T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/12217
Karar No : 2023/7106
DAVACI : …
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1- … (E-Tebligat)
2- … Bakanlığı (E-Tebligat)
VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri …
3- … Belediye Başkanlığı (E-Tebligat)
VEKİLLERİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU : Kayseri ili, Talas İlçesi, ... Mahallesi, ... Caddesi, ... Apartmanı No:... adresinde bulunan ve davacının mülkiyetinde olup, kiracısı adına fırın işletmesi olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatına sahip olan işyerinin, kira sözleşmesinin biteceğinden bahisle, anılan ruhsatın devir yoluyla ya da adına "ekmek, sade pide, ekmek çeşitleri ile simit üretimi" yapılabilmesi için fırın işletme ruhsatı verilmesi talebiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Talas Belediye Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işleminin ve bu işlemin dayanağı olan Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının ... tarih ve ... sayılı işlemi ile 26/11/2014 tarih ve 29187 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 2. maddesi ile ana Yönetmelik'e eklenen geçici 3. maddenin "İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez." şeklindeki son cümlesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Davacı, Talas Belediyesi sınırları içinde "bodrum depolu", "pide ve simit fırını" nitelikli taşınmazı satın aldığını, söz konusu taşınmazı 15/05/2013 tarihinde kiraya verdiğini, kiracı adına "ekmek, sade pide ve ekmek çeşitleri"olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlendiğini, ancak kira sözleşmesinin biteceğini belirterek, ruhsatın devir yoluyla adına düzenlenmesi için Talas Belediyesine başvurduğunu, Talas Belediye Başkanlığının 20/02/2022 tarihli işlemi ile İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in 5/1-m ile geçici 3. maddelerine ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğünün 02/07/2020 tarihli yazısına yer verilerek, "ayrık nizamda ve müstakil binada bulunmayan" ancak yapı ve kullanma izin belgelerinde fırın olarak geçen yapılarda faaliyet gösteren ekmek fırınlarının daha önce hiç ruhsatlandırılmamış olmak kaydıyla bir defaya mahsus ruhsatlandırılabileceği, bu kapsama girmeyenlerin ise ruhsatlandırılmalarının mümkün olmadığı ifade edildiğinden, kiracı adına düzenlenen ruhsat iptal edildiğinde yeniden fırın olarak adına ruhsatlandırılmayacağının belirtildiğini, dava konusu işleme dayanak alınan düzenlemelerin normlar hiyerarşisine ve eşitliğe aykırı olduğunu, mülkiyet hakkını kısıtladığı, çalışma hürriyetini ihlal ettiğini ileri sürmüştür.
DAVALILARIN SAVUNMALARI :
Davalı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından (davalı Cumhurbaşkanlığı temsilen), usule ilişkin olarak; menfaat yokluğu nedeniyle ehliyet yönünden, süresinde açılmayan davanın süre aşımından reddi gerektiği; esasa ilişkin olarak ise, ülkemizin deprem kuşağında bulunduğu, depremlerde, depremin şiddeti ile birlikte çarpık yapılaşmanın da bir sonucu olarak çok sayıda kişinin enkaz altında kalarak hayatını kaybettiği, bu konudaki gerekli mevzuatın yürürlüğe konulmak suretiyle gerekli önlemlerin hızla alınmaya başlandığı, bu çerçevede, anılan Yönetmelik'te değişikliğe gidilerek, ekmek üretimi amacıyla açılacak firınların özel yapı şekline uygun ve bu amaca tahsisli ayrık nizamlarda açılmasının öngörüldüğü, bu faaliyetten etkilenmesi muhtemel konut sakinleri ve civarında bulunan yapıların da korunmasının hedeflendiği, hâlihazırda bina altlarında üretim yapan fırınların yüksek ısı nedeniyle binanın statik yapısına zarar verdiği, bu durumun küçük şiddetli sarsıntılar da dahi bu binalarda oturan insanlar için risk oluşturduğu, halkın can ve mal emniyetini temin etmek, muhtemel tehlikelere karşı önlem almak, sağlıklı ve sürdürülebilir bir çevrede güvenli yaşam alanları oluşturmanın idarelerin başlıca görevlerinden olduğu, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in 5. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendinde, “Ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alişveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m² ve üstü slana sahip hipermarket, süpermarket, grossmarket ve megamarket gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan firinlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.)," düzenlemesi getirildiği, ayrıca Yönetmelik'e eklenen geçici 3. madde ile yapılan "Bu maddenin yayımı tarihinden önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu haliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapılarda açılacak fırınlarda ayrık nizamda müstakli bina şartı aranmaz. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek firınları devredilemez." düzenlemesi ile imar mevzuatına uygun olarak inşa edilen hallhazırdaki ekmek fırınları için geçiş hükümlerinin yürürlüğe konulduğu, öte yandan; yapılan değişiklik ile birlikte hali hazırda bina altlarında faaliyet gösteren ya da imar mevzuati çerçevesinde firın amaçlı inşa edilen ve bu kapsamda alınması gereken yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi ile tapu tescil işlemleri yapılan fırınların kazanılmış haklarının korunarak faaliyetine devam edebilmesinin amaçlandığı, ancak, müktesep hakların korunmasının, işletmenin devir edilmesinde söz konusu olamayacağı belirtilerek, düzenlemenin hukuka aykırı olmadığı ve davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
Davalı Talas Belediye Başkanlığı tarafından, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in 5. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendinde, ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması düzenlemesinin bulunduğu, ayrıca aynı Yönetmelik'in geçici 3. maddesinde, işyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınlarının devredilemeyeceğinin düzenlendiği, bahse konu işyerinin ayrık nizamda müstakil binada bulunmadığından, işyerine ait ruhsat iptal edildiğinde "yeniden fırın olarak" davacı adına ruhsatlandırılamayacağı, mevzuata göre tesis edilen dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu belirtilerek, davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenlemede idarenin açık bir takdir hatası bulunmadığı gibi takdir yetkisinin ölçüsüz kullanılmadığı, üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık görülmediği, bu düzenleme uyarınca tesis edilen bireysel işlem yönünden de hukuka aykırı bir unsurun bulunmadığı, davacı adına "fırın" dışında unlu mamuller (hamur, yufka, bazlama, simit, poğaça, kadayıf, mantı, pasta, börek ve benzeri) üretim ve satışı faaliyetinde bulunmak için işyeri açma ve çalışma ruhsatı talebiyle davalı Talas Belediye Başkanlığına başvurabileceği ve bu başvuru üzerine tesis edilecek idari işleme karşı ayrıca dava açabileceği anlaşılmakla, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, Kayseri İli, Talas İlçesi, ... Mahallesi, ... Caddesi, ... Apartmanı No:... adresinde bulunan ve davacının mülkiyetinde olup, kiracısı adına fırın işletmesi olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatına sahip olan işyerinin, kira sözleşmesinin biteceğinden bahisle, davacı adına devir yoluyla işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Talas Belediye Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işleminin ve bu işlemin dayanağı olan Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının ... tarih ve ... sayılı işlemi ile İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin 26.11.2014 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren geçici 3. maddesinin 2. cümlesinin iptali istemi ile açılmıştır.
17/06/1989 tarih ve 20198 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun'un 4. maddesinde; "3 üncü maddede belirtilen merciler, iznin verilmesi için yapılacak beyan ve incelemelerde aşağıda öngörülen genel kriterlere göre düzenlenecek yönetmeliği esas alırlar.
a) İnsan sağlığına zarar vermemek,
b) Çevre kirliliğine yol açmamak,
c) Yangın, patlama, genel güvenlik, iş güvenliği, işçi sağlığı, trafik ve karayolları, imar, kat mülkiyeti ve doğanın korunması ile ilgili düzenlemelere aykırı davranmamak." hükmü yer almıştır.
10/08/2005 tarih ve 25902 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren ve işyeri açma ve çalışma ruhsatlarının verilmesinde uygulanacak esas ve usulleri düzenlemek amacıyla hazırlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in "İşyerlerinde aranacak genel şartlar" başlıklı 5. maddesinde; "İşyeri açma ve çalışma ruhsatı verilen işyerleri aşağıda belirtilen şartları taşımak zorundadır: ...
a) İş sağlığı ve güvenliği ile ilgili olarak mevzuatta öngörülen tedbirlerin alınmış olması,...
c) Özel yapı şeklini gerektiren sinema, tiyatro, düğün salonu, otel, hamam, sauna; ekmek fırını ile akaryakıt, sıvılaştırılmış petrol gazı, sıvılaştırılmış doğal gaz ve sıkıştırılmış doğal gaz istasyonu için yapı kullanma izin belgesinin alınmış olması, ...
m) (Ek: 29/6/2010 – 2010/671 K.; Değişik: 10/11/2014-2014/7002 K.) Ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m2 ve üstü alana sahip hipermarket, süpermarket, grossmarket ve megamarket gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.), ..." hükmüne,
26/11/2014 tarih ve 29187 sayılı resmi gazetede yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik yapılmasına Dair Yönetmelik'in 2. maddesi ile değişik İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in dava konusu edilen Geçici 3. maddesinde; "(Ek: 10/11/2014-2014/7002 K.) Bu maddenin yayımı tarihinden önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu haliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapılarda açılacak fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez." kuralına yer verilmiştir.
Talas Belediye Başkanlığı tarafından tesis edilen dava konusu idari işleme dayanak olarak gösterilen Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının ... tarih ve ... sayılı yazısında "İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin Geçici 3 üncü maddesinin yürürlüğe girdiği 10/11/2014 tarihi itibarı ile ayrık nizamda ve müstakil binada bulunmayan ancak yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi fırın olarak düzenlenen, ayrıca tapu kütüğüne fırın olarak tescil edilen yapılarda faaliyet gösterecek ekmek fırınlarının daha önce hiç ruhsatlandırılmamış olmak kaydıyla bir defaya mahsus ruhsatlandırılabileceği, bu kapsama girmeyenlerin ise ruhsatlandırılmasının mümkün olmadığı değerlendirilmektedir.
" denilmiştir.
Öncelikle belirtmek gerekir ki, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in 5. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendi ile ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda olması düzenlemesi getirilmiş, bu konuda alışveriş merkezleri bünyesinde belli bir alana sahip marketlerde bulunan fırınlar düzenlemeden istisna tutulmuştur.
Planlı Alanlar İmar Yönetmeliğinin "Tanımlar" başlıklı 4. Maddesinin 1.fıkrasının (pppp) bendinde " Ayrık nizam: Hiç bir yanından komşu parseldeki binalara bitişik olmayan yapı nizamını, ifade eder." düzenlemesine yer verilmiştir.
Yapılan düzenleme ile ülkemizde en çok tüketilen gıda maddelerinden biri olan ekmek ve ekmek çeşitlerinin üretiminden tüketicilere ulaşıncaya kadar halk sağlığının ve güvenliğinin korunması amacının gerçekleştirilmesi için sağlık ve çevre şartlarına göre belirli standartların sağlanabilmesine yönelik koşullar getirildiği, bu tür işyerlerinin kamu sağlığı ve güvenliği bakımından müstakil bina ve ayrık nizamda bulunması koşulu getirilerek de kamu yararının amaçlandığı açıktır. Bu itibarla müstakil binada bulunmayan ekmek fırınlarının güvenlik ve sağlık açısından olumsuzluklara neden olabileceği açıktır.
Dava konusu İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in Geçici 3. maddesinin incelenmesi:
Dava konusu Yönetmelik'in Geçici 3. maddesinde ise, "Bu maddenin yayımı tarihinden önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu haliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapılarda açılacak fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz." hükmü ile kazanılmış hakların gözetildiği, "İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez." hükmünün de bundan sonraki aşamalarda verilecek ruhsatlar açısından kamu düzeninin ve eşitlik ilkesinin sağlanmasına yönelik olduğu, 5. maddenin 1. fıkrasının (m) bendi ile getirilen düzenleme ile aynı doğrultuda dava konusu düzenlemenin getirildiği anlaşıldığından, anılan madde hükmünün son cümlesinde de hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. (Danıştay 2. Dairesinin 22/03/2022 tarih ve E.2021/346:K.2022/1409;DİDDK.'nun 31/01/2022 tarih ve E.2021/2014:K.2022/254 sayılı kararları da aynı yöndedir.)
Talas Belediye Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işleminin ve bu işlemin dayanağı olan Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istemi yönünden yapılan incelemede;
Her ne kadar, davacının mülkiyetinde bulunan taşınmaza ait tapu senedinde taşınmazın niteliği "Depolu pide ve simit fırını" olarak gösterilmiş ise de, "İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin Geçici 3 üncü maddesinin yürürlüğe girdiği 26/11/2014 tarihi itibarı ile ayrık nizamda ve müstakil binada bulunmayan ancak yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi fırın olarak düzenlenen, ayrıca tapu kütüğüne fırın olarak tescil edilen yapılarda faaliyet gösterecek ekmek fırınlarının daha önce hiç ruhsatlandırılmamış olmak kaydıyla bir defaya mahsus ruhsatlandırılabileceği, davacının mülkiyetinde bulunan ve davacı adına fırın olarak ruhsatlandırılması istenen taşınmazın daha önce bir başkası adına fırın olarak ruhsatlandırılmış olması sebebiyle davacı adına devir yoluyla yeniden ruhsatlandırılması mümkün olmadığından, tesis edilen dava konusu bireysel işlemde de hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 19/12/2023 tarihinde, davacı vekili Av. …'nün ve davalı … ile … Bakanlığı vekili Hukuk Müşaviri …'ın geldiği, davalı … Belediye Başkanlığı vekili Av. …'nın gelmediği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Talas Belediye Başkanlığı tarafından Kayseri ili, Talas İlçesi, ... Mahallesi ... Caddesi ... Ap. No:... adresindeki yapıda bulunan işyeri için ... adına 15/05/2013 tarihli "ekmek, sade pide ve ekmek çeşitleri" faaliyet konulu işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenmiştir.
İşyerinin bulunduğu taşınmazın mülkiyeti davacıya ait olup, taşınmaza ait yapı kullanma izin belgesinde, "konut ve fırın" olarak belirtilmiştir.
Davacı, 15/02/2022 tarihinde Talas Belediye Başkanlığına başvurarak, kira sözleşmesinin biteceğini, anılan ruhsatın devir yoluyla ya da adına "ekmek, sade pide, ekmek çeşitleri ile simit üretimi" yapılabilmesi için fırın işletme ruhsatı verilmesini talep etmiştir.
Talas Belediye Başkanlığı ... tarih ve ... sayılı işlemiyle, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in 5. maddesinin 1. fıkrasına ve geçici 3. maddesine ve Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının ... tarih ve ... sayılı yazısına yer verilerek, söz konusu ruhsat iptal edildiğinde yeniden fırın olarak ruhsatlandırılamayacağından bahisle, davacının başvurusu reddedilmiştir.
Bunun üzerine, bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE
USUL YÖNÜNDEN:
1- Davacının mülkiyetindeki işyeri için kiracısı adına düzenlenmiş olan "ekmek, sade pide ve ekmek çeşitleri" faaliyet konulu işyeri açma ve çalışma ruhsatının kendisine devredilmesi amacıyla yaptığı başvurunun reddedilmesine ilişkin işlem ile birlikte bu işlemin dayanağı Yönetmelik hükmünün de iptalini istemesinde hukuki yararının bulunduğu açık olup, davalı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının husumet itirazı yerinde görülmemiştir.
2- Ruhsat devri için yapılan başvurunun Talas Belediye Başkanlığının 20/02/2022 tarihli işlemiyle reddedilmesi üzerine, bu işlemin ve dayanağı Yönetmelik hükmünün iptali istemiyle 14/04/2022 tarihinde açılan davanın süresinde olduğu görülmekle, davalı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının süre aşımı itirazı da yerinde görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
Anayasa'nın 124. maddesinde, "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." kuralına yer verilmiştir.
3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun'un 4. maddesinde, "3 üncü maddede belirtilen merciler, iznin verilmesi için yapılacak beyan ve incelemelerde aşağıda öngörülen genel kriterlere göre düzenlenecek yönetmeliği esas alırlar.
a) İnsan sağlığına zarar vermemek,
b) Çevre kirliliğine yol açmamak,
c) Yangın, patlama, genel güvenlik, iş güvenliği, işçi sağlığı, trafik ve karayolları, imar, kat mülkiyeti ve doğanın korunması ile ilgili düzenlemelere aykırı davranmamak." kuralı yer almıştır.
10/08/2005 tarih ve 25902 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasında, "e) Üçüncü sınıf gayrisıhhi müessese: Meskenlerin ve insanların ikametine mahsus diğer yerlerin yakınında kurulabilmekle birlikte sıhhi yönden denetim altında bulundurulması gereken işyerlerini, ... ifade eder" düzenlemesine yer verilmiş iken, 13/04/2007 tarih ve 26492 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesi ile üçüncü sınıf gayrisıhhi müessesenin tanımı değiştirilmiş ve "e) Üçüncü sınıf gayrisıhhî müessese: Meskenlerin yanında açılabilmekle beraber yalnız sıhhî nezarete tabi tutulması gereken işyerlerini, ... ifade eder" düzenlemesine yer verilmiştir. Anılan değişikliğin iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Sekizinci Dairesinin 21/04/2009 tarih ve E:2007/9829, K:2009/2682 sayılı kararıyla, "idarelerin daha önce yaptıkları düzenlemeleri hukuken geçerli sebeplerle (üst normlardaki, sosyal ve iktisadi koşullardaki değişiklikler gibi) değiştirebileceği, insan sağlığı ve çevreyle ilgili konularda yapılacak olan değişiklikliklerde Anayasanın 56. maddesi hükmünün öncelikle gözönünde tutulması, önceki düzenlemelerde yer alan tanımlamalarda daraltıcı düzenlemelere gidilmesi halinde, bunu hukuken haklı kılabilecek gerekçelerin kesinlikle ortaya konulması gerektiği; gayrisıhhi müesseseler ile insan sağlığı ve çevre ilişkisinde önceliğin insan sağlığı ve çevrenin korunması olduğu, bu hususun bu konudaki idari düzenlemelerin ortak amacını oluşturması gerektiği, dava konusu Yönetmelik değişikliği ile önceki düzenlemenin aksine "insan ikametine mahsus diğer yerlerde" gayrisıhhi müesseselerin kurulabilmesine, müesseseler arasında hiçbir ayrım yapılmaksızın, olanak sağlandığı ve davalı idare tarafından da bu konudaki değişikliğe ilişkin hukuken geçerli bir açıklamada bulunulmadığının anlaşıldığı; bu itibarla, insan sağlığını ihlal edici nitelikte bulunan söz konusu bu değişiklikte hukuka uyarlık görülmediği" gerekçesiyle dava konusu 13/04/2007 tarih ve 26492 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesinde yer alan üçüncü sınıf, gayrisıhhi müesseselerin tanımına ilişkin düzenlemenin iptaline karar verilmiş, bu karar, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 01/04/2013 tarih ve E:2009/1661, K:2013/1164 sayılı kararıyla onanmış ancak iptal kararı üzerine idarece yeni bir düzenleme yapılmamıştır.
Yönetmelik'in 5. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, "Özel yapı şeklini gerektiren sinema, tiyatro, düğün salonu, otel, hamam, sauna; ekmek fırını ile akaryakıt, sıvılaştırılmış petrol gazı, sıvılaştırılmış doğal gaz ve sıkıştırılmış doğal gaz istasyonu için yapı kullanma izin belgesinin alınmış olması," düzenlenmiştir.
Anılan Yönetmelik maddesine, 25/07/2010 tarih ve 27652 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik'le (m) bendi eklenmiş ve "Büyükşehir belediyesi ile nüfusu 100.000’i geçen belediye sınırları içinde açılacak ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m2 ve üstü alana sahip hipermarket, süpermarket, grossmarket ve megamarket gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.)," düzenlemesi getirilmiştir.
Yönetmelik'in 5. maddesine eklenen (m) bendinin iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Sekizinci Dairesinin 25/06/2014 tarih ve E:2010/9072, K:2014/5707 sayılı kararıyla, hukuka aykırı bulunarak iptaline karar verilmesi üzerine, 26/11/2014 tarih ve 29187 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik'le bu bent, "Ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m² ve üstü alana sahip hipermarket, süpermarket, grossmarket ve megamarket gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.)" şeklinde yeniden düzenlenmiş olup, geçici 3. maddesi ile "(Ek: 10/11/2014-2014/7002 K.) Bu maddenin yayımı tarihinden önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu haliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapılarda açılacak fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez." düzenlemesi getirilmiştir.
Aynı Yönetmelik'in "Gayrisıhhi Müesseseler Listesi" başlıklı Ek-2 cetvelinin (C) bölümünün 6.19 nolu sırasında ise, "Günlük üretimi 1000 kg/günden az olan ekmek, sade pide ve ekmek çeşitleri üreten büyükşehir belediyesi sınırları içinde en az 250 m², büyükşehir belediyesi olmayan illerde en az 200 m², köy, belde ve ilçe belediye sınırları içinde en az 100 m² olması zorunlu yerler," üçüncü sınıf gayrisıhhi müesseler arasında sayılmıştır.
Danıştay Sekizinci Dairesinin 25/07/2010 tarih ve 27652 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik'le ana Yönetmelik'in 5. maddesinin 1. fıkrasına eklenen (m) bendi hakkında verdiği iptal kararı, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 23/12/2015 tarih ve E:2014/3722, K:2015/5499 sayılı kararı ile bozulmuş, Danıştay Onuncu Dairesinin 04/11/2019 tarih ve E.2019/914, K:2019/7372 sayılı kararıyla bozmaya uyularak davanın reddine karar verilmiştir.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı yazısında, "...
Bilindiği üzere, 10/08/2005 tarihli ve 25902 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin 5 inci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi “Özel yapı şeklini gerektiren sinema, tiyatro, düğün salonu, otel, hamam, sauna; ekmek fırını ile akaryakıt, sıvılaştırılmış petrol gazı, sıvılaştırılmış doğal gaz ve sıkıştırılmış doğal gaz istasyonu için yapı kullanma izin belgesinin alınmış olması,” hükmünü, (m) bendi “Ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m2 ve üstü alana sahip hipermarket, süpermarket, grossmarket ve megamarket gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.),” hükmünü,
Geçici 3 üncü maddesi “Bu maddenin yayımı tarihinden önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu haliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapılarda açılacak fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez.” hükmünü taşımaktadır.
Öte yandan 03/07/2017 tarih ve 30113 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Planlı Alanlar İmar Yönetmeliğinin 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (rrrr) bendinin 1 inci alt bendinde “Ayrık nizam: Hiç bir yanından komşu parseldeki binalara bitişik olmayan yapı nizamı,” şeklinde tanımlanmıştır.
Yukarıda açıklanan mevzuat hükümleri çerçevesinde; İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin Geçici 3 üncü maddesinin yürürlüğe girdiği 10/11/2014 tarihi itibarı ile ayrık nizamda ve müstakil binada bulunmayan ancak yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi fırın olarak düzenlenen, ayrıca tapu kütüğüne fırın olarak tescil edilen yapılarda faaliyet gösterecek ekmek fırınlarının daha önce hiç ruhsatlandırılmamış olmak kaydıyla bir defaya mahsus ruhsatlandırılabileceği, bu kapsama girmeyenlerin ise ruhsatlandırılmasının mümkün olmayacağı değerlendirilmektedir." denilmiştir.
Dava Konusu Yönetmelik'in İncelenmesi :
Dava konusu İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in geçici 3. maddesinde yer alan "işyeri açma ve çalıştırma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez." ibaresi yönünden;
Yukarıda yer verilen Kanun maddesinde idareye, insan sağlığına zarar vermemek, çevre kirliliğine yol açmamak, yangın, patlama, genel güvenlik, iş güvenliği, işçi sağlığı, trafik ve karayolları, imar, kat mülkiyeti ve doğanın korunmasıyla ilgili düzenlemelere aykırı davranmama şeklindeki genel ölçütlere göre işyeri açma ve çalışma izni verilmesine ilişkin bir yönetmelik ile esasların belirlenmesi konusunda idareye takdir yetkisi tanınmıştır.
Bu durumda, aynı hukuki durumda bulunan işyerleri (ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları) hakkında yapılan düzenlemede kazanılmış hakların gözetildiği, ayrık nizamda ve müstakil bina şartını sağlamayan yapıların bundan sonraki aşamalarda verilecek ruhsatlar açısından idarenin, ekmek ve çeşitlerinin üretiminden tüketicilere ulaşıncaya kadar insan sağlığı ve güvenliğinin korunması amacıyla kamu düzeninin ve eşitlik ilkesinin sağlanmasına yönelik olduğu anlaşılmakla, idarenin açık bir takdir hatası bulunmadığı gibi takdir yetkisinin ölçüsüz kullanılmadığı, üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Dava konusu Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı düzenleyici işlemi yönünden;
İşlemin, ekmek fırınları ile ilgili İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in geçici 3. maddesinin uygulanması hakkındaki değerlendirmeye ilişkin olduğu, söz konusu değerlendirmenin anılan maddedeki düzenlemeye uygun ve maddenin açıklanması mahiyetinde olduğundan, dayanak düzenlemeye herhangi bir aykırılık görülmemiştir.
Dava Konusu Bireysel İşlemin İncelenmesi;
Yukarıda yer verilen Yönetmelik düzenlemesi gereği ekmek fırını işyeri açma ve çalışma ruhsatının devri için ya da yeniden ekmek fırını olarak ruhsat düzenlenebilmesi için ekmek fırınının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binada bulunması gerekmektedir.
Söz konusu işyerinde ekmek fırını olarak faaliyette bulunmak amacıyla işyeri için daha önce ruhsat düzenlenmiş olması her koşulda bu ruhsatın devredilebileceği ya da bu konuda kazanılmış hakkının olduğu anlamına gelmeyip, işyeri açma ve çalışma ruhsatının verilebilmesi ya da devri için, imar mevzuatının öngördüğü koşulların yanı sıra, işyerlerinin ruhsatlandırılmasına yönelik mevzuatın öngördüğü koşulların da sağlanması gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta, Kayseri ili, Talas İlçesi, ... Mahallesi, ... Caddesi, ... Apartmanı No:... adresinde bulunan ve davacının mülkiyetinde olup, kiracısı adına fırın işletmesi olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatına sahip olan işyerinin, kira sözleşmesinin biteceğinden bahisle, anılan ruhsatın devir yoluyla ya da adına "ekmek, sade pide, ekmek çeşitleri ile simit üretimi" yapılabilmesi için fırın işletme ruhsatı verilmesi talebiyle yapılan başvuruya konu ruhsatlı işyerinin, ayrık nizamda ve müstakil bir yapıda yer almadığı anlaşıldığından, söz konusu başvurunun reddine yönelik Talas Belediye Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı sayılı işleminde, dayanak mevzuat düzenlemelerine ve hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 26/11/2014 tarih ve 29187 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 2. maddesi ile ana Yönetmelik'e eklenen geçici 3. maddenin iptali istemi yönünden oybirliği ile DAVANIN REDDİNE,
2. Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istemi yönünden oybirliği DAVANIN REDDİNE,
3.Talas Belediye Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istemi yönünden oyçokluğu ile DAVANIN REDDİNE,
4. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
5. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere (vekâlet ücretinin duruşmasız işler için belirlenen … TL'nin üçte biri olan … TL'lik kısmının duruşmaya katılmayan Talas Belediye Başkanlığına; geriye kalan … TL'lik kısmının ise duruşmaya katılan Cumhurbaşkanlığı ile Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına) verilmesine,
6. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
7. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, 19/12/2023 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Dosyanın incelenmesinden, Talas Belediye Başkanlığı tarafından Kayseri ili, Talas İlçesi, ... Mahallesi ... Caddesi ... Ap.No:... adresindeki yapıda bulunan işyeri için ... adına 15/05/2013 tarihli "ekmek, sade pide ve ekmek çeşitleri" faaliyet konulu işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlendiği, işyerinin bulunduğu taşınmazın mülkiyeti davacıya ait olup, taşınmaza ait yapı kullanma izin belgesinde, "konut ve fırın" olarak belirtildiği; davacının, 15/02/2022 tarihinde Talas Belediye Başkanlığına başvurarak, kira sözleşmesinin biteceğini belirterek, anılan ruhsatın devir yoluyla ya da adına "ekmek, sade pide, ekmek çeşitleri ile simit üretimi" yapılabilmesi için fırın işletme ruhsatı verilmesini talep ettiği, davalı Talas Belediye Başkanlığı tarafından ... tarih ve ... sayılı işlemiyle, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in 5. maddesinin 1. fıkrasına ve geçici 3. maddesine ve Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının ... tarih ve ... sayılı yazısına yer verilerek, söz konusu ruhsat iptal edildiğinde yeniden fırın olarak ruhsatlandırılamayacağından bahisle, davacının başvurusunun reddedildiği anlaşılmıştır.
Uyuşmazlıkta, davacının başvurusuna konu talepleri arasında "ekmek fırını" faaliyetinin yanı sıra, unlu mamuller (hamur, yufka, bazlama, simit, poğaça, kadayıf, mantı, pasta, börek ve benzeri) üretim ve satışı için de faaliyette bulunmak üzere işyeri açma ve çalışma ruhsatı talebinde bulunduğu hususu dikkate alındığında, davalı idare tarafından, davacının ekmek fırını dışındaki unlu mamuller ile ilgili işyeri açma ve çalışma ruhsatı talebi yönünden yukarıda yer verilen mevzuata göre bir değerlendirme yapılması gerekirken, bu yöndeki taleplerin de reddedildiği sonucunu doğaracak şekilde tesis edilen işlem, bu yönüyle hukuka uygun görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu bireysel işlemin unlu mamullere ilişkin kısmının iptali gerektiği oyu ile çoğunluk kararının bu kısmına katılmıyorum.