T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/12552
Karar No : 2024/80
DAVACI : … Barosu Başkanlığı (E-Tebligat)
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı (E-Tebligat)
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
DAVANIN KONUSU : İçişleri Bakanlığının 04/05/2021 tarih ve 7873 sayılı Genelgesi'nin 17/05/2021 tarihine kadar uygulanacak olan tam kapanma döneminde marketlerde alkollü ürün satışına izin verilmemesine ilişkin kısmının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Dava konusu edilen Genelge'de alkol satışı yapan iş yerlerinin kapalı olduğu yönünde bir düzenlemeye yer verilmediği, ancak idarenin bu Genelgeye dayanarak yasak ihdas ettiği, bu durumun kanunilik, hukuk devleti ve hukuki belirlilik ilkelerine aykırılık teşkil ettiği, getirilen yasaklamanın Koronavirüs salgını ile bir alakası bulunmadığı ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Dava konusu Genelge'nin icrai nitelik taşımadığı, alkollü içki satışlarının İl/İlçe Umumi Hıfzıssıhha Kurulları tarafından yasaklandığı, dava konusu Genelgede bu yasaklara atıf yapıldığı, alınan kararların 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'na dayandığı, husumetin Bakanlıklarına yöneltilmemesi gerektiği, market ve süpermarket gibi yerlerde yaşanabilecek yoğunlukların önüne geçilmeye çalışıldığı, Dünya Sağlık Örgütü tarafından alkollü içki tüketimi ile salgının yayılımı arasında bağlantı olduğuna ilişkin çalışmalar yapıldığı, eşitlik ilkesini zedeleyecek bir durum olmadığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava açıldıktan sonra, alkollü içki satışının yasaklanmasına ilişkin dava konusu uygulama, davalı idare tarafından 17/05/2021 tarihi itibarıyla uygulamadan kaldırıldığından konusuz kalan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına kararı verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, İçişleri Bakanlığı'nın 04/05/2021 tarih ve 7873 sayılı Genelge'sinin 17/05/2021 tarihine kadar uygulanacak olan tam kapanma döneminde marketlerde alkollü ürün satışına izin verilmemesine ilişkin kısmının iptali istemiyle açılmıştır.
USUL YÖNÜNDEN:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, idari işlemler hakkında; yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar, "iptal davaları" olarak tanımlanmıştır. İdarenin hukuka uygun davranmasını sağlayan en önemli denetim araçlarından olmakla birlikte, her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olmaması ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkilenmemesi için, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunmasını öngören yasa koyucu, iptal davaları için "menfaat ihlali"ni, subjektif ehliyet koşulu olarak getirmiştir.
İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek yanlı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen işlemlerin, ancak bu idari işlemle doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunludur. Aksi halde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmek, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğurur.
Davacı İstanbul Barosu, kamu kurumu niteliğindeki bir meslek kuruluşudur.
Anayasanın kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını düzenleyen 135. maddesinde; kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kurulan kamu tüzelkişilikleri olduğu ve kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamayacakları düzenlenmiştir.
Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının genel nitelikteki düzenleyici işlemlere karşı, kural olarak, sadece kuruluş kanunlarında gösterilen amaçları doğrultusunda dava açma ehliyeti bulunmaktadır.
Diğer taraftan, 1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 4667 sayılı Kanun ile değişik 76. maddesinin birinci fıkrasında, Barolar, avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni sağlamak; meslek düzenini, ahlakını, saygınlığını, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olarak tanımlanmış; yine aynı Kanun'un Baro Yönetim Kurulunun görevlerinin sayıldığı 95. maddesinin 2 fıkrasının 21. bendinde de, yönetim kurulunun, hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmakla görevli olduğu belirtilmiş, bununla birlikte, Anayasanın 135. maddesine paralel biçimde anılan Kanun'un 76. maddesinin ikinci fıkrasında "Barolar, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamazlar." kuralına, 111. maddesinin birinci fıkrasında da "Türkiye Barolar Birliği, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamaz." kuralına yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, dava konusu Genelgenin davacı baro tüzel kişiliğinin hak ve menfaatlerini doğrudan etkilemediği ve avukatlık mesleği ile ilgili herhangi bir düzenleme getirmediği, 1136 sayılı Kanun'un 76. ve 95. maddelerinde barolara verilen "hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmak" görevinin ise barolara avukatlık mesleği ile ilgili olmayan konularda tek başına dava açma imkanı vermediği dikkate alındığında, davacı İstanbul Barosunun dava konusu Genelgeye karşı dava açma ehliyetinin bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Danıştay Onuncu Dairesinin 20/01/2021 tarih ve E:2020/6698, 2021/103 sayılı kararı da aynı yöndedir.
ESAS YÖNÜNDEN:
T.C. Anayasası'nın "Kişinin dokunulmazlığı, maddi ve manevi varlığı" başlıklı 17'nci maddesinde; "Herkes, yaşama, maddi ve manevi varlığını koruma ve geliştirme hakkına sahiptir." hükmüne, "Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması" başlıklı 56'ncı maddesinde; "Herkes sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir. Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler. Devlet, bu grevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getirir." hükmüne yer verilmiştir.
3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanunun 33. maddesinde "İçişleri Bakanlığı'nın kanunla yerine getirmekle yükümlü olduğu hizmetleri, tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge ve diğer idari metinlerle düzenlemekle görevli ve yetkili olduğu belirtilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden, Dünya Sağlık Örgütü tarafından Coronavirüs kaynaklı Covid-19 hastalığı nedeniyle 11/03/2020 tarihinde pandemi ilan edilmesi üzerine 12/04/2021 tarihinde Cumhurbaşkanlığı Kabinesinde alınan kararla 14/04/2021 Çarşamba günü saat:19.00 dan itibaren ülke genelini kapsayacak iki haftalık sokağa çıkma kısıtlamasının temel usul ve esasları İçişleri Bakanlığının 14/04/2021 tarih ve 6638 sayılı Genelgesi ile duyurulduğu Genelgede zorunlu ihtiyaçların karşılanması ile sınırlı olmak üzere sayılan işyerlerinin Cumartesi-Pazar günleri satış yapabileceğinin belirtildiği, bu genelge ile getirilen tedbirlere ilave olarak, 26/04/2021 tarihli Cumhurbaşkanlığı kabinesinde alınan "tam kapanma" kapsamında 29/04/2021 Perşembe günü saat:19.00'dan 17 Mayıs 2021 Pazartesi günü Saat:05.00'e kadar uygulanacak olan sokağa çıkma kısıtlaması ile zorunlu ihtiyaçların karşılanması amacıyla belirlenen işyerleri dışındaki tüm ticari işletme, işyeri ve/veya ofislerin kapalı olacağı hususunun İçişleri Bakanlığının 24/04/2021 tarih ve 7576 sayılı Genelgesi ile duyurulduğu, pandemi sürecinin devamı ile birlikte, sokağa çıkma kısıtlanması sırasında marketlerde oluşan/oluşabilecek yoğunlukların önüne geçmek amacıyla ilgili Bakanlıklar, kamu kurum ve kuruluşları, meslek odaları ve sektör temsilcileri ile yapılan görüşmeler sonucunda marketlerde alkollü ürün satışı da dahil, elektronik eşya, oyuncak, kırtasiye, giyim ve aksesuar, ev tekstili, oto aksesuar, bahçe malzemeleri, hırdavat, züccaciye vb. ürünlerin satışına izin verilmemesi hususunun İçişleri Bakanlığı'nın 04/05/2021 tarih ve 7873 sayılı Genelgesi ile düzenlemesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Dünya Sağlık Örgütü tarafından Korona virüsü kaynaklı Covid-19 hastalığı nedeniyle 11/03/2020 tarihinde pandemi ilan edilmesi ve aynı hastalık temelinde ülkemiz de de virüs yayılımına bağlı olumsuz etkilerin devam ettiği gözetildiğinde, koronavirüs salgınının toplum sağlığı ve kamu düzeni açısından oluşturduğu riski yönetme, fiziksel mesafeyi koruma ve hastalığın yayılım hızını kontrol amacıyla ülke genelinde marketlerde alkollü içki satışı da dahil olmak üzere zorunlu ihtiyaç maddelerinin dışında kalan ürünlerin sınırlı süre ile satışına izin verilmemesi yönünde getirilen düzenlemenin alkollü ürün satışına izin verilmemesine ilişkin kısmında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davanın ehliyet yönünden reddi, esas yönünden de davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dava dilekçesi 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesi uyarınca incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
Dava, İçişleri Bakanlığının 04/05/2021 tarih ve 7873 sayılı Genelgesi'nin 17/05/2021 tarihine kadar uygulanacak olan tam kapanma döneminde marketlerde alkollü ürün satışına izin verilmemesine ilişkin kısmının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, iptal davalarının, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılacağı belirtildikten sonra, ilk inceleme konularının belirlendiği, 14. maddenin 3/c bendinde dilekçenin ehliyet yönünden de inceleneceği, 15. maddenin 1/b bendinde ise, bu hususta kanuna aykırılık görülmesi halinde davanın reddedileceği hükme bağlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
2577 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde yer alan ve iptal davasının sübjektif ehliyet koşulu olan "menfaat ihlali", içtihatlarda dava konusu işlemle davacı arasında kurulan kişisel, meşru, güncel bir menfaat ilişkisi olarak tanımlanmaktadır. Menfaatin kişisel olması idari işlemin mutlaka davacı hakkında tesis edilmiş olması sonucunu doğurmamaktadır. Sözü edilen menfaat ilişkisinin varlığı ve sınırları davacının gerçek kişi, tüzel kişi, belde sakini olması gibi hususlar dikkate alınmak suretiyle ve her olayda yargı yerince uyuşmazlığın niteliği de göz önünde tutularak belirlenmektedir.
Dava konusu uyuşmazlıkta, davacı kamu kurumu niteliğindeki bir meslek kuruluşudur. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının genel nitelikteki düzenleyici işlemlere karşı, kural olarak, kuruluş yasalarında gösterilen amaçları doğrultusunda dava açma ehliyeti bulunmaktadır. Nitekim, konuyla ilgili yasal düzenlemelerde de, bu kuruluşların amaçları dışında faaliyette bulunamayacakları açık bir biçimde yer almıştır.
Diğer taraftan, 1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 4667 sayılı Kanun ile değişik 76. maddesinde, Barolar, avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni sağlamak; meslek düzenini, ahlakını, saygınlığını, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olarak tanımlanmış; yine aynı Kanun'un Baro Yönetim Kurulunun görevlerinin sayıldığı 95. maddesinin 21. bendinde de, yönetim kurulunun, hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmakla görevli olduğu belirtilmiştir.
İçişleri Bakanlığının dava konusu 04/05/2021 tarih ve 7873 sayılı Genelgesi'nin 17/05/2021 tarihine kadar uygulanacak olan tam kapanma döneminde marketlerde alkollü ürün satışına izin verilmemesine ilişkin kısmının, avukatlık mesleği ile ilgili bir düzenleme getirmediği, 1136 sayılı Kanun'un 76. ve 95. maddelerinde barolara verilen "hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmak" görevinin ise barolara avukatlık mesleği ile ilgili meşru, güncel ve kişisel olmayan konularda tek başına dava açma imkanı vermediği dikkate alındığında, davacı Baronun bu davada dava açma ehliyetinin bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi uyarınca DAVANIN EHLİYET YÖNÜNDEN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, 09/01/2024 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 76. maddesinde; baroların, avukatlık mesleğine mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, avukatlık mesleğinin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak amacıyla kurulmuş meslek kuruluşları olduğu belirtilmiş iken, 10/05/2001 tarih ve 24398 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 4667 sayılı Kanun ile 1136 sayılı Kanun'un 76. maddesinde değişiklik yapılarak; barolar, avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni sağlamak, meslek düzenini, ahlakını, saygınlığını, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olarak tanımlanmış; 1136 sayılı Kanun'un Baro Yönetim Kurulunun görevlerinin düzenlendiği 95. maddesine yine 4667 sayılı Kanun ile eklenen 21. bentte de, yönetim kurulunun, hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmakla görevli olduğu belirtilmiştir.
1136 sayılı Kanun'un 76. ve 95. maddelerinde yapılan ve yukarıda açıklanan yasal değişiklikten sonra baroların; mesleki bir örgüt olmanın ötesinde hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak gibi bir işlev yüklenmesi nedeniyle diğer meslek örgütlerinden farklı bir konuma sahip olduğu açıktır.
Danıştay kararları ışığında konuya bakıldığında; Avukatlık Kanunu'nda yapılan değişiklikten sonra açılan davalarda dava açma ehliyetinin bulunup bulunmadığı saptanırken, iptal davasının genel amacının yanı sıra dava konusu idari işlemin, hukukun üstünlüğünü, hukuk devleti ilkesini, genel kamu yararı, Anayasa ile koruma altına alınan eşitlik, kişinin dokunulmazlığı, özel hayatın gizliliği, kanunsuz suç ve ceza olamayacağı gibi temel insan haklarını ihlal edip etmediğine ve yargı kararlarının uygulanmaması veya geçersiz kılınması gibi hukuk devleti ilkesini zedeleyen bir durumun olayda söz konusu olup olmadığına bakılarak menfaat ilgisinin olaya özgü, ancak daha geniş yorumlandığı görülmektedir.
Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun, Baronun açtığı başka bir davada 07/04/2005 tarih ve E:2003/417, K:2005/234 sayılı kararıyla; hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmakla görevli bulunan Baronun, dava konusu Yönetmelik hükümleri ile Anayasanın eşitlik ilkesinin, kişinin dokunulmazlığı ilkesinin, özel hayatın gizliliği ilkesinin, kanunsuz suç ve ceza olamayacağı ilkesinin, temel hak ve özgürlüklerin ancak Yasayla sınırlanabileceği ilkesinin ihlal edildiğini, öğrenim özgürlüğünün engellendiğini öne sürerek bakılan davayı açtığı göz önünde bulundurulduğunda, iptalini istediği Yönetmelik hükümleri ile menfaat ilgisinin bulunduğunun açık olduğu gerekçesiyle davacının dava açma ehliyetinin bulunduğu kabul edilmiştir.
Dava açma ehliyeti, davanın esasının incelenebilmesinin ön koşuludur. Bu aşamada davacı iddialarının hukuken doğru olup olmadığı yönünde bir değerlendirme yapılamaz. Davada menfaat ihlalinin olup olmadığının saptanabilmesi için, öncelikle davacının iddialarına bakılması gerekmektedir.
Dava dilekçesinde ileri sürülen hukuka aykırılık nedenleri dikkate alındığında, İçişleri Bakanlığının dava konusu edilen uygulamasının toplumun genelini ilgilendirdiği, dolayısıyla bu işleme karşı açılan davanın, genel kamu yararı ve düzeni ile ilgili bulunduğu açıktır.
Hukukun üstünlüğünü koruma görevi ve yükümlülüğü bulunan davacı Baronun, düzenlemenin değinilen niteliği de dikkate alındığında, dava açma ehliyeti bulunduğundan, işin esasının incelenmesi suretiyle karar verilmesi gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.