DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2023/198 E. , 2024/160 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2023/198
Karar No : 2024/160
TEMYİZ EDENLER : 1-(DAVACI): ... Derneği
VEKİLİ: Av. ...
2-(DAVALI): ... Kurumu
VEKİLİ: Av. ...
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onuncu Dairesinin 30/12/2021 tarih ve E:2014/4613, K:2021/5536 sayılı kararının, taraflarca aleyhe olan kısımlarının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 03/06/2014 tarih ve 29019 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği'nin 5., 6., 7., 8., 9., 10., 11., 12., 13., 14., 15., 16., 17., 18., 19., 20., 21., 22., 25., 26. ve 30. maddelerinin iptali ile söz konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nun 19. maddesi, 1., 2., 3., 4. ve 7. fıkralarının Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasıyla itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulması istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 30/12/2021 tarih ve E:2014/4613, K:2021/5536 sayılı kararıyla;
Davalı idarenin usule ilişkin itirazları yerinde görülmemiş,
Davacı tarafından, 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nun 19. maddesi, 1., 2., 3., 4. ve 7. fıkralarının Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de, 6475 sayılı Kanun'un 19. maddesinin, 1. ve 2. fıkraları ile ilgili olarak Anayasa'ya aykırılık iddiası ciddi bulunarak Dairelerince verilen 18/04/2019 tarihli Anayasa Mahkemesine başvuru kararı üzerine, Anayasa Mahkemesince 11/11/2021 tarih ve E:2019/110, K:2021/85 sayılı kararla itirazın reddine karar verildiği, Posta Hizmetleri Kanunu'nun 19. maddesinin, 3, 4 ve 7. fıkralarının Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasının ise ciddi bulunmadığı belirtilerek,
Yönetmeliğin Dava Konusu 5., 6., 7., 8., 9., 10., 11., 12., 13., 14., 15., 16., 21., 25. ve 26. Maddelerinin İncelenmesinden:
6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'yla ülke genelinde posta hizmetlerinin kaliteli, sürekli, ulaşılabilir, etkin ve rekabetçi bir yapı içinde sunulmasını teminen usul ve esaslara yer verildiği; bu çerçevede posta hizmetlerinin kapsamı, bu hizmeti sunacak hizmet sağlayıcıları olan PTT'nin görev sözleşmesine, sermaye şirketlerinin ise yetki belgesine istinaden faaliyette bulunacağının öngörüldüğü, ayrıca 2813 sayılı Kanun'la kurulan Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumunun, posta sektörüne yönelik yetki belgesi düzenleme, denetleme, inceleme, soruşturma, gerekli tedbirleri alarak yaptırım uygulama ve bu idari tedbirler ile yaptırımlara yönelik yönetmelikle düzenleme yapma hususlarında görevli ve yetkili kılındığı,
6475 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 1. ve 2. fıkralarında, mevzuata ve yetkilendirme şartlarına aykırılık hâlinde Kurumca uygulanacak idari para cezaları bakımından matrahın, alt ve üst sınırların belirlenmesi suretiyle belirli ölçütlerin getirildiği, böylece söz konusu cezaların çerçevesinin çizildiği,
Anılan Kanuna dayanılarak hazırlanan ve posta sektöründe uygulanacak idari yaptırımları ve bunların uygulanmasına ilişkin usul ve esasları düzenleyen Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği’nin 5 ila 16. maddeleri ile 21., 25. ve 26. maddelerinde, idari para cezasını gerektiren fiil ve hâller ile bu hallerde uygulanacak idari para cezası miktarının gösterildiği,
6475 sayılı Kanun'un 19. maddesiyle uyumlu olacak şekilde, Yönetmeliğin dava konusu 5 ila 16. maddeleri ile 25. ve 26. maddelerinde Kurumun, sektörde bir süredir faaliyet gösteren, dolayısıyla mevzuatı ve uygulamayı bilen hizmet sağlayıcılarına bir önceki takvim yılındaki net satışları üzerinden yüzdelik olarak belirlenen miktarda idari para cezası uygulayabileceği; Yönetmeliğin 21. maddesinde ise, faaliyete yeni başlamış, dolayısıyla mevzuat ve uygulamada hataya düşme ihtimali yüksek olan hizmet sağlayıcısının idari yaptırım gerektiren fiil işlemesi halinde, Kurum tarafından bin liradan bir milyon liraya kadar idari para cezası uygulanabileceğinin düzenlendiği,
Hukuk devletinin temel ilkelerinden birinin belirlilik ilkesi olduğu, bu ilkeye göre yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına imkân tanımaması gerektiği, belirlilik ilkesinin; hukuki güvenlik ilkesi ile bağlantılı olduğu, bireyin, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmesini zorunlu kıldığı,
İptali talep edilen düzenlemelerde, mevzuata ve yetkilendirme şartlarına aykırılık hâlinde uygulanacak idari para cezaları bakımından ihlallerin tanımına (hangi fiillerin gerçekleşmesi halinde uygulanacağına), ceza miktarının tespitinde esas alınacak matraha, alt ve üst sınırlara yer verilmek, ayrıca hizmet sağlayıcısının fiili (sektörde yeni olup olmaması) ve ekonomik (net satışlar üzerinden ceza tayin edilmesi) durumu dikkate alınmak suretiyle belirli ölçütlerin getirildiği, böylece söz konusu cezaların genel çerçevesinin çizildiği,
Bunun yanında, dava konusu Yönetmeliğin "Yaptırım ölçütleri" başlıklı 27. maddesinde, Yönetmelik'teki cezaların belirlenmesinde; zararın, haksız ekonomik kazancın, tekerrürün, aynı madde ihlaline ilişkin olarak hizmet sağlayıcısına son beş yılda uygulanan idari yaptırımların ve iyi niyetin varlığının ağırlaştırıcı veya hafifletici sebep olarak göz önünde bulundurulacağına yer verilerek, Yönetmelik kapsamındaki bütün cezaların belirlenmesinde kullanılacak ölçütlerin belirtildiği; böylece dava konusu maddelerde yazılı idari para cezalarının alt ve üst sınırları içinde uygulanacak ceza miktarını belirleme konusunda takdir yetkisi bulunan davalı Kurumun bu yetkisinin de sınırlarının çizildiği,
Buna göre, dava konusu Yönetmelik maddelerinde düzenlenen idari para cezalarının, ihlallerin tanımını, alt ve/veya üst sınır ya da kesin bir miktarı içermesi, Yönetmeliğin 27. maddesinde, bahse konu alt ve üst sınırlar arasında takdir edilecek miktarın tayininde esas alınacak ölçülerin belirlenmesi ve hizmet sağlayıcısının bir önceki takvim yılındaki net satışlarının belli olması nedeniyle belirlilik ve öngörülebilirlik ölçütlerini taşıdığının anlaşıldığı, Kurumca uygulanacak idari para cezalarının yalnızca üst sınırının veya alt ve üst sınırlarının belirlenmiş olmasının, belirlilik ilkesine aykırılık anlamına gelmediği, davalı Kuruma somut olaydaki şartlara göre ceza tayin etmesi açısından esneklik ve uyarlama imkanı sunduğu, esasen bu imkanın, daha açık bir anlatımla, önceden öngörülerek tahdiden belirlenmesi mümkün olmayan somut olaydaki ihlallere göre cezada derecelendirme/kademelendirme yapma olanağının, hizmet sağlıyıcıları yönünden de cezada ölçülülük ilkesine hizmet edeceği, kaldı ki uygulanacak para cezalarının yargısal denetime de tabi olduğu ve belirlenen kriterlerin yargı yerince de gözetileceği, bu haliyle dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı,
Ayrıca, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 3. maddesinde, anılan Kanun’un genel hükümlerinin idari para cezası yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı kuralına yer verildiği, dolayısıyla dava konusu Yönetmelikle öngörülen idari para cezalarında da 5326 sayılı Kanun’daki genel hükümlerin uygulanacağı, bu bağlamda, anılan Kanun’un genel hükümleri arasında 17. maddesi, 2. fıkrasında yer alan, idari para cezasının, kanunda alt ve üst sınırı gösterilmek suretiyle belirlendiği durumlarda idari para cezasının miktarı belirlenirken "işlenen kabahatin haksızlık içeriği" ile "failin kusuru ve ekonomik durumu"nun birlikte göz önünde bulundurulacağı yolundaki hükmün Kurumca, hizmet sağlayıcılarına verilecek idari para cezalarında da uygulanması gerektiği, başka bir ifadeyle, davalı Kurumun, idari para cezalarının alt ve üst sınırlar içindeki miktarını belirlerken Kabahatler Kanunu’nun 17. maddesinde belirtilen ölçütlere de uymakla yükümlü olduğu,
Bu hukuki çerçevede, dava konusu Yönetmelikle öngörülen idari para cezalarına ilişkin düzenlemelerin, ihlalin niteliği (fiilin hukuka aykırılık derecesi), failin kusuru ve maddi durumu dikkate alınarak cezanın kişiselleştirilmesine ve somut olaya uyarlanmasına imkân sağladığı gözetildiğinde, bu yönüyle de düzenlemede hukuka ve ölçülülük ilkesine aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı,
Yönetmeliğin Dava Konusu 17., 18., 19. Maddelerinin İncelenmesinden:
Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği’nin dava konusu 17., 18. ve 19. maddelerinde, hizmet sağlayıcısının uyarılmasını veya posta hizmeti faaliyetinin geçici olarak durdurulmasını ya da yetki belgesinin iptal edilmesini gerektiren fiil ve hâllerin sayıldığı; ayrıca bu hallerde diğer idari yaptırımları uygulama hakkının saklı tutulduğu,
Davacı tarafından, Yönetmeliğin 17., 18. ve 19. maddelerinde yer verilen düzenlemeler ile aynı fiil için hizmet sağlayıcısının posta hizmeti faaliyetinin geçici olarak durdurulması veya yetki belgesinin iptal edilmesi halinin mümkün olabileceği, bu durumun hukuki belirlilik ve hukuki güvenlik ilkelerine aykırı olduğu, aynı fiili işleyen farklı hizmet sağlayıcılarına farklı yaptırım uygulanmasının önünün açıldığının ileri sürüldüğü,
6475 sayılı Kanun’un 19. maddesi, 1. fıkrasında, Kurumun, milli güvenlik, kamu düzeni veya kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmesi ve kanunlarla getirilen hükümlerin uygulanması amacıyla gerekli tedbirleri almaya, üç aydan az olmamak üzere altı aya kadar posta hizmeti faaliyetini durdurmaya veya yetkilendirmeyi iptal etmeye yetkili olduğunun hükme bağlandığı, anılan maddenin 2. fıkrasında ise, Kurumun, faaliyete yeni başlamış olan hizmet sağlayıcıları hakkında da bu Kanunda belirtilen diğer idari yaptırımları uygulamaya yetkili olduğunun düzenlendiği,
Buna göre, Kurumun, faaliyete yeni başlamış olan hizmet sağlayıcıları söz konusu olduğunda da millî güvenlik, kamu düzeni veya kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmesi ve kanunlarla getirilen hükümlerin uygulanması amacıyla gerekli tedbirleri almaya, üç aydan az olmamak üzere altı aya kadar posta hizmeti faaliyetini durdurmaya veya yetkilendirmeyi iptal etmeye yetkili kılındığı,
İdarenin, bir yargı kararına gerek olmaksızın, Kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanarak idare hukukuna özgü yöntemlerle, doğrudan doğruya bir işlem ile uyguladığı yaptırımlarla verdiği cezalara "idari yaptırım" denildiği, bu tanımdan da anlaşılacağı üzere, caydırıcı ve önleyici özelliği olan idari yaptırımların, yasanın açık tanımlaması ile ya da kabahatin konusunu belirleyerek çizdiği sınırlar içinde idareye bırakması ile belirlenebileceği,
5326 sayılı Kanun’un 16. maddesinde kabahatler karşılığında uygulanacak olan idari yaptırımların "idari para cezaları" ve "idari tedbirler" olarak gösterildiği, idari para cezalarından farklı olarak, idari tedbirlerin temel amacının cezalandırmak değil, belirli bir kamu hizmeti alanında kurulan düzeni korumak, onun bozulmasını engellemek ve işleyişine yönelik muhtemel tehlikeleri önlemek olduğu, dolayısıyla idari yaptırım kapsamındaki tedbirlerin, ceza niteliğinde olmadığı, bu itibarla idari para cezalarından farklı olarak, idari tedbirler bakımından ceza hukukunun temel ilke ve güvencelerinin uygulanma zorunluluğunun bulunmadığı,
Dava konusu düzenlemelerle belirlenen yaptırımların cezalandırıcı ve caydırıcı bir amaç gütmekten ziyade posta sektörünün düzenlenmesi ve sağlıklı şekilde işlemesinin sağlanması amacına yönelik olduğunun anlaşıldığı, nitekim kurallarda belirli bir fiilden ve bu fiile aykırılıklardan bahsedilmediği; millî güvenlik, kamu düzeni, kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmesi ve kanunlarla getirilen hükümlerin uygulanması gibi bazı amaçlardan söz edilerek bu amaçlar doğrultusunda posta sektöründe birtakım tedbirlerin uygulanabileceğinin öngörüldüğü,
Posta sektöründe yürütülen kamu hizmeti niteliğindeki faaliyetlerin hassasiyeti, ülke güvenliği üzerindeki stratejik önemi ve kamu düzenine ilişkin etkileri gözetildiğinde sektörde faaliyet gösteren hizmet sağlayıcılarına uygulanabilecek önleyici veya düzeltici nitelikteki birtakım idari tedbirlerin millî güvenliğin korunmasına, sektörün gelişmesine, sağlıklı ve düzenli işlemesine hizmet edeceği,
Yönetmeliğin dava konusu maddelerinde, söz konusu idari tedbirler kapsamında "uyarma", "faaliyeti geçici olarak durdurma", "yetki belgesini iptal etme" yaptırımları öngörüldüğü,; söz konusu yaptırımların kanuni dayanağının bulunduğu hususunun Anayasa Mahkemesinin kararıyla sabit olduğu,
Dava konusu maddelerde, 6475 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendi uyarınca milli güvenlik, kamu düzeni ve genel sağlığın korunmasını teminen ilgili idari birimlerle iş birliği yaparak gerekli tedbirleri alma yükümlülüğü bulunan Kuruma; milli güvenliğe aykırı, kamu düzenini ihlal eden veya kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmemesine neden olan fiillerin, hizmet sağlayıcısının çalışanından kaynaklı olsun olmasın, mevcut durumun ve koşulların özelliklerine, sektör ya da ülke üzerindeki olumsuz etkilerine ve meydana gelebilecek neticelerin ağırlığına göre gerekli tedbirleri almaktan başlayarak yetkilendirme iptaline kadar geniş bir ölçekte alternatif sunulmak suretiyle hizmet sağlayıcısı hakkında en uygun tedbiri uygulama imkânı verildiği,
Anılan maddelerle genel çerçevenin çizildiği dikkate alındığında, davalı Kuruma somut olaya özgü koşullara göre yaptırım uygulama, ihlalin niteliğine ve hizmet sağlayıcısının kusuruna göre ceza tayin etme olanağı sunulmasının belirlilik ve öngörülebilirlilik ilkelerine aykırı bir yönü olmadığı gibi, söz konusu imkanın hizmet sağlayıcıları yönünden uygulanacak tedbirde, caydırıcılık ve önleyicilik fonksiyonunda ölçülülük ilkesine de hizmet edeceği sonucuna varıldığı,
Kaldı ki, söz konusu tedbirlere karşı yargısal denetimin mümkün olduğu, dolayısıyla durum ile tedbir arasında bulunması gereken makul dengenin gözetilip gözetilmediğinin yargı mercilerince denetlenebileceği de dikkate alındığında, kuralların öngördüğü sınırlamanın orantılılık ilkesiyle çelişmediği ve bu itibarla kuralların ölçülülük ilkesiyle bağdaşmayan bir yönünün de bulunmadığı sonucuna varıldığı,
Yönetmeliğin Dava Konusu 20. Maddesinin İncelenmesinden:
Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği’nin dava konusu 20. maddesinde, yeniden yetkilendirilmeme halinin düzenlendiği, bu kapsamda anılan maddede, milli güvenlik, kamu düzeninin ihlali ve kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmemesi sebepleri ile yetkilendirmesi iptal edilen hizmet sağlayıcıları ile Kuruma borcu bulunması sebebiyle yetkilendirmesi iptal edilen şirketlerin, bu hizmet sağlayıcılarının ve şirketlerin hisselerinin en az yüzde 20’sine sahip ortaklarının, tüzel kişiliği idareye yetkili kişilerin ve bunlar tarafından kurulmuş şirketlerin de iptal sebepleri göz önünde bulundurularak üç yıla kadar yeniden yetkilendirilmeyeceği; ancak Kuruma borcu bulunması sebebiyle yetkilendirmesi iptal edilen şirketlerin, bu bedelleri ödemeleri halinde, yeniden yetkilendirilmelerine engel başkaca bir sebep yoksa yeniden yetkilendirilebileceği kuralına yer verildiği,
Davacı tarafından, yetkilendirmesi iptal edilen hizmet sağlayıcıları ve şirketler ile birlikte bu hizmet sağlayıcılarının hisselerinin en az yüzde 20’sine sahip ortaklarına, tüzel kişiliği idareye yetkili kişilere ve bunlar tarafından kurulmuş şirketlere de yaptırım uygulanmasının cezaların şahsiliği ilkesine aykırı olduğunun ileri sürüldüğü,
6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nun 19. maddesinin 7. fıkrasında, Kurum tarafından yetki belgesi iptal edilen hizmet sağlayıcıları ve bu hizmet sağlayıcılarının hisselerinin en az yüzde 20’sine sahip ortakları ile tüzel kişiliği idareye yetkili kişilere ve bunlar tarafından kurulmuş şirketlere iptal sebepleri göz önünde bulundurularak üç yıla kadar yeniden yetki belgesi verilmeyeceği kuralına yer verildiği,
Buna göre, Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği’nin 20. maddesinin, dayanak 6475 sayılı Kanun'da yer alan kurala uygun olduğunun görüldüğü,
Dava konusu düzenlemelerle belirlenen yaptırımların cezalandırıcı ve caydırıcı bir amaç gütmekten ziyade posta sektörünün düzenlenmesi ve sağlıklı şekilde işlemesinin sağlanması amacına yönelik olduğunun anlaşıldığı,
Bu itibarla, dava konusu düzenlemede öngörülen "yeniden yetkilendirmeme" tedbiri yönünden cezaların şahsiliği ilkesinin uygulanmasına olanak bulunmadığı,
Belirtilen nedenle, dava konusu düzenlemede üst hukuk normlarına, kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık görülmediğinin anlaşıldığı,
Yönetmeliğin Dava Konusu 22. Maddesinin İncelenmesinden:
Yönetmeliğin 22. maddesinde, Yönetmelik kapsamındaki ihlallerin tespiti halinde, Yönetmelik'te yer verilen idari yaptırımların yanı sıra, ihlalin niteliğine göre ilgili mevzuat kapsamında ihlalin tekerrürünü önlemek amacıyla Kurul tarafından somut tedbirlerin uygulanmasına karar verilebileceğinin belirtildiği, ancak bu somut tedbirlerin ne olduğu konusunda bir düzenlemeye yer verilmediği,
Dairelerinin, 15/10/2014 tarihli ara kararıyla, dava konusu düzenlemede geçen "somut tedbirler"in neler olduğunun sorulmasına, bu hususa ilişkin herhangi bir alt düzenleme yapılmışsa bir örneğinin istenilmesine karar verildiği; davalı idarece ara kararına verilen cevapta, ihlale konu olaya uygulanacak somut tedbirlerin durum ve koşullara göre değiştiği, tespit edilen ihlallerin cezalandırılması yanında olası mükerrerliğin önlenmesi adına Kurumun sahip olduğu düzenleme yetkisi çerçevesinde sektöre ilişkin öncül düzenlemeler tesis edebildiğinin belirtildiği, dolayısıyla davalı idarenin ara kararı cevabında da "somut tedbirler" ibaresinin içeriğine yönelik net bir açıklama sunulamadığı,
Hukuk devleti ilkesinin, yürütme organının faaliyetlerinin yönetilenlerce belli ölçüde öngörülebilir olmasını, herkesin bağlı olacağı hukuk kurallarını önceden bilmesini, ekonomik ve sosyal yaşamlarındaki tutum ve davranışlarını buna göre düzenleyebilmesini gerektirdiği, zira hukuk devletinin gereği olan belirlilik ve hukuki güvenlik ilkelerinin, idarenin keyfi hareket etmesini engellediği, bunu gerçekleştirmenin başlıca yolunun ise kural konulmasını gerektiren durumlarda bunların genel, soyut, anlaşılabilir ve sınırlarının belirli olmasını sağlamak olduğu,
Bu bakımdan, yasa koyucunun bir konuyu en ince ayrıntısına kadar düzenleme yetkisi bulunmakta ise de gelişen, büyüyen, çeşitlenen ve çoğalan toplumsal gereksinimlerin yerinde, zamanında ve etkin bir biçimde karşılanabilmesi için, uzmanlık gerektiren teknik konulara ilişkin ayrıntıların düzenlenmesinin idareye bırakılmasının, temel esasların ve çerçevenin yasayla belirlenmesi koşuluyla, hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerine ters düşmeyeceği, ancak, bu gibi durumlarda da, idarenin, yasayla belirlenen takdir yetkisi doğrultusunda ve yasalara aykırı olmamak suretiyle yapacağı düzenlemelerin kapsam ve sınırlarını açık bir şekilde ortaya koyarak yasanın uygulanmasını sağlaması gerektiği, aksi takdirde, yönetmelik çıkarılması ile gözetilen faydanın yerine getirildiğinden söz etmenin mümkün olmayacağı gibi, hukuk güvenliği ve düzenli idare ilkelerinin ihlalinin söz konusu olabileceği,
Nitekim, Anayasa Mahkemesinin 11/11/2021 tarih ve E:2019/110, K:2021/85 sayılı kararında da, "İdari tedbirlerin çok çeşitli olduğu ve değişen koşullar karşısında her zaman yeni tedbirlerin belirlenme ihtiyacının ortaya çıkabileceği düşünüldüğünde tüm idari tedbirlerin kanunla sınırlı olarak sayılmasının mümkün olmadığı açıktır. Diğer yandan hukuk kurallarının belirliliğinin sağlanması yalnızca kanunla düzenleme yapılması anlamına gelmemektedir. Belirlilik ilkesi, yalnızca yasal belirliliği değil, daha geniş anlamda hukuki belirliliği de ifade etmektedir. Yasal dayanağının bulunması ve erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir olması gibi gereklilikleri karşılaması koşuluyla yürütmenin düzenleyici işlemleriyle de hukuki belirlilik sağlanabilir." gerekçesine yer verilmek suretiyle idari tedbirlerin hızla değişen güncel koşullara, somut olaylara göre idarece takdir edilmesini teminen kanunla tahdidi olarak sayılmamasının tek başına belirlilik ilkesini ihlal etmeyeceği, bu gibi hallerde hukuki belirlilik ilkesinin, idarenin, yasal dayanağı haiz, erişilebilir, öngörülebilir düzenleyici işlemleriyle tesis edileceğinin belirtildiği,
Bu çerçevede, 6475 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 10. fıkrasında yer alan, ''Bu maddenin uygulanmasına ve bu Kanunda öngörülen yükümlülüklerin hizmet sağlayıcıları tarafından yerine getirilmemesi hâlinde uygulanacak idari para cezalarına ve diğer idari tedbirlere ilişkin hususlar Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir.'' hükmü ile idareye idari tedbir uygulama yetkisinin tanındığı, ancak bu idari tedbirlerin neler olduğuna ilişkin olarak Kanun metninde bir açıklamaya yer verilmediği, 6475 sayılı Kanun'da öngörülen yükümlülüklerin hizmet sağlayıcıları tarafından yerine getirilmemesi halinde uygulanacak idari tedbirlerin neler olduğunun belirlenmesi Yönetmeliğe bırakılmış olmasına karşın, iptali istenen düzenleme ile hizmet sağlayıcılarına uygulanabilecek somut tedbirlerin neler olduğuna ilişkin olarak bir açıklık getirilmediği gibi, Dairelerinin ara kararına verilen cevapta da bu hususa yönelik belirlilik ve öngörülebilirlik içerecek bir izahatta bulunulmadığı,
Bu haliyle, düzenlemenin, dayanağı olan Kanun kuralının doğru olarak uygulanması amacına hizmet etmeyeceği gibi, hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerine de aykırı olduğu sonucuna varıldığından, söz konusu düzenlemede hukuka uyarlık görülmediği,
Yönetmeliğin Dava Konusu 30. maddesinin İncelenmesi:
Yönetmeliğin 30. maddesinde, hizmet sağlayıcısının ilgili mevzuat ihlallerine ilişkin bu Yönetmelikte hüküm bulunmayan hallerde Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurulu tarafından, Yönetmelikte yer alan genel hükümler çerçevesinde idari yaptırım kararı alınabileceğinin belirtildiği,
Dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde, ilgili mevzuatın; Kurumun görev alanına ilişkin kanun, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik, Bakanlar Kurulu kararı, eki kararlar, tebliğ, Kurul kararları, diğer düzenleyici işlemler, görev sözleşmesi ve diğer yetkilendirme belgelerini ifade ettiğinin düzenlendiği,
Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği incelendiğinde; Yönetmeliğin "İdari Para Cezaları" başlıklı İkinci Bölümünde, yetkilendirmeye, tahakkuka esas bildirime, tarifelere, uzlaştırma prosedürüne, kullanıcı menfaatlerine, kişisel veri ve bilgilerin korunmasına, hizmet kalitesine ilişkin yükümlülüklere, rekabet ve denetime ilişkin ihlaller ile birlikte bilgi ve/veya belgelerin süresinde verilmemesi, yanlış ve/veya eksik bilgi belge verilmesi durumlarının düzenlendiği; "Diğer Yaptırım ve Tedbirler" başlıklı Üçüncü Bölümde ise, milli güvenliğe aykırılık, kamu düzeninin ihlali, kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmemesi ve yeniden yetkilendirilmeme hallerinin ayrı ayrı düzenlendiğinin görüldüğü, Bütün bu anlatılanlar çerçevesinde, dava konusu Yönetmelik'te idari yaptırımlara konu fiillerin sayma suretiyle belirlendiği ve her bir ihlalin detaylandırılarak farklı yaptırımlara tabi tutulduğu, dolayısıyla ilgili mevzuatta yer alan ve Yönetmelik'te yer verilmeyen ihlal hallerine dava konusu Yönetmeliğin genel hükümlerinin nasıl uygulanacağının belirsiz olduğunun anlaşıldığı,
Öte yandan, ilgili mevzuatta ve dava konusu Yönetmelik'te yer verilen ihlal hallerinde ise Yönetmelik hükümleri uyarınca Kurul tarafından idari yaptırım kararı alınabileceği,
Bu itibarla, iptali istenen düzenleme ile "ilgili mevzuat" kapsamında hizmet sağlayıcılarına uygulanabilecek idari yaptırımlara ilişkin bir açıklık getirilmediği, bu haliyle düzenlemenin, dayanağı olan Kanun kuralının doğru olarak uygulanması amacına hizmet etmeyeceği gibi, hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerine de aykırılık teşkil ettiği sonucuna varıldığından, söz konusu düzenlemede hukuka uyarlık görülmediği gerekçesiyle,
Yönetmeliğin 22. ve 30. maddelerinin iptaline, iptali istenilen diğer maddeler yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI :
Davacı tarafından, dava konusu düzenlemelerin ölçülü olmadığı, yönetmelikler ile idareye sınırsız takdir yetkisi tanınamayacağı, dava konusu Yönetmeliğin bu hali ile kayırmacılığa ve eşitsizliğe yol açacağı, çalışanlardan kaynaklı ihlallerden firmaların sorumlu tutulmaması gerektiği, düzenlenen para cezalarının her an bir şirketi batırabilecek ölçütte olmaması gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı idare tarafından, davacının bakılan davayı açmakta menfaatinin olmadığı, davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği, iptaline karar verilen Yönetmelik maddelerinin 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu’na dayanılarak hazırlandığı, Anayasa ve Kanun’a uygun olduğu, Kanun gereği Kurumlarına, mevzuata uymayan hizmet sağlayıcıları hakkında tedbir ve yaptırım uygulama yetkisi verildiği, mevzuatta bütün ihlallere yer vermenin mümkün olmadığı, Yönetmelik hükümlerinin keyfi olarak uygulanmasının söz konusu olamayacağı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI :
Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
Davalı idare tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın redde yönelik kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek davacının temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ: Davalı idarenin temyiz isteminin reddi, davacının temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının Yönetmeliğin 22. ve 30. maddelere ilişkin kısmının onanması, diğer kısımlarının ise bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, davacının Anayasa'ya aykırılık iddiası ciddi görülmeyerek ve dosya tekemmül ettiğinden davalı idarenin yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin esası incelendi, gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT :
6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; ülke genelinde posta hizmetlerinin kaliteli, sürekli, tüm kullanıcılar için karşılanabilir bir ücretle, etkin, rekabete dayalı esaslar çerçevesinde sunulmasını sağlamak üzere posta sektörünün serbestleştirilerek mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaflığı sağlanmış bir sektör oluşturulması ve bu sektörde düzenleme ve denetimin gerçekleştirilmesi ve posta hizmetlerinin yürütülmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir." kuralı; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Kanun; posta gönderilerinin kabulü, toplanması, işlenmesi, sevki, dağıtımı ve teslimine ilişkin işlem ve hizmetlerin sunulması, yetkilendirme, tarife ilkeleri ve hizmet şartlarının tespit edilmesi, sektörde düzenleme ve denetimin gerçekleştirilmesi, bunlara ilişkin yaptırımların belirlenmesi ve posta hizmetlerinin yürütülmesine ilişkin usul ve esasları kapsar." kuralı yer almış; "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasının (j) bendinde, haberleşme gönderisinin, kitap, katalog, gazete ve süreli yayınlar hariç herhangi bir fiziksel araç üzerine yazılan veya elektronik ileti şeklinde hazırlanan, gönderici tarafından gönderi üzerinde belirtilen adrese sevk ve teslim edilmesi gereken telgraf da dâhil her türlü gönderiyi; (l) bendinde, hizmet sağlayıcısının, PTT'yi ve bu Kanun hükümlerine göre posta sektöründe faaliyet göstermek üzere yetkilendirilmiş 13/01/2011 tarih ve 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu'nun 124. maddesinin ikinci fıkrasında sayılan sermaye şirketlerini; (p) bendinde, Kurumun, Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumunu; (u) bendinde, posta gönderisinin, göndericinin bizzat kendisi veya talimatıyla, üzerinde belirtilen yer ve adrese, gönderi türüne ve özel hizmetine göre teslim edilen haberleşme gönderileri ile kitap, katalog, gazete ve süreli yayınları, görme engellilere özgü yazıları, ticari değeri olsun veya olmasın eşya içeren en fazla beş kilogram ağırlığa veya elli desimetreküp hacme sahip posta maddesi ile posta kolisi veya kargosunu; (ü) bendinde, posta kolisi veya kargosunun, hizmet sağlayıcısı aracılığıyla yollanan ve kapsamında haberleşme niteliği taşıyan yazılar bulunmayan en fazla otuz kilogram ağırlığa veya üç yüz desimetreküp hacme sahip her türlü maddeyi; (v) bendinde, posta sektörünün, hizmet sağlayıcılarından oluşan sektörü; (z) bendinin (ee) alt bendinde, yetki belgesinin, posta hizmetlerinin tamamının veya bir kısmının sunulması veya yürütülmesi için gerekli olan altyapının sağlanması ve işletilmesine yetki tanıyan, posta hizmetlerine özel, belirli hak ve yükümlülükleri içeren ve Kurul tarafından belirlenen bedel karşılığında verilen belgeyi ifade ettiği belirtilmiş; 4. maddesinde, Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumunun posta sektörüne ilişkin görev ve yetkileri düzenlenmiş; bu kapsamda, maddenin 1. fıkrasının (b), (ç), (e), (ı), (j), (k) ve (m) bentlerinde Kurumun idari yaptırım ve tedbir uygulama yetkilerine yer verildikten sonra, (ö) bendinde de, bu Kanun ile verilen görev ve yetkilere ilişkin yönetmelik, tebliğ ve diğer hukuki düzenlemeleri yapmak ve gerekli görülen kararları almak Kurumun görevleri arasında sayılmış; "Posta hizmetleri" başlıklı 5. maddesinde, posta hizmetlerinin, posta gönderilerinin kabulünü, toplanmasını, işlenmesini, sevkini, dağıtımını ve teslimini kapsadığı öngörülmüş; "Posta hizmetleri için yetkilendirilme" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasında, posta hizmeti verilebilmesi veya bunun için gerekli altyapının kurulup işletilebilmesi için Kurum tarafından bu hususta yetkilendirilmiş olmak gerektiği belirtilmiş; 4. fıkrasında, "Yetki belgesinin ücreti, kapsamı, süresi ve şekli ile yetki belgesi sahiplerinin sahip olması gereken mali ve mesleki yeterlik şartları, bu hizmet için kurulması gereken asgari altyapıya ilişkin usul ve esaslar Kurum tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle belirlenir.
" kuralı; 7. fıkrasında, "Yetki belgesi, hizmet sağlayıcısının faaliyetlerinin mevzuata aykırı olması durumunda Kurum tarafından belirlenen usul ve esaslara göre iptal edilebilir." kuralı; "Rekabetin sağlanması" başlıklı 18. maddesinde,
"(1) Kurum, 4054 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, posta sektöründe rekabete aykırı davranış ve uygulamaları resen veya şikâyet üzerine incelemeye,
soruşturmaya ve rekabetin tesisine yönelik gerekli gördüğü tedbirleri almaya, görev alanına
giren konularda bilgi ve belgelerin sağlanmasını talep etmeye yetkilidir.
(2) Rekabet Kurulu, posta sektörüne ilişkin olarak yapacağı inceleme ve tetkiklerde, birleşme ve devralmalara ilişkin olarak vereceği kararlar da dâhil olmak üzere posta sektörüne ilişkin olarak vereceği kararlarda, Kurumun görüşünü ve Kurumun yapmış olduğu düzenleyici işlemleri dikkate alır." kuralı; ''İdari Yaptırımlar'' başlıklı 19. maddesinde ise,
"(1) Kurum; mevzuata ve yetkilendirme şartlarına aykırılık hâlinde hizmet sağlayıcılarına bir önceki takvim yılındaki net satışlarının yüzde 3’üne kadar idari para cezası uygulamaya, millî güvenlik, kamu düzeni veya kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmesi ve kanunlarla getirilen hükümlerin uygulanması amacıyla gerekli tedbirleri almaya, üç aydan az olmamak üzere altı aya kadar posta hizmeti faaliyetini durdurmaya veya yetkilendirmeyi iptal etmeye yetkilidir.
(2) Kurum, mevzuata ve yetkilendirme şartlarına aykırı davranan hizmet sağlayıcısının faaliyete yeni başlamış olması hâlinde bin liradan bir milyon liraya kadar idari para cezası ile bu Kanunda belirtilen diğer idari yaptırımları uygulamaya yetkilidir.
(3) Kabulü yasak olan maddeleri postayla gönderenler ile 7 nci madde hükümlerine aykırı hareket edenlere gönderi ücretinin beş yüz katı tutarında idari para cezası uygulanır.
(4) 26/9/2004 tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun 124 üncü ve 132 nci maddeleri kapsamına giren suçların hizmet sağlayıcılarının çalışanlarınca işlenmesi hâlinde verilecek cezalar iki katına kadar artırılır.
(5) Yetki belgesi almaksızın posta hizmeti verenlerin tesisleri Kurumun talebi üzerine o yer mülki amirince kapatılarak faaliyetlerine son verilir.
(6) Yetki belgesi almaksızın posta hizmeti verenler hakkında bin günden on bin güne kadar adli para cezasına hükmolunur.
(7) Kurum tarafından yetki belgesi iptal edilen hizmet sağlayıcıları ve bu hizmet sağlayıcılarının hisselerinin en az yüzde 20’sine sahip ortakları ile tüzel kişiliği idareye yetkili kişilere ve bunlar tarafından kurulmuş şirketlere iptal sebepleri göz önünde bulundurularak üç yıla kadar yeniden yetki belgesi verilmez.
(8) Kurum tarafından verilen idari para cezaları hiçbir şekilde cezayı ödeyen hizmet sağlayıcısı tarafından hazırlanacak tarifelerde maliyet unsuru olarak yer alamaz.
(9) Kurum tarafından verilen idari para cezaları tebliğ tarihinden itibaren bir ay içinde Kuruma ödenir. Bu süre içinde ödenmeyen idari para cezaları, Kurumun bildirimi üzerine ilgili vergi dairesince 6183 sayılı Kanun hükümlerine göre tahsil edilir. Tahsil edilen idari para cezalarının yüzde 20’si, 15 inci maddenin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca bütçeye evrensel posta hizmeti gelirleri adı altında gelir kaydedildikten sonra, kalan kısmın yüzde 50’si Kurum hesaplarına aktarılır, yüzde 50’si ise genel bütçeye gelir kaydedilir.
(10) Bu maddenin uygulanmasına ve bu Kanunda öngörülen yükümlülüklerin hizmet sağlayıcıları tarafından yerine getirilmemesi hâlinde uygulanacak idari para cezalarına ve diğer idari tedbirlere ilişkin hususlar Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir.'' kuralları yer almıştır.
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'un 4. maddesinde, "Belirli bir mal veya hizmet piyasasında doğrudan veya dolaylı olarak rekabeti engelleme, bozma ya da kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran yahut doğurabilecek nitelikte olan teşebbüsler arası anlaşmalar, uyumlu eylemler ve teşebbüs birliklerinin bu tür karar ve eylemleri hukuka aykırı ve yasaktır.
Bu hâller, özellikle şunlardır:
a. Mal veya hizmetlerin alım ya da satım fiyatının, fiyatı oluşturan maliyet, kâr gibi unsurlar ile her türlü alım yahut satım şartlarının tespit edilmesi,
b. Mal veya hizmet piyasalarının bölüşülmesi ile her türlü piyasa kaynaklarının veya unsurlarının paylaşılması ya da kontrolü,
c. Mal veya hizmetin arz ya da talep miktarının kontrolü veya bunların piyasa dışında belirlenmesi,
d. Rakip teşebbüslerin faaliyetlerinin zorlaştırılması, kısıtlanması veya piyasada faaliyet gösteren teşebbüslerin boykot ya da diğer davranışlarla piyasa dışına çıkartılması yahut piyasaya yeni gireceklerin engellenmesi,
e. Münhasır bayilik hariç olmak üzere, eşit hak, yükümlülük ve edimler için eşit durumdaki kişilere farklı şartların uygulanması,
f. Anlaşmanın niteliği veya ticari teamüllere aykırı olarak, bir mal veya hizmet ile birlikte diğer mal veya hizmetin satın alınmasının zorunlu kılınması veya aracı teşebbüs durumundaki alıcıların talep ettiği bir malın ya da hizmetin diğer bir mal veya hizmetin de alıcı tarafından teşhiri şartına bağlanması ya da arz edilen bir mal veya hizmetin tekrar arzına ilişkin şartların ileri sürülmesi,
Bir anlaşmanın varlığının ispatlanamadığı durumlarda piyasadaki fiyat değişmelerinin veya arz ve talep dengesinin ya da teşebbüslerin faaliyet bölgelerinin, rekabetin engellendiği, bozulduğu veya kısıtlandığı piyasalardakine benzerlik göstermesi, teşebbüslerin uyumlu eylem içinde olduklarına karine teşkil eder.
Ekonomik ve rasyonel gerçeklere dayanmak koşuluyla taraflardan her biri uyumlu eylemde bulunmadığını ispatlayarak sorumluluktan kurtulabilir." kuralına yer verilmiştir.
Yukarıda ilgili hükümleri aktarılan 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'na dayanılarak çıkarılan ve 03/06/2014 tarih ve 29019 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan dava konusu Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği'nin 1. maddesinde, Yönetmeliğin amacının, Kurum tarafından posta sektöründe uygulanacak idari yaptırımlara ve bunların uygulanmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu; 2. maddesinde, Yönetmeliğin, 09/05/2013 tarih ve 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu ve Kurum düzenlemeleri de dâhil olmak üzere, posta sektörüne ilişkin ilgili mevzuatta yer alan yükümlülüklerin yerine getirilmemesi veya ilgili mevzuata aykırılık halinde uygulanacak idari para cezaları ile diğer yaptırım ve tedbirlere ve bunların uygulanmasına ilişkin usul ve esasları kapsadığı kurallarına yer verilmiş; Yönetmeliğin "İdari Para Cezaları" başlıklı İkinci Bölümünde yer alan 5 ila 16. maddelerinde, hizmet sağlayıcılarının bir önceki takvim yılındaki net satışlarının %3'üne kadar verilecek idari para cezalarının hangi ihlaller halinde uygulanacağına ve ihlallerin niteliğine göre uygulanacak para cezasının oranına ilişkin esaslara yer verilmiş; "Diğer Yaptırım ve Tedbirler" başlıklı Üçüncü Bölümünde yer alan 17 ila 20. maddelerinde, uyarma, faaliyetin geçici olarak durdurulması, yetkilendirmenin iptal edilmesi tedbirleri ile bu tedbirlerin hangi ihlallerin gerçekleşmesi halinde uygulanacağı belirlenmiş; "Hizmet sağlayıcısının faaliyete yeni başlamış olması" başlıklı 21. maddesinde, "(1) Kurum tarafından bu Yönetmelik kapsamında idari yaptırım uygulanması öngörülen hizmet sağlayıcısının faaliyete yeni başlamış olması halinde, 27 nci madde hükümleri dikkate alınarak bin liradan bir milyon liraya kadar idari para cezası uygulanır. Bu durumda ilgili mevzuatta belirtilen diğer idari yaptırımlar saklıdır." kuralı; "Somut tedbirlerin uygulanması" başlıklı 22. maddesinde, "(1) Bu Yönetmelik kapsamındaki ihlallerin tespiti halinde, bu Yönetmelikte yer verilen idari yaptırımların yanı sıra, ihlalin niteliğine göre ilgili mevzuat kapsamında ihlalin tekerrürünü önlemek amacıyla Kurul tarafından somut tedbirlerin uygulanmasına karar verilebilir." kuralı; "İdari yaptırımların uygulanması" başlıklı 25. maddesinde, "(1) Hizmet sağlayıcısının ihlal sonucunda elde ettiği gelir veya sebep olduğu zarar bu Yönetmelikte o ihlal için belirlenen üst sınırdan daha yüksek ise 27 nci madde hükümleri gözetilerek hizmet sağlayıcısının bir önceki takvim yılındaki net satışlarının yüzde üçüne (%3) kadar idari para cezası uygulanabilir.
(2) Bu Yönetmelikte yer alan idari yaptırımların uygulanması ilgili mevzuatta düzenlenen yükümlülüklerin yerine getirilmesini engellemez." kuralı; "Tekerrür" başlıklı 26. maddesinde, "İdari para cezası uygulanmış bir hizmet sağlayıcısı tarafından, söz konusu idari para cezasına ilişkin kararın ilgilisine tebliğinden itibaren üç yıl içinde aynı yükümlülüğün ihlal edilmesi durumunda söz konusu ihlal için, 13 üncü, 14 üncü ve 15 inci maddeleri saklı kalmak kaydıyla, hizmet sağlayıcısının bir önceki takvim yılındaki net satışlarının yüzde üçüne (%3) kadar idari para cezası uygulanır." kuralı; "Yaptırım ölçütleri" başlıklı 27. maddesinde, "(1) Bu Yönetmelikteki cezaların belirlenmesinde ağırlaştırıcı veya hafifletici sebep olarak aşağıda sayılan unsurlar göz önünde bulundurulur:
a) Zararın varlığı.
b) Haksız ekonomik kazancın varlığı.
c) Tekerrürün varlığı.
ç) Aynı madde ihlaline ilişkin olarak hizmet sağlayıcısına son beş yılda uygulanan idari yaptırımlar.
d) İyi niyetin varlığı." kuralı; "Hüküm bulunmayan haller" başlıklı 30. maddesinde, "Hizmet sağlayıcısının ilgili mevzuat ihlallerine ilişkin bu Yönetmelikte hüküm bulunmayan hallerde Kurul tarafından, bu Yönetmelikte yer alan genel hükümler çerçevesinde idari yaptırım kararları alınır." kuralı yer almıştır.
Öte yandan; 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Genel kanun niteliği" başlıklı 3. maddesinde, "(1) Bu Kanunun; a) İdarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümleri, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde,
b) Diğer genel hükümleri, idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında, uygulanır." kuralına; "Yaptırım türleri" başlıklı 16. maddesinde, "(1) Kabahatler karşılığında uygulanacak olan idarî yaptırımlar, idarî para cezası ve idarî tedbirlerden ibarettir.
(2) İdarî tedbirler, mülkiyetin kamuya geçirilmesi ve ilgili kanunlarda yer alan diğer tedbirlerdir." hükmüne; "İdarî para cezası" başlıklı 17. maddesinin 1. fıkrasında, "İdarî para cezası, maktu veya nispi olabilir." kuralına; 2. fıkrasında, "İdarî para cezası, kanunda alt ve üst sınırı gösterilmek suretiyle de belirlenebilir. Bu durumda, idarî para cezasının miktarı belirlenirken işlenen kabahatin haksızlık içeriği ile failin kusuru ve ekonomik durumu birlikte göz önünde bulundurulur." kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay Onuncu Dairesi kararının, "Dava konusu Yönetmeliğin 5., 6., 7., 8., 9., 10., 11., 13., 14.,15., 16., 20., 21., 22., 25., 26. ve 30. maddeleri ile 17. maddesinin 1. fıkrası"na ilişkin kısmı, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısımlarının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Daire kararının Yönetmeliğin 12. maddesine ilişkin kısmına gelince;
Dava konusu madde ile, hizmet sağlayıcısının rekabetin tesisi ve korunmasına yönelik mevzuatı ihlal etmesi ya da rekabeti engellemeye, bozmaya yahut kısıtlamaya yönelik rekabete aykırı uygulamalarının tespiti halinde idari para cezası ile cezalandırılacağı yönünde düzenleme yapılmıştır.
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nun, "Rekabetin sağlanması" başlıklı 18. maddesinde, Kurumun, 4054 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, posta sektöründe rekabete aykırı davranış ve uygulamaları resen veya şikâyet üzerine incelemeye, soruşturmaya ve rekabetin tesisine yönelik gerekli gördüğü tedbirleri almaya, görev alanına giren konularda bilgi ve belgelerin sağlanmasını talep etmeye yetkili olduğu kuralına yer verilmiştir.
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'un 4. maddesinde, belirli bir mal veya hizmet piyasasında doğrudan veya dolaylı olarak rekabeti engelleme, bozma ya da kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran yahut doğurabilecek nitelikte olan teşebbüsler arası anlaşmalar, uyumlu eylemler ve teşebbüs birliklerinin bu tür karar ve eylemlerinin yasak olduğu yönünde düzenleme yapılarak, anılan maddede bu kapsama giren bazı haller ile sorumluluktan kurtulabilmenin şartları gösterilmiştir.
Diğer yandan, Kanun'un "İdarî Para Cezaları" başlıklı 16. maddesinde, Rekabet Kurulu tarafından uygulanacak idari para cezalarına ilişkin hususlarda çeşitli ilke ve esaslara yer verilmiştir.
Bununla birlikte, 6475 sayılı Kanun'un 18. maddesi incelendiğinde, davalı idareye, posta sektöründe rekabete aykırı davranış ve uygulamaları incelemeye, soruşturmaya ve rekabetin tesisine yönelik gerekli tedbirleri almak konusunda yetki tanındığı, ancak anılan maddede 4054 sayılı Kanun hükümlerinin saklı kalacağının açıkça belirtildiği görülmektedir.
Dava konusu Yönetmelik maddesinde ise, rekabete aykırı davranış ve uygulamaları tespit edilen hizmet sağlayıcısına idari para cezası uygulanacağı kuralı getirilmiştir.
Bu durumda, davalı idarece yapılan düzenlemenin dayanağı olan 6475 sayılı Kanun'un 18. maddesinde, davalı idareye 4054 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla rekabetin tesisine yönelik gerekli tedbirleri alma görevi verilmiş ise de, rekabet ihlalleri sebebiyle yaptırım uygulama yetkisinin bulunup bulunmadığı ve söz konusu düzenleme kapsamında belirlenen esasların hukuka uygun olup olmadığının, 4054 sayılı Kanun hükümleriyle birlikte değerlendirilerek incelenmesi gerekmekteyken, bu konuda bir değerlendirme yapılmaksızın verilen kararın bu kısmının eksik incelemeye dayandığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, Daire kararının Yönetmeliğin 12. maddesine ilişkin kısmında hukuki isabet görülmemiştir.
Daire kararının Yönetmeliğin 17. maddesinin 2. ve 3. fıkraları ile 18. ve 19. maddelerine ilişkin kısmına gelince;
Anayasa’nın 2. maddesinde nitelikleri belirtilen hukuk devleti, hukuk ve değer düzenine bağlı olarak işleyen bir devlet şeklidir. Bu yönüyle, Devlet, kurduğu hukuk düzeni ile vatandaşlarının keyfi uygulamalardan korunmasını sağlar.
Hukuk Devleti ilkesinin unsurlarından olan "belirlilik" ilkesinin bir gereği olarak, bir suçun veya kabahatin unsurlarının ve verilecek cezanın, tereddüde yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir, nesnel, makul bir düzeyde öngörülebilecek ve keyfi uygulamalara yol açmayacak biçimde belirlenmiş olması gerekir. Ayrıca "belirlilik", kişilerin hukuki güvenliğini korumakla birlikte idari istikrarı da sağlar.
Bununla birlikte, gelişen, büyüyen, çeşitlenen ve çoğalan toplumsal gereksinimleri yerinde, zamanında ve etkin bir biçimde karşılayabilmek için çağdaş yönetimlerde idareye değişik alanlarda yaptırım uygulama yetkileri tanınması da bir gerekliliktir.
Uyuşmazlıkta, 6475 sayılı Kanun’un 19. maddesinin 1. fıkrasında, Kurumun, milli güvenlik, kamu düzeni veya kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmesi ve kanunlarla getirilen hükümlerin uygulanması amacıyla gerekli tedbirleri almaya, üç aydan az olmamak üzere altı aya kadar posta hizmeti faaliyetini durdurmaya veya yetkilendirmeyi iptal etmeye yetkili olduğu hükme bağlanmış; anılan maddenin 2. fıkrasında ise, Kurumun, faaliyete yeni başlamış olan hizmet sağlayıcıları hakkında da bu Kanun'da belirtilen diğer idari yaptırımları uygulamaya yetkili olduğu hüküm altına alınmıştır.
Yönetmeliğin dava konusu 17. maddesinin 2. ve 3. fıkraları ile 18. ve 19. maddelerinde, milli güvenliğe aykırılık, kamu düzeninin ihlali ve kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmemesi gibi ihlallerin tespitinde, hizmet sağlayıcısının uyarılması veya posta hizmeti faaliyetinin geçici olarak durdurulması ya da yetki belgesinin iptal edilmesi yönünde idareye seçimlik yetki tanınmış; ayrıca bu hallerde diğer idari yaptırımları uygulama hakkı saklı tutulmuştur.
Dava konusu düzenlemelerin anılan kısımları bir bütün olarak incelendiğinde, ilgililer hakkında uygulanacak yaptırım ve tedbirlerin dayanak Kanun'la verilen yetki kapsamında belirlendiği görülmekle birlikte, idareye seçimlik olarak takdir yetkisi tanıyan dava konusu düzenlemeler ile, ilgili hakkında alınacak tedbir ve uygulanacak yaptırımın takdirinde esas alınacak objektif ölçütlerin belirlenmediği anlaşılmaktadır. Başka bir ifadeyle, söz konusu düzenlemeler ile idareye, milli güvenliğe aykırılık, kamu düzeninin ihlali ve kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmemesi gibi ihlallerin tespiti halinde, hizmet sağlayıcısının uyarılması veya posta hizmeti faaliyetinin geçici olarak durdurulması ya da yetki belgesinin iptal edilmesi şeklindeki tedbirlerden ve mevzuat kapsamında belirlenen idari yaptırımlardan herhangi birini uygulama yetkisi verilerek, ucu açık ve sınırsız bir takdir yetkisi tanınmaktadır.
Bu durumda, dava konusu düzenlemelerin bu haliyle, ilgililerin mevcut şartlar altında belirli bir fiilin, ne tür sonuçlar doğurabileceğini öngörmelerini mümkün kılacak ve idari takdirin kapsamı ve uygulama yönteminin, bireyleri keyfi ve öngöremeyecekleri müdahalelerden koruyacak düzeyde açık olmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, Yönetmeliğin 17. maddesinin 2. ve 3. fıkraları ile 18. ve 19. maddelerinde hukuka uyarlık, Daire kararının davanın anılan kısmı yönünden reddine ilişkin kısmında hukuki isabet görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kısmen reddine, kısmen kabulüne,
2. Davalı idarenin temyiz isteminin reddine,
2. Danıştay Onuncu Dairesinin 30/12/2021 tarih ve E:2014/4613, K:2021/5536 sayılı kararının dava konusu Yönetmeliğin 5., 6., 7., 8., 9., 10., 11., 13., 14.,15., 16., 20., 21., 22., 25., 26. ve 30. maddeleri ile 17. maddesinin 1. fıkrasına ilişkin kısmının ONANMASINA, Dava konusu Yönetmeliğin 12. maddesi, 17. maddesinin 2. ve 3. fıkraları, 18. ve 19. maddelerine ilişkin kısmının BOZULMASINA,
3. Bozulan kısımlar yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
4.Kullanılmayan ... TL yürütmeyi durdurma harcının istemi halinde davalı idareye iadesine,
5. Kesin olarak, Yönetmeliğin 12. maddesi ile 17. maddesinin 1. fıkrası yönünden oybirliği, diğer maddeleri yönünden ise oyçokluğu ile 01/02/2024 tarihinde karar verildi.
KARŞI OY
X- 03/06/2014 tarih ve 29019 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği'nin dava konusu edilen 5., 6., 7., 8., 9., 10., 11., 13., 14., 15., 16., 21., 25. ve 26. maddelerinde idari para cezasını gerektiren fiil ve hâller ile bu ihlaller karşılığında uygulanacak para cezası miktarı gösterilmiştir.
Anayasa'nın 2. maddesinde öngörülen hukuk devletinin temel unsurlarından biri olan belirlilik ilkesi, kanunî düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir tereddüte ve şüpheye yer bırakmayacak şekilde açık, net, anlaşılır, nesnel ve sınırlarının belirli olmasını, ayrıca keyfîliğe yol açmayacak bir içeriğinin bulunmasını gerektirmekte; hukukî güvenlik ilkesiyle bağlantılı olarak da normların öngörülebilir olmasını ve belirli bir kesinlik içinde hangi somut olgulara hangi sonuçların bağlandığının görülebilmesini zorunlu kılmaktadır. Bu ilke idarelerin düzenleme yapma yetkisini hukuk devleti ilkesine uygun şekilde, anayasal sınırlar içinde adalet ve hakkaniyet ölçütlerini göz önünde tutarak kullanıp kullanmadığının belirlenmesi bakımından da önem taşımaktadır.
İdarece yapılacak düzenlemeler, ilgililerin bir işlem veya fiilin belirli şartlarda ne tür sonuçlar doğurabileceğini makul bir düzeyde öngörmelerini mümkün kılacak ve kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına imkân tanımayacak şekilde düzenlenmeli ve idareye verilen takdir yetkisinin kapsamı ve uygulama usulü bireyleri keyfî ve öngöremeyecekleri müdahalelerden koruyacak ölçüde ve açıklıkta belirlenmelidir.
Dava konusu Yönetmeliğin anılan hükümleri incelendiğinde, ihlale konu fiiller bakımından bin liradan bir milyon liraya veya hizmet sağlayıcısının bir önceki takvim yılındaki net satışlarının yüzde üçüne (%3) kadar idari para cezası uygulanması öngörülmüş olup, bu haliyle incelenen kurallardaki idarî para cezalarının yukarıda yer verilen ilkelere uygun ve ölçülü bir şekilde düzenlenmediği anlaşılmaktadır. Özellikle alt ve üst sınırları belirtilen nisbî ve maktu idarî para cezalarında alt ve üst sınırlar arasındaki farkın çok geniş olması belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerine uygun olmayacağı gibi adil ve ölçülü olmayan sonuçlara da yol açabilecek niteliktedir. Bununla birlikte, idarenin hangi ölçütleri esas alarak bu cezaları belirleyeceği ve uygulayacağı, mezkûr hükümlerde açık, anlaşılır ve nesnel bir şekilde düzenlenmemiştir.
Yönetmeliğin dava konusu edilen 5 ila 16. maddeleri ile 25. ve 26. maddelerinde idarî para cezası için alt sınır belirlenmeyerek, 21. maddesinde ise alt ve üst sınırlar arasında bin kat fark öngörülerek idareye çok geniş ve ölçüsüz bir takdir alanı bırakılmıştır. Bu nedenle düzenlemeler, yorum ve değerlendirme farklılıklarına bağlı olarak haksız ve keyfî uygulamalara yol açabilecek, başka bir ifadeyle belirlilik, öngörülebilirlik, adalet ve hakkaniyet ilkelerine aykırılık oluşturabilecektir.
Bu itibarla, idarî para cezalarının işletmelerin cirosu veya geliri yahut kârı üzerinden nisbî şekilde belirlenmesi, maktu idarî para cezalarına göre adalete ve hakkaniyete uygunluk ve ölçülülük ilkeleri açısından daha elverişli olsa da, incelenen düzenlemelerde, idarî para cezasını uygulayacak idareye çok geniş, hatta neredeyse sınırsız bir takdir yetkisi tanınmasının hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği'nin 5., 6., 7., 8., 9., 10., 11., 13., 14., 15., 16., 21., 25. ve 26. maddelerinin hukuka aykırı olduğu anlaşıldığından, Daire kararının bu kısmının bozulması gerektiği oyuyla çoğunluk kararına katılmıyoruz.
KARŞI OY
XX- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın dava konusu Yönetmeliğin 17. maddesinin 2. ve 3. fıkraları, 18. ve 19. maddelerine ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun olduğu, temyiz dilekçesinde ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, davacının temyiz isteminin bu kısım yönünden reddi ile temyize konu Daire kararının anılan kısma ilişkin kısmının da onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.
KARŞI OY
XXX- Yönetmeliğin 22. maddesinde, Yönetmelik kapsamındaki ihlallerin tespiti halinde, Yönetmelik'te yer verilen idari yaptırımların yanı sıra, ihlalin niteliğine göre ilgili mevzuat kapsamında ihlalin tekerrürünü önlemek amacıyla Kurul tarafından somut tedbirlerin; Yönetmeliğin 30. maddesinde ise, hizmet sağlayıcısının ilgili mevzuat ihlallerine ilişkin bu Yönetmelikte hüküm bulunmayan hallerde Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurulu tarafından, Yönetmelikte yer alan genel hükümler çerçevesinde idari yaptırım kararı alınabileceği düzenlenmiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 6475 sayılı Kanun'un 4. maddesinde, Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumunun posta sektörüne ilişkin görev ve yetkileri düzenlenmiş; bu kapsamda, maddenin 1. fıkrasının (b), (ç), (e), (ı), (j), (k) ve (m) bentlerinde Kurumun idari yaptırım ve tedbir uygulama yetkilerine yer verildikten sonra, (ö) bendinde de, bu Kanun ile verilen görev ve yetkilere ilişkin yönetmelik, tebliğ ve diğer hukuki düzenlemeleri yapmak ve gerekli görülen kararları almak Kurumun görevleri arasında sayılmıştır.
Bu kapsamda, davalı idarenin düzenleme alanı içerisinde yer alan ilgili sektörün yapısı gereği değişen koşullarda tesis edeceği işlemlerin önceden düzenlenmiş kurallarla sağlanabilmesi her zaman mümkün olamamaktadır. Bu nedenle, anılan Kanun'da verilen yetki kapsamında dava konusu düzenlemede sektöre ilişkin ihlal durumları ile bunlara karşılık uygulanacak tedbir ve yaptırımlar belirlenmiş, ancak yönetmelik kapsamında belirlenmemekle birlikte Kanun ve diğer mevzuat kapsamında aykırılık niteliği teşkil edebilecek bazı durumların varlığında söz konusu eylemlerin cezasız kalmamasını sağlamak ve aykırılıkların tekrarını engellemek amacıyla söz konusu düzenlemeler tesis edilmiştir.
Bu yönüyle, dava konusu Yönetmeliğin 22. ve 30. maddelerinde yapılan düzenlemelerin, esas olarak davalı idarenin anılan Kanun kapsamında verilmiş mevcut yetkisinin açıklığa kavuşturulmasına yönelik olduğunun kabulü gerekmektedir. Aksi takdirde, davalı idarenin öngöremeyeceği, ancak gelişen ve değişen şartlar doğrultusunda oluşan ve mevzuat kapsamında ihlal niteliği teşkil eden bazı durumların, yaptırımsız kalması sonucu doğacağından, hukuk düzeninin arzu etmeyeceği sonuçların doğması ihtimal dahilindedir. Kaldı ki, dava konusu düzenlemeler kapsamında tesis edilebilecek işlemlere karşı yargı yolunun da açık olduğu dikkate alındığında, yargı yerlerince davacının ileri sürdüğü iddiaların her bir somut olay özelinde ele alınması ve gerektiğinde hukuka aykırı olduğu anlaşılan işlemlerin iptaline karar verilmesi hukuken mümkündür.
Bu itibarla, Kanun ve diğer mevzuat hükümleri bir arada değerlendirildiğinde, dava konusu düzenlemelerin, öngörülemez ve belirlilik ilkelerini ihlal eden bir yanı olmadığı sonucuna varılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği'nin 22. ve 30. maddelerinin hukuka uygun olduğu anlaşıldığından, Daire kararının bu kısmının bozulması gerektiği oyuyla çoğunluk kararına katılmıyoruz.