T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2023/1527
Karar No : 2023/3266
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : …Valiliği
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince verilen …günlü, E:…, K:…sayılı kararın, dilekçede yazılı nedenlerle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca temyizen incelenerek bozulması isteminden ibarettir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava Konusu İstem : Yozgat ili, Sarıkaya ilçesi, …nolu Aile Hekimliği Biriminde aile hekimi olarak görev yapan davacı, aile hekimliği hizmet sözleşmesinin feshedilmesine ilişkin Yozgat Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün …günlü, …sayılı işleminin iptali istemiyle dava açmıştır.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti : …İdare Mahkemesinin …günlü, E:…, K:…sayılı kararıyla; davacı hakkında 657 sayılı Yasa'nın 125/ E-(ı) bendi kapsamında "Devlet memurluğundan çıkarma" cezası verilmesi üzerine 7145 sayılı Kanun'un 26. maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen Geçici 35/B-9 madde uyarınca 19/01/2021 günlü, 24 sayılı Bakan Onayı ile davacının kamu görevinden çıkarıldığı, bu işlemin iptali istemiyle açılan davada Mahkemenin … günlü, E:…, K:…sayılı kararıyla davanın reddine kararı verildiği, anılan karara karşı yapılan istinaf başvurusunun da reddine karar verildiği; ancak temyiz incelemesinin hala devam ettiğinin görüldüğü; Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği'nin 10. maddesinde yer alan, haklarında yapılan soruşturma neticesinde yüksek disiplin kurullarınca verilen Devlet memurluğundan çıkarma cezası ile cezalandırılmasına dair kararın ilgili müdürlüğe bildirilmesi halinde il sağlık müdürü tarafından sözleşme feshi yapılacağı düzenlemesi uyarınca, 19/01/2021 günlü, 24 sayılı Bakan Onayı ile kamu görevinden çıkarılmasına karar verilen davacının, aile hekimliği hizmet sözleşmesinin feshedilmesine ilişkin Yozgat Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün 24/01/2022 günlü, 502 sayılı işleminde hukuka aykırılık bulunmadığı sonuç ve kanaatine varıldığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti : …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince verilen temyize konu kararla; Anayasa Mahkemesinin 05/08/2022 günlü, 31914 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 21/06/2022 günlü, E:2022/43, K:2022/81 sayılı kararıyla dava konusu işlemin dayanağını teşkil eden 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "sözleşmenin feshini gerektiren nedenler" ibaresinin Anayasa'ya aykırı görülerek iptal edildiği ve anılan kararın Anayasa'nın 153. maddesinin 3. fıkrası ile 6216 sayılı Kanun'un 66. maddesinin 3. fıkrası gereğince, Resmi Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesinin karara bağlandığı; Anayasa Mahkemesi tarafından, Anayasa'nın 153. maddesinin 3. fıkrası uyarınca, iptal kararının Resmi Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay süre ile yürürlüğe girmesinin ertelenmiş olmasının, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "sözleşmenin feshini gerektiren nedenler" ibaresinin iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluğu doldurmak üzere yasama organına dokuz ay süre verilmesi amacını taşıdığı gibi iptal kararı nedeniyle ortaya çıkacak olan hukuksal boşluğun kamu yararını ihlal edici nitelikte görülmesi nedeniyle düzenlemenin dokuz ay süreyle yürürlükte kalması amacını da taşıdığı,
Uyuşmazlığa konu işlemin tesis edilmesine dayanak alınan sözleşmenin feshine ilişkin hükmün Anayasa Mahkemesince iptal edilse de anılan iptal kararının henüz yürürlüğe girmediği; bu nedenle iptal kararının bakılan davada uygulanmasının mümkün olmadığı, aksi yöndeki düşüncenin kabulü halinde, Anayasa'nın 153. maddesi hükümlerinin ihlal edileceği ve hukuki boşluğa sebebiyet verileceği, bu durumun da Anayasa Mahkemesinin anılan kararının, Resmi Gazete'de yayımlandığı tarih ile kararın yürürlüğe gireceği tarih arasında idarece disipline aykırı eylemlere karşı ceza verilememesi ve daha önce verilip de henüz yargılama süreci devam eden tüm cezaların da iptali sonucunu doğuracağı, böylece azımsanmayacak bir süreçte işlenen ve ceza gerektiren tüm fiilerin yaptırımsız kalması sonucunun doğacağı gerekçesiyle …İdare Mahkemesince verilen …günlü, E:…, K:…sayılı kararda usul ve hukuka aykırılık görülmeyerek davacının istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından; Anayasa Mahkemesinin 05/08/2022 günlü, 31914 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 21/06/2022 günlü, E:2022/43, K:2022/81 sayılı kararıyla Aile Hekimliği Kanunu'nun 8/2. maddesinde yer alan "sözleşmenin feshini gerektiren nedenler..." ibaresinin iptaline karar verildiği, bu nedenle aile hekimliği sözleşmesinin feshine ilişkin işlemin hukuki dayanağının kalmadığı, eldeki davaların Anayasa'ya aykırılığı saptanmış olan kurallara göre görüşülüp çözümlenmesinin hukukun üstünlüğü ilkesine aykırılık oluşturacağı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN CEVABI : Temyiz istemin reddi gerektiği yolundadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
MADDİ OLAY :
Yozgat ili, Sarıkaya ilçesi, …nolu Aile Hekimliği Biriminde aile hekimi olarak görev yapan davacı tarafından, aile hekimliği hizmet sözleşmesinin feshedilmesine ilişkin Yozgat Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün …günlü, …sayılı işleminin iptali istemiyle temyizen incelenmekte olan dava açılmıştır.
İşlem dosyası incelendiğinde; davacının aile hekimliği sözleşmesinin sona erdirilmesine ilişkin işlemin il sağlık müdürü tarafından imzalandığı görülmektedir.
İLGİLİ MEVZUAT :
30/12/2010 günlü, 27801 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren (Mülga) Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği'nin 6. maddesinde "Sözleşmeli olarak çalıştırılan aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları ile yapılacak sözleşmeler, Ek (1-A) ve Ek (1-B)'ye göre düzenlenir. Ek (1-A) ve Ek (1-B)'deki sözleşmeleri Bakanlık adına imzalamaya ve sözleşmeleri sona erdirmeye vali yetkilidir. Vali, sözleşme yapma yetkisini, vali yardımcılarından birine veya halk sağlığı müdürüne devredebilir." hükmüne yer verilmiş; "Sözleşmenin yetkili merci tarafından sona erdirilmesi" başlıklı 13. maddesinde de sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimi ve aile sağlığı elemanının sözleşmesinin ilgili vali tarafından sona erdirileceği kurala bağlanmıştır.
Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği'ni yürürlükten kaldıran ve 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin "Sözleşmelerin içeriği, süresi ve dönemi" başlıklı 6. maddesinin 3. fıkrasında, önceki Yönetmelikten farklı olarak sözleşmeleri, Bakanlık adına imzalamaya ve sona erdirmeye il sağlık müdürü yetkili kılınmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin bazı maddeleri ile birlikte 6. maddesinin 3. fıkrasının da iptali istemiyle Dairemizin E:2021/17637 sayılı dosyasında açılan davada 13/10/2022 tarihinde verilen karar ile;
"5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 3. maddesinde illerin idaresinin yetki genişliği esasına dayandığı; 4. maddesinde il genel idaresinin başının vali olduğu, bakanlıkların kuruluş mevzuatına göre illerde lüzumu kadar teşkilat bulunacağı, bu teşkilatın her birinin başında bulunanların il idare şube başkanları olduğu; 9. maddesinde, valinin ilde cumhurbaşkanının temsilcisi ve idari yürütme vasıtası olduğu, valilerin bu sıfatla ilin genel idaresinden Cumhurbaşkanına karşı sorumlu oldukları, Bakanlıklar ve tüzel kişiliği haiz genel müdürlüklerin, il genel idare teşkilatına ait bütün işleri doğrudan doğruya valiliklere yazacakları, valiliklerin de illere ait işler için ilgili bakanlık veya tüzel kişiliği haiz genel müdürlüklerle doğrudan doğruya muharebede bulunacakları, ancak valilerin hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebilecekleri düzenlenmiştir.
Her idari merciin idare adına irade açıklama yetkisi olmayıp, İdare adına irade açıklayabilecek olan idari mercilerin sayısı belirli ve sınırlıdır. Buna göre merkezi idarede idare adına irade açıklamaya yetkili makamlar; Cumhurbaşkanı ve bakanlar, taşra teşkilatında ise yetki genişliği ilkesi nedeniyle valilerdir. Kaymakamların idare adına irade açıklayarak idari kararlar alabilmeleri ancak kanunlarda açıkça öngörülmesi halinde mümkündür.
Yukarıda ilgili hükümlerine yer verilen İl İdaresi Kanunu’na göre vali, Devlet tüzel kişiliğinin ildeki temsilcisidir. Aynı zamanda bakanlıkların ildeki temsilcisi olan vali, Devlet adına her türlü işlemi yapmaya yetkilidir. 5442 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’na göre ildeki Devlet memurlarından bir kısmını doğrudan atamak, bir kısmının atanması konusunda görüşünü bildirmek ve bir kısmının da görev yerlerini belirlemek ve değiştirmek valinin görev ve yetkileri arasındadır. Kanun’a göre il idaresinin ikinci bölümünü il idare şube başkanları oluşturur. Valinin emri altında olan il idare şube başkanları, kendi görev alanlarına giren işlerin yürütülmesinden valiye karşı sorumludurlar. Anılanların, doğrudan doğruya işlem yapma yetkileri yoktur. Bunlar, kendi görev alanına giren konularda işlem ve kararları hazırlar, valiye önerir ve ancak valinin onayını aldıktan sonra uygulamaya koyabilirler. İl idare şube başkanlarının doğrudan doğruya işlem tesis etmeleri ancak yetki devri halinde mümkündür. İl idare şube başkanları ilgili bakanlıklarla olan yazışmalarını vali aracılığıyla yaparlar. İl sağlık müdürü, Sağlık Bakanlığının ildeki teşkilatının başında yer almakta olup, il idare şube başkanı olarak görev yapmaktadır.
Yukarıdaki açıklamalar ışığı altında; illerde merkezi idare adına irade açıklamaya tek yetkili vali olduğundan ve il sağlık müdürü yetki devri olmaksızın işlem tesis edemeyeceğinden, dava konusu düzenleyici işlem ile Bakanlık adına sözleşme imzalama ve feshetme yetkisinin il sağlık müdürüne verilmesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır." gerekçesiyle 6. maddenin 3. fıkrasında yer alan hükmün yürütülmesinin durdurulmasına karar verilmiş, bu karara karşı yapılan itiraz başvurusu da Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 08/05/2023 günlü, E:2023/242 sayılı kararı ile reddedilmiştir.
Bu durumda; Dairemizin E:2021/17637 sayılı dosyasında 13/10/2022 günlü kararla dava konusu işlemin dayanağı olan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 3. fıkrasının hukuka aykırılığı saptanarak yürütülmesinin durdurulmasına hükmedilmiş olması ve üst hukuk normu niteliğindeki İl İdaresi Kanunu'nun ilgili hükümleri gereği illerde merkezi idare adına irade açıklamaya tek yetkilinin vali olması, il sağlık müdürünün yetki devri olmaksızın işlem tesis edemeyeceği dikkate alındığında, aile hekimi olarak görev yapan davacının hizmet sözleşmesinin sona erdirilmesine ilişkin dava konusu işlemin yetkisiz makam olan il sağlık müdürü tarafından tesis edilmesinde hukuka uyarlık, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine dair Bölge İdare Mahkemesi kararında da hukuki isabet görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVACININ TEMYİZ İSTEMİNİN KABULÜNE,
2. …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince verilen …günlü, E:…, K:…sayılı kararın, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinin 2/b fıkrası uyarınca BOZULMASINA,
3. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 6545 sayılı Kanun'la değişik 50. maddesinin 2. fıkrası gereğince ve yukarıda belirtilen hususlar da gözetilerek yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın, kararı veren …Bölge İdare Mahkemesi …İdari Dava Dairesine gönderilmesine,
4. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'na 6545 sayılı Kanun'un 27. maddesi ile eklenen Geçici 8. maddesi uyarınca karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere, 07/06/2023 tarihinde esasta oybirliği, gerekçede oyçokluğuyla kesin olarak karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Anayasa Mahkemesinin 21/06/2022 günlü, E:2022/43, K:2022/81 sayılı kararıyla, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8/2. maddesinde yer alan "sözleşmenin feshini gerektiren nedenler" ibaresi Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilmiştir. Anayasa'nın 153. maddesinde yer alan Anayasa Mahkemesi kararlarının bağlayıcı olduğuna dair hüküm gereğince, görülmekte olan davaların Anayasa Mahkemesince Anayasa'ya aykırılığı saptanarak iptal edilmiş hükümler esas alınarak çözümlenmesinin, Anayasa'nın üstünlüğü ve hukuk devleti ilkesine aykırılık oluşturacağı dikkate alındığında, Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin yasal dayanağı kalmayan hükmü kapsamında işlem tesis edilmesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Bu nedenle, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının yukarıda belirtilen gerekçeyle bozulması gerektiği oyu ile çoğunluk kararına gerekçesi yönünden katılmıyorum.