T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2023/1772
Karar No:2023/3557
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Petrol Ürünleri Dış Ticaret Gıda İnşaat Nakliye
İthalat İhracat Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : …
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bayilik lisansı sahibi davacı şirketin yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yaptığının tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca 567.093,42-TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararında; Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı Çalışma Raporu'nda, ... Akaryakıt Dağıtım Taşımacılık Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi'nin (...) diğer dağıtıcıların sözleşmeli bayilerinden temin ettiği akaryakıtı kendi bayilerine sattığı ve/veya diğer dağıtıcıların bayilerinin ...'in bayilerine doğrudan akaryakıt sattığı, bunun yanı sıra ...'in bayilerinin yapmış olduğu dağıtıcı dışı ikmalle ikmal edilen akaryakıta sahte fatura düzenlediği, söz konusu diğer dağıtıcıların bayileri ise bu satışları dış satış olarak gösterdiği, ...'in temin ettiği söz konusu akaryakıtları Asmir Akaryakıt Dağıtım Anonim Şirketi (Asmir) unvanlı dağıtıcı lisans sahibinden dağıtıcılar arasında akaryakıt alımı olarak gösterdiği, ancak herhangi bir akaryakıt alımının olmadığı, sadece diğer dağıtıcıların bayilerinden alınan akaryakıtın bu şekilde faturalandırıldığı tespitlerine yer verilmesi üzerine, davalı idarece, davacı şirket hakkında doğrudan soruşturma açılmasına karar verildiği, yapılan soruşturma sonucunda davacı şirketin yeniden satış amaçlı akaryakıt satış fiilini işlediği yönünde soruşturma raporunun düzenlendiği;
... dağıtım şirketinin bayisi olan davacı şirketin 25/02/2019 ve 30/05/2019 tarihlerinde ... dağıtım şirketinden almış olduğu akaryakıtı C.K. idaresindeki ... plakalı tanker ile sırasıyla Kızıltepe/Mardin adresinde bulunan ... Nakliye Petrol Otomotiv Tarım Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi (...) ve ... Uluslararası Nakliye Dış Ticaret Limited Şirketi (...) unvanlı firmalara toptan/dış satış yaptığına dair belge düzenlediği, ancak ... şirketinin belgelerinin tetkikinden; aynı tarih, plaka, sürücü ve miktar bilgileri ile kendi bayisi olan ... İnşaat Taşımacılık Kuyumculuk İletişim Gıda Petrol Ürünleri Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi (...) ve ... İnşaat Taşımacılık Kuyumculuk İletişim Gıda Petrol Ürünleri Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi (...) şirketlerine akaryakıt gönderdiği, ... şirketi nezdinde 09/07/2019 tarihinde yapılan denetimde de ... plakalı aracın istasyonda boş vaziyette park halinde bulunduğu, tanker sahibinin ise ... firmasının sahibi olan ... olduğuna dair tutanak tanzim edildiği, diğer taraftan ... plakalı tankere yönelik ilgili kurumdan temin edilen plaka takip sistemi kayıtlarına göre, bu aracın 25/02/2019 ve 30/05/2019 tarihlerinde Mersin il sınırlarının dışına çıkışının olmadığı, ... ve ... firmalarına düzenlenen belgelerde kayıtlı Mardin istikametine gitmediğinin görüldüğü, yapılan araştırma sonuçlarının ... firmasının kendi adına yükleme yaptığını gösterdiği değerlendirilerek, Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü tarafından, akaryakıt sektör denetimleri açısından dağıtıcı ve depolama tesislerinden elde edilen 2019 yılında tanker bazlı dolum listeleri ile ... plakalı tankerin karşılaştırılması sonucunda, söz konusu araca ilgili raporlarda belirtilen tarihlerde sadece davacı şirket adına dolum yapıldığı görüldüğü, öte yandan, Akaryakıt Özel Ekip Şubesinde görev yapan Gelir Uzmanlarınca Maliye Bakanlığı'nca kullanılan VEDOP programı üzerinden yapılan araştırmada ... şirketi hakkında sahte belge kullanma ve düzenleme, ... şirketinin fatura alışında bulunduğu Asmir ve bu şriketin altında yer alan ARİA unvanlı firma hakkında sahte belge düzenleme, davacı şirket hakkında ise dış satışlar açısından sahte belge düzenleme fiili yönünden vergi incelemesi talep edildiği, bu itibarla, davacı şirkete idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdarî Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, dava konusu işlemin dayanağı olan soruşturma raporunda yeniden satış amaçlı akaryakıt satımına ilişkin somut dayanakların bulunmadığı, varsayımsal şemaların ispat aracı olarak kullanılmaya çalışıldığı, ... ve ... şirketlerinin davacıdan yakıt talebinde bulunarak kiraladıkları araçlar ile akaryakıtı ... dolum tesisinden aldıkları, bu alım işleminden sonraki süreçte aracın ve şoförün takibinin yapılması sorumluluğunun bulunmadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı Çalışma Raporu'nda, ...'in diğer dağıtıcıların sözleşmeli bayilerinden temin ettiği akaryakıtı kendi bayilerine sattığı ve/veya diğer dağıtıcıların bayilerinin ...'in bayilerine doğrudan akaryakıt sattığı, bunun yanı sıra ...'in bayilerinin yapmış olduğu dağıtıcı dışı ikmalle ikmal edilen akaryakıta sahte fatura düzenlediği, söz konusu diğer dağıtıcıların bayileri ise bu satışları dış satış olarak gösterdiği, ...'in temin ettiği söz konusu akaryakıtları ... unvanlı dağıtıcı lisans sahibinden dağıtıcılar arasında akaryakıt alımı olarak gösterdiği, ancak herhangi bir akaryakıt alımının olmadığı, sadece diğer dağıtıcıların bayilerinden alınan akaryakıtın bu şekilde faturalandırıldığı tespitlerine yer verilmesi üzerine, davalı idarece, davacı şirket hakkında doğrudan soruşturma açılmasına karar verilmiş, davacı şirketin ... ile ... unvanlı bayilere akaryakıt satmak suretiyle yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı fiilinde bulunduğu, bu satışı dış satış olarak ... ve ... şirketlerine ikmal olarak gösterdiği tespiti üzerine bayilik lisansı sahibi davacı şirkete, yeniden satış amaçlı akaryakıt sattığından bahisle 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarını, 3. maddesinin dokuzuncu fıkrasını, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 38. maddesinin (g) bendini ihlâl ettiği gerekçesiyle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca idari para cezası verilmesine karar verilmiştir.
Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisansların tâbi olacağı usul ve esaslar" başlıklı 3. maddesinin 9. fıkrasında, "Kurum, bu Kanunda tanınan yetkiler dahilinde;
a) Lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları,
b) Lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler,
c) Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması,
d) Faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi,
Konularında düzenlemeler yapmaya yetkilidir.", "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinde "Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.
Lisans ile tanınan haklar; bu Kanunun, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır.
5015 sayılı Kanun'un "İdari para cezaları" başlıklı 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde, "Aşağıdaki hallerde sorumlulara yüz yirmi beş bin Türk Lirasından az olmamak ve altı yüz yirmi beş bin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde onu oranında...'' idarî para cezası verileceği belirtildikten sonra, anılan fıkranın (4) numaralı alt bendinde, ''bayilik lisansı sahiplerince lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi''; (5) numaralı alt bendinde ise, ''4. maddenin üçüncü fıkrası ile dördüncü fıkrasının (d) ve (l) bendi dışındaki hükümlerinin bayilik lisansı sahiplerince ihlâli'' hâllerinde idarî para cezası uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Kanunîlik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde, "Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir.” kuralına yer verilmiştir.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konuda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği ve lisansla tanınan hakların, ilgili mevzuatta kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılabileceği açıklandıktan sonra, 37. maddesinde, bayilik lisansı kapsamında yürütülecek faaliyetlere yer verilmiş; 38. maddesinde ise, bayilik lisansı sahiplerinin yükümlülüklerinin neler olduğu belirtilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
5326 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan kuralına göre, kanunda veya idarenin genel ve düzenleyici işlemlerinde tanımlanabilen kabahatin karşılığı olan idarî yaptırımın ve miktarının mutlaka ilgili kanununda belirtilmiş olması, ilgilisine de bu kabahatinin karşılığı olan idarî yaptırımın uygulanması gerekmektedir. Dolayısıyla, idarî yaptırım uygulamaya yetkili idareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı fiilin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlâl edildiği tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmeli ve bundan sonra fiilin karşılığı olan kanunda belirtilen idarî yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir. Başka bir anlatımla fiil ile uygulanan idarî yaptırım örtüşmeli ve ilgilisine kanunda karşılığı olmayan veya fiil ile örtüşmeyen bir idarî yaptırım uygulanmamalıdır.
5015 sayılı Kanun'un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu; anılan maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, dağıtıcı, işleme, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının belirtildiği görülmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, davalı idarece, bayilik lisansı sahibi davacı şirketin yeniden satış amaçlı akaryakıt sattığının tespiti nedeniyle 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile 3. maddesinin dokuzuncu fıkrası ve Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 38. maddesinin (g) bendini ihlâl ettiğinden bahisle hakkında 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca işlem tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendinin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin üçüncü fıkrası ile dördüncü fıkrasının (d) ve (l) bendi dışındaki hükümlerinin bayilik lisansı sahiplerince ihlâli hâlinde uygulanacak idarî para cezasına ilişkin bir düzenleme olduğu görülmektedir.
5015 sayılı Kanun'un 19. maddesi uyarınca ceza tayinine gidilebilmesinin ancak 5015 sayılı Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uyulmaması şartına bağlı olduğu, davacı hakkında 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci, ikinci fıkrası ile 3. maddesinin dokuzuncu fıkrasına aykırı davranıldığından bahisle aynı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendine göre idari para cezası tayin edildiği anlaşılmakta ise de, anılan Kanun'un 4. maddesinin birinci fıkrasında lisansın sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi hakları verdiği, ikinci fıkrada lisansla tanınan hakların kanun ve diğer mevzuatta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılmasının öngörüldüğü, söz konusu düzenlemelerin yükümlülükten ziyade şarta bağlanmış bir hak niteliğinde olduğu, dava konusu işlemde idari para cezasının dayanağı olarak belirtilen Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendinde 4. maddenin birinci ve ikinci fıkrasının ihlâlinin yer almadığı, başka bir anlatımla Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkrasında yer alan yükümlülüğün genel olduğu ve özel bir ihlâle yer verilmediği anlaşılmakla, yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yapılması sebebiyle genel hüküm mahiyetindeki 4. maddenin birinci ve ikinci fıkralarına aykırı hareket edildiğinden bahisle 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza tayininine gidilmesi mümkün değildir.
Zira, anılan hükümlerin bu şekilde yorumlanması, ikincil düzenlemelerde yer alan herhangi bir yükümlülüğün ihlâli halinde, piyasada faaliyet gösteren lisans sahiplerinin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlâl etmiş olacağı ve tümüne 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi gerekeceği anlamına gelecektir ki, bu durum 19. maddenin düzenlenme biçimi ve amacıyla çelişeceği gibi, kanunilik ilkesine de aykırılık oluşturacaktır.
Kaldı ki, bayilik lisansı sahiplerince lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi hâlinde uygulanacak idarî para cezası 5015 sayılı Kanun'un 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (4) numaralı alt bendi ayrıca düzenlenmiştir.
Bu itibarla, sahip olduğu lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterdiğinden bahisle davacıya 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan …-TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 18/09/2023 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.