T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/13048
Karar No : 2024/849
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Belediye Başkanlığı
VEKİLLERİ: Av. …, Av. …
KARŞI TARAF (DAVACILAR) : 1- …
2- …
VEKİLLERİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Balıkesir ili, Burhaniye ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmazda yer alan A Blok, Zemin kat … no.lu bağımsız bölüm maliki olan davacılar tarafından, … Marketler Ticaret A.Ş. tarafından yapılan işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesi yolundaki başvurusunun reddi işlemine karşı yapılan başvurunun Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararına istinaden reddine dair Zabıta Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; Balıkesir İli, Burhaniye İlçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmazda bulunan, … Blok Zemin kat … no'lu bağımsız bölümün ticari kullanım talebinin Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edildiği, aynı kararda halkın günlük ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik dükkân açılabileceğinin belirtildiği, Yapı Kullanma İzin Belgesi'nde ve tapuda taşınmazın niteliğinin işyeri olarak belirtildiği, taşınmaza ilişkin yönetim planının 41. maddesinde A Blok 5 no'lu işyerinin önünde ve yanlarındaki alanların işyerinin kullanımına ait olduğunun belirlendiği, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik hükümlerindeki kriterleri karşıladığı anlaşılan taşınmaz için davacıların talebinin reddine dair dava konusu Zabıta Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminde hukuka ve mevzuata uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Bölge İdare Mahkemesince; her ne kadar davalı idare tarafından, - usulüne uygun başvuru formuyla işyeri açma ve çalışma ruhsatı başvurusunda bulunulmadığı- belirtilerek davanın reddinin talep edildiği görülmekteyse de, davalı idare tarafından; davacılardan anılan form yoluyla yapılmayan başvuruya ilişkin eksikliğin giderilmesinin ve tamamlatılmasının istenebileceği, bu eksiklik giderildikten sonra ruhsat başvurusunun yeniden değerlendirmeye alınabileceği açık olduğundan, davalının istinaf sebeplerine itibar edilmediği açıklaması ile istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun (açıklamalı) reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Yönetmelikte belirtilen usule uygun şekilde şirket yetkilisinin işyeri açma ve çalışma ruhsatı başvurusunun bulunmadığı, davacıların işlemin muhatabı olmadığından sıfat yokluğundan davanın usulden reddi gerektiği, dava konusu işleme dayanak olan Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararının 1 Ekim 2017 tarihinde yürürlüğe giren Planlı Alanlar Tip İmar Yönetmeliği'nin 19. maddesine istinaden alındığı, anılan madde içeriğinde yer alan "hariç" kelimesinin gözden kaçırılması suretiyle Mahkemenin hükmün yorumunda maddi hataya düştüğü, buna göre madde kapsamında yer alan ve tahdidi olarak sayılan özelliklere haiz sağlık işletmesi değil, market işletmesi talebinde bulunulduğundan haklı olarak talebin reddine karar verildiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Cevap verilmemiştir.
TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
T.C. Anayasasının 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyeti'nin bir hukuk devleti olduğu belirtilmektedir. Hukuk devletinin ögesi olan idarece tesis edilen işlemlerin hukuka uygunluğu ve sonuçta idarenin hukuka bağlılığının yargısal denetimi iptal davaları yoluyla sağlanır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun, 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde; idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar "iptal davası" olarak tanımlanmış olup, bu davalar idarenin hukuka uygun davranmasını sağlayan en önemli araçlardandır.
Ancak, yargısal denetim amacıyla her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olmaması ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkilenmemesi için, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması koşuluna ihtiyaç vardır. Her olay ve davada, yargı merciine başvurarak dava açan kişinin menfaatinin, iptali istenen işlemle ne ölçüde ihlal edildiğinin takdiri de yargı mercilerine bırakılmıştır.
İptal davası açılabilmesi için gerekli olan menfaat ilişkisi kişisel, meşru, güncel bir menfaatin bulunması halinde gerçekleşecektir. Başka bir anlatımla, iptal davasına konu olan işlemin davacının menfaatini ihlal ettiğinden söz edilebilmesi için, davacıyı etkilemesi, yani davacının kişisel menfaatini ihlal etmesi, işlem ile davacı arasında ciddi ve makul bir ilişkinin bulunması gerekmektedir. Aksi halde, kişilerin kendisine etkisi bulunmayan, menfaatlerini ihlal etmeyen idari işlemler hakkında da iptal davası açma hakkı doğar ve bu durum idarenin işleyişini olumsuz etkiler.
İdari işlemlerin hukuka uygunluğunun yargı yoluyla denetimini amaçlayan iptal davasının görüşülebilmesi için ön koşullardan olan "dava açma ehliyeti" iptal davasına konu kararın niteliğine göre idari yargı yerince değerlendirilmektedir.
İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik hükümleri uyarınca Yönetmelik kapsamına giren bir işyerine ruhsat alınmak istendiğinde işyeri açmak isteyen gerçek veya tüzel kişinin belirtilen usule uygun şekilde yetkili idareye başvurması üzerine, idarece bu başvurunun Yönetmelikte öngörülen kriterlere uygun olduğunun tespiti halinde ruhsat başvurusunun sonuçlandırılacağı anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlıkta, işyeri açılmak istenen taşınmazın malikleri olan davacılar tarafından her ne kadar bahsi geçen taşınmaza ilişkin işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilmemesinin; iş, çalışma ve sözleşme hürriyetlerinin kısıtlanması sonucunu doğurduğu, taşınmazları üzerine konan zımni kısıt sebebiyle mülkiyet haklarının zedelendiği ileri sürülmekte ise de, işyeri açma ve çalışma ruhsatının ancak ilgili yönetmelikte belirtilen usule uygun bir başvuru sonucu işyerini açma ve işletme iradesi olan kişiye verilebileceği, davacılarının başvurusunun ise bu kapsamda bir başvuru olmadığı açıktır.
Bu durumda, dava konusu işlemin davacıların kişisel menfaatini ihlal etmediği, işlem ile davacılar arasında ciddi ve makul bir ilişkinin bulunmadığı, davacıların subjektif dava açma ehliyeti bulunmadığı sonucuna varıldığından, davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmesi gerekirken, esasının incelenmesine ilişkin temyize konu kararda hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Temyiz isteminin kabulüne,
2. Temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın İdare Dava Dairesine gönderilmesine, 12/02/2024 tarihinde oyçokluğuyla kesin olarak karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Anayasa'nın "Mülkiyet Hakkı" kenar başlıklı 35. maddesi şöyledir: "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz"
3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun'un 3. maddesinde, "Belediye hudutları ve mücavir alan içinde kalan işyeri ve işletmelerden büyükşehir belediyesi olan yerlerde, sıhhi ve sair işletmeler için büyükşehir belediyesi içinde kalan diğer belediye başkanlıklarının işyeri açma ve çalışma ruhsatını vermeye yetkili olduğu" hükme bağlanmıştır.
İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin "İşyeri açılması" başlıklı 6. maddesinde; "Yetkili idarelerden usulüne uygun olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan işyeri açılamaz ve çalıştırılamaz. İşyerlerine bu Yönetmelikte belirtilen yetkili idareler dışında diğer kamu kurum ve kuruluşları ile ilgili meslek kuruluşları tarafından özel mevzuatına göre verilen izinler ile tescil ve benzeri işlemler bu Yönetmelik hükümlerine göre ruhsat alma mükellefiyetini ortadan kaldırmaz. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan açılan işyerleri yetkili idareler tarafından kapatılır. İşyeri ruhsatları yetkili idarelerin en üst amiri veya görevlendireceği yetkili tarafından bu Yönetmelikte öngörülen sürede imzalanır; ruhsat için ayrıca, meclis veya encümen tarafından bir karar alınmaz." düzenlemesine, "Ruhsatın düzenlenmesi" başlıklı 12. maddesinde "Sıhhî işyeri açmak isteyen gerçek ve tüzel kişiler, işyerlerini bu Yönetmeliğe uygun olarak tanzim ettikten sonra Örnek 1’de yer alan başvuru ve beyan formuyla yetkili idareye müracaat eder. Başvurunun Yönetmelikte öngörülen kriterlere uygun olduğunun tespiti halinde başkaca bir işleme gerek kalmaksızın işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenerek ilgiliye aynı gün içinde verilir... İlgilinin beyanına göre tanzim edilen ruhsat müktesep hak doğurmaz." düzenlemesine yer verilmiştir.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) içtihatlarında, mülkiyet hakkının kapsamı konusunda mevzuat hükümlerinden ve derece mahkemelerinin bunlara ilişkin yorumundan bağımsız olarak özerk bir yorum esas alınmaktadır.
Bir işin yürütülmesi için verilen çalışma ruhsatları, Anayasa ve Sözleşme'nin ortak koruma alanında yer alan mülkiyet hakkının konusunu oluşturur. AİHM'e göre, verilen ruhsat ve izinlerin sona erdirilmesi, ilgili şirketin veya işyerlerinin ticari itibarına ve değerine olumsuz etkide bulunduğundan, mülkiyet hakkına müdahale niteliğindedir. (Çağdaş Petrol Ürünleri Pazarlama Otomotiv Tic. ve Tur. Ltd. Şti, B.No:2015/12306, 28/11/2018, 29 ve 30. paragraf)
Anayasa'nın 35. maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır(AYM, E.2015/39,K.2015/62,1//7/2015, 20. paragraf). Bu bağlamda mülk olarak değerlendirilmesi gerektiğinde kuşku bulunmayan menkul ve gayrimenkul mallar ile bunların üzerinde tesis edilen sınırlı ayni haklar ve fikri hakların yanı sıra icrası kabil olan her türlü alacak da mülkiyet hakkının kapsamına dahildir (Mahmut Duran ve diğerleri, B.No:2014/11441, 1/2/2017, 60. paragraf).
Mülkiyet hakkı, özel hukukta veya idari yargıda kabul edilen mülkiyet hakkı kavramlarından farklı bir anlam ve kapsama sahip olup bu alanlarda kabul edilen mülkiyet hakkı, yasal düzenlemeler ile yargı içtihatlarından bağımsız olarak özerk bir yorum ile ele alınmalıdır (Hüseyin Remzi Polge, B.No:2013/2166, 25/6/2015, 31. paragraf; Mustafa Ateşoğlu ve diğerleri, 51. paragraf).
Dosyanın incelenmesinden; Balıkesir ili, Burhaniye ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmazda yer alan … Blok, Zemin kat 5 no'lu bağımsız bölümün maliki olan davacıların, anılan taşınmazı 15/02/2020 tarihli kira sözleşmesi ile … Marketler A.Ş'ye market olarak işletilmek üzere kiraya verdikleri, taşınmazın tapuda ve yapı kullanma izin belgesinde niteliğinin işyeri olarak belirtildiği, kiracı şirketin davalı idareye 06/04/2020 tarihli dilekçe ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesi başvurusunda bulunduğu, bu başvurunun idarenin 06/05/2020 tarihli işlemi ile reddedildiği, bunun üzerine davacıların 07/08/2020 tarihli dilekçe ile davalı idareye başvurarak kiracılarına işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesi için 07/08/2020 tarihli dilekçe ile yaptıkları başvurunun ise dava konusu 24/09/2020 tarihli işlemle reddedildiği, bu işlemin iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Yukarıda yapılan açıklamalardan anlaşılacağı üzere dava konusu taşınmazın maliki olan davacıların taşınmazlarına açılmak istenen işyeri için işyeri açma çalışma ruhsatı verilmemesi durumunda, taşınmaza ilişkin ticari itibarı zedeleneceği gibi kiralama hakkının kısıtlanacağı, dolayısıyla davacıların mal varlığını olumsuz olarak etkileyeceği açıktır. Bu nedenle, iptalinden doğrudan etkilenecekleri açık olan işlemin iptali için dava açma ehliyeti bulunduğunun kabul edilmemesi halinde ise, mahkemeye erişim hakkının ve hak arama özgürlüğünün kısıtlanacağı görüldüğünden; davacıların, dava konusu işlemin iptali istemiyle açılan davada korunması gereken hakkının meşru ve güncel menfaat bağı olduğunun kabulü ile, davanın esas incelemesine geçilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
Öte yandan, dava konusu işlemde dayanak gösterilen … tarih ve … sayılı Meclis kararında, belediyeye yapılan zemin katlardaki ticari kullanım taleplerinin değerlendirilerek, davaya konu "… Mahallesi, … ada, … parselde bulunan konut alanının zemin katının ticari kullanım talebinin kabulüne" şeklinde çok açık ifadeye yer verilmiş olmasına rağmen, anılan meclis kararının davalı idarece hatalı yorumlandığı, zira kararda atıf yapılan 1 Ekim 2017 tarihinde yürürlüğe giren Planlı Alanlar Tip İmar Yönetmeliği'nin 19. maddesinde geçen "gelişme alanları hariç" ibaresinin sonraki paragrafa matuf olduğu, kaldı ki işlem tarihi itibarıyla anılan Yönetmeliğin yürürlükte olmadığı ve halihazırda yürürlükte bulunan Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği'nin 19. maddesinde ise gelişme alanlarının hariç tutulduğu paragrafın çıkarılmış olduğu anlaşılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, temyize konu kararın esasının incelenerek bir karar verilmesi gerektiği görüşü ile davanın ehliyet yönünden reddi yolunda verilen Daire kararına katılmıyoruz.