T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2023/1549
Karar No : 2023/1498
TEMYİZ EDEN (DAVALILAR) : 1-…
2-… Başkanlığı
VEKİLLERİ: Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Odası (… Şubesi)
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Altıncı Dairesinin 11/10/2022 tarih ve E:2019/16534, K:2022/8514 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Ankara ili, Gölbaşı ilçesi, … Mahallesi, … ve … parsel sayılı taşınmazlara ilişkin olarak Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından hazırlanan ve Cumhurbaşkanının 16/04/2019 tarih ve 924 sayılı kararı ile onaylanan 1/25.000 ile 1/5.000 ölçekli nazım imar planı değişikliklerinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 11/10/2022 tarih ve E:2019/16534, K:2022/8514 sayılı kararıyla;
Usule ilişkin olarak, davacının dava açma ehliyetine sahip olduğu belirtilmiş, Anayasa’nın 40. maddesi ile 2577 sayılı Kanunun 20/A maddesinin ve Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu'nun 15/03/2022 tarih ve E:2021/2, K:2022/1 sayılı kararının birlikte değerlendirilmesinden ise, davada süre aşımı bulunmadığı sonucuna ulaşılmış,
Esasa ilişkin olarak, dosyanın ve yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesinde düzenlenen bilirkişi raporunun birlikte değerlendirilmesinden, uyuşmazlık konusu … ve … parsel sayılı taşınmazları da kapsayan yaklaşık 460 ha. büyüklüğündeki alanın, "Tuluntaş ve Koparan Mahalleleri Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Proje Alanı" ilan edilmesine yönelik 30/03/2018 tarih ve 2018/11469 sayılı Bakanlar Kurulu kararı doğrultusunda, söz alana ilişkin Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile onaylanan 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının tümüyle iptali yolunda … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı karara karşı yapılan istinaf başvurusunun değişik gerekçe ile reddine dair … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının, Dairelerinin 15/02/2022 tarih ve E:2021/8643, K:2022/1614 sayılı kararıyla; söz konusu imar planlarının dayanağı olan 30/03/2018 tarih ve 2018/11469 sayılı Bakanlar Kurulu kararının Dairelerinin 04/02/2020 tarih ve E:2018/4249, K:2020/884 sayılı kararıyla iptaline karar verildiğinden, dayanaksız hale gelen 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarında bu yönüyle hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesi ile onandığı,
Bu doğrultuda; dava konusu imar planı değişikliklerinin, Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile onaylanan 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının bir parçası olarak hazırlandığından, söz konusu imar planlarının kesinleşen yargı kararı ile iptaline karar verilmesi sonucunda, dayanaksız hale gelen dava konusu imar planı değişikliklerinde hukuka uyarlık bulunmadığı,
Öte yandan, bilirkişi raporunda yer verilen ve karara esas alınabilecek yeterlilikte görülen tespit ve değerlendirmeler doğrultusunda, dava konusu plan değişiklikleri ile oluşturulan kentsel gelişme kurgusunun ve öngörülen yapı ve nüfus yoğunluğunun, bölgenin doğal niteliği haiz mevcut durumu ile uyumsuz olduğu, yapılaşma koşullarının çevre ve imar bütünlüğünü bozucu nitelikte olduğu anlaşıldığından, dava konusu imar planı değişikliklerinin bu yönüyle de şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırı olduğu gerekçesiyle, dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davalı idareler tarafından, dava konusu işlemin üst ölçekli imar planı bütünlüğüne, çevredeki yapılaşmaya, bölgenin konumuna, ulaşım durumuna, imar mevzuatına ve kamu yararına uygun olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanmasının uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesi uyarınca gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT :
3194 sayılı İmar Kanunu'nun "İmar Planlarında Bakanlığın Yetkisi"ni düzenleyen 9. maddesinin 2. fıkrasında: "Belediye hudutları ve mücavir alanlar içerisinde bulunan ve özelleştirme programına alınmış kuruluşlara ait arsa ve arazilerin, ilgili kuruluşlardan (Belediye) gerekli görüş alınarak çevre imar bütünlüğünü bozmayacak imar tadilatları ve mevzi imar planları ve buna uygun imar durumları; Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca hazırlanarak Özelleştirme Yüksek Kurulunca onaylanmak suretiyle yürürlüğe girer ve ilgili Belediyeler bu arsa ve arazilerin imar fonksiyonlarını 5 yıl değiştiremezler. İlgili belediyeler görüşlerini onbeş gün içinde bildirir." hükmüne yer verilmiştir.
Anılan Kanun'un Ek-3. maddesinde: "Özelleştirme programındaki kuruluşlara ait veya kuruluş lehine irtifak ve/veya kullanım hakkı alınmış arsa ve araziler ile özel kanunları uyarınca özelleştirilmek üzere özelleştirme programına alınan arsa ve arazilerin, 3621 sayılı Kıyı Kanunu veya 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu kapsamında kalan yerler dahil olmak üzere genel ve özel kanun hükümleri kapsamında yer alan tüm alanlarda imar planlarını yapmaya ve onaylamaya yetkili olan kurum veya kuruluşlardan görüş alınarak çevre imar bütünlüğünü bozmayacak her tür ve ölçekte plan, imar planı ile değişiklik ve revizyonları müellifi şehir plancısı olmak üzere Başbakanlık Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca yapılarak veya yaptırılarak Özelleştirme Yüksek Kurulunca onaylanmak ve Resmi Gazetede yayımlanmak suretiyle kesinleşir (İptal ibare: Anayasa Mahkemesi'nin 09/06/2011 tarih ve 2008/87 E, 2011/95 K. sayılı Kararı ile.) yürürlüğe girer. İlgili kuruluşlar bu madde kapsamında yapılan planları devir tarihinden itibaren beş yıl süreyle değiştiremezler. Bu süre içerisinde imar planlarına ilişkin olarak, verilecek mahkeme kararlarının gereklerinin yerine getirilmesini teminen yapılacak imar planı değişikliğine ilişkin iş ve işlemler Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca bu maddede belirtilen usul ve esaslara göre gerçekleştirilir. İlgili kuruluşlar görüşlerini onbeş gün içinde bildirirler. Bu madde kapsamında yapılan her ölçekteki plan ve imar planlarında 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununun 17 nci maddesinin (a) bendinin ikinci ve sekizinci paragrafındaki hükümler uygulanmaz. Özelleştirme sürecinde ihtiyaç duyulması halinde, bu planlara göre yapılacak imar uygulamasına ilişkin parselasyon planları Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından yapılır veya yaptırılır. Bu parselasyon planları Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca onaylanır (İptal ibare: Anayasa Mahkemesi'nin 09/06/2011 tarih ve 2008/87 E, 2011/95 K.sayılı Kararı ile.) Bu planlara göre yapılacak yapılarda her türlü ruhsat ve diğer belgeler ile izinler, ilgili mevzuat çerçevesinde yetkili kurum ve kuruluşlarca verilir." hükmü bulunmaktadır.
Yine, 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 5. maddesinde; nazım imar planı, varsa bölge planlarının mekâna ilişkin genel ilkelerine ve varsa çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklüklerini, nüfus yoğunlukları ve eşiklerini, ulaşım istemlerini göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, plan hükümleri ve raporuyla beraber bütün olan plan olarak, uygulama imar planı ise; tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plan olarak tanımlanmıştır.
Aynı Kanun'un "Planlama Kademeleri" başlıklı 6. maddesinde, planların kapsadıkları alan ve amaçları açısından "bölge planları ve "imar planları", imar planlarının ise "nazım imar planları" ve "uygulama imar planları" olarak ve her planın bir üst kademedeki plana uygun olarak hazırlanacağı hükme bağlanmıştır.
Dava konusu işlemin tesis edildiği tarihten sonra yürürlüğe giren ve 14/02/2020 tarih ve 7221 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle 3194 sayılı İmar Kanunu'na eklenen Ek-8. maddede ise, "Plan değişiklikleri, plan ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü sosyal ve teknik altyapı dengesini bozmayacak şekilde ve teknik gerekçeleri sağlamak şartıyla yerleşmenin özelliğine uygun olarak yapılır. Plan değişikliği tekliflerinde ihtiyaç analizini içeren sosyal ve teknik altyapı etki değerlendirme raporu hazırlanarak planı onaylayacak idareye sunulur." hükmüne yer verilmiştir.
Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin "Mekânsal kullanım tanımları ve esasları" başlıklı 5. maddesinde, " ... i) Sosyal altyapı alanları: Birey ve toplumun kültürel, sosyal ve rekreatif ihtiyaçlarının karşılanması ve sağlıklı bir çevre ile yaşam kalitelerinin artırılmasına yönelik kamu veya özel sektör tarafından yapılan eğitim, sağlık, dini, kültürel ve idari tesisler, açık ve kapalı spor tesisleri ile park, çocuk bahçesi, oyun alanı, meydan, rekreasyon alanı gibi açık ve yeşil alanlara verilen genel isimdir. ..." hükmüne, "Mekânsal planlama kademeleri ve ilişkileri" başlıklı 6. maddesinde, "... (2) Mekânsal planlar, plan kademelenmesine uygun olarak hazırlanır. Her plan, planlar arası kademeli birliktelik ilkesi uyarınca yürürlükteki üst kademe planların kararlarına uygun olmak, raporu ile bütün oluşturmak ve bir alt kademedeki planı yönlendirmek zorundadır. ..." hükmüne, "Genel planlama esasları" başlıklı 7. maddesinde, "(1) Bu Yönetmeliğe göre hazırlanacak her tür ve ölçekteki mekânsal planlar aşağıda yer alan planlama ilke ve esaslarına, planların hazırlanması ile ilgili standartlara, gösterim tekniklerine ve tanımlara uygun olarak yapılır: ...
ç) Üst kademe planlar, alt kademesindeki planlara mekânsal nitelikte hedef koyan, yol gösteren ve ilke belirleyen plandır. ..." hükmüne, "Standartlar" başlıklı 11. maddesinde, "(1) İmar planlarının yapımı ve değişikliklerinde planlanan alanın veya bölgenin şartları ile gelecekteki gereksinimleri göz önünde tutularak kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarında bu Yönetmeliğin EK-2 Tablosunda belirtilen asgari standartlara ve alan büyüklüklerine uyulur. ..." hükmüne, "İmar planı revizyonu ve ilaveleri" başlıklı 25. maddesinde, "(1) İmar planlarının ihtiyaca cevap vermediği veya uygulamasının mümkün olmadığı durumlar ile üst kademe plan kararlarına uygunluğunun sağlanması amacıyla planın tamamının veya plan ana kararlarını etkileyecek bir kısmının yenilenmesi için bu Yönetmelikte belirtilen ilke, esas ve standartlara uygun olarak imar planlarında revizyon yapılır. ..." hükmüne, "İmar planı değişiklikleri" başlıklı 26. maddesinde, "(1)İmar planı değişikliği; plan ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü, sosyal ve teknik altyapı dengesini bozmayacak nitelikte, kamu yararı amaçlı, teknik ve nesnel gerekçelere dayanılarak yapılır.
(2)İmar planlarında sosyal ve teknik altyapı hizmetlerinin iyileştirilmesi esastır. Yürürlükteki imar planlarında öngörülen sosyal ve teknik altyapı standartlarını düşüren plan değişikliği yapılamaz.
...
(4)Kat adedi veya bina yüksekliğini artıran imar planı değişiklikleri, yörenin yerleşim özellikleri, dokusu ve kimliği dikkate alınmak suretiyle, şehrin veya alanın yakın çevresinin silüeti, yapıların güneşe göre cephesi ve yönlenmesi özelliklerini olumsuz yönde etkilememesi esas alınarak yapılır.
(5)İmar planında verilmiş olan inşaat emsalinin, kat adedinin, ifraz şartlarının değiştirilmesi sonucu nüfus yoğunluğunun artırılmasına dair imar planı değişikliklerinde:
a) Artan nüfusun ihtiyacı olan sosyal ve teknik altyapı alanları standartlara uygun olarak plan değişikliğine konu alana hizmet vermek üzere ayrılır.
...
(7)Yoğunluk artıran veya kentsel ulaşım sistemini etkileyen imar plan değişikliklerinde, kentsel teknik altyapıya yönelik etkilerin belirlenmesi ve gerekli önlemlerin alınması amacıyla ayrıca kentsel teknik altyapı etki değerlendirmesi raporu, analizi hazırlanır veya hazırlatılır." hükmüne yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
3194 sayılı İmar Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanun'un amacının, yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların; plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun bir biçimde teşekkülünü sağlamak olduğu belirtilmiştir.
Bu Kanun'a dayalı olarak çıkartılan Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmelik ile bu Yönetmeliği yürürlükten kaldıran Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğine bakıldığında ise, amacın; insan, toplum, çevre münasebetlerinde kişi ve aile mutluluğu ile toplum hayatını yakından etkileyen fiziksel çevreyi sağlıklı bir yapıya kavuşturmak, yatırımların yer seçimlerini ve gelişme eğilimlerini yönlendirmek ve toprağın korunma, kullanma dengesini en rasyonel biçimde belirlemek üzere hazırlanacak her tür ve ölçekteki planın ve bu planlar üzerinde yapılacak değişikliklerin hangi esaslar dahilinde yapılacağını; fiziki, doğal, tarihi ve kültürel değerleri korumak ve geliştirmek, koruma ve kullanma dengesini sağlamak, ülke, bölge ve şehir düzeyinde sürdürülebilir kalkınmayı desteklemek, yaşam kalitesi yüksek, sağlıklı ve güvenli çevreler oluşturmak üzere hazırlanan, arazi kullanım ve yapılaşma kararları getiren mekânsal planların yapımına ve uygulanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemek olduğu vurgulanmıştır.
Belirtilen bu amaçların hayata geçirilebilmesi ise; beldenin ekonomik, demografik, sosyal, kültürel, tarihsel, fiziksel özelliklerine ilişkin araştırmalara ve verilere dayalı olarak hazırlanan, kentsel yerleşme ve gelişme eğilimlerini alternatif çözümler oluşturmak suretiyle ortaya koyan ve arazi kullanımı, koruma, kısıtlama kararları ve uygulama ilkelerinin planlanan alan açısından bütüncül olarak değerlendirilerek karara bağlandığı pafta, rapor ve notlardan oluşan imar planları ile mümkün olacaktır.
Bunun yanı sıra, nazım imar planı ve uygulama imar planı olmak üzere iki kademeden oluşan planlar arasında hiyerarşik bir sıralama bulunmakta olup, buna göre alt ölçekli 1/1000 ölçekli uygulama imar planının, her ölçekteki (1/5000-1/25.000) nazım imar planına; 1/5000 ölçekli nazım imar planlarının da üst ölçekli nazım ve çevre düzeni planlarına uygun olması ve bu planların, üst ölçekli imar planına aykırı karar ve notlar içermemeleri gerekmektedir.
Öte yandan, ortaya çıkan ihtiyaç veya kamu yararının gerekli kıldığı hallerde ada/parsel bazlı veya bölgesel olarak planlarda değişiklik yapılabileceği açık olmakla birlikte, bu değişiklikler, öncelikli olarak yürürlükte olan planın bütünlüğüne ve plan ana kararlarına aykırı olmamak ve bölgede planlamaya konu edilmeyen alanlara olacak etkisi dahil, bilimsel, nesnel ve teknik gerekçeler ortaya konulmak suretiyle, yine mevzuatta öngörülen yöntemlere uygun olarak yapılmalıdır.
Bu itibarla, özelleştirme kapsam ve programına alınan taşınmazlar açısından, imar planı hazırlama yetkisinin Özelleştirme İdaresi Başkanlığına ait olduğu ve uyuşmazlığa konu taşınmazların özelleştirilmesine ilişkin karara dayalı olarak onaylanan imar planı değikliklerinin hukuki ve nesnel gerekçesinin var olduğu açık olmakla birlikte, Özelleştirme İdaresince hazırlanacak imar planı değişikliklerinde de çevre-imar ve yürürlükteki imar planı bütünlüğünün ve imar mevzuatının gözetilmesi gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu plan değişiklikleri yönünden öncelikle, Ankara ilinin alt ölçekli imar planlarını ve uygulamalarını yönlendirici nitelikteki, kullanımların yer seçimi, büyüklük ve dağılımı ile ilgili mekansal karar ve stratejiler ile makro ölçekte nüfus dağılımı ve yoğunluk kararlarını belirleyen üst ölçekli plan yönünden bir değerlendirme yapılması gerekmektedir.
1/25.000 ölçekli Başkent Ankara Nazım İmar Planı yönünden yapılan değerlendirme:
Planın "Amaç ve hedefler" başlıklı kısmında, "Türkiye Cumhuriyetinin Başkentinin planlı kentleşmesini yönlendirmeyi hedefleyen üst ölçekli plandır. Bu plan, Ankara'da yapılacak tüm araştırma, planlama, projelendirme ve uygulama çalışmaları için üst ölçekli referans çerçevesidir." ifadesine yer verilmiştir.
"Vizyon, Hedef, Stratejiler" başlıklı bölümünde, Ankara ilinin tamamı açısından, ada bazında plan uygulamaları yapılmasını özendirip, parsel bazında uygulamalardan kaçındıracak ve etaplamalar üretecek plan uygulamaları yapmak yönünde strateji belirlendiği, "Uygulama Araçları" başlıklı bölümün "Ada Bazı ve Daha Büyük Ölçek Uygulama" başlıklı kısmında yer alan, "2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı, planın parsel bazında bütünlüğü yitirerek uygulanmasını engellemek, parsel bazında uygulamaların teknik ve sosyal altyapıların hayata geçişini sınırlayışına engel olmak ve yaşam kalitesi yüksek, konut alanları üretebilmek amaçlarıyla, ada bazında ve daha büyük ölçekli uygulamaları özendirmeyi hedeflemektedir." denilerek, parsel bazında uygulama yapılmaması ilke olarak benimsenmiştir.
Anılan planın "Planlama Bölgeleri" başlıklı kısmında, plan değişikliklerine konu olan Çayyolu, Beytepe, İncek bölgelerinin bulunduğu alan, "Güneybatı Planlama Bölgesi"nde gösterilmiş olup, bu bölgeyle ilgili olarak, kentin, 1980’li yılların sonundan itibaren en fazla speküle edilen ve en önemli kentsel gelişmelerin yaşandığı alanı olduğu, Eskişehir Yolunun temel omurgayı oluşturduğu, Çankaya, Yenimahalle ve Gölbaşı ilçelerinin bir bölümünün kaldığı bölgenin, daha önce otoyol içi ve dışı olmak üzere ele alındığı, bölgeyi Temelli ile birleştiren farklı ölçeklerde plan onamalarının gerçekleştirildiği, kentin en yoğun speküle edilen bu koridorunun mevcut planların da gözden geçirilmesi ve gereğinde revizyonu suretiyle “Güneybatı Ankara Koridoru” olarak havza bazında ele alınmasının öngörüldüğü belirtilmiştir.
Planın aynı kısmının 9.2.3 numaralı bölümünde ise, Eskişehir Yolunun, temel gelişme ve çekim unsuru olarak, kentin güneybatı koridoruna yönlenmesi biçimindeki eğilim ve spekülasyonlar ile, 1980’li yılların sonundan bu yana, kentin en yoğun planlama çalışmalarına konu olmuş bölgesini ifade ettiği, ODTÜ, Bilkent, Hacettepe-Beytepe Üniversite kampüsleri ve Eskişehir Yoluna desantralize olmuş kamu kurumları ile Çayyolu-Ümitköy-Konutkent yerleşimlerine kadar uzanan metropoliten yerleşik doku unsurlarının, bir yandan Beytepe, Taşpınar, İncek, Dodurga bölgesi içinde çevre otoyolu içinde genişleme eğilimi gösterdiği, diğer yandan da, otoyol dışına Eskişehir Yolu boyunca yayılma eğilimini sürdürdüğü; bu koridorun aynı zamanda yerleşme-yayılma eğilimleri ile en fazla davaya konu olmuş ve çeşitli biçimlerde çok yüksek bir nüfus atamasına sahne olmuş niteliğiyle dikkat çektiği ifade edilmiştir.
Aynı bölümde, alan içinde henüz doygunluğa ulaşmamış yerleşim dokusuna karşın, onaylı planlarla oluşturulmuş kapasitelerin çok yüksek bir nüfus gelişimine işaret ettiği ve bölgeye (Temelli hariç) 2.000.000’u aşan nüfus ataması olduğu, diğer planlama bölgelerinden farklı olarak gecekondu içermeyen ve ıslah planı olmayan bu alan için, büyük bir bölümü yargıya taşınmış çeşitli tür ve ölçeklerdeki planlarla oluşturulmuş bu yüksek kapasitelerin kontrol altına alınması gerektiği, 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planının bölgede onaylanmış planların abartılı, aşırı yaygın ve gerçekdışı nüfus atamalarının kontrol altına alınarak, çalışma alanları ile bütünleşen, karma kullanımlara sahip, gerekli yoğunlaşmaları sağlayacak, saçılmaya izin vermeyen bir niteliğe getirmeyi hedeflediği, bu hedef ve 2023 Planının genel ilke ve seçimleri üzerinden onaylı planlarla 2.900.000’e yaklaşan plan nüfuslarının, belirli odaklanmaları tanımlayacak ve saçılmayı engelleyecek bir makroform seçimiyle 1.650.000 düzeyine indirilmesinin öngörüldüğü belirtilmiştir.
Planın, "Kentsel Yerleşik Alanlar (KY)" başlığı altında düzenlenen Çayyolu-Ümitköy Bölgesine ilişkin strateji olarak, Yenimahalle’nin (Çankaya) önemli prestij bölgelerinden biri olan Çayyolu - Ümitköy bölgesindeki yoğun yapılaşma talebine paralel olarak sosyal ve teknik altyapı alanlarının konut inşaatlarıyla eşgüdümlü olarak hayata geçirilmesi için ilgili yatırımcı kuruluşlar ile koordinasyon sağlanması, 2023 planlama nüfusu öngörüsü olarak ise, günümüze kadar yapılan planlama çalışmalarında bölge için belirlenen 110.000 kişilik plan nüfusu kapasitesinin hayata geçirilmesi, İncek-Kızılcaşar Bölgesi açısından da, üst/orta gelir grubunun yer seçtiği ve yoğun bir yapılaşma eğiliminin bulunduğu akstaki bu eğilimi kontrol altına alarak kentsel gelişme eğilimini yönlendirmek üzere, büyükşehir belediyesince sürdürülen planlama çalışmaları ile daha önce 65.000 kişilik bir nüfus ataması yapıldığı, yine Ankara kentinin önemli prestij bölgelerinden biri olan İncek bölgesindeki yoğun yapılaşma talebine paralel olarak sosyal ve teknik altyapı alanlarının konut inşaatlarıyla eşgüdümlü olarak hayata geçirilmesi ve günümüze kadar yapılan planlama çalışmalarında bölge için belirlenen 65.000 kişilik plan nüfusu kapasitesinin hayata geçirilmesi öngörülmüştür.
Planın, "Kentsel Gelişme Alanları (KG)" başlıklı kısımda; Beytepe-Alacaatlı-Dodurga Bölgesi açısından, Ankara kentsel yerleşik alanının güneybatı kesiminde Çevre otoyolunun iç kısmında Çayyolu–Ümitköy bölgesi ile İncek–Kızılcaşar bölgesi arasında kalan ve daha önce gerek Bakanlıkça onaylı 1/50.000 ölçekli plan revizyonu gerekse bu plana dayalı alt ölçekli planlama çalışmaları tamamlanarak inşaat uygulamalarına başlanan bu alanların, 2023 planlama çalışmaları kapsamında “Onaylı Planlarla Belirlenmiş Gelişme Konut Alanları” olarak ele alındığı, önceki planlama çalışmaları ile bölgede 270.000 kişinin yaşamasına yönelik plan kararları üretildiği, bölgeye ilişkin strateji olarak ise, kentsel gelişme bölgesinin, yerleşik alanlara uzak bir konumda olması nedeniyle altyapı maliyetinin yüksek olacağı gözönüne alınarak ferdi inşaat uygulaması yerine örgütlenmeye ve etaplamaya dayalı konut üretimi politikasının hayata geçirilmesinin sağlanacağı ve daha önce bu bölge için belirlenen yoğunluk ve nüfus (270.000 kişi) atamasının aynı şekilde kabul edildiği görülmektedir.
Yine, geçmişte Çayyolu-Beytepe bölgesinde mevzi planlarla oluşturulan yeni konut alanları ile spekülatif arsa-arazi hareketlenmelerinin meydana geldiği, bundan sonraki dönemin, arsa-arazi spekülasyonları ve üst ölçek plan olmaksızın, imar rantlarının paylaşımına indirgenmiş plan onamaları ile gündemde kalacağı; güneybatı ve güney koridorlarındaki kentsel yayılmanın yarattığı makroforma müdahale edilerek, düşük yoğunluklu ancak belirli odaklanmalar yaratan bir gelişimin özendirilmesi gerektiği, planın "Makroform" başlıklı kısmında belirtilmiştir.
Görüldüğü üzere, yukarıda yer verilen plan hükümlerinde; dava konusu parselin de içinde bulunduğu bölgeye ilişkin yoğun yapılaşma taleplerine vurgu yapılarak, bu alanlarda yapı ve nüfus yoğunluğunun sınırlandırılması ve bu planın yürürlüğe girdiği tarihten önce onaylanmış alt ölçekli planlarla bölgeye atanan nüfusun, çoğunlukla sabit tutulması; Güneybatı Planlama Bölgesinin tümü yönünden ise düşürülmesi yoluna gidilmiştir.
Somut uyuşmazlık bu çerçevede değerlendirildiğinde; dava konusu edilen taşınmazları kapsayan alanın üst ölçekli planda, seyrek ve çok seyrek konut alanları ile beraber bağcılık-bahçecilik alanları olarak belirlendiği, parsellerin ise, "tarımsal niteliği korunacak alanlar" başlığı altında düzenlenen "bağcılık-bahçecilik alanları" kullanımında kalmakta iken, onaylanan değişiklik ile yapılaşmaya açıldığı, dolayısıyla, etrafın seyrek/çok seyrek yoğunlukta konut alanı olarak belirlendiği gözetildiğinde, 1/25.000 ölçekli nazım imar planının bütünlüğüne, kurgusuna ve ana kararlarına aykırı şekilde parçacıl nitelikte plan değişikliği yapıldığı ve var olan sosyal/teknik alt yapı dengesinin bozulduğu anlaşılmakta olup, bu durum planlama ilkeleriyle örtüşmemektedir.
Bu durumda, 1/25.000 ölçekli nazım imar planında, plan bütünlüğüne ve Güneybatı Planlama Bölgesine ilişkin kurgu ve stratejilere aykırı şekilde değişiklik yapılmasında, şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırı olduğundan hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Dava konusu edilen 1/5000 ölçekli plan yönünden yapılan değerlendirme:
Somut olayda uyuşmazlığa konu taşınmazlar; 1/25.000 ölçekli nazım imar planında "bağcılık-bahçecilik" kullanımında iken, 1/25.000 ölçekli nazım imar planında yapılan değişiklik ile "orta yoğunlukta gelişme konut alanı (121-250 ki/ha)" olarak belirlenmiş, diğer dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar değişiklikleri ile, "E:0.30, Yençok:2 kat yapılaşma koşullarında mevzi planlı konut alanı", "E:1.20, Yençok:Serbest yapılaşma koşullarında gelişme konut alanı", "E:1.20, Yençok:Serbest yapılaşma koşullarında ticaret alanı", "sağlık alanı", "park alanı", "ibadet alanı", "sosyal tesis alanı" ve "yol alanı" kullanımlarına ayrılmıştır.
Planlama kademelerine ilişkin düzenleme dikkate alındığında, alt ölçekli planlarla üst ölçekli planların birbiriyle uyumlu olması ve birbirine aykırı karar ve notlar içermemeleri gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta, dava konusu işlemlerin 1/25.000 ölçekli nazım imar planında değişiklik yapılmasına ilişkin kısmı yukarıda açıklanan nedenlerle hukuka aykırı bulunduğundan, bu plana dayalı olarak onaylanan 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliklerinde de hukuka uyarlık görülmemiştir.
Bu itibarla, temyize konu ısrar kararında sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Davalı idarelerin temyiz istemlerinin reddine,
2.Dava konusu işlemin iptaline ilişkin Danıştay Altıncı Dairesinin temyize konu 11/10/2022 tarih ve E:2019/16534, K:2022/8514 sayılı kararının, yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA,
3.Kesin olarak, 21/06/2023 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X-Dosyanın değerlendirilmesinden; uyuşmazlığa konu alanda, 3194 sayılı Kanunun Ek-3. maddesi uyarınca Özelleştirme İdaresi Başkanlığının plan yapma yetkisinin bulunduğu, dava konusu imar planı değişikliklerinin Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlığı ve Gölbaşı Belediye Başkanlığı ile koordineli şekilde hazırlandığı, uyuşmazlık konusu taşınmazlara ilişkin önceki imar planlarının yargı kararı ile iptaline karar verilmesi nedeniyle, dava konusu imar planlarının hazırlanmasının zorunluluktan kaynaklandığı, taşınmazların çevresine ilişkin Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile onaylanan 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planları, üst ölçekli planların bölgeye ilişkin öngörüleri, komşu parseller, çevredeki yapılaşmalar göz önünde bulundurularak ve ilgili kurum görüşleri temin edilerek dava konusu planların onaylandığı, çevre imar bütünlüğü ve kamu yararına uygun şekilde planlama yapıldığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, dosyadaki bilgi ve belgeler ile alana ilişkin uydu görüntülerinin incelenmesinden, uyuşmazlığa konu parsellerin, tarımsal niteliği korunacak şekilde bağcılık-bahçecilik kullanımına uygun bir arazi yapısına ve topoğrafyasına sahip olmadığı anlaşılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davalı idarelerin temyiz istemlerinin kabulü ile, Daire kararının bozulmasına ve davanın reddine karar verilmesi gerektiği oyu ile, karara katılmıyoruz.
GEREKÇEDE KARŞI OY
XX- Anayasa'nın "Devletleştirme ve Özelleştirme" başlıklı 47. maddesinin ikinci fıkrasında, "Devletin, kamu iktisadi teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzelkişilerinin mülkiyetinde bulunan işletme ve varlıkların özelleştirilmesine ilişkin esas ve usuller kanunla gösterilir." düzenlemesine yer verilmiştir.
18/05/2018 tarih ve 30425 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7142 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak Bakanlar Kurulunca 02/07/2018 tarihinde kararlaştırılan 703 sayılı KHK'nın 85. maddesi ile 4046 sayılı Kanun'un "Özelleştirme Yüksek Kurulu ve Görevleri" başlıklı 3. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "Başbakanın başkanlığında, Başbakanın belirleyeceği dört bakandan oluşan Özelleştirme Yüksek Kurulu (Kurul) kurulmuştur. Kurul, üyelerin tamamının katılımı ile toplanır ve kararları oybirliği ile alır. Kurulun sekretarya hizmetleri Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca yürütülür." düzenlemesi yürürlükten kaldırılmakla birlikte, 4046 sayılı Kanun'un, Özelleştirme Yüksek Kurulunun görevlerinin sayıldığı 3. maddesinin ikinci fıkrasındaki düzenleme yürürlükte bulunmaktadır.
Her ne kadar, 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin "Kurulların Görevleri" başlıklı geçici 8. maddesinde; bu Kanun Hükmünde Kararname ile yürürlükten kaldırılan kanun ve kanun hükmünde kararnamelerle bakanlıklar ve kamu kurum ve kuruluşları bünyesinde yapısı ve görevleri düzenlenmiş olan Kurul ve benzeri birimlerin bu maddenin yürürlüğe girdiği 09/07/2018 tarihinde yayımlanan Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine aktarılmayanlara ait ve politika belirlemeye ilişkin görev ve yetkiler haricindeki diğer görev ve yetkilerin Cumhurbaşkanlığına veya yetkilendirilecek kurum ya da makama devredilmiş sayılacağı belirtilmiş ise de, Özelleştirme Yüksek Kuruluna 4046 sayılı Kanun'la verilmiş görev ve yetkilerin bizzat kimin tarafından kullanılacağı konusunda açık bir kurala yer verilmemiştir.
Nitekim, 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin geçici 8. maddesine dayanılarak hazırlanan 01/08/2018 tarih ve 2018/3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesiyle 703 sayılı KHK ile yürürlükten kaldırılan 4046 sayılı Kanun'un 3. maddesinin birinci fıkrasında yapısı düzenlenen Özelleştirme Yüksek Kuruluna 4046 sayılı Kanun'la verilmiş görev ve yetkileri kullanacak makamın bizzat "Cumhurbaşkanı" olduğu belirtilmiştir. Görüleceği üzere, 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname veya yasal bir düzenleme ile yetkili makam tespit edilmediğinden, Genelge'ye ekli 1 sayılı Cetvelin üçüncü sırasında Özelleştirme Yüksek Kuruluna ait görev ve yetkileri kullanacak Makamı gösteren ayrık bir düzenlemeye daha gerek duyulmuştur.
Öte yandan, 4046 sayılı Kanun'un 3. maddesinin birinci fıkrasında yapısı düzenlenen Özelleştirme Yüksek Kurulunun görev ve yetkisinin tevdi edildiği makamın Cumhurbaşkanı olduğu 01/08/2018 tarih ve 2018/3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi'ne ekli 1 sayılı Listenin üçüncü sırasında tespit edilmiş ise de, Özelleştirme Yüksek Kuruluna ait görev ve yetkiler arasındaki özelleştirme kapsam ve programına alınan taşınmazlara ilişkin her tür ve ölçekte plan, imar planı ile değişiklik ve revizyonlarının onaylanması hususunda karar verecek makamın, Genelge hükümleri ile tespit edilmesi, normlar hiyerarşisine açıkca aykırıdır.
Yetki kuralları, idari kararların, Anayasa ve kanunların yetkili kıldığı organ, makam ve kamu görevlileri tarafından alınmasını ifade etmektedir. "Görev ve yetki" kamu düzeninden olup, varlıkların özelleştirme kapsam ve programına alınması hususunda karar verecek makamın da alt düzenleyici işlem niteliğindeki Genelge ile değil, ancak üst hukuk normu niteliğindeki ve Anayasa'nın 47. maddesinin ikinci fıkrasının açık hükmü gereğince, kanun ile düzenlenmesi gerekmektedir.
Bu nedenle, Özelleştirme Yüksek Kuruluna ait görev ve yetkiler konusunda bizzat karar alacak makamın, üst hukuk normlarında belirlenmediği, 01/08/2018 tarih ve 2018/3 sayılı Genelge'ye ekli 1 sayılı Listenin üçüncü numarasında Genelge ile tespit edilmiş yetkiye dayalı şekilde işlem tesis edildiği dikkate alınarak dava konusu işlemin, yetki kuralları yönüyle hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 85. maddesinin (f) bendi ile 4046 sayılı Kanun'a eklenen geçici 29. madde, 09/07/2018 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Dolayısıyla 703 sayılı KHK'nın yürürlüğe girdiği 09/07/2018 tarihinde "görülmekte olan işler"in, bu tarih itibarıyla devam eden özelleştirmeye ilişkin işlemler olduğu ve bu işlemlere yönelik yetkinin de "geçici" nitelikteki yasa hükmü ile eklendiği göz önüne alındığında, 703 sayılı KHK yürürlüğe girdikten sonra tesis edilen 16/04/2019 tarihli işlemin, 09/07/2018 tarihi itibarıyla devam eden işler kapsamında olduğundan söz edilemez.
Bu itibarla, 16/04/2019 tarih ve 924 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı, 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun'un geçici 29. maddesi kapsamındaki görülmekte olan işler niteliğinde bulunmadığından, bu maddeye dayanılarak işlem tesis edilmesi hukuken mümkün değildir.
Kaldı ki, geçici 29. maddeyle, sadece bu Kanun hükmünde Kararname'nin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla Özelleştirme Yüksek Kurulunca "görümekte olan işlerin" Cumhurbaşkanı veya yetkilendireceği makam tarafından sonuçlandırılacağına ilişkin düzenlemeye gerek duyulmuş olması da, Özelleştirme Yüksek Kurulunun geçici 8. madde kapsamında olmadığını göstermektedir.
Açıklanan nedenlerle, yetki yönünden hukuka aykırı olan dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığından, davalıların temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının belirtilen gerekçe doğrultusunda onanması gerektiği oyuyla, karara gerekçe yönünden katılmıyorum.
EK GEREKÇE
XXX- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun dava açma sürelerinin düzenlendiği 7 nci maddesinin 2 nci fıkrasında dava açma sürelerinin hangi durum ve olguların gerçekleşmesi halinde işlemeye başlayacağı dört bent halinde belirlenmiş bulunmaktadır. Bu bağlamda; idari uyuşmazlıklar; vergi, resim, harç ile benzeri mali yükümler ve bunların zam ve cezalarından doğan uyuşmazlıklar; adresi belli olmayanlara özel kanunlarındaki hükümlere göre ilan yoluyla bildirim yapılan haller ve ilanı gereken düzenleyici işlemler bakımından dava açma sürelerinin başlaması için gerçekleşmesi öngörülen haller ayrı ayrı kurallara bağlanmıştır. Kanun'un 8 inci maddesinin 1 inci fıkrasında ise; sürelerin, tebliğ, yayın veya ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayacağı hükmüne yer verilmiştir.
Bakılmakta olan Cumhurbaşkanı kararı 17/04/2019 tarih ve 30748 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmak suretiyle duyurulmuştur.
Cumhurbaşkanı kararının ilgililere duyurulması hususundaki düzenlemeye 10 sayılı Resmi Gazete Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Resmi Gazete’nin İçeriği” başlıklı 4 üncü maddesinde yer verilmiş, maddenin 1 inci fıkrasının (ç) bendinde, “Cumhurbaşkanlığınca Resmi Gazete’de yayımlanması uygun görülen kararların" da Resmi Gazete’de yayımlanacağı öngörülmüştür.
Öte yandan, Anayasa'nın 40. maddesinde, bireylerin yargı ya da idari makamlar önünde sonuna kadar haklarını arayabilmelerine kolaylık ve imkan sağlanmasının amaçlandığı, son derece dağınık mevzuat karşısında kanun yolu, mercii ve sürelerin belirtilmesinin hak arama, hak ve hürriyetlerin korunması açısından zorunluluk haline geldiği maddenin gerekçesinde belirtilmiştir.
İdari işlemden hak ve menfaati etkilenen kişilere, bu işleme karşı başvurulabilecek tüm idari ve yargısal yolların ve merciilerin gösterilmesi mahkemeye erişim hakkının etkin kullanımı, dolayısıyla hak arama hürriyetinin sağlanması bakımından önem arz etmektedir.
Yer verilen hukuki düzenlemeler birlikte değerlendirildiğinde, Cumhurbaşkalığınca Resmi Gazete’de yayımlanması öngörülen Cumhurbaşkanı kararlarının duyurulmasındaki usulün, tıpkı kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ve bazı yönetmeliklerde olduğu gibi Resmi Gazete’de yayımlanma kuralına bağlandığı, öte yandan imar planların askıya çıkarılmasına dair tutanaklarda/internet ortamındaki ilan metinlerinde özel dava açma süresinin gösterilmediği hallerde, genel dava açma süresi içinde dava açılabileceği anlaşılmaktadır.
Bu bağlamda; dava konusu edilen Cumhurbaşkanı kararına karşı, İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 20/A maddesi uyarınca, Resmi Gazete'de yayımlandıkları 17/04/2019 tarihini izleyen günden başlamak üzere veya imar planları açısından son askı tarihinden itibaren 30 gün içinde dava açılması gerekmekle birlikte, ivedi yargılama usulüne tabi işlemin iptali istemiyle 30 gün olan özel dava açma süresi içinde dava açılabileceği hususu ilan metinlerinde belirtilmediğinden, 60 günlük genel dava açma süresi içinde dava açılabileceğinin kabulü gerekmektedir.
Olayda; 17/04/2019 tarih ve 30748 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan ve 22/05/2019-24/06/2019 tarihleri arasında askıya çıkarılan 1/25.000 ve 1/5000 ölçekli nazım imar planlarına yönelik Cumhurbaşkanı kararının iptaline karar verilmesi istemiyle, 60 günlük genel dava açma süresi içinde 17/08/2019 tarihinde açılan davada süre aşımı bulunmamaktadır.
Daire tarafından, Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 15/03/2022 tarih ve E:2021/2, K:2022/1 sayılı kararına da dayanılarak davanın süresinde olduğu değerlendirilerek işin esasına girilmiş ve Kurulumuzun çoğunluk kararı ile de temyize konu kararın gerekçeli olarak onanmasına karar verilmiş ise de, sözü edilen içtihadı birleştirme kurulu kararının "yazılı olarak bildirilen özel veya genel dava açma süresine tabi idari işlemlerde dava açma süresinin belirtilmediği hallerde genel dava açma süresinin uygulanması" hususuna ilişkin olduğu, bakılmakta olan davada olduğu gibi yayımlanmak suretiyle duyurulan işlemler bakımından bir hüküm ve sonuç içermediği anlaşıldığından, belirtilen hukuksal niteliği ve muhtevasında çizilen sınırları ve kapsamı itibarıyla, temyize konu kararın konusunu oluşturan Cumhurbaşkanı kararlarıyla ilgili süre irdelemesinde dikkate alınabilmesi olanaklı değildir.
Açıklanan nedenlerle; Danıştay Altıncı Dairesinin temyize konu kararının, Kurulumuzca, kararda belirtilen gerekçelerle onanmasına ilişkin çoğunluk kararına katılmakla birlikte, Daire kararında, davanın süresinde olduğuna ilişkin değerlendirmenin yapıldığı kısımdaki, Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 15/03/2022 tarih ve E:2021/2, K:2022/1 sayılı kararına atıfta bulunulan gerekçenin, yukarıda yer verilen gerekçe doğrultusunda çıkartılması gerektiği düşünülmektedir.