiği, 9. maddede yapılan değişiklik ile "kesin korunacak hassas alanlar ile nitelikli doğal koruma alanlarında" yapılması öngörülen yapılaşma ve kullanımlar için düzenlenen özel sınırlamaların kaldırıldığı gibi, bölge komisyonlarının bu faaliyetlere ilişkin değerlendirme kriterlerinden olan “zorunluluk hali” kriterinin tüm kullanımlar açısından kaldırıldığı, ayrıca, doğal ve kültürel bakımdan uyumlu düşük yoğunlukta faaliyetler, tarım ve hayvancılık amaçlı entegre tesisler ile hidroelektrik, rüzgâr ve güneş enerji santrallerine, turizm ve yerleşimler yönünden hiçbir özel sınırlamaya tabi olmadan izin verilebileceği, 17. maddeye eklenen bentler ile, Cumhurbaşkanı veya Bakan onayı ile tesis edilen işlemler açısından itirazların yapılacağı başvuru merciinin belirtilmediği, bu itirazların Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünce "süre, menfaat ve başvurunun somut gerekçeleri" yönünden ön incelemeye tabi tutulup bu aşamada reddedilebileceği, ön inceleme sonucunda itiraz reddedilmez ise, Genel Müdürlükçe işin esasının değerlendirileceği hükme bağlanmakla beraber, itirazın kabul edilmesi halinde nasıl bir yol izleneceğinin meçhul olduğu, kaldı ki anılan Müdürlüğün hem 2863 sayılı Kanun hem de 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi kapsamında idari itirazları inceleme yetkisinin bulunmadığı ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI: Bölge Komisyonlarının kamu kurum ve kuruluşları, üniversiteler ile özel sektörden alanında uzman Mimar-Şehir Plancısı-Orman-Çevre Müh.-Hukukçu yeterli sayıda uzmandan oluştuğu, koruma ve kullanım dengesinin amaçlandığı, Bölge Komisyonu onayı olmadan hiçbir faaliyete izin verilmeyeceği, Bölge Komisyonunca her alan özelinde ayrı ayrı değerlendirme yapılacağı, eklenen 3/a uyarınca atıksu, içme suyu, doğalgaz ve elektrik hatlarının mevcut olan yollara yapılacağı, yeni yol yapılmayacağı, 3/b uyarınca alternatif alan olmaması durumunda, ulusal güvenlik yönünden gerekli olduğu, düzenlemenin daha önce Yönetmelikle yapılması gerektiği yönündeki (99 sayılı ilke kararının iptali) Danıştay kararı sebebiyle Yönetmeliğe konulduğu, yangınların doğal siteleri tehdit ettiği, dalyan ve lagün sistemlerinde doğal dengenin devamı için, geleneksel balıkçılık gerekli olduğu, kendi haline bırakılırsa bataklık veya sazlık haline dönüştüğü, Danıştay Kararı ile 8/2 de yapılan değişikliklerin iptali sonrası, iptal gerekçeleri çerçevesinde bu değişikliğin yapıldığı, her alanın özel durumunun Bölge Komisyonunca değerlendirileceği, örtü altı tarım uygulamalarının entegre nitelikte olup olmadığına ilişkin ilgili kurum görüşü gerektiğinden, entegre olmasa dahi hangilerine izin verilip verilmeyeceği Bölge Komisyonunda değerlendirileceğinden, Yönetmeliğe örtü altı tarım faaliyeti de dahil olmak üzere bir düzenleme yapılmadığı, (teknolojik seranın entegre kabul edildiği, seranın ise entegre olmadığı), 2/b ile yapılan düzenleme ile geleneksel hayvancılık faaliyetinin içeriğine yönelik ne tür yapılara izin verileceğine açıklık getirildiği, tıbbi ve aromatik bitki uygulamaları yerine ‘’yetiştiriciliği’’ ibaresinin Danıştay kararı dikkate alınarak getirildiği, sadece yetiştirme yapılabileceği, depolama, ambalajlama, satış mümkün olmadığı, iskele yerine Danıştay Kararı dikkate alınarak, rekreatif amaçlı iskele ile imar planı kararıyla yapılan ve yüzer sistem kullanılan iskele denilerek açıklık getirildiği, rekreatif genişliğinin 3 m olduğu, yüzerler için ise imar planı ile yapılması zorunluluğu olduğundan, ölçü ve niteliklerinin imar planına bırakıldığı, doğal kaynak suyunun kullanılmasına yönelik uygulamalar ifadesinin, Danıştay Kararı dikkate alınarak, doğal kaynak suyunun ‘’çıkarılmasına’’ yönelik uygulamalar şeklinde değiştirildiği, suyun depolanması, ambalajlanası ve satışının mümkün olmadığı, kültür balıkçılığının Danıştay Kararı dikkate alınarak, belirtilen şekilde sınırlandırıldığı, zorunlu teknik altyapı uygulamaları ifadesinin Danıştay Kararı dikkate alınarak, belirtilen şekilde açıklığa kavuşturulduğu, ulusal güvenlik için gerekli olduğu, balıkçı barınağı ifadesi, Danıştay Kararı dikkate alınarak, yöre halkının ihtiyacı ve kara alanının %22’sini geçmemek üzere olarak sınırlandırıldığı, yapılaşma şartları 1/1000 ile belirlendiğinden başka özellik vs yazılmadığı, yenilenebilir enerji ihtiyacı olduğu, sınırın E-2 çed listesindeki sınır değerler olarak belirlendiği, önceki içme suyu amaçlı baraj ve göletler ibaresi yanına, tarımsal sulama amaçlı göletler ibaresinin de eklendiği, önceki çadırlı kamp, karavan ve günübirlik ifadesine, ‘’açık spor alanı’’ ifadesinin de eklendiği, iptal edilen önceki hale ilişkin Danıştay Kararı dikkate alınarak, yeniden düzenlenme yapıldığı, itiraza ilişkin yeni bir düzenleme yapıldığı belirtilerek, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ: …
DÜŞÜNCESİ : Davanın kısmen kabul, kısmen reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI: …
DÜŞÜNCESİ : Dava, Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin 7. maddesinin birinci fıkrasındaki "edilerek yapı yasağı getirilen" ibaresinin "edilen" olarak değiştirilmesine ve bu maddeye eklenen üçüncü fıkrasına, 8. maddesinin ikinci fıkrası ile 9. maddesinin birinci fıkrasında yapılan değişikliklere ve 17. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (k), (l), (m) ve (n) bentlerine ilişkin olarak 05.03.2022 tarihli, 31769 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin iptali istemiyle açılmıştır.
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununun 3. maddesinde, sit, "Tarih öncesinden günümüze kadar gelen çeşitli medeniyetlerin ürünü olup, yaşadıkları devirlerin sosyal, ekonomik, mimari ve benzeri özelliklerini yansıtan kent ve kent kalıntıları, kültür varlıklarının yoğun olarak bulunduğu sosyal yaşama konu olmuş veya önemli tarihi hadiselerin cereyan ettiği yerler ve tespiti yapılmış tabiat özellikleri ile korunması gerekli alanlardır." olarak, Doğal (tabii) sit, "Jeolojik devirlere ait olup, ender bulunmaları nedeniyle olağanüstü özelliklere sahip yer üstünde, yer altında veya su altında bulunan korunması gerekli alanlardır." olarak tanımlanmış, 7. maddesinde, " Korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının ve doğal sit alanlarının tespiti, Kültür ve Turizm Bakanlığının koordinatörlüğünde ilgili ve faaliyetleri etkilenen kurum ve kuruluşların görüşü alınarak yapılır. Yapılacak tespitlerde, kültür ve tabiat varlıklarının tarih, sanat, bölge ve diğer özellikleri dikkate alınır. Devletin imkanları gözönünde tutularak, örnek durumda olan ve ait olduğu devrin özelliklerini yansıtan yeteri kadar eser, korunması gerekli kültür varlığı olarak belirlenir. Korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları ile ilgili yapılan tespitler koruma bölge kurulu kararı ile tescil olunur." hükmü, 21. maddesinde, "Tapu kütüğüne "korunması gerekli taşınmaz kültür varlığıdır” kaydı konulmuş olan taşınmaz kültür varlıkları ile arkeolojik sit alanı ve doğal sit alanı olmaları nedeniyle üzerlerinde kesin yapılanma yasağı getirilmiş taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları olan parseller her türlü vergi, resim ve harçtan muaftır..." hükmü yer almıştır.
Anılan Kanun uyarınca çıkarılan Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun 728 sayılı Doğal (Tabii) Sitler, Koruma Ve Kullanma Koşulları İle İlgili İlke Kararında ise doğal sit, "Jeolojik devirlerle, tarih öncesi ve tarihi devirlere ait olup, ender bulunmaları veya özellikleri ve güzellikleri bakımından korunması gerekli yer üstünde, yer altında veya su altında bulunan korunması gerekli alanlardır." olarak tanımlanmış, doğal sitlerin derecelendirilmesi yapılmış, bu derecelere göre doğal sitlerin koruma ve kullanma koşullarına ilişkin esaslar belirlenmiştir.
Mevzuat değişikliği ile doğal sitlerle ilgili görev ve yetkiler Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına geçmiş, 2863 sayılı Kanunun Ek 1. maddesinde, "Taşınır tabiat varlıkları hariç tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları ile ilgili olarak bu Kanunda öngörülen iş, işlem ve kararlar bakımından görevli ve yetkili bakanlık, Çevre ve Şehircilik Bakanlığıdır. Tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları ile ilgili hususlarda karar almak ve bu Kanunda öngörülen diğer iş ve işlemlerde Çevre ve Şehircilik Bakanlığına yardımcı olmak üzere; Çevre ve Şehircilik Bakanlığı merkez teşkilatı bünyesinde...Tabiat Varlıklarını Koruma Merkez Komisyonu ve taşrada...Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonu teşkil edilir. Bu komisyonların iş, işlem ve kararları konusunda, bu Kanunun Koruma Yüksek Kurulu ve koruma bölge kurulları ile ilgili hükümleri, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca alınan ilke kararları çerçevesinde kıyasen uygulanır. Bu Kanunda Koruma Yüksek Kurulunca alınması öngörülen kararlar, tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları bakımından Koruma Merkez Komisyonunca, koruma bölge kurullarınca alınması öngörülen kararlar koruma bölge komisyonlarınca alınır ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının onayıyla yürürlüğe konulur. Bu Kanunda ve diğer mevzuatta tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları bakımından Koruma Yüksek Kuruluna ve koruma bölge kurullarına yapılan atıflar ilgisine göre Koruma Merkez Komisyonuna ve koruma bölge komisyonlarına yapılmış sayılır ve ilgili maddelerde geçen Koruma Yüksek Kurulundan Koruma Merkez Komisyonu ve koruma bölge kurullarından koruma bölge komisyonları anlaşılır...Tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları ile ilgili iş, işlem ve kararlara ilişkin usul ve esaslar ile bu konularda görev yapacak komisyonların teşkili, çalışma usul ve esasları Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanan yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almıştır.
Anılan hükümler uyarınca 19/07/2012 tarihli, 28358 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik çıkarılmıştır.
Yönetmelikte, doğal sit; jeolojik devirlere ait olup ender bulunmaları nedeniyle olağanüstü özelliklere sahip yer üstünde, yeraltında veya su altında bulunan korunması gerekli alanlar olarak tanımlanmış ve doğal sit alanlarının tespit ve tesciline ilişkin yeni kriterler belirlenmiştir. Doğal sit alanları, kesin korunacak hassas alanlar, nitelikli doğal koruma alanları ve sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanları olarak üç kategoriye ayrılmış ve bu alanlara ilişkin tanımlamalar ile bu alanların ayırt edici özelliklerine yer verilmiştir.
Uyuşmazlığın kesin korunacak hassas alanlara ilişkin kısmı yönünden:
Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasında, kesin korunacak hassas alanlar, "Bölgesel, ulusal veya dünya ölçeğinde olağanüstü ekosistemlerin, türlerin, habitat ve jeolojik jeomorfolojik özelliklerin korunduğu, genel olarak insan etkisi olmadan meydana gelmiş, insan faaliyetleri sonucu bozulma veya tahrip olma riski yüksek olan alanlar" olarak tanımlanmış, "Kesin Korunacak Hassas Alanların Ayırt Edici Özellikleri" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında ise "Kaynak değerlerinin korunması için; alan kullanımı ve alana tüm etkilerin sınırlandırıldığı, gerektiğinde insanların bölgeye girişlerinin engellendiği, bilimsel araştırmalar, eğitim ya da çevresel izleme amacıyla özel önlemler alınarak korunacak kara, su, deniz alanları olup, Cumhurbaşkanı kararı ile ilan edilerek yapı yasağı getirilen mutlak korunması gereken alanlardır." düzenlemesine yer verilmiş iken dava konusu edilen değişiklik ile "Kesin korunacak hassas alanlar; kaynak değerlerinin korunması için; alan kullanımı ve alana tüm etkilerin sınırlandırıldığı, gerektiğinde insanların bölgeye girişlerinin engellendiği, bilimsel araştırma, eğitim ya da çevresel izleme amacıyla özel önlemler alınarak korunacak kara, su, deniz alanları olup, Cumhurbaşkanı kararı ile ilan edilen mutlak korunması gereken alanlardır." düzenlemesine yer verilmiş ve aynı maddeye aşağıdaki fıkra eklenmiştir.
“(3) Bu alanlarda, kesin yapı yasağı olmakla birlikte faaliyetlerin niteliğine, içeriğine ve zorunluluk haline ilişkin Bölge Komisyonları tarafından yapılacak değerlendirmeye göre;
a)Kamu menfaati gereği zorunluluk arz eden hallerde mevcut yol güzergâhı kullanılması koşuluyla atıksu, içme suyu, doğal gaz ve elektrik hatları,
b) Ulusal güvenlik için zaruret arz eden tesisler,
c)Orman yangın yolu açılmasına, ormanların bakım ve onarımına, biyotik zararlılarla ve abiyotik (yangın, sel, fırtına) etkenlerle mücadele edilmesine yönelik çalışmalar,
ç)Dalyan ve lagün ekosistemlerinde doğal dengenin devamlılığının sağlanması amacıyla ilgili kamu kurum görüşleri doğrultusunda ve herhangi bir yapı yapılmamak şartıyla alanın özelliğinden kaynaklanan geleneksel avcılık yöntemleriyle yapılan balıkçılık faaliyetleri,
yapılabilir.”
Bu eklenen fıkra ile "edilerek yapı yasağı getirilen" ibaresinin "edilen" olarak değiştirilmesi davanın konusunu oluşturmaktadır.
Anayasa'nın 90. maddesi gereği usulüne uygun olarak yürürlüğe konulmuş ve taraf olduğumuz uluslararası sözleşmelerden olan UNESCO “Dünya Kültürel ve Doğal Mirasının Korunmasına Dair Sözleşme” gereğince idarelerin, kültürel ve doğal mirasın saptanması, korunması, muhafazası, teşhiri ve gelecek kuşaklara iletilmesini sağlama görevi bulunmaktadır.
Yukarıda içeriği yazılı 2863 sayılı Kanunda, sit tanımı ve doğal sit tanımı yer almış, ancak doğal sitlerin dereceleri yer almamıştır. Bununla birlikte Kanunun vergi alınmasına ilişkin 21. maddesinde "arkeolojik sit alanı ve doğal sit alanı olmaları nedeniyle üzerlerinde kesin yapılanma yasağı getirilmiş taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları olan parseller" denilerek kesin yapılanma yasağı olan doğal sitlerin olabileceğine atıf yapılmıştır. Kesin yapılanma yasağının imar planıyla da belirlenebileceği ileri sürülebilir. Ancak Kanun'un bunu imar planlarına bırakmadığı anlaşıldığından ve plansız alanlarda da doğal sitler bulunabileceğinden, 728 sayılı İlke Kararıyla ve devamında değişmeden önceki halinde, Yönetmelik düzenlemesiyle, bölgesel, ulusal veya dünya ölçeğinde olağanüstü ekosistemlerin, türlerin, habitat ve jeolojik jeomorfolojik özelliklerin korunduğu, genel olarak insan etkisi olmadan meydana gelmiş, insan faaliyetleri sonucu bozulma veya tahrip olma riski yüksek olan alanlar olarak tanımlanan bu kesin korunacak hassas alanlarda, yapı yasağı açıkça düzenlenmiştir. Dolayısıyla bu alanlar komisyonların onayına bırakılmaksızın yapı yapılması mümkün olmayan alanlardır. Davalı idare de yapı yasağı getirilen ibaresinin kaldırılmasının gerekçesini açıklayamamaktadır.
Eklenen 3. fıkrada, kesin yapı yasağı olmakla birlikte ifadesinden sonra bölge komisyonunun izniyle yapı yasağına istisna getirilmekte, atıksu, içme suyu, doğal gaz ve elektrik hatları, ulusal güvenlik için zaruret arz eden tesisler yapılmasına, orman yangın yolu açılmasına ve dalyan ve lagün ekosistemlerinde, geleneksel balıkçılık yöntemiyle, balıkçılık faaliyetlerine izin verilmektedir.
Bölgesel, ulusal veya dünya ölçeğinde olağanüstü ekosistemlerin, türlerin, habitat ve jeolojik jeomorfolojik özelliklerin korunduğu, genel olarak insan etkisi olmadan meydana gelmiş, insan faaliyetleri sonucu bozulma veya tahrip olma riski yüksek olan ve insanların bölgeye girişlerinin engellendiği, sadece bilimsel araştırmalar, eğitim ya da çevresel izleme amacıyla özel önlemler alınarak korunması esas olan bu alanlarda, herhangi bir amaçla yapılaşma mümkün olmadığından, muğlak bir ifade olan "ulusal güvenlik için zaruret arz eden tesisler" yapılmasına izin verilmesinde kesin yapı yasağı kavramına ve mevcut koruma değerlerinin devamlılığını sağlamaya yönelik esaslara uyarlık görülmemiştir.
Davalı idare, orman yangınlarının, orman alanı içindeki kesin korunacak hassas alanlara zarar verdiğini, bu nedenle yangını önleme amacıyla kesin korunacak hassas alanlarda orman yolu açılmasının gerekli olduğunu ileri sürmektedir. Orman yangınlarının engellenmesinin önemi açık olmakla birlikte anılan yolun açılmasıyla, olağanüstü ekosistemlerin, türlerin, habitat ve jeolojik jeomorfolojik özelliklerin korunmasının mümkün olmadığı ve kesin korunması gereken bu hassas alanın zaten önemli ölçüde tahrip olacağı anlaşıldığından, orman yollarının bu alanlar dışında kalan yerlerden geçirilmesinin gerekmesi karşısında uyuşmazlığa konu maddede bu yönden de hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Öte yandan insan faaliyetleri sonucu bozulma veya tahrip olma riski yüksek olması nedeniyle insanların bölgeye girişlerinin engellendiği ve kesin korunacak hassas alan olan dalyan ve lagün ekosistemlerinde, bölge komisyonu kararıyla balıkçılık faaliyetlerine izin verilmesinin de mümkün olmadığı açıktır.
Uyuşmazlığın nitelikli doğal koruma alanlarına ilişkin kısmı yönünden:
Yönetmeliğin "Nitelikli Doğal Koruma Alanlarının Ayırt Edici Özellikleri" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasında, "Doğal yapısı değişmemiş veya az değişmiş, modern yaşam ve önemli ölçüde insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, doğal süreçlerin hakim olduğu, koruma amaçlarına uygun olarak yörede yaşayanların alanın mevcut kaynaklarını kullanmasını sağlayarak doğal hayata dayalı geleneksel yaşam şekillerinin korunduğu kara, su, deniz alanlarıdır." düzenlemesi yer almış, 2. fıkrasında, "Bu alanlar, örtü altı tarım uygulamaları hariç tarım, kültür balıkçılığı hariç balıkçılık faaliyetleri ve alanın doğal yapısı ile uyumlu çadırlı kamp alanı, bungalov ve günübirlik faaliyetlerin yapılabildiği alanlardır. Alanın doğal özelliklerinin devamlılığı için halkın bu alanlara erişiminin uygun seviye ve şekilde tutulması esastır." düzenlemesi yer alırken dava konusu edilen düzenleme ile “Nitelikli doğal koruma alanları; bölgenin doğal yapısı, ekolojik değerleri, silueti, doğal peyzajı ve benzeri ayırt edici özellikleri göz önünde bulundurularak faaliyetlerin niteliğine, içeriğine ve zorunluluk haline ilişkin Bölge Komisyonları tarafından yapılacak değerlendirmeye göre;
a) Entegre tesis içermeyen tarım faaliyetlerinin,
b) Geleneksel yaşam biçiminin gerektirdiği nitelikte, entegre tesis içermeyen hayvanların barınması ve beslenmesi için gerekli olan yapıların,
c) Tıbbi ve aromatik bitki yetiştiriciliğinin,
ç) Rekreatif amaçlı iskele ile imar planı kararıyla yapılan ve yüzer sistem kullanılan iskelenin,
d) Doğal kaynak suyunun çıkarılmasına yönelik uygulamaların,
e) Geleneksel balıkçılık faaliyetleri ile sulama amaçlı göletlerde olmak ve üretim kapasitesi 25/11/2014 tarihli ve 29186 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin EK-2 listesi ile belirlenen alt sınırı aşmamak kaydıyla kültür balıkçılığı faaliyetlerinin,
f) Ulaşım hatları ile bunların zorunlu yapıları, elektrik iletim hattı/tesisi, içme ve kullanma suyu hattı, atıksu hattı, trafo, haberleşme servisleri, açık otopark ve alanın korunmasına katkı sağlayacak arıtma tesisleri ile faaliyetlerinin özelliği ve alanın coğrafi yapısı gereği başka güzergâhtan geçirilmesi kamu menfaatiyle bağdaşmayan enerji iletim hatlarının,
g) Ulusal güvenlik için zaruret arz eden tesislerin,
ğ) Yöre halkının ihtiyaçlarıyla sınırlı kalmak ve toplam yapılaşması kara alanın %2’sini geçmemek kaydıyla balıkçı barınaklarının,
h) Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin EK-2 listesinde yer alan üretim kapasitesi ile sınırlı kalmak kaydıyla hidroelektrik, rüzgâr ve güneş enerji santrallerinin,
ı) İçme suyu amaçlı baraj ve göletler ile tarımsal sulama amaçlı göletlerin,
i) Alanın doğal yapısıyla uyumlu, beton, asfalt gibi malzemelerin kullanılmadığı açık spor alanları, çadırlı kamp ve karavan ile günübirlik faaliyetlerin,
yapılabildiği alanlardır. Alanın ve doğal özelliklerin devamlılığı için halkın bu alanlara erişiminin uygun seviye ve şekilde tutulması esastır.” şeklini almıştır.
Yönetmeliğin 8. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde, entegre tesis içermeyen tarım faaliyetlerinin yapılabileceği belirtilmiş, bu bentte önceki halinde olan örtü altı tarım (sera) uygulamalarına yer verilmemiştir.
Nitelikli doğal koruma alanları, doğal yapısı değişmemiş veya az değişmiş, modern yaşam ve önemli ölçüde insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, doğal süreçlerin hakim olduğu, koruma amaçlarına uygun olarak yörede yaşayanların alanın mevcut kaynaklarını kullanmasını sağlayarak doğal hayata dayalı geleneksel yaşam şekillerinin korunduğu alanlar olup bitkilerin yetişmesine uygun şartların sağlanması amacıyla, insan faaliyetleri ile çevrenin değiştirilmesi sonucunu doğuran ve Yönetmeliğin 8. maddesinin 3. fıkrasında sayılan nitelikli koruma alanlarının ayırt edici özelliklerini ortadan kaldırabilecek ve doğayı olumsuz etkileyebilecek olan, geleneksel tarım dışında yoğun tarım yapılmasına ilişkin örtü altı tarıma izin verilmesinin, nitelikli doğal koruma alanı tanımına aykırı olduğu anlaşılmaktadır. Bu nedenle Yönetmelik maddesinde sadece "entegre tesis içermeyen tarım faaliyetlerine" ifadesine yer verilerek önceki Yönetmelik düzenlemesinde olan "örtü altı tarım uygulamaları"nın anılan maddeden çıkarılmasında koruma ilkelerine uyarlık bulunmamaktadır.
3621 sayılı Kıyı Kanununun "Kıyının Korunması, Yapı Yasağı, Kıyı ve Denizde Yapılacak Yapılar" başlılı 6. maddesinin 4. ve 5. fıkralarında, "Kıyının kumluk veya çakıllık olduğu alanlarda denize girme, güneşlenme, amatör su sporları gibi faaliyetlerin gerçekleştirilmesine yönelik rekreatif amaçlı iskele yapılamaz. Ancak, kıyının kayalık karakter gösterdiği ya da kıyının kumluk veya çakıllık olmasına rağmen niteliği gereği su alanından başka türlü faydalanmanın mümkün olmadığı zorunlu hallerde genişliği üç metreyi geçmeyen ve platform niteliği taşımayan rekreatif amaçlı iskeleler yapılabilir." hükmü yer almıştır.
Anılan madde ile kıyılarda rekreaktif amaçlı iskele yapılması belli kurallara bağlanmışken nitelikli doğal koruma alanlarında, hiç bir kural getirilmeden rekreaktif amaçlı iskele ve imar planı kararıyla yüzer sistem iskele yapılabileceği kuralı getirilmesinde koruma ilkelerine uyarlık bulunmamaktadır.
Öte yandan Danıştay Altıncı Dairesinin 16/03/2022 tarihli, E:2020/5181, K:2022/3155 sayılı kararı ve benzer nitelikteki diğer kararlarıyla, 16/03/2020 tarihli, 31070 sayılı Yönetmelik değişikliği ile getirilen nitelikli koruma alanlarında iskele yapılabileceğine ilişkin düzenleme, "Dava konusu maddede geçen "iskele" ifadesinden, imar planlarında gösterilmeden yapılabilecek ahşap iskelelerin mi yoksa daha farklı materyal ve inşa tekniklerinin kullanıldığı, uygulama imar planına işlenmesi zorunlu türde iskelelerin mi kastedildiği anlaşılamamaktadır." gerekçesiyle iptal edilmiş olmasına rağmen yine rekreaktif amaçlı ve yüzer iskelenin ne amaçla ve hangi kıyılarda yapılabileceği, ebatları ve malzemesine ilişkin olarak bir düzenleme getirilmemiştir.
Nitelikli koruma alanlarında, geleneksel balıkçılık faaliyetleri ve sulama amaçlı göletlerde olmak üzere kültür balıkçılığı faaliyetlerine izin verilmiştir.
Koruma amaçlarına uygun olarak yörede yaşayanların alanın mevcut kaynaklarını kullanmasını sağlayarak doğal hayata dayalı geleneksel yaşam şekillerinin korunduğu alanlar olan bu alanlarda, balıkçılık faaliyetine izin verimesi doğru bir yaklaşım olmakla birlikte "geleneksel balıkçılık faaliyetleri" ibaresinin belirsiz olması, ne şekilde ve ne amaçla balıkçılık faaliyeti yapılacağının sınırlarının kurala bağlanmamasında koruma ilkelerine uyarlık bulunmamaktadır.
Danıştay Altıncı Dairesinin yukarıda belirtilen kararlarıyla, "Bir tür su ürünü yetiştiriciliği olan kültür balıkçılığı, deniz içerisinde, göl, akarsu veya tatlı su kıyılarında tecrit edilmiş alanlar oluşturularak, balık çeşitleri, kabukluları, su canlıları ve su bitkilerinin doğal ortamlarının dışında yetiştirilerek, çeşitli ihtiyaçların karşılanmasıdır. Söz konusu faaliyet nedeniyle kullanılan besi maddeleri, hayvan dışkıları vb. unsurlardan oluşan atıkların çevreye zarar verdiği bilinen bir olgudur.
Bu durumda, önemli insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, kırsal yaşam özellikleri taşıyan, aşırı derecede ve uygunsuz insan kullanımı mevcudiyetinden uzak alanlar olması gereken nitelikli doğal koruma alanlarının söz konusu nitelikleri dikkate alındığında, söz konusu faaliyet türlerinden bazılarının doğrudan doğruya, bazılarının ise belli bir kapasite ve büyüklüğe ulaşması durumunda, bu bölgelerin doğal yapısının bozulmasına yol açacağı, dolayısıyla, Yönetmeliğin 5. maddesinde yer alan, "entegre tesis" ve "doğal göl ve denizler hariç kültür balıkçılığı faaliyetleri" ifadelerinin 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'na, genel koruma ilkelerine ve Yönetmelik'in 8. maddesinin herhangi bir değişikliğe konu edilmeyen 1. fıkrasında yer alan "nitelikli doğal koruma alanı" tanımı ile 3. fıkrasında belirtilen, nitelikli doğal koruma alanlarının taşıması gereken kriterlere uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.
Ayrıca, kültür balıkçılığı faaliyetleri açısından, madde metninde her ne kadar doğal göller ve denizler, bu faaliyetlerin yapılabileceği alanların istisnası olarak belirlenmişse de; gerek akarsu, lagün vb... diğer iç suların istisna olarak düzenlenmemiş olması ve gerekse sırf kültür balıkçılığı amacıyla nitelikli doğal koruma alanlarında yapay gölet ya da karada tesis oluşturulmasının bu alanlarda yaratabileceği tahribat dikkate alındığında, nitelikli doğal koruma alanlarının korunmasında, balık yetiştiriciliğinden daha fazla kamu menfaati bulunduğu değerlendirildiğinden, doğal göl ve denizlerin istisna kapsamında düzenlenmiş olması, bu alanlarda kültür balıkçılığı faaliyetlerine izin verilmesi açısından yeterli görülmemiştir." gerekçesiyle nitelikli doğal koruma alanlarında kültür balıkçılığı yapılmasına ilişkin Yönetmelik kuralının iptaline karar verilmesine rağmen sulama amaçlı göletlerde olmak ve üretim kapasitesi 25/11/2014 tarihli ve 29186 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin EK-2 listesi ile belirlenen alt sınırı aşmamak kaydıyla yargı kararına aykırı olarak yeniden kültür balıkçılığı yapılmasının önünün açılmasında hukuka uyarlık bulunmamaktadır. Nitekim yargı kararında belirtildiği üzere gölet ya da karada kültür balıkçılığı için tesis oluşturulmasının yaratacağı tahribat ve kirlilik dikkate alındığında nitelikli koruma alanlarının korunmasında üstün kamu yararı bulunduğundan, mevcut ya da yeni yapılacak sulama amaçlı göletlerde kültür balıkçılığı faaliyetlerine izin verilmesinde koruma ilkelerine uyarlık olmadığı görülmektedir.
Öte yandan nitelikli doğal koruma alanlarından başka yerden geçmesi mümkün olmayan ulaşım araçları için hatların geçirilmesi mümkün olmakla birlikte bu alanlarda kara, deniz, hava ve demir yolu ulaşım yapılarına izin verilmesinde koruma ilkelerine uyarlık bulunmamaktadır.
Aynı şekilde elektirik iletim hatlarının geçirilmesi mümkün ise de elektrik iletim tesisi kurulmasında nitelikli doğal koruma alanlarının korunması ilkelerine uyarlık bulunmamaktadır.
Yine geleneksel yaşam şekillerinin korunduğu bu alanlarda, ulusal güvenlik için zaruret arz eden tesisler kurulabilecek olsa da bu ifadenin belirsizlik içerdiği, yapılan tesisler ve kullanıma bağlı olarak nitelikli doğal koruma alanlarına zarar verilebileceği, dolayısıyla tesislerin niteliğinin ve yapılaşmanın sınırlarının belirlenmesi gerektiği, bu haliyle Yönetmeliğin 8. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinde hukuka uyarlık bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Nitelikli doğal koruma alanlarında Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin EK-2 listesinde yer alan üretim kapasitesi ile sınırlı kalmak kaydıyla hidroelektrik, rüzgâr ve güneş enerji santrallerinin yapılmasına izin verilmesine gelince;
5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanunun 8. maddesinde, doğal sit alanlarında yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulabileceği hükme bağlanmış ise de doğal yapısı değişmemiş veya az değişmiş, modern yaşam ve önemli ölçüde insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, doğal süreçlerin hakim olduğu nitelikli doğal koruma alanlarında, hidroelektirik, rüzgar ve güneş enerji santrallerinin kurulamayacağı, bu tesislerin üretim kapasitesi düşük olsa dahi anılan alanların yapısının bozulacağı açıktır.
Uyuşmazlığın sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanına ilişkin kısmı yönünden:
Yönetmeliğin "Sürdürülebilir Koruma ve Kontrollü Kullanım Alanlarının ayırt edici özellikleri" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasında, "Kesin korunacak hassas alanlar veya nitelikli doğal koruma alanlarını etkileyen, bu koruma bölgeleri ile bütünlük gösteren, korumaya katkı sağlayacak, doğal ve kültürel bakımdan uyumlu düşük yoğunlukta faaliyetler, turizm ve yerleşimlere izin verilen alanlar" olarak tanımlanmışken 16/03/2020 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan değişiklik ile "Sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanları; barındırdığı siluet, jeolojik ve ekolojik değerlerin korunması ve geliştirilmesi amacıyla alanın potansiyeli ve kullanım özellikleri göz önünde bulundurularak, kesin korunacak hassas alan ve nitelikli doğal koruma alanlarında izin verilen faaliyetlere ek olarak doğal ve kültürel bakımdan uyumlu düşük yoğunlukta faaliyetler, entegre tesis, turizm ve yerleşimlere izin veren alanlardır." olarak tanımlanmıştır. Dava konusu değişiklik ile de “Sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanları; bölgenin doğal yapısı, ekolojik değerleri, silueti, doğal peyzajı ve benzeri ayırt edici özellikleri göz önünde bulundurularak faaliyetlerin niteliğine ve içeriğine ilişkin Bölge Komisyonu tarafından yapılacak değerlendirmeye göre; kesin korunacak hassas alanlarda ve nitelikli doğal koruma alanlarında izin verilen faaliyetlere ek olarak doğal ve kültürel bakımdan uyumlu düşük yoğunlukta faaliyetlere, tarım ve hayvancılık amaçlı entegre tesislere, hidroelektrik, rüzgâr ve güneş enerji santralleri ile turizm ve yerleşimlere izin verilen alanlardır. Bu alanlarda izin verilen faaliyetler, 7 nci maddenin üçüncü fıkrası ile 8 inci maddenin ikinci fıkrasında yer alan sınırlamalara tabi değildir.” düzenlemesi getirilmiştir.
Yönetmeliğin 9. maddenin 1. fıkrasında herhangi bir sınırlamaya tabi olmadan sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında hidroelektrik, rüzgâr ve güneş enerji santrallerinin yapılabileceği öngörülmektedir.
Danıştay Altıncı Dairesinin 10.12.2020 tarihli, E:2020/9750, K:2020/12596 sayılı kararıyla, 12.08.2014 tarihli, 29086 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, 03.07.2014 günlü, 69 sayılı Doğal Sit Alanlarında Planlanan Hidroelektrik Santralleri (HES) Projelerinin Gerçekleştirilmesine Yönelik İlke Kararının "HES"lerle ilgili kısmının, "Dava konusu İlke Kararı incelendiğinde; doğal sitlerde sit derecelerine/kategorilerine göre belirli şartlara bağlanmak suretiyle HES projelerine izin verilebileceğine ilişkin soyut belirlemeler içeren genel bir düzenleme yapıldığı görülmektedir.
Ancak; doğal sit alanlarında hidroelektrik santral yapımı gibi, korunması gerekli doğal alana etki olasılığı yüksek olan bir tesise izin verilebilmesi için; her iznin; izin verilecek olan doğal sit özelinde ve kurulacak tesisin niteliği, büyüklüğü, kapasitesi, çevresel etkileri gibi kendine özgü özellikleri dikkate alınarak karara bağlanması, yukarıda metinlerine yer verilen uluslararası yükümlülükler ile doğal sitlerin korunması amacı çerçevesinde zorunluluk arz etmektedir.
Başka bir anlatımla; dava konusu İlke Kararında HES yapımına izin verilebilmesi bakımından gerekli olduğu kurala bağlanan koşulların, yalnızca alanın özelliklerine ilişkin olduğu, oysa, kurulacak tesisler bakımından yukarıda da belirtildiği üzere hem tesisin kapasitesinin hem de alanın özelliklerinin birlikte değerlendirilmesi sonucu doğal sitlerin korunması amacına ters düşmeyecek projeler bakımından izin verilmesi gerektiği tabiidir.
Ayrıca; bilimsel temele dayalı karar alma bütünlüğünü sağlamak amacıyla çıkarıldığı belirtilen dava konusu İlke Kararının, doğal sitleri düzenleyen ve dava konusu İlke Kararına göre üst norm olan Çevre Kanunu, Milli Parklar Kanunu, Orman Kanunu, Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, Kara Avcılığı Kanunu, Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik ve Korunan Alanlarda Yapılacak Planlara Dair Yönetmelik gibi doğal sitler ve doğal sitlerle kesişen alanların korunması yönünde düzenlemeler içeren mevzuat hükümlerinin ihmal edilmesi sonucunu doğuracağı ve bu durumun uygulamada önüne geçilemez sonuçların oluşmasına sebebiyet vereceği açıktır.
Bu itibarla; doğal sit alanlarında HES projelerine izin verilebileceğine ilişkin soyut belirlemeler içeren genel bir düzenleme niteliğindeki dava konusu İlke Kararında konu ve maksat yönlerinden hukuka uyarlık görülmemiştir. " gerekçesiyle iptaline karar verilmiş, bu karar Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca onanmıştır.
5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanunun 8. maddesinin 5. fıkrası uyarınca doğal sit alanlarında yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulabileceğinin hükme bağlanması nedeniyle sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektirik üretim tesisi kurulması mümkün ise de bu alanlarda, her türlü yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin koşulsuz olarak kurulabileceği anlamı çıkarılmamalıdır. Aksi halde alanın 2863 sayılı Kanun uyarınca doğal sit olarak belirlenmesinin anlamı kalmayacaktır.
HES'lerin ana bölümleri olan baraj alanı, baraj seti, baraj seti arkasındaki rezervuar suyu alanları, su giriş kapıları, tüneller, cebri borular gibi yapılar/uygulamalar dikkate alındığında, barındırdığı peyzaj, jeolojik ve ekolojik değerler, doğal kaynaklar nedeniyle doğal sit alanı olarak belirlenen sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında, kurulu gücü yönünden herhangi bir sınırlama olsun veya olmasın doğal alana etkisi yüksek olan HES yapımına izin verilmesinin, geri dönüşü olmayan şekilde tahribata yol açacağı, bunun doğal sit tanımı ile bağdaşmadığı açıktır.
Öte yandan bu alanlarda rüzgar ve güneş enerji santralleri kurulması mümkün ise de bu tesislerin kurulmasına ne ölçüde izin verileceğinin ve doğal site, çevreye olabilecek olumsuz etkilerinin giderilmesine ilişkin kuralların, koruma ilkeleri dikkate alınarak belirlenmesi gerekmektedir.
Aynı şekilde doğal sit olması nedeniyle bu alanlarda koruma ilkeleri gözetilerek turizm ve yerleşime sınırlı olarak izin verilmesi, tarım ve hayvancılık amaçlı entegre tesislerin de ne ölçüde yapılabileceğinin sınırının çizilmesi gerekir.
Ayrıca sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında yapılabilecek yapılar ve faaliyetler sayılırken "kesin korunacak hassas alanlarda ve nitelikli doğal koruma alanlarında izin verilen faaliyetlere ek olarak" denilerek yapılabilecek diğer yapılar ile faaliyetler sayılmış ve yapılaşma ve faaliyetlerin 7. maddenin 3. fıkrası ile 8. maddedenin 2. fıkrasında yer alan sınırlamalara tabi olmadığı belirtilmiştir.
Nitelikli doğal koruma alanlarında belirtilen gerekçeyle sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında da kültür balıkçılığı yapılabileceği ile hiç bir kural getirilmeden rekreaktif amaçlı iskele ve yüzer sistem iskele, havaalanı, gar gibi büyük ölçekli yapılaşmayı da kapsayacak şekilde ulaşım yapıları yapılabileceğinin düzenlenmesinde koruma ilkelerine uyarlık bulunmamaktadır.
Yine bu alanlarda yapılacak faaliyetler ve yapılaşmaların, Yönetmeliğin 7. maddenin 3. fıkrası ile 8. maddedenin 2. fıkrasında yer alan sınırlamalara tabi olmadığı düzenlemesi de doğal sit tanımına, niteliklerine ve koruma ilkelerine aykırı olup yapılabilecek yapılar ve faaliyetlerin kuralları ve ölçüleri belirtilerek düzenleme yapılmalıdır.
Yönetmeliğin 17. maddesine gelince:
"Doğal sit alanları ve tabiat varlıklarının tescil ve ilanına ilişkin usul ve esaslar" şeklindeki Yönetmeliğin 17. maddesinin başlığı, “Doğal sit alanları ve tabiat varlıklarının tesciline, ilanına ve itirazlara ilişkin usul ve esaslar” şeklinde değiştirilmiş ve maddenin 1. fıkrasına, aşağıdaki bentler eklenmiştir.
“k)Tescil işlemine ilan tarihinden itibaren 60 günlük süre içerisinde gerçek ve tüzel kişilerce itiraz edilebilir.
l)Yapılan itirazlar, Genel Müdürlükçe ön incelemeye tabi tutulur. Ön inceleme aşamasında itirazın süresi, başvuranın menfaati ve başvurunun somut gerekçeleri incelenir.
m)Ön inceleme şartlarının sağlanmadığı hallerde başvuru Genel Müdürlük tarafından reddedilir.
n)Ön inceleme şartlarını sağlayan başvuruların esasına ilişkin olarak Genel Müdürlük tarafından değerlendirme yapılır. Uygun bulunmayan itirazlar reddedilir. Maddi hatalar değerlendirilmek üzere Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonuna, diğer itirazlar ise değerlendirilmek üzere Tabiat Varlıklarını Koruma Merkez Komisyonuna intikal ettirilir.”
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 109. maddesinin 2. fıkrasında, yapı yasağı önerilen tabiat varlıkları ve doğal sit alanlarının Cumhurbaşkanı kararı, bunun dışında kalan alanların ise Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanı onayı ile tescil ve ilan edileceği hükme bağlanmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 7. maddesinde, idari uyuşmazlıklarda, yazılı bildirimin yapıldığı tarihi izleyen günden itibaren dava açma süresinin başlayacağı, 11. maddesinde de ilgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılmasının üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebileceği, bu başvurmanın, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durduracağı, hükme bağlanmıştır.
Yetki ve usulde paralellik ilkesi ise bir idari işlemi yapmaya yetkili olan makamın veya organın, söz konusu işlemi geri alma, kaldırma, değiştirme ve düzeltme konusunda da aynı usullere tabi olmak kaydıyla yetkili olacağını ifade etmektedir.
Bu durumda idari işlemlerin tebliği ya da tebliğ edilmemiş ise öğrenme üzerine işlemi tesis eden idareye 60 gün içinde itiraz edilebileceğinden, Yönetmelik maddesi ile 2577 sayılı Kanuna aykırı olarak, sadece taşınmazların doğal sit ya da tabiat varlığı olarak belirlemesi veya doğal sit ve tabiat varlığı statüsünden çıkarılması, doğal sit statüsünün değiştirilmesine ilişkin işlemlerin ilanı üzerine 60 gün içinde itiraz edilebileceği yolunda düzenleme getirilmesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır. Başka bir ifadeyle bu işlemlerin ilanı üzerine itiraz edilebileceği gibi ilan tebligat niteliğinde olmadığından, bu işlemlerin tebliği ya da öğrenilmesi üzerine de işlemi tesis eden makama itiraz edilebilir.
Öte yandan Bakan onayı veya Cumhurbaşkanı kararı ile tescil işlemi tamamlanan doğal sit kararlarına ve yetkili makamca tesis edilen tabiat varlıklarına ilişkin işlemlere karşı yine 2577 sayılı Kanun uyarınca işlemi tesis eden idari makama itiraz edilebileceğinden ve anılan makam tarafından usulde paralellik ilkesine göre işlemin geri alınması, kaldırılması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem tesis edilmesi mümkün olduğundan, bu makamlara iletilmeden ön inceleme yapılarak itirazın reddedilmesi yolunda Yönetmelik maddesinin 1. fıkrasına eklenen bentlerde de hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin dava konusu edilen kısımlarından yukarıda açıklananlar dışında kalan düzenlemelerinde koruma ilkelerine, sit alanlarının niteliğine, bu nedenle de hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "edilerek yapı yasağı getirilen" ibaresinin "edilen" olarak değiştirilmesine ve bu maddeye eklenen 3. fıkranın (b) bendine, (c) bendindeki "orman yangın yolu açılması" ibaresine, (ç) bendine, 8. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde "örtü altı tarım içermeyen uygulamaların" ifadesinin yer almamasına ilişkin eksik düzenlemeye, (ç) bendine, (e) bendinin "Geleneksel balıkçılık faaliyetleri" dışındaki kısmına, (f) bendinin "...ile bunların zorunlu yapıları, elektrik iletim .../tesisi" kısmına, (g) ve (h) bentlerine, 9. maddesinin 1. fıkrasına ve 17. maddesinin 1. fıkrasına eklenen (k), (l), (m) ve (n) bentlerine yönelik Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin iptalinin gerektiği, anılan Yönetmeliğin uyuşmazlığa konu diğer kısımlarına ilişkin davanın ise reddinin gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY:
05/03/2022 tarihli 31769 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. ve 4. maddeleriyle; 2. maddesinin esas Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "edilerek yapı yasağı getirilen" ibaresinin "edilen" olarak değiştirilmesine ve aynı maddeye 3. fıkra eklenmesine ilişkin kısımlarının ve 6. maddesinin, esas Yönetmeliğin 17. maddesinin 1. fıkrasına (k), (l), (m) ve (n) bentlerinin eklenmesine ilişkin kısımlarının iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'nun ilk halinde, doğal sit kavramı tanımlanmamış ise de, aynı Kanun uyarınca sit niteliğindeki alanların koruma ve kullanma koşullarını belirleme konusunda yetkili kılınan Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun 728 sayılı Doğal (Tabii) Sitler, Koruma ve Kullanma Koşulları ile İlgili İlke Kararı'nda doğal sit, "Jeolojik devirlerle, tarih öncesi ve tarihi devirlere ait olup, ender bulunmaları veya özellikleri ve güzellikleri bakımından korunması gerekli yer üstünde, yer altında veya su altında bulunan korunması gerekli alanlardır." şeklinde tanımlanmış; doğal sitlerin tespitine, koruma ve kullanma koşullarına ilişkin usul ve esaslar da aynı İlke Kararı ile belirlenmiştir.
17/08/2011 tarih ve 28028 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 648 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname ile doğal sitler konusunda köklü değişikliklere gidilmiş ve anılan KHK ile 2863 sayılı Kanun'un "tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 3. maddesine eklenen fıkra ile doğal sit; " jeolojik devirlere ait olup, ender bulunmaları nedeniyle olağanüstü özelliklere sahip yer üstünde, yer altında veya su altında bulunan korunması gerekli alanlardır." şeklinde tanımlanmıştır.
Yine 648 sayılı KHK ile 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'na eklenen Ek 4. madde ile, doğal sitlerle ilgili olarak, 2863 sayılı Kanundan kaynaklanan yetki ve görevler, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile bu Bakanlığın bünyesinde kurulan Tabiat Varlıklarını Koruma Merkez Komisyonu'na devredilmiş ve aynı KHK ile 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen 13/A maddesi ile, Bakanlık bünyesinde Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü kurulmuş, ayrıca 644 sayılı KHK'ya eklenen geçici 6. madde ile de, tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları ile ilgili iş, işlem ve kararlara ilişkin usul ve esaslar ile bu konularda görev yapacak komisyonların teşkili ve çalışma usul ve esaslarının Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanacak yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
Anılan hükümler uyarınca çıkarılan ve 19/07/2012 tarih ve 28358 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikle doğal sit alanlarının tespit ve tesciline ilişkin yeni kriterler belirlenmiş, bu alanlar, kesin korunacak hassas alanlar, nitelikli doğal koruma alanları ve sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanları olarak üç kategoriye ayrılmış ve bu alanlara ilişkin tanımlamalar ile bu alanların ayırt edici özelliklerine yer verilmiştir.
Bu kapsamda, Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik'in "Tanımlar ve Kısaltmalar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (o) bendinde "Kesin Korunacak Hassas Alanlar", "Bölgesel, ulusal veya dünya ölçeğinde olağanüstü ekosistemlerin, türlerin, habitat ve jeolojik jeomorfolojik özelliklerin korunduğu, genel olarak insan etkisi olmadan meydana gelmiş, insan faaliyetleri sonucu bozulma veya tahrip olma riski yüksek olan alanlar" olarak tanımlanmış, "Kesin Korunacak Hassas Alanların Ayırt Edici Özellikleri" başlıklı 7. maddesinin birinci fıkrasında ise, "Kaynak değerlerinin korunması için; alan kullanımı ve alana tüm etkilerin sınırlandırıldığı, gerektiğinde insanların bölgeye girişlerinin engellendiği, bilimsel araştırmalar, eğitim ya da çevresel izleme amacıyla özel önlemler alınarak korunacak kara, su, deniz alanları olup, Cumhurbaşkanı kararı ile ilan edilerek yapı yasağı getirilen mutlak korunması gereken alanlardır." hükmüne yer verilmiş iken, dava konusu edilen değişiklik ile “Kaynak değerlerinin” ibaresi “Kesin korunacak hassas alanlar; kaynak değerlerinin” olarak, “bilimsel araştırmalar” ibaresi “bilimsel araştırma” olarak, “edilerek yapı yasağı getirilen” ibaresi “edilen” olarak değiştirilmiş ve aynı maddeye aşağıdaki fıkra eklenmiştir.
“(3) Bu alanlarda, kesin yapı yasağı olmakla birlikte faaliyetlerin niteliğine, içeriğine ve zorunluluk haline ilişkin Bölge Komisyonları tarafından yapılacak değerlendirmeye göre;
a)Kamu menfaati gereği zorunluluk arz eden hallerde mevcut yol güzergâhı kullanılması koşuluyla atıksu, içme suyu, doğal gaz ve elektrik hatları,
b) Ulusal güvenlik için zaruret arz eden tesisler,
c)Orman yangın yolu açılmasına, ormanların bakım ve onarımına, biyotik zararlılarla ve abiyotik (yangın, sel, fırtına) etkenlerle mücadele edilmesine yönelik çalışmalar,
ç)Dalyan ve lagün ekosistemlerinde doğal dengenin devamlılığının sağlanması amacıyla ilgili kamu kurum görüşleri doğrultusunda ve herhangi bir yapı yapılmamak şartıyla alanın özelliğinden kaynaklanan geleneksel avcılık yöntemleriyle yapılan balıkçılık faaliyetleri,
yapılabilir.”
Aynı Yönetmelik'in "Nitelikli Doğal Koruma Alanlarının Ayırt Edici Özellikleri" başlıklı 8. maddesinde Nitelikli Doğal Koruma Alanları, "Doğal yapısı değişmemiş veya az değişmiş, modern yaşam ve önemli ölçüde insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, doğal süreçlerin hakim olduğu, koruma amaçlarına uygun olarak yörede yaşayanların alanın mevcut kaynaklarını kullanmasını sağlayarak doğal hayata dayalı geleneksel yaşam şekillerinin korunduğu kara, su, deniz alanlarıdır." şeklinde tanımlanmış, ikinci fıkrasında ise "Bu alanlar, örtü altı tarım uygulamaları hariç tarım, kültür balıkçılığı hariç balıkçılık faaliyetleri ve alanın doğal yapısı ile uyumlu çadırlı kamp alanı, bungalov ve günübirlik faaliyetlerin yapılabildiği alanlardır. Alanın doğal özelliklerinin devamlılığı için halkın bu alanlara erişiminin uygun seviye ve şekilde tutulması esastır." hükmüne yer verilmiş iken, dava konusu edilen düzenleme ile,
“(2) Nitelikli doğal koruma alanları; bölgenin doğal yapısı, ekolojik değerleri, silueti, doğal peyzajı ve benzeri ayırt edici özellikleri göz önünde bulundurularak faaliyetlerin niteliğine, içeriğine ve zorunluluk haline ilişkin Bölge Komisyonları tarafından yapılacak değerlendirmeye göre;
a) Entegre tesis içermeyen tarım faaliyetlerinin,
b) Geleneksel yaşam biçiminin gerektirdiği nitelikte, entegre tesis içermeyen hayvanların barınması ve beslenmesi için gerekli olan yapıların,
c) Tıbbi ve aromatik bitki yetiştiriciliğinin,
ç) Rekreatif amaçlı iskele ile imar planı kararıyla yapılan ve yüzer sistem kullanılan iskelenin,
d) Doğal kaynak suyunun çıkarılmasına yönelik uygulamaların,
e) Geleneksel balıkçılık faaliyetleri ile sulama amaçlı göletlerde olmak ve üretim kapasitesi 25/11/2014 tarihli ve 29186 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin EK-2 listesi ile belirlenen alt sınırı aşmamak kaydıyla kültür balıkçılığı faaliyetlerinin,
f) Ulaşım hatları ile bunların zorunlu yapıları, elektrik iletim hattı/tesisi, içme ve kullanma suyu hattı, atıksu hattı, trafo, haberleşme servisleri, açık otopark ve alanın korunmasına katkı sağlayacak arıtma tesisleri ile faaliyetlerinin özelliği ve alanın coğrafi yapısı gereği başka güzergâhtan geçirilmesi kamu menfaatiyle bağdaşmayan enerji iletim hatlarının,
g) Ulusal güvenlik için zaruret arz eden tesislerin,
ğ) Yöre halkının ihtiyaçlarıyla sınırlı kalmak ve toplam yapılaşması kara alanın %2’sini geçmemek kaydıyla balıkçı barınaklarının,
h) Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin EK-2 listesinde yer alan üretim kapasitesi ile sınırlı kalmak kaydıyla hidroelektrik, rüzgâr ve güneş enerji santrallerinin,
ı) İçme suyu amaçlı baraj ve göletler ile tarımsal sulama amaçlı göletlerin,
i) Alanın doğal yapısıyla uyumlu, beton, asfalt gibi malzemelerin kullanılmadığı açık spor alanları, çadırlı kamp ve karavan ile günübirlik faaliyetlerin,
yapılabildiği alanlardır. Alanın ve doğal özelliklerin devamlılığı için halkın bu alanlara erişiminin uygun seviye ve şekilde tutulması esastır.” şeklinde değiştirilmiştir.
Yine anılan Yönetmelik'in "Sürdürülebilir Koruma ve Kontrollü Kullanım Alanlarının ayırt edici özellikleri" başlıklı 9. maddesinin birinci fıkrasında bu alanlar; "Kesin korunacak hassas alanlar veya nitelikli doğal koruma alanlarını etkileyen, bu koruma bölgeleri ile bütünlük gösteren, korumaya katkı sağlayacak, doğal ve kültürel bakımdan uyumlu düşük yoğunlukta faaliyetler, turizm ve yerleşimlere izin veren alanlar" olarak tanımlanmış iken bu tanım, 16/03/2020 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik değişikliği ile "Sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanları; barındırdığı siluet, jeolojik ve ekolojik değerlerin korunması ve geliştirilmesi amacıyla alanın potansiyeli ve kullanım özellikleri göz önünde bulundurularak, kesin korunacak hassas alan ve nitelikli doğal koruma alanlarında izin verilen faaliyetlere ek olarak doğal ve kültürel bakımdan uyumlu düşük yoğunlukta faaliyetler, entegre tesis, turizm ve yerleşimlere izin veren alanlardır." şeklinde değiştirilmiş, bu değişikliğe karşı açılan davalarda verilen kararlar nedeniyle, uyuşmazlığa konu değişiklik yapılarak, “(1) Sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanları; bölgenin doğal yapısı, ekolojik değerleri, silueti, doğal peyzajı ve benzeri ayırt edici özellikleri göz önünde bulundurularak faaliyetlerin niteliğine ve içeriğine ilişkin Bölge Komisyonu tarafından yapılacak değerlendirmeye göre; kesin korunacak hassas alanlarda ve nitelikli doğal koruma alanlarında izin verilen faaliyetlere ek olarak doğal ve kültürel bakımdan uyumlu düşük yoğunlukta faaliyetlere, tarım ve hayvancılık amaçlı entegre tesislere, hidroelektrik, rüzgâr ve güneş enerji santralleri ile turizm ve yerleşimlere izin verilen alanlardır. Bu alanlarda izin verilen faaliyetler, 7 nci maddenin üçüncü fıkrası ile 8 inci maddenin ikinci fıkrasında yer alan sınırlamalara tabi değildir.” şeklini almıştır.
Son olarak, "Doğal sit alanları ve tabiat varlıklarının tescil ve ilanına ilişkin usul ve esaslar" başlıklı 17. maddesinin başlığı, “Doğal sit alanları ve tabiat varlıklarının tesciline, ilanına ve itirazlara ilişkin usul ve esaslar” şeklinde değiştirilmiş ve maddenin birinci fıkrasına,
“k)Tescil işlemine ilan tarihinden itibaren 60 günlük süre içerisinde gerçek ve tüzel kişilerce itiraz edilebilir.
l)Yapılan itirazlar, Genel Müdürlükçe ön incelemeye tabi tutulur. Ön inceleme aşamasında itirazın süresi, başvuranın menfaati ve başvurunun somut gerekçeleri incelenir.
m)Ön inceleme şartlarının sağlanmadığı hallerde başvuru Genel Müdürlük tarafından reddedilir.
n)Ön inceleme şartlarını sağlayan başvuruların esasına ilişkin olarak Genel Müdürlük tarafından değerlendirme yapılır. Uygun bulunmayan itirazlar reddedilir. Maddi hatalar değerlendirilmek üzere Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonuna, diğer itirazlar ise değerlendirilmek üzere Tabiat Varlıklarını Koruma Merkez Komisyonuna intikal ettirilir” bentleri eklenmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu edilen hükümlerin, Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin 8. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin tamamı, aynı maddenin (f) bendinin ''Ulaşım hatları ile bunların zorunlu yapıları,'' ibaresi, yine aynı maddenin (h) bendinin tamamı ile 9. maddesinin birinci fıkrasındaki ''hidroelektrik," ibaresi dışında kalan kısımlarına yönelik olarak dosya kapsamındaki bilgi ve belgeler ile iddia ve savunmaların birlikte incelenip değerlendirilmesi neticesinde; bahsi geçen düzenlemelerde konuya ilişkin yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine aykırılık bulunmadığı, söz konusu koruma alanlarında yapılacak olan faaliyetlerin niteliğine, içeriğine ve zorunluluk haline ilişkin Bölge Komisyonları tarafından yapılacak değerlendirmeden sonra faaliyetlerin yapılabileceğinin düzenlendiği görülmekte olup, belirtilen kurallarda üst normlara, kamu yararına ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı sonuç ve kanaatine ulaşılmıştır.
Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin 8. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin tamamı yönünden;
Davaya konu edilen Yönetmeliğin 8. maddenin ikinci fıkrasının (e) bendi incelendiğinde; geleneksel balıkçılık faaliyetleri ile sulama amaçlı göletlerde olmak ve üretim kapasitesi 25/11/2014 tarihli ve 29186 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin EK-2 listesi ile belirlenen alt sınırı aşmamak kaydıyla kültür balıkçılığı faaliyetlerinin, "nitelikli doğal koruma alanlarında" yapılabileceğine ilişkin düzenleme yapıldığı görülmektedir.
1380 sayılı Su Ürünleri Kanunu'nun "Tarifler" başlıklı 2. maddesinde, " Su ürünleri: Denizlerde ve içsularda bulunan bitkiler ile hayvanlar ve bunların yumurtalarıdır." tanımına; 29.06.2004 tarihli, 25507 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Su Ürünleri Yetiştiriciliği Yönetmeliği'nin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde ise, "Su Ürünleri: Denizlerde ve iç sularda bulunan bitkiler ile hayvanlar ve bunların yumurtalarını (4915 Sayılı Kara Avcılığı Kanununun kapsamına giren hayvanlar hariç), Su Ürünleri Yetiştiriciliği: Yetiştiricilik tesislerinde, entansif, yarı entansif veya ekstansif şartlarda yapılan, su ürünlerini üretme ve/veya büyütme (besicilik) faaliyetini, Yetiştiricilik Tesisi: Su ürünleri yetiştiriciliğinin yapıldığı yerleri, İç Sular: Göller, suni göller, lagünler, baraj gölleri, bentler, regülatörler, kanallar, arklar, akarsular, mansaplar, üretme ve yetiştirme yerlerini, Kuluçkahane: Su ürünleri damızlık materyallerinden yumurta ve yavru materyaller elde etmek için kurulan tesisleri, Üretme Havuzları: Su ürünleri yetiştiriciliği yapmak amacıyla, toprak, beton ve ağ havuzlar ile plastik veya benzeri malzemeden yapılan tank ve benzer üniteleri, Ağ Havuz (Ağ Kafes): Denizlerde ve iç sularda su ürünleri yetiştiriciliği yapmak amacıyla ahşap, demir veya plastik malzemeler ile ağ kullanılarak yapılan üniteleri, Entansif Yetiştiricilik: Tamamen dıştan yemlemeye dayalı yoğun yetiştiriciliği, Yarı Entansif Yetiştiricilik: Gübreleme ve tamamlayıcı yemlemeye dayalı yetiştiriciliği, Ekstansif Yetiştiricilik: Suyun doğal verimliliğine dayanan, stok kontrolü yapılan düşük üretimli yetiştiriciliği," tanımlarına yer verilmiştir.
Bir tür su ürünü yetiştiriciliği olan kültür balıkçılığı, deniz içerisinde, göl, akarsu veya tatlı su kıyılarında tecrit edilmiş alanlar oluşturularak, balık çeşitleri, kabukluları, su canlıları ve su bitkilerinin doğal ortamlarının dışında yetiştirilerek, çeşitli ihtiyaçların karşılanmasıdır. Söz konusu faaliyet nedeniyle kullanılan besi maddeleri, hayvan dışkıları vb. unsurlardan oluşan atıkların çevreye zarar verdiği bilinen bir olgudur.
Bu durumda, önemli insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, kırsal yaşam özellikleri taşıyan, aşırı derecede ve uygunsuz insan kullanımı mevcudiyetinden uzak alanlar olması gereken nitelikli doğal koruma alanlarının söz konusu nitelikleri dikkate alındığında, söz konusu faaliyet türlerinden bazılarının doğrudan doğruya, bazılarının ise belli bir kapasite ve büyüklüğe ulaşması durumunda, bu bölgelerin doğal yapısının bozulmasına yol açacağı, dolayısıyla, Yönetmeliğin 8. maddesinin (e) bendinde yer alan düzenlemenin 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'na, genel koruma ilkelerine, nitelikli doğal koruma alanlarının taşıması gereken kriterlere uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.
Ayrıca, her ne kadar düzenlemede kültür balıkçılığı faaliyetleri açısından, geleneksel balıkçılık faaliyetleri ile sulama amaçlı göletlerde olmak ve ÇED Yönetmeliği EK-2 listesi ile belirlenen alt sınırı aşmamak kaydı getirilmiş ise de, gerek geleneksel balıkçılık faaliyeti denilerek çok geniş bir faaliyet alanı belirlenmiş olması, gerekse de kapasitesine göre üretim faaliyetinin gerektireceği diğer besleme, bakım, nakil, atık vb hususların bu alanlarda yaratabileceği tahribat dikkate alındığında, nitelikli doğal koruma alanlarının korunmasında, balık yetiştiriciliğinden daha fazla kamu menfaatinin bulunduğu değerlendirildiğinden, düzenleme ile geleneksel balıkçılık faaliyetleri ile sulama amaçlı göletlerde olmak ve ÇED Yönetmeliği EK-2 listesi ile belirlenen alt sınırı aşmamak kaydının getirilmiş olması, bu alanlarda kültür balıkçılığı faaliyetlerine izin verilmesi açısından yeterli görülmemiştir.
Aynı Yönetmeliğin 8. maddesinin ikinci fıkrasının (f) bendinin ''Ulaşım hatları ile bunların zorunlu yapıları,'' ibaresi yönünden;
Davaya konu edilen Yönetmeliğin 8. maddenin ikinci fıkrasının (f) bendi incelendiğinde; ulaşım hatları ile bunların zorunlu yapıları, elektrik iletim hattı/tesisi, içme ve kullanma suyu hattı, atıksu hattı, trafo, haberleşme servisleri, açık otopark ve alanın korunmasına katkı sağlayacak arıtma tesisleri ile faaliyetlerinin özelliği ve alanın coğrafi yapısı gereği başka güzergâhtan geçirilmesi kamu menfaatiyle bağdaşmayan enerji iletim hatlarının, nitelikli koruma alanlarında yapılabileceğine ilişkin düzenleme yapıldığı görülmektedir.
Davaya konu Yönetmelikte, bazı teknik alt yapı gereklilikleri olarak elektrik iletim hattı/tesisi, içme ve kullanma suyu hattı, atıksu hattı, trafo, haberleşme servisleri, açık otopark ve alanın korunmasına katkı sağlayacak arıtma tesisleri ile faaliyetlerinin özelliği ve alanın coğrafi yapısı gereği başka güzergâhtan geçirilmesi kamu menfaatiyle bağdaşmayan enerji iletim hatlarının yapılabileceği kurala bağlanmış ise de, nitelikli doğal koruma alanlarının yukarıda yer verilen tanımı ve özellikleri dikkate alındığında "ulaşım hatları ile bunların zorunlu yapıları" ifadesinin muğlak bir ifade olduğu, belirsizlik yarattığı ve açıklığa kavuşturulması gerektiği; düzenlemenin bu şekliyle hukuka uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.
Yine aynı maddenin (h) bendinin tamamı ile aynı Yönetmeliğin 9. maddesinin birinci fıkrasındaki ''hidroelektrik," ibaresi yönünden;
5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun'un 8. maddesinin beşinci fıkrası uyarınca, Doğal Sit Alanlarında yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulabileceği açıktır. Ancak, anılan hükmün koşulsuz olarak tüm doğal sit alanlarında yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulmasına izin verileceği anlamına gelmeyeceği de açıktır.
Nitekim Anayasa Mahkemesinin 05/07/2012 tarih ve E:2011/27, K:2012/101 sayılı kararında; "İptali istenilen kural; milli park, tabiat parkı, tabiat anıtı ile tabiatı koruma alanlarında, muhafaza ormanlarında, yaban hayatı geliştirme sahalarında, özel çevre koruma bölgelerinde ilgili Bakanlığın, doğal sit alanlarında ise ilgili koruma bölge kurulunun olumlu görüşü alınmak kaydıyla yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulmasına izin verileceğini öngörmektedir. Kuralda yer alan milli park, tabiat parkı, tabiat anıtı ve tabiatı koruma alanları, muhafaza ormanları, yaban hayatı geliştirme sahaları, özel çevre koruma bölgeleri ile doğal sit alanları; Çevre Kanunu, Milli Parklar Kanunu, Orman Kanunu, Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu ve Kara Avcılığı Kanunu'nda getirilen hükümlerle özel olarak korunan alanlardır. Bu alanlarda yapılaşmaya gidilebilmesi, öncelikle söz konusu Kanunlarda böyle bir yapılaşmaya olanak tanınmasına ve bu doğrultuda yetkili makamlarca izin verilmiş olmasına bağlıdır. İptali istenilen kural, yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulabilmesi bakımından yukarıda anılan Kanunlarda öngörülen düzenlemelerin uygulanma zorunluluğunu ortadan kaldırmamaktadır. Bir başka deyişle, 6094 sayılı Kanun'un yürürlüğe girmesinden önce milli park, tabiat parkı, tabiat anıtı ve tabiatı koruma alanları, muhafaza ormanları, yaban hayatı geliştirme sahaları, özel çevre koruma bölgeleri ile doğal sit alanlarında ilgili mevzuat uyarınca kurulması mümkün olmayan yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı bir elektrik üretim tesisinin, 6094 sayılı Kanun'un yürürlüğe girmesiyle kurulabilmesi mümkün değildir. Dava konusu kuralda, belirtilen alanların niteliğine göre ilgili Bakanlık veya koruma bölge kurulunun olumlu görüşü alınmak kaydıyla bu alanlarda yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulmasına izin verileceğinin belirtilmesi, yetkili makamların olumlu görüş ya da bu olumlu görüş üzerine tesis kurma izni verirken, çevre mevzuatı hükümlerinden bağımsız hareket edebilmelerine olanak tanımamaktadır. Bu bağlamda, iptali istenilen kuralda yer alan 'izin verilir' ibaresi, mevzuata ilişkin bir değerlendirme yapılmaksızın mutlak izin verme zorunluluğunu ifade etmemekte, yapılacak inceleme ve değerlendirme sonucu mevzuata uygun talepler doğrultusunda izin verilebileceği anlamını taşımaktadır." belirlemelerine yer verildiği görülmektedir.
Davaya konu edilen Yönetmeliğin 8. maddenin ikinci fıkrasının (h) bendi incelendiğinde; Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) Yönetmeliği'nin EK-2 listesinde yer alan üretim kapasitesi ile sınırlı kalmak kaydıyla hidroelektrik, rüzgar ve güneş enerji santrallerinin, "nitelikli doğal koruma alanlarında" yapılabileceğine ilişkin düzenleme yapıldığı, 9. maddenin birinci fıkrası kapsamında ise, herhangi bir sınırlamaya tabi olmadan "sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında" hidroelektrik enerji santrallerinin yapılabileceği görülmektedir.
Oysa, doğal sit alanı niteliğindeki nitelikli doğal koruma alanları ile sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında, hidroelektrik santral yapımı gibi, korunması gerekli doğal alana etki olasılığı yüksek olan bir tesise (kurulu gücü yönünden herhangi bir sınırlama olsun veya olmasın) izin verilmesi halinde, HES'lerin ana bölümleri olan baraj alanı, baraj seti, baraj seti arkasındaki rezervuar suyu alanları, su giriş kapıları, tüneller, cebri borular gibi yapılar/uygulamalar ile birlikte etrafta yer alan tali bölümler ve bu bölümler dışında kalan belirli bir alanda, geri dönüşü olmayan şekilde tahribata yol açılacağı sonucuna ulaşılmıştır.
Ayrıca; konu doğal sit alanı niteliğindeki nitelikli doğal koruma alanları içerisinde RES ve GES'ler yönünden de değerlendirildiğinde; yine rüzgar ve güneş enerji santral yapımı gibi, korunması gerekli doğal alana etki olasılığı, HES boyutunda olmamakla birlikte, yine de çevreye olumsuz etkileri yönünden kabul edilebilir sınırların üzerine çıkabilecek kadar yüksek olan bir tesise izin verilmesi halinde, RES'lerin türbinler arasındaki bağlantı yolları ile projeye entegre enerji iletim hatlarının yapılacağı alanlarda, yine GES'lerin projenin büyüklüğüne göre aynalarının geniş alana ihtiyaç duyması ve santrale ulaşım yolları ile enerji nakil hatları yapımı için gerekli olan alanlarda geri dönüşü olmayan şekilde tahribata yol açılacağı sonucuna ulaşılmıştır.
Kaldı ki, Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nin, dava konusu değişikliklerin yapıldığı tarihte yürürlükte olan halinde, "Kurulu gücü 1-10 MWm olan hidroelektrik enerji santralleri"nin EK-2 listenin 41. maddesinde düzenlendiği; yine ''Türbin sayısı 5 adet ve üzerinde veya kurulu gücü 10MWm ve üzerinde 50MWm altında olan rüzgar enerji santralleri''nin EK-2 listesinin 42. maddesinde düzenlendiği görülmekte olup, 29/07/2022 tarih ve 31907 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nde, HES'ler arasındaki ve RES'ler arasındaki bu ayrımların kaldırıldığı, anılan santrallerin çevreye etkileri gözetilerek bundan sonra, "mevcut baraj veya isale hatlarına kurulacak olan hidroelektrik enerji santralleri" haricinde tamamına, bahse konu Yönetmeliğin EK-1. listesinde yer verildiği anlaşılmaktadır.
Başka bir anlatımla; davalı Bakanlık tarafından ÇED Yönetmeliğinde yapılan değişiklik ile, rüzgar enerji santralleri ile mevcut baraj veya isale hatlarına kurulacak olan hidroelektrik enerji santralleri haricinde kalan hidroelektrik santrallerinin, herhangi bir kapasite sınırlamasına tabi olmadan, gerçekleştirilmesi planlanan projelerin çevreye olabilecek olumlu ve olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yöndeki etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin, seçilen yer ile teknoloji alternatiflerinin belirlenerek değerlendirilmesinde ve projelerin uygulanmasının izlenmesi ve kontrolünde sürdürülecek çalışmalar olarak tanımlanan çevresel etki değerlendirmesi uygulanacak projeler arasına alınmasının da, nitelikleri gereği bu tesislerin, çevreye verecekleri muhtemel zararlardan kaynaklandığı açıktır.
Diğer yandan; nitelikli doğal koruma alanları içerisindeki GES'ler yönünden; Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nin, dava konusu değişikliklerin yapıldığı tarihte yürürlükte olan halinde, "Proje alanı 2 hektar ve üzerinde veya kurulu gücü 1 MWe ve üzerinde olan güneş enerji santralleri (çatı ve cephe sistemleri hariç)''nin EK-2 listenin 45. maddesinde düzenlendiği; EK-1 listenin 45. maddesinde ise ''Proje alanı 20 hektar ve üzerinde veya kurulu gücü 10MWe ve üzerinde olan güneş enerji santralleri'' şeklinde düzenlendiği; 29/07/2022 tarih ve 31907 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nde, EK-2 listenin 41. maddesinde "Proje alanı 2 hektar ve üzerinde veya kurulu gücü 1 MWm ve üzerinde olan güneş enerji santralleri (çatı ve cephe sistemleri hariç) şeklinde düzenlendiği, EK-1 listenin 43. maddesinde ise ''Proje alanı 20 hektar ve üzerinde veya kurulu gücü 10MWm ve üzerinde olan güneş enerji santralleri'' şeklinde düzenlendiği görülmekle birlikte, bahsi geçen düzenlemeler birlikte incelendiğinde, EK-2 listede GES'ler yönünden bir üst limit belirlenmediği, konunun Ek-1 ile birlikte değerlendirilmesi halinde ancak EK-1'de belirlenen alt limitin EK-2'de belirlenen üst limit olabileceği sonucuna ulaşılabileceği, bu durumun GES'ler yönünden davaya konu düzenlemenin uygulanması noktasında belirsizliğe sebebiyet verdiği, nitekim bu belirsizliğin giderilmesi için Doğal Sit Alanlarında GES Projeleri hakkında ilke kararları alınmasına ihtiyaç duyulduğu, bu kapsamda 120 sayılı ilke kararının alındığı, 05/11/2022 tarihli, 32004 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 11/10/2022 tarihli, 120 sayılı ilke kararında "100 sayılı Doğal Sit Alanlarında Güneş Enerjisi Santralleri (GES) İlke Kararı"yla, anılan ilke kararının B Bölümü, 25/11/2014 tarihli, 29186 sayılı Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin, 29/07/2022 tarihli, 31907 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğiyle yürürlükten kaldırılmış olması sebebiyle bir kere daha değiştirilerek, "25/01/2017 tarihli ve 29959 Resmi Gazetede yayımlanan 05/01/2017 tarihli ve "100 sayılı Doğal Sit Alanlarında Güneş Enerjisi Santralleri (GES) İlke Kararı"nın B Bölümünün birinci paragrafının "2. Derece Doğal Sit Alanları, 3. Derece Doğal Sit Alanları ve Sürdürülebilir Koruma ve Kullanım Alanları ile kurulu gücü 10 MWe'yi geçmemek kaydıyla Nitelikli Doğal Koruma Alanlarında;" şeklinde değiştirilmesine oy birliği ile karar verildi." şeklindeki düzenlemeye yer verildiği anlaşılmaktadır. GES'ler yönünden söz konusu belirsizliğin ortaya çıkmasına sebebiyet veren düzenlemede, nitelikli doğal koruma alanlarında yapılabilecek proje üst limitlerinin net olarak ortaya konulmadığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, Yönetmeliğin 8. maddesinin ikinci fıkrasının (h) bendinde yer alan "hidroelektrik, rüzgar ve güneş enerji santrallerinin'' ibaresi ile 9. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "hidroelektrik," ibaresine ilişkin kısımda hukuka uygunluk bulunmadığı, bu kısımlar (h) fıkrasının bütünlüğü içerisinde değerlendirildiğinde, (h) fıkrasının diğer kısımlarının yürürlükte kalmasının hukuki anlamda bir sonuç doğurmayacağı da dikkate alındığında, söz konusu (h) fıkrasının tamamı ile 9. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "hidroelektrik," ibaresinde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
1. Dava konusu Yönetmeliğin 8. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin tamamının, aynı maddenin (f) bendinin ''Ulaşım hatları ile bunların zorunlu yapıları,'' ibaresinin, yine aynı maddenin (h) bendinin tamamının ve 9. maddesinin birinci fıkrasındaki ''hidroelektrik," ibaresinin İPTALİNE,
2. Diğer kısımlar yönünden davanın REDDİNE,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin, haklılık durumuna göre, …-TL'lik kısmı ile karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Kalan …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Varsa posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra ve istemleri halinde taraflara iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, 09/05/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.