T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2023/1260
Karar No : 2024/118
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Federasyonu
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Sekizinci Dairesinin 21/12/2022 tarih ve E:2019/9736, K:2022/7870 sayılı kararının, davanın reddine ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin 6, 14, 24, 41 ve geçici 3. maddelerinde değişiklikler yapan ve 15/11/2019 tarih ve 30949 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolları Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına dair Yönetmelik'in 2. ve 4(d) maddeleri, 8 (a) maddesinde yer alan "1.900 cm3 silindir hacminden az ve asgari kapasiteyi sağlayacak otomobillerin ilk başvuru ve faaliyet süresince" ibaresi, 8(b) maddesi, 14. maddesinde yer alan "Aynı Yönetmeliğin 41. maddesinin 5. fıkrası yürürlükten kaldırılmış." ibaresi ve 26. maddesinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 21/12/2022 tarih ve E:2019/9736, K:2022/7870 sayılı kararıyla;
4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun 1., 2., 4., 5., 27. ve 34. maddelerine atıfta bulunularak;
Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin 6. maddesinin 1., 2., ve 4. fıkralarında değişiklik yapılmasına dair dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesindeki değişik ibareler ile aynı maddeye eklenen "Bu belgelerde 24. Maddenin ikinci fıkrasının (m) bendindeki şartları haiz otomobiller de kaydedilir" cümlesi; asıl Yönetmeliğin 14. maddesinde değişiklik yapılmasına dair dava konusu Yönetmeliğin 4/d maddesi; asıl Yönetmeliğin 41. maddesinde değişiklik yapılmasına dair dava konusu Yönetmeliğin 14. maddesindeki "Aynı yönetmeliğin 41. maddesinin 5. fıkrası yürürlükten kaldırılmış" ibaresi; asıl Yönetmeliğin Geçici 3. maddesinde değişiklik yapılmasına dair dava konusu Yönetmeliğin 26. maddesi yönünden;
Dava konusu düzenlemeler ile; (B) ve (D) türü yetki belgesi eki taşıt belgesine otomobil cinsi araçların kaydına imkan tanındığı, (A), (B), (D) ve (F) türü yetki belgesi sahiplerine bir takım yükümlülükler getirildiği ve yetki belgesi eki taşıt belgesine eklenecek araçlarda bulunması istenen bir takım teknik şartların düzenlendiği,
Davacı tarafından, dava konusu düzenlemeler ile, anılan yetki belgesi sahiplerinin şehir içinde ticari taksi faaliyetlerinde bulunabilmelerinin önünün açıldığı, yürütülecek kapsam dışı faaliyetler nedeniyle mağduriyetlerin yaşanacağı, otobüsle taşıma yetkisi verilen taşımacılara otomobille taşıma yetkisi tanınmasının hukuka aykırı olduğunun ileri sürüldüğü,
Dava konusu düzenlemelerin dayanağı olan 4925 sayılı Kanun'un 5. maddesinde, yetki belgesi sahiplerinde aranacak özelliklerin belirtildiği, bu özellikler arasında mesleki ve mali yeterlilik koşulunun yer aldığı, fakat yetki belgesi sahiplerine belge verilmesini sınırlayan koşullar arasında, farklı tür bir aracın yetki belgesine kaydedilmesini engelleyici bir hükmün bulunmadığının görüldüğü, anılan Kanun'un 34. maddesinde ise, taşımacılarda aranacak şartlar ve yetki belgeleri ile taşıt belgelerinin nitelikleri ve aranacak koşulları belirleme hususunda davalı Bakanlığın yetkili kılındığı, dava konusu düzenlemelerin de davalı idareye tanınan düzenleme yetkisi kapsamında ve üst hukuk normlarına uygun olarak tesis edildiği,
Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin 24. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin (4) numaralı alt bendinde yapılan değişikliğe dair dava konusu Yönetmeliğin 8(a) maddesindeki "2.900 cm³ silindir hacminden az ve" ibaresi ile "1900 cm³ silindir hacminden az ve asgari kapasiteyi sağlayacak otomobillerin ilk başvuru ve faaliyet süresince" ibaresi ve aynı maddenin 2. fıkrasına eklenen bentlere ilişkin 8(b) maddesi yönünden;
Dava konusu düzenlemelerin, 10/01/2020 tarih ve 31004 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değiştirildiği, bu nedenle işin esasının incelenmesine olanak bulunmadığı gerekçesiyle;
Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin 6. maddesinin 1., 2., ve 4. fıkralarında değişiklik yapılmasına dair dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesi, asıl Yönetmeliğin 14. maddesinde değişiklik yapılmasına dair dava konusu Yönetmeliğin 4/d maddesi, asıl Yönetmeliğin 41. maddesinde değişiklik yapılmasına dair dava konusu Yönetmeliğin 14. maddesindeki "Aynı yönetmeliğin 41. maddesinin 5. fıkrası yürürlükten kaldırılmış" ibaresi, asıl Yönetmeliğin Geçici 3. maddesinde değişiklik yapılmasına dair dava konusu Yönetmeliğin 26. maddesi yönünden davanın reddine, Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin 24. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin (4) numaralı alt bendinde yapılan değişikliğe dair dava konusu Yönetmeliğin 8(a) maddesindeki "2.900 cm³ silindir hacminden az ve" ibaresi ve "1900 cm³ silindir hacminden az ve asgari kapasiteyi sağlayacak otomobillerin ilk başvuru ve faaliyet süresince" ibareleri ile aynı maddenin 2. fıkrasına eklenen bentlere ilişkin dava konusu Yönetmeliğin 8(b) maddesi yönünden karar verilmesine yer olmadığına karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, dava konusu düzenlemeler ile otomobil türü taşıtlarla belediye sınırları içinde taşımacılığın yaygınlaşmasına sebep olunacağı, kendileri ile haksız rekabete yol açılıp belediyenin yetkilerine tecavüz edildiği, otomobil cinsi araçların taksi taşımacılığına ilişkin daha önce tanınan imtiyazlı kazanılmış hakkının ihlal edildiği, davalı idarenin şehir içi taşımacılık alanında düzenleme yetkisi bulunmadığı, otobüs ile yolcu taşımacılığı yetki belgesine sahip araçlara otomobil ile taşımacılık yapma yetkisinin verilmesinin hukuka aykırı olduğu, şehir içi trafik yoğunluğunun artacağı, temyize konu kararın davanın reddine ilişkin kısımlarının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NİN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin esasının incelenmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
15/11/2019 tarih ve 30949 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Karayolları Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına dair Yönetmelik ile asıl Yönetmeliğin 6, 14, 24, 41 ve geçici 3. maddelerinde değişiklikler yapılmıştır.
Bunun üzerine temyizen incelenen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde; iptal davalarının idari işlemler hakkında yetki, sebep, şekil, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılacağı belirtildikten sonra ilk inceleme konularının belirlendiği 14. maddesinin 3. fıkrasının (c) bendinde, dilekçenin ehliyet yönünden inceleneceği, 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise; bu hususta Kanun'a aykırılık görülmesi halinde davanın reddedileceği hükme bağlanmıştır.
5362 sayılı Esnaf ve Sanatkarlar Meslek Kuruluşları Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; esnaf ve sanatkarlar ile bunların yanlarında çalışanların mesleki ve teknik ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlerine uygun olarak gelişmelerini ve mesleki eğitimlerini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleriyle ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak, meslek disiplini ve ahlakını korumak ve bu maksatla kurulan tüzel kişiliğe sahip kamu kurumu niteliğindeki esnaf ve sanatkarlar odaları ile bu odaların üst kuruluşu olan birlik, federasyon ve Konfederasyonun çalışma usul ve esaslarını düzenlemektir.", "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde; "Bu Kanunun uygulanmasında;
a) Esnaf ve sanatkar: İster gezici ister sabit bir mekanda bulunsun, Esnaf ve Sanatkar ile Tacir ve Sanayiciyi Belirleme Koordinasyon Kurulunca belirlenen esnaf ve sanatkar meslek kollarına dahil olup, ekonomik faaliyetini sermayesi ile birlikte bedeni çalışmasına dayandıran ve kazancı tacir veya sanayici niteliğini kazandırmayacak miktarda olan, basit usulde vergilendirilenler ve işletme hesabı esasına göre deftere tabi olanlar ile vergiden muaf bulunan meslek ve sanat sahibi kimseleri,
...
d) Oda: Esnaf ve sanatkarların kuracakları ihtisas ve karma esnaf ve sanatkarlar odalarını,
e) İhtisas odası: Aynı meslekte faaliyette bulunan esnaf ve sanatkarların bir araya gelerek il merkezlerinde veya ilçelerde kurmuş oldukları esnaf ve sanatkarlar odalarını,
f) Karma oda: İhtisas odası kurabilecek sayıya ulaşamayan değişik mesleklerdeki esnaf ve sanatkarların bir araya gelerek kuracakları odaları,
g) Şube: Birlik tarafından oda kurulamayan ilçelerde açılacak ve buradaki esnaf ve sanatkarların işlemlerini yürütecek hizmet birimlerini,
...
ı) Birlik: Aynı ilde kurulan esnaf ve sanatkarlar odalarının, aralarındaki dayanışmayı temin etmek ve bu odaların il genelinde işbirliği ve ahenk içerisinde çalışmalarını ve gelişmelerini sağlamak ve o ilin esnaf ve sanatkarlarını temsil etmek amacıyla il merkezlerinde kuracakları esnaf ve sanatkarlar odaları birliklerini,
j) Federasyon: Aynı meslek dalında kurulan esnaf ve sanatkarlar odalarının, üyelerinin mesleki yönden ihtiyaçlarını karşılamak, çalışmalarını ve gelişmelerini ülke genelinde işbirliği ve ahenk içerisinde yapabilmelerini sağlamak amacıyla, kuracakları esnaf ve sanatkarlar federasyonlarını,
k) Konfederasyon: Esnaf ve sanatkarlar odaları, birlikleri ve federasyonları arasında birliği temin, gelişme ve ilerlemeyi sağlamak ve genel olarak esnaf ve sanatkarların çalışmalarını mesleki yönden ve kamu yararına uygun olacak şekilde düzenlemek ve bu hususta gerekli görülecek her türlü tedbiri almak ve teşebbüste bulunmak, mesleki eğitimlerini geliştirmek, esnaf ve sanatkarları yurt çapında ve uluslararası düzeyde temsil etmek, sorunlarının çözümü için ulusal ve uluslararası kurum ve kuruluşlar nezdinde gerekli girişimlerde bulunmak, ulusal ekonomideki gelişmelere paralel olarak lüzumlu görülecek mesleki tedbirleri almak ve Bakanlık tarafından esnaf ve sanatkarlarla ilgili verilecek görevleri yapmak üzere kurulan Türkiye Esnaf ve Sanatkarları Konfederasyonunu,
l) Esnaf ve sanatkarlar meslek kuruluşları: Oda, birlik, federasyon ve Konfederasyonu, ifade eder.",
"Odaların kuruluşu" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasında; "Odalar, oda kurulmak istenen yerde çalışmakta olan sanat, hizmet ve meslek sahipleri ile esnaftan en az beşyüz kişinin isteği ve Bakanlık izni ile kurulur.", "Odaya kayıt" başlıklı 6. maddesinin 2. fıkrasında; "Oda kuruluş yeter sayısına ulaşılamadığı için oda kurulması mümkün olmayan yerlerdeki esnaf ve sanatkarların kayıtları birlik marifetiyle tutulabilir. Esnaf ve sanatkarlara odalarca verilen hizmetler, ilçelerde şube açmak suretiyle birlik tarafından verilebilir.", "Oda yönetim kurulunun görev ve yetkileri" başlıklı 11. maddesinde; "Oda yönetim kurulunun görev ve yetkileri şunlardır: ... f) Oda üyelerinin çalışma konularına giren hususlarda haklarını korumak için resmi ve özel kuruluşlar nezdinde girişimlerde bulunmak, üyelerinin mesleki menfaatlerini ilgilendiren konularda, adli ve idari yargı mercileri önünde oda başkanı marifetiyle odayı temsil etmek...",
"Federasyonun kuruluşu" başlıklı 26. maddesinin 1. fıkrasında; "Federasyon kurulabilmesi için ülke genelinde aynı meslek dalında kurulmuş olan odaların %60'ının genel kurullarının federasyon kurulması yönünde karar almaları ve kurucu oda adedinin 40'dan az olmaması şarttır.", "Federasyon yönetim kurulunun görev ve yetkileri" başlıklı 30. maddesinde; "Federasyon yönetim kurulunun görev ve yetkileri şunlardır: ... f) Üyesi olan odalar ve mensuplarının mesleki bilgi ve eğitim çalışmalarını temin etmek, resmi ve özel merciler nezdinde gerekli girişim ve temaslarda bulunmak, mensuplarının genel mesleki menfaatlerini ilgilendiren konularda adli ve idari yargı mercileri önünde federasyon başkanı marifetiyle federasyonu temsil etmek..." hükümlerine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İptal davasının subjektif ehliyet koşulu olan "menfaat ihlali", doktrin ve içtihatlarda dava konusu işlemle davacı arasında kurulan kişisel, meşru, güncel bir menfaat ilişkisi olarak tanımlanmaktadır. Sözü edilen menfaat ilişkisinin varlığı ve sınırları her olayda yargı yerince uyuşmazlığın niteliğine göre belirlenmektedir.
İptal davaları, idarenin hukuka uygun davranmasını sağlayan en önemli denetim araçlarından olmakla birlikte, her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olmaması ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkilenmemesi için, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunmasını öngören yasakoyucu, iptal davaları için "menfaat ihlali"ni, subjektif ehliyet koşulu olarak getirmiştir.
İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek yanlı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen işlemlerin; ancak bu idari işlemle doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunludur. Aksi hâlde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmek, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğuracaktır.
Tüzel kişiliğe sahip kamu kurumu niteliğindeki esnaf ve sanatkarlar odaları ile bu odaların üst kuruluşu olan birlik, federasyon ve konfederasyonların çalışma usul ve esaslarını düzenleyen 5362 sayılı Kanun hükümleri incelendiğinde; anılan kuruluşların kademelendirilerek organlarının görev ve yetkilerinin ayrı ayrı belirlendiği, odaların kurulabilmesi için, oda kurulmak istenen yerde çalışmakta olan sanat, hizmet ve meslek sahipleri ile esnaftan en az beş yüz kişinin isteğinin gerektiği, oda kuruluş yeter sayısına ulaşılamadığı için oda kurulması mümkün olmayan yerlerdeki esnaf ve sanatkarların kayıtlarının birlik marifetiyle tutulabileceği, esnaf ve sanatkarlara odalarca verilen hizmetlerin, ilçelerde şube açmak suretiyle birlik tarafından verilebileceği, odaların görev ve yetkilerinden birinin, üyelerinin mesleki menfaatlerini ilgilendiren konularda dava açmak olduğu, federasyonun kurulabilmesi için, ülke genelinde aynı meslek dalında kurulmuş olan odaların %60'ının genel kurullarının federasyon kurulması yönünde karar almaları ve kurucu oda adedinin 40'tan az olmamasının şart olduğu, federasyonun görev ve yetkilerinden birinin de, mensuplarının genel mesleki menfaatlerini ilgilendiren konularda dava açmak olduğu anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlıkta, davacı Federasyonun, federasyon amaçlarına uygun olarak 5362 sayılı Kanun uyarınca kurulan odaların üyeliği ile kurulduğu, davalı Bakanlıkça düzenlenen yetki belgeleri eki taşıt belgelerine eklenecek taşıtlar ile taşımacılarda aranacak bir takım şartların düzenlendiği dava konusu düzenlemeler hakkında, hakları ihlal edilmiş kişiler ile bu kişilerin üyesi olduğu odalar veya oda kurulması mümkün olmayan yerlerde kayıtları birlik marifetiyle tutulan kişiler bakımından, birlikler tarafından dava açılabileceğinde kuşku bulunmadığı, ancak, odaların bir araya gelerek oluşturduğu davacı Federasyonun, doğrudan kendi tüzel kişiliğine veya kendi üyesi tüm odalara uygulanma olanağı bulunmayan dava konusu düzenlemelerin, iptalini istemede bir menfaatinin bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, davacı Federasyonun dava açma ehliyeti bulunmaması nedeniyle uyuşmazlığın esasının incelenmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.
Bu durumda, temyize konu Daire kararının davanın reddine ilişkin kısmında sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2. Kısmen davanın reddine, kısmen karar verilmesine yer olmadığına ilişkin Danıştay Sekizinci Dairesinin temyize konu 21/12/2022 tarih ve E:2019/9736, K:2022/7870 sayılı kararının, davanın reddine ilişkin kısmının yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA,
3.Kesin olarak, 25/01/2024 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- Dava, Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin 6, 14, 24, 41 ve geçici 3. maddelerinde değişiklikler yapan ve 15/11/2019 tarih ve 30949 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolları Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına dair Yönetmelik'in 2. ve 4(d) maddeleri, 8 (a) maddesinde yer alan "1.900 cm3 silindir hacminden az ve asgari kapasiteyi sağlayacak otomobillerin ilk başvuru ve faaliyet süresince" ibaresi, 8(b) maddesi, 14. maddesinde yer alan "Aynı Yönetmeliğin 41. maddesinin 5. fıkrası yürürlükten kaldırılmış." ibaresi ve 26. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
5362 sayılı Esnaf ve Sanatkarlar Meslek Kuruluşları Kanunu'nun "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde, "Oda"; esnaf ve sanatkârların kuracakları ihtisas ve karma esnaf ve sanatkârlar odaları, "Federasyon" ise; aynı meslek dalında kurulan esnaf ve sanatkârlar odalarının, üyelerinin meslekî yönden ihtiyaçlarını karşılamak, çalışmalarını ve gelişmelerini ülke genelinde işbirliği ve ahenk içerisinde yapabilmelerini sağlamak amacıyla, kuracakları esnaf ve sanatkârlar federasyonları şeklinde tanımlanmış, 30. maddesinde ise, "üyesi olan odalar ve mensuplarının mesleki bilgi ve eğitim çalışmalarını temin etmek, resmi ve özel merciler nezdinde gerekli girişim ve temaslarda bulunmak, mensuplarının genel mesleki menfaatlerini ilgilendiren konularda adli ve idari yargı mercileri önünde federasyon başkanı marifetiyle federasyonu temsil etmek", federasyon yönetim kurulunun görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
5362 sayılı Kanun'un yukarıda metnine yer verilen hükümlerden, bu Kanun uyarınca kurulan federasyonların, sendika ve diğer dernek federasyonlarından farklı olarak, bağlı odaları ilgilendirmese dahi doğrudan esnaf ve sanatkarları ilgilendiren konularda da dava açabileceği sonucuna varılmaktadır.
Uyuşmazlıkta, dava konusu edilen düzenlemelerin, davalı Bakanlıkça düzenlenen yetki belgeleri eki taşıt belgelerine eklenecek taşıtlar ile taşımacılarda aranacak bir takım şartlara ilişkin olduğu ve esnaf ve sanatkar odalarına üye olan taşımacı esnafını doğrudan ilgilendirdiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, davacı Federasyonun üyeleri olan esnaf ve sanatkar odalarının üyeleri olan esnaf ve sanatkarları ilgilendiren dava konusu düzenlemelere karşı açılan davada, davacı Federasyonun dava açma ehliyeti bulunduğundan, temyiz isteminin esasının incelenmesi gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.