T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2023/2919
Karar No:2023/3689
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : …Kurumu
…
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : …Rüzgar Enerjisi Üretim A.Ş.
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: ... tarih ve ... sayılı elektrik üretim lisansı sahibi davacı şirketin, ... RES elektrik üretim tesisinde 2015, 2016, 2017, 2018 ve 2019 yıllarında "lisansında kayıtlı ve geçici kabulü yapılmış kurulu güç ile saatlik olarak gerçekleştirilebilecek azami üretim miktarının aşılarak mevzuata aykırı şekilde gelir elde etme" fiilini gerçekleştirdiğinden bahisle ilgili dönemlerde lisansına derç edilmiş ve geçici kabulü tamamlanarak ticari işletmeye alınmış kurulu güç ile saatlik olarak gerçekleştirebileceği azami üretim miktarının üzerindeki uzlaştırmaya esas veriş miktarlarına istinaden hesaplanan YEK toplam bedelinin 3095 sayılı Kanun'un 1. maddesi uyarınca hesaplanacak faizi ile birlikte EPİAŞ tarafından tahsil edilmesine ilişkin ... tarih ve ...sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: …İdare Mahkemesi'nce verilen …tarih ve E:…, K:…sayılı kararda; taraflar arasında azami üretim miktarı üzerinde üretim faaliyetinin gerçekleştirildiği hususunda ihtilâf bulunmadığı, dava konusu işlemin Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği'nin 17. maddesinin üçüncü fıkrasının (b) bendi uyarınca tesis edildiği, söz konusu mevzuat hükmünün gereğinin yerine getirildiği ileri sürülmüş ise de, anılan kuralın, hiçbir şekilde geçici kabul işleminin yapılmadığı veya geçici kabulün yok hükmünde sayılmasını gerektirecek bir sakatlıkla mâlul olduğu durumlarda uygulama alanı bulabileceği, somut olay bakımından uygulama alanı bulabilecek şekilde yorumlanamayacağı, davacı şirket tarafından azami üretim miktarı üzerinde üretim faaliyetinin gerçekleştirildiği sabit olmakla birlikte, fazladan üretilen enerjinin dağıtım şirketlerince satın alınarak tüketicilerin kullanımına sunulduğu, bu anlamda lehine bir takım kazanımların doğduğunun görüldüğü, uyuşmazlığın özünü, davacı tarafından elde edilen kazanımların hukuken korunup korunamayacağının oluşturduğu, uyuşmazlığın ilgilisinin hilesi veya gerçek dışı beyanı ve/veya idareyi aldatması sonucu gerçekleşip gerçekleşmediği noktasına hasredilmesi gerektiği, bu yönden yapılacak değerlendirmede, davacı şirketin, lisansında kayıtlı geçici kabulü yapılmış kurulu güç (elektriksel) ile saatlik olarak gerçekleştirilebilecek azami üretim miktarının aşılarak 2015, 2016, 2017, 2018 ve 2019 yıllarında fazladan gelir elde edildiği sebebine istinaden, elde edilen YEK toplam bedeli ödemelerinden hilesi veya idareyi yanıltıcı nitelikteki yanlış beyanları sonucu yararlanmadığı, bilakis ilgili ödeme bedellerinin EPİAŞ tarafından hesaplanarak davacı şirkete ödendiği, bu durumda, davacının herhangi bir hilesi veya yanıltıcı beyanının bulunmadığı ve söz konusu işlemlerin açık hataya dayalı olarak tesis edilmediği, aksine tüm zincir işlem süreçlerinin idarenin katılımı ve onayıyla gerçekleştirildiği ve davacı açısından elde edilen menfaatlerin korunması gerektiği anlaşıldığından, davacı lehine oluşan durumların yok sayılması sonucunu doğuracak şekilde hukuki istikrar ve hukuki güvenlik ilkelerine aykırı şekilde tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, dava konusu işlemin sadece Yönetmeliğe dayalı olarak tesis edildiğinden hareketle değerlendirme yapılmasının hukuka aykırı olduğu, lisansta kayıtlı ve geçici kabulü yapılmış kurulu güç (elektriksel) ile saatlik olarak gerçekleştirilebilecek azami üretim miktarının aşıldığının sabit olduğu, 5346 sayılı Kanun'un 6/C maddesinin birinci fikrası uyarınca yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üretimi yapmak üzere lisans alan tüzel kişilerin işletme anında sisteme verdikleri gücün lisanslarında belirtilen kurulu gücü aşmamasının esas olduğu, lisans sahiplerinin tesislerini mevzuat hükümlerine uygun olarak işletmek ve lisansına derç edilmiş bulunan hükümlere uymak zorunda olduğu, Elektrik Piyasası Bağlantı ve Sistem Kullanım Yönetmeliği ile buna bağlı olarak hazırlanan ve Kurul onaylı bağlantı ve sistem kullanım anlaşmalarında da üretim tesislerinin anlaşma ve kurulu gücünden fazla çalıştırılmaması gerektiğinin düzenlendiği, davacı şirketin fiilinin bir nevi lisanssız elektrik enerjisi üretimi niteliğinde olduğu, soruşturma kapsamında alınan yazılı savunmada, çöp gazından enerji üretim tesislerinin diğer kaynak türlerine göre taşıdığı farklılıklar öne sürülerek geçici kabulü yapılmayan ünitelerde de üretim yapıldığının belirtildiği, bu suretle elde edilen haksız gelirin ise ilgili dönemlerde YEKDEM maliyeti olarak elektrik faturalarına yansıdığı ve tüm tüketiciler tarafından karşılandığı, davacı şirketin daha önceki dönemlerde elde ettiği haksız kazancın işletilecek faizi ile birlikte EPİAŞ'a iade edilmesi, hesaplanan bu tutarın YEKDEM geliri havuzuna eklenmesi ve bu yolla nihai tüketicilere yansıtılması gerektiği, üretim tesislerinde üretilen elektrik enerjisi için davacı şirket tarafından fatura kesildiği ve EPİAŞ tarafından ödemelerin gerçekleştirildiği, fazla üretim için ödeme yapılması durumuna ilişkin olarak herhangi bir talimat ya da görüş verilmediği, aksine 14/05/2019 tarih ve 23363 sayılı yazı ile lisanslarına derç edilmiş ve geçici kabulü tamamlanarak ticari işletmeye alınmış kurulu güç ile saatlik olarak gerçekleştirebileceği azami üretim miktarının üzerinde üretim yapanların bildirilmesinin EPİAŞ'tan istenildiği, 30/12/2019 tarih ve 57753 sayılı ve 08/01/2020 tarih ve 1254 sayılı yazılar ile azami üretim miktarının üzerindeki verişlerin YEKDEM kapsamında değerlendirilmeyerek herhangi bir ödemeden yararlandırılmamaları hususunda EPİAŞ'ın talimatlandırıldığı, 2020 yılı ile birlikte konuya ilişkin ihlâllerin önüne geçildiği, ancak geçmişte yapılan fazla üretimlerin de incelenmesi gerektiği değerlendirildiğinden 2013-2020 yılları arasında YEKDEM'de yer alan tüm tesislerin, lisans özel hükümleri ve kabul tarihleri göz önünde tutularak tek tek incelendiği, bu kapsamda toplam 4895 adet tesisin incelendiği, tesis sayısı fazla olduğundan ve uzman kişi sayısına bağlı olarak çalışmanın süresinin uzadığı, şirketlerin en baştan beri yapmaması gereken bu eylemin yürütülen ayrıntılı çalışmalar sonrasında fark edilmesinin lisans sahiplerine yüklenen sorumlulukları ortadan kaldırmadığı, uygulamanın mevzuata aykırı olarak üretim yapılan elektrik enerjisi için EPİAŞ tarafından ödenen fazla bedelin geri alınması işlemi olduğu, kabahat kapsamına girmediği, 5346 sayılı Kanun'un 6/C maddesinin ikinci fıkrasının yeni bir durum yaratmadığı, birinci fıkrayı açıklayan bir hükümden ibaret olduğu, elektrik üretiminin temel kamu hizmeti olarak kabul edilmesi karşısında, haksız ve hukuka aykırı olarak şirkete yapılmış olan ödemelerin kamu zararı teşkil edeceği ve geriye dönük olarak istenmesinin kamu yararının bir gereği olduğu, temyize konu kararın gerekçesinin yerinde olmadığı, Kurumun önlisans ve lisans verilmesi ile bu lisansların talebe istinaden tadil edilmesi haricinde süreçte yer almadığı, lisanssız üretim tesislerinde yaşanan güç aşımları sonrasında lisanslı üretim tesislerinde de benzer davranışlar olabileceği şüphesi üzerine yapılan kontroller ve hesaplamalar nihayetinde dava konusu işlemlerin tesis edildiği, davacının iyi niyetli olduğundan bahsedilemeyeceği, Aralık 2019'dan itibaren fazla üretime karşılık ödeme yapılmadığı, bu uygulamaya karşı herhangi bir dava açılmadığı, toplam 365 farklı tüzel kişinin mezkûr fiili işlediği tespit edilmiş olup, lisansa aykırı faaliyet kapsamında gerçekleştirilen bu üretim için toplam 285,3 milyon TL ödeme yapıldığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı'nın 14/05/2019 tarih ve 23363 sayılı yazısı ile dağıtım şirketleri ve TEİAŞ'tan, YEKDEM kapsamında 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 yılları ile 2019 yılının ilk beş ayında faaliyet gösteren tesislerin Nihai YEK Listesi'nde yer alan elektriksel güçleri dikkate alınarak demand olarak sisteme listedeki gücün üzerinde güç ile enerji verildiği tespit edilen ayların bildirilmesi istenilmiş, sonrasında 25/07/2019 tarih ve 35171 sayılı yazı ile bu kez EPİAŞ'tan YEKDEM kapsamında 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 yılları ile 2019 yılının ilk altı ayında faaliyet gösteren tesislerin Nihai YEK Listesi'nde yer alan elektriksel güçleri ve yıl içindeki güç artışları kapsamındaki elektriksel güçleri dikkate alınarak kabulü tamamlanan elektriksel güç ile saatlik olarak üretebileceği maksimum enerjinin üzerinde enerji üretildiği tespit edilen saatlerin ve fazladan üretime ilişkin ödenen yaklaşık bedelin üretim tesisi bazında bildirilmesi istenmiştir.
EPİAŞ'tan gelen veriler üzerinde yapılan inceleme neticesinde YEKDEM kapsamında olan çok sayıda tesisin saatlik olarak gerçekleştirebileceği azami üretim miktarının üzerinde üretim yaptığı anlaşılmıştır. Bunun üzerine Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı'nın 30/12/2019 tarih ve 57753 sayılı yazısı ile EPİAŞ'a, yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üretmek üzere lisans alan tüzel kişilerin, lisanslarına derç edilmiş ve geçici kabulü tamamlanarak ticari işletmeye alınmış (elektriksel) kurulu güç ile saatlik olarak üretebileceği enerjinin üzerinde sisteme verdikleri enerji için ilgili tüzel kişilerin YEKDEM kapsamında herhangi bir ödemeden yararlandırılmaması bildirilmiştir. EPİAŞ'ın 31/12/2019 tarih ve 2922 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı hitaplı yazısı ile, Aralık 2019 ve sonraki dönemlerde gerçekleştirilecek uzlaştırma hesaplamaları sırasında, YEKDEM kapsamında yer alan tesislerin lisanslarına derc edilmiş ve geçici kabulü tamamlanarak ticari işletmeye alınmış (elektriksel) kurulu güç ile saatlik olarak üretebileceği enerjinin üzerinde sisteme verdikleri enerjinin YEKDEM hesaplamalarından çıkartılmasının yanında, tüm uzlaştırma hesaplamalarından da çıkartılıp çıkartılmayacağı sorulmuştur. 08/01/2020 tarih ve 1254 sayılı cevabi yazı ile söz konusu üretim tesislerinin bir uzlaştırma döneminde lisanslarına derç edilmiş kurulu güçleri ile gerçekleştirebilecekleri azami üretim miktarının üzerindeki verişlerinin, uzlaştırmaya esas veriş miktarlarında dikkate alınmaması gerektiği EPİAŞ'a bildirilmiştir.
Geleceğe yönelik olarak bu yazışmalar gerçekleştirildikten sonra, geçmişe yönelik olarak fazla üretimlerin de incelenmesi gerektiği değerlendirilerek 2013-2020 yılları arasında YEKDEM'de yer alan tüm tesisler, lisans özel hükümleri ve kabul tarihleri göz önünde tutularak incelenmiştir. Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı'nın 25/02/2021 tarih ve 31708 sayılı yazısı ile, piyasa işletim lisansına sahip EPİAŞ tarafından yapılan 2013-2019 yılları arasını kapsayan incelemeler sonucunda, YEKDEM kapsamında faaliyet gösteren bazı üretim lisansı sahibi şirketlerin, üretim lisansı kapsamında izin verilen (lisansında tescil edilen elektriksel kurulu güç ile sınırlı) ve Bakanlık geçici kabul işlemiyle birlikte ticari işletme hakkı doğan kurulu güç kapsamında ulaşılabilecek azami üretim miktarının üzerinde üretim faaliyeti gerçekleştirenlere ilişkin hesaplama tabloları Denetim Dairesi Başkanlığı'nın değerlendirilmesine sunulmuştur.
Denetim Dairesi Başkanlığı'nca yürütülen soruşturma süreci neticesinde, davacı şirket hakkında 15/06/2021 tarih ve 435 sayılı soruşturma raporu düzenlenerek yazılı savunması talep edilmiştir. Soruşturma raporunda özetle; EPİAŞ’tan elde edilen veriler doğrultusunda, davacı şirket tarafından Şenköy RES elektrik üretim tesisinde 2015, 2016, 2017, 2018 ve 2019 yıllarında "lisansında kayıtlı ve geçici kabulü yapılmış kurulu güç ile saatlik olarak gerçekleştirilebilecek azami üretim miktarının aşılarak mevzuata aykırı şekilde gelir elde etme" fiilinin işlendiği kanaatine varıldığı ifade edilmiştir.
Davacı şirketin yazılı savunmasında ileri sürülen hususların kendisini haklı gösterecek gerekçeler olamayacağı değerlendirilerek, lisans sahibi tüzel kişinin ilgili dönemlerde lisanslarına derç edilmiş ve geçici kabulü tamamlanarak ticari işletmeye alınmış (elektriksel) kurulu güç ile saatlik olarak gerçekleştirebileceği azami üretim miktarının üzerindeki uzlaştırmaya esas veriş miktarlarına istinaden hesaplanan YEK toplam bedelinin, 3095 sayılı Kanuni Faiz ve Temerrüt Faizine İlişkin Kanun'un 1. maddesi uyarınca hesaplanacak faiziyle birlikte EPİAŞ tarafından tahsil edilmesine karar verilmesi üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
6446 Sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Lisans esasları" başlıklı 5. maddesinde, "...(2) Bu Kanun kapsamında verilecek lisansların tabi olacağı ve lisans sahiplerinin uymakla yükümlü olduğu esaslar şunlardır: ...(e) Tüzel kişiler lisans almanın yanı sıra faaliyet alanlarına göre mevzuatın gereklerini yerine getirmekle yükümlüdür."; "Yaptırımlar ve yaptırımların uygulanmasında usul" başlıklı 16. maddesinde, "(1) Kurul, piyasada faaliyet gösteren tüzel kişilere aşağıdaki yaptırım ve cezaları uygular: ...(b) Bu Kanun, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına ve talimatlara aykırı hareket edildiğinin saptanması hâlinde, aykırılığın niteliğine göre aykırılığın otuz gün içinde giderilmesi veya tekrarlanmaması ihtar edilir ve yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettiren veya tekrar edenlere beş yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir." kurallarına yer verilmiştir.
5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun'un fiil tarihi itibarıyla yürürlükte olan 29/12/2010 tarih ve 6094 sayılı Kanun ile değişik "YEK Destekleme Mekanizması" başlıklı 6. maddesinin yedinci fıkrasında, "Yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten tesislerin lisanslarına derç edilecek yıllık üretim miktarı, bu tesislerin kaynağına göre mevcut kurulu gücü ile üretebileceği yıllık azami üretim miktarıdır."; "Diğer uygulamalar" başlıklı 6/C maddesinin birinci fıkrasında, "(1) Bu Kanun kapsamındaki yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üretimi yapmak üzere lisans alan tüzel kişiler, lisanslarında belirlenen sahaların dışına çıkılmaması ve işletme anında sisteme verilen gücün lisanslarında belirtilen kurulu gücü aşmaması kaydıyla ek kapasite kurabilirler. ..." kuralları bulunmaktadır.
Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Lisans sahiplerinin genel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 29. maddesinde, "...(3) Lisans sahibi ilgili mevzuatta sayılanların yanısıra; ...(c) Lisansı kapsamındaki tesislerini mevzuat hükümlerine uygun olarak işletmek, (ç) Lisansı kapsamındaki hizmetin teknik gereklere göre yapılmasını sağlamak, (d) Kurum tarafından ilgili mevzuat çerçevesinde verilen tüm talimatlara uymak, ...(ğ) Lisansına derç edilmiş bulunan hükümlere uymak, ...(i) Lisans almanın yanı sıra faaliyet alanlarına göre ilgili diğer mevzuatların gereklerini yerine getirmek, ..." kuralı yer almıştır.
Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği'nin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde, "(1) Bu Yönetmelikte geçen; ...(pppp) Uzlaştırma: Dengeleme mekanizmasından ve/veya enerji dengesizliğinden doğan alacak ve borç miktarlarının hesaplanması ve ilgili alacak-borç bildirimlerinin hazırlanması işlemlerini, ...(rrrr) Uzlaştırma dönemi: Uzlaştırma işlemleri için esas alınan zaman dilimlerini, (üüüü) Uzlaştırmaya esas veriş-çekiş miktarı: Uzlaştırma hesaplamalarında esas alınmak üzere, uzlaştırmaya esas veriş-çekiş birimi konfigürasyonunda yer alan sayaçlardan elde edilen ölçümlerin, uzlaştırmaya esas aktif elektrik enerjisi teslim noktası bazındaki değerlerini, ...ifade eder."; 09/05/2021 tarih ve 31479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesi ile değiştirilen "Piyasa katılımcılarının kayıt zorunluluğu" başlıklı 17. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Piyasa katılımcılarının uzlaştırmaya esas veriş-çekiş birimlerine ilişkin kayıt işlemlerini tamamlamamaları halinde, aşağıdaki işlemler uygulanır: (a) Bakanlık tarafından kabulü yapılmış bir üretim veya elektrik depolama tesisine ilişkin kayıt işlemlerinin tamamlanmamış olması halinde, söz konusu üretim veya elektrik depolama tesisinin iletim veya dağıtım sistemine verdiği elektrik enerjisi uzlaştırma hesaplamalarında dikkate alınmaz. İletim veya dağıtım sistemine verilen elektrik enerjisi miktarına ilişkin olarak Piyasa İşletmecisi tarafından herhangi bir tahakkuk ve ödeme yapılmaz. Bu üretim veya elektrik depolama tesisinin iletim veya dağıtım sisteminden çektiği elektrik enerjisi miktarı, usulsüz elektrik enerjisi tüketimine ilişkin ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde değerlendirilir. (b) Sisteme bağlantısı gerçekleştirilerek tesis kabulü yapılmış ancak Bakanlık tarafından kabulü yapılmamış bir üretim veya elektrik depolama tesisinin, iletim veya dağıtım sisteminden çektiği elektrik enerjisini, sınırları içinde bulunduğu dağıtım bölgesinde faaliyet gösteren görevli tedarik şirketinden ya da ilgili üretim tesisine ait uzlaştırmaya esas veriş-çekiş biriminin Piyasa İşletmecisine kaydettirilmesi suretiyle tedarik etmesi esastır. Aksi durumda, bu üretim veya elektrik depolama tesisinin iletim veya dağıtım sisteminden çektiği elektrik enerjisi miktarı, usulsüz elektrik enerjisi tüketimine ilişkin ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde değerlendirilir. Söz konusu üretim veya elektrik depolama tesisinin iletim veya dağıtım sistemine verdiği elektrik enerjisi uzlaştırma hesaplamalarında dikkate alınmaz." kuralları bulunmaktadır.
Elektrik Piyasası Bağlantı ve Sistem Kullanım Yönetmeliği'nin 09/05/2021 tarih ve 31479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Bağlantı ve Sistem Kullanım Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğinin 6. maddesi ile değiştirilen "Anlaşma gücü" başlıklı 7. maddesinde, "(1) Kullanıcıya bağlantı ve sistem kullanım anlaşmalarında tahsis edilen kapasite, kullanıcının anlaşma gücünü oluşturur. İletim sistemine bağlantı noktasından alınan veya verilen elektrik enerjisi kapasitesinin azami değeri, bağlantı ve sistem kullanım anlaşmalarında belirtilen anlaşma gücünü aşamaz." kuralına yer verilmiştir.
01/10/2013 tarih ve 28782 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Belgelendirilmesi ve Desteklenmesine İlişkin Yönetmeliğin "Yaptırımlar ve yaptırımların uygulanmasındaki usul" başlıklı 27. maddesinde, "Bu Yönetmelik hükümleri uyarınca Kuruma yapılan başvurularda başvuru sahibinin yanıltıcı bilgi ve/veya belge verdiğinin/düzenlediğinin tespiti halinde üretim lisansı sahibi tüzel kişi bu Yönetmelik kapsamındaki haklardan yararlandırılmaz, ödenmiş tutarlar geri alınır ve Kanunun 16 ncı maddesi hükümleri çerçevesinde işlem tesis edilir.", aynı maddenin 29/04/2016 tarih ve 29698 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Belgelendirilmesi ve Desteklenmesine İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğin 13. maddesiyle değişik hâlinde, "(1) Bu Yönetmelik hükümleri uyarınca Kuruma yapılan başvurularda başvuru sahibinin yanıltıcı bilgi ve/veya belge verdiğinin/düzenlediğinin tespiti halinde üretim lisansı sahibi tüzel kişi bu Yönetmelik kapsamındaki haklardan yararlandırılmaz, ödenmiş tutarlar 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun 51 inci maddesine göre belirlenen faiz oranı ile güncellenerek Piyasa İşletmecisi tarafından katılımcıya fatura edilir ve Kanunun 16 ncı maddesi hükümleri çerçevesinde işlem tesis edilir. Bu kapsamda tahsil edilen tutar takip eden uzlaştırma dönemi YEKDEM gelirine eklenir. (2) Gerekli şartları taşımadığı halde YEKDEM’den faydalandığı tespiti edilen katılımcının geçmişe dönük olarak YEKDEM kapsamında bulunduğu her bir uzlaştırma dönemi için kendisine ödeme yapılan birim fiyat ile ilgili uzlaştırma dönemi piyasa takas fiyatı ve sistem marjinal fiyatından küçük olan arasındaki fark ve üretim miktarları kullanılarak hesaplanan bedel 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun 51 inci maddesine göre belirlenen faiz oranı ile güncellenerek katılımcıya Piyasa İşletmecisi tarafından fatura edilir ve tahsil edilen bedel takip eden uzlaştırma dönemi YEKDEM gelirine eklenir.", aynı maddenin 09/05/2021 tarih ve 31479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Belgelendirilmesi ve Desteklenmesine İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğinin 8. maddesi ile değiştirilen hâlinde, "(1) Bu Yönetmelik hükümleri uyarınca Kuruma ve ilgili kurum ve kuruluşlara yapılan başvurularda başvuru sahibinin yanıltıcı bilgi ve/veya belge verdiğinin ve/veya düzenlediğinin tespiti halinde üretim lisansı sahibi tüzel kişi bu Yönetmelik kapsamındaki haklardan yararlandırılmaz ve üretilen elektrik enerjisi miktarlarının YEK Fiyatıyla çarpılması sonucu hesaplanan tutar, 21/7/1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun 51 inci maddesine göre belirlenen faiz oranı ile güncellenerek Piyasa İşletmecisi tarafından ilgili tüzel kişiye fatura edilir. Söz konusu üretim lisansı sahibi tüzel kişi hakkında ayrıca Kanunun 16 ncı maddesi hükümleri çerçevesinde işlem tesis edilir. (2) YEKDEM’e katılma hakkını haiz olmadığı hâlde YEKDEM’den faydalandığı tespit edilen üretim lisansı sahibi tüzel kişi, ilgili yılın nihai YEK listesinden çıkarılır. Bu kişiye, geçmişe dönük olarak YEKDEM kapsamında bulunduğu her bir uzlaştırma dönemi için 18 inci madde uyarınca ödenen YEK bedelleri Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun 51 inci maddesine göre belirlenen faiz oranı ile güncellenerek Piyasa İşletmecisi tarafından fatura edilir. (3) Birinci ve ikinci fıkra hükümleri saklı kalmak kaydıyla, bu Yönetmelik kapsamında fazla ödeme yapıldığı tespit edilen tutarlar ile yargı kararına göre ödemesi yapılıp yine yargı kararı gereğince tahsili gereken tutarlara ilişkin olarak, YEKDEM katılımcısından tahsil edilecek tutar Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun 51 inci maddesine göre belirlenen faiz oranı ile güncellenerek Piyasa İşletmecisi tarafından fatura edilir. (4) Bu Yönetmelik kapsamında fazla ödeme aldığı veya gerekli şartları taşımadığı halde YEKDEM’den faydalandırıldığı tespit edilen lisanssız üretim tesislerine ilişkin olarak, ilgili üretim tesisi sahibi kişiye geçmişe dönük olarak her bir uzlaştırma dönemi için yapılan ödeme tutarları, ilgili görevli tedarik şirketi tarafından Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun 51 inci maddesine göre belirlenen faiz oranı ile güncellenerek üretim tesisi sahibi kişiden tahsil edilir. Görevli tedarik şirketi tarafından tahsil edilen tutar, cari fatura dönemi LÜTYOB hesabına dahil edilmek üzere piyasa işletmecisine bildirilir."; "YEKDEM katılımcılarının yükümlülükleri" başlıklı 23. maddesinin ikinci fıkrasında, "... YEKDEM katılımcısı lisans sahibi basiretli tacir olan tüzel kişiler ile üretimleri muafiyetli üretim miktarı kapsamındaki lisanssız üreticiler, YEKDEM’e tabi olduğu sürece, bu Yönetmelik ve ilgili mevzuat hükümlerine uymak ve iyi niyet esaslarına göre faaliyet yürütmekle yükümlüdür." kuralı yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aktarılan kurallardan, lisans sahibi tüzel kişilerin, lisans almanın yanı sıra faaliyet alanlarına göre mevzuatın gereklerini yerine getirmek, lisans kapsamındaki tesisleri mevzuat hükümlerine uygun olarak işletmek, Kurum tarafından ilgili mevzuat çerçevesinde verilen tüm talimatlara uymak, lisansına derç edilmiş bulunan hükümlere uymakla yükümlü olduğu, elektrik iletim sistemine bağlantı noktasından alınan veya verilen elektrik enerjisi kapasitesinin azami değerinin, bağlantı ve sistem kullanım anlaşmalarında belirtilen anlaşma gücünü aşamayacağı, uzlaştırmaya esas veriş-çekiş birimlerine ilişkin kayıt işlemlerini tamamlamamaları hâlinde, Bakanlık tarafından kabulü yapılmış bir üretim tesisine ilişkin olarak, tesisin iletim veya dağıtım sistemine verdiği elektrik enerjisinin uzlaştırma hesaplamalarında dikkate alınmayacağı, sisteme bağlantısı gerçekleştirilerek tesis kabulü yapılmış ancak Bakanlık tarafından kabulü yapılmamış üretim tesisinin, iletim veya dağıtım sistemine verdiği elektrik enerjisinin uzlaştırma hesaplamalarında dikkate alınmayacağı, yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üretimi yapmak üzere lisans alan tüzel kişilerin, lisanslarında belirlenen sahaların dışına çıkılmaması ve işletme anında sisteme verilen gücün lisanslarında belirtilen kurulu gücü aşmaması kaydıyla ek kapasite kurabileceği, bunlardan YEKDEM katılımcısı olanların, YEKDEM’e tabi olduğu sürece ilgili mevzuat hükümlerine uymak ve iyi niyet esaslarına göre faaliyet yürütmekle yükümlü oldukları anlaşılmaktadır.
Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun'a göre, yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten tesislerin lisanslarına derç edilecek yıllık üretim miktarının, bu tesislerin kaynağına göre mevcut kurulu gücü ile üretebileceği yıllık âzâmi üretim miktarını ifade ettiği, ayrıca lisans sahibi tüzel kişilerin işletme anında sisteme verilen gücün lisanslarında belirtilen kurulu gücü aşmaması kaydıyla ek kapasite kurabileceği anlaşılmaktadır. Üretim lisanslarının özel hükümler kısmındaki "Yıllık elektrik enerjisi üretim miktarı" ibaresi incelendiğinde ise, bu miktarın "kWh" olarak belirlendiği, dolayısıyla Kanun'da âzâmi üretim miktarına ilişkin bir kural bulunduğu anlaşılmaktadır.
Bu hususa ilişkin ikincil düzenlemelerden olan, Elektrik Piyasası Bağlantı ve Sistem Kullanım Yönetmeliğinde, elektrik iletim sistemine bağlantı noktasından alınan veya verilen elektrik enerjisi kapasitesinin âzâmi değerinin, bağlantı ve sistem kullanım anlaşmalarında belirtilen anlaşma gücünü aşamayacağı kurala bağlanmıştır. Nitekim iletim sistemi işleticisi (dağıtım şirketleri veya TEİAŞ) ile sistem kullanıcısı lisans sahipleri arasında yapılan bağlantı anlaşmaları uyarınca, "kullanıcının bağlantı noktasından anlaşma gücü üzerinde elektrik enerjisi vermesi" ihlâli nedeniyle aşım yapılan aylara ilişkin cezaî şart olarak "güç aşım bedeli", ilgili dönemlerin sistem kullanım faturalarına yansıtılmaktadır.
Bununla birlikte, 01/10/2013 tarihinde yürürlüğe giren Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Belgelendirilmesi ve Desteklenmesine İlişkin Yönetmeliğin "Yaptırımlar ve yaptırımların uygulanmasındaki usûl" başlıklı 27. maddesinde, YEKDEM başvuru sahibinin yanıltıcı bilgi ve/veya belge verdiğinin/düzenlediğinin tespiti hâlinde üretim lisansı sahibi tüzel kişiye ödenmiş tutarların geri alınacağı ve yaptırım uygulanacağı kurala bağlanmıştır. Maddenin 29/04/2016 tarihinde değiştirilen hâlinde, bu kapsamdakilere ödenmiş tutarların 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun 51. maddesine göre belirlenen faiz oranı ile güncellenerek Piyasa İşletmecisi tarafından katılımcıya fatura edileceği, ayrıca gerekli şartları taşımadığı hâlde YEKDEM’den faydalandığı tespit edilen katılımcının geçmişe dönük olarak YEKDEM kapsamında bulunduğu her bir uzlaştırma dönemi için kendisine ödeme yapılan birim fiyat ile ilgili uzlaştırma dönemi piyasa takas fiyatı ve sistem marjinal fiyatından küçük olan arasındaki fark ve üretim miktarları kullanılarak hesaplanan bedelin mezkûr faiz oranı ile güncellenerek katılımcıya Piyasa İşletmecisi tarafından fatura edileceği belirtilmiştir. 09/05/2021 tarihinde madde başlığı "Haksız ve yersiz ödemelerin iadesi" olarak değiştirilmiş, üçüncü fıkrada, bu Yönetmelik kapsamında fazla ödeme yapıldığı tespit edilen tutarlara ilişkin olarak, YEKDEM katılımcısından tahsil edilecek tutarın 6183 sayılı Kanun'un 51. maddesine göre belirlenen faiz oranı ile güncellenerek Piyasa İşletmecisi tarafından fatura edileceği kurala bağlanmıştır. Ancak incelemenin 2013-2020 yıllarını kapsadığı dikkate alındığında, sonradan getirilen bu kuralın somut olayda uygulanma kabiliyeti olmadığı açıktır.
Belirtilen çerçevede, YEKDEM kapsamında yapılan ödemelerin geri alınmasına ilişkin yegâne açık kural Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Belgelendirilmesi ve Desteklenmesine İlişkin Yönetmeliğin 27. maddesinde yer almaktadır. Dava konusu işleme dayanak mezkûr fiilin gerçekleştirildiği dönemde, yalnızca YEKDEM başvurusu sırasında yanıltıcı bilgi ve/veya belge verildiğinin tespiti hâlinde ödemelerin geri alınacağı ve yaptırım uygulanacağı düzenlenmişti. Maddede 29/04/2016 tarihinde yapılan değişiklik ile getirilen kurala göre, gerekli şartları taşımadığı hâlde YEKDEM’den faydalandığı tespit edilen katılımcılar için ancak geçmişe dönük olarak YEKDEM kapsamında bulunduğu her bir uzlaştırma dönemi için kendisine ödeme yapılan birim fiyat ile ilgili uzlaştırma dönemi piyasa takas fiyatı ve sistem marjinal fiyatından küçük olan arasındaki fark tutarı piyasa işletmecisi tarafından fatura edilebilecektir.
Dolayısıyla incelemeye konu edilen dönemde, YEKDEM'den şartları sağlayarak yararlandığı hususunda bir tereddüt bulunmayan davacı şirketten fazladan üretimleri nedeniyle yapılan ödemelerin geri alınmasına ilişkin açık bir düzenleme bulunmamaktadır.
Taraflar arasında ilgili dönemlerde lisansa derç edilmiş ve geçici kabulü tamamlanarak işletmeye alınmış kurulu güç ile saatlik olarak gerçekleştirebilecek âzâmi üretim miktarının üzerinde elektrik enerjisi üretimi gerçekleştirilerek sisteme verildiği hususunda ihtilâf bulunmamaktadır. Ancak fazladan üretilen enerji, dağıtım şirketlerince satın alınarak tüketicilerin kullanımına sunulmuştur. Uyuşmazlık, açık bir mevzuat hükmünün bulunmadığı bir döneme ilişkin olarak davacı şirketin geçmişte âzâmi üretim miktarının üzerinde elektrik üretiminden elde ettiği kazanımların hukuken korunup korunamayacağı, idarece geri alınıp alınamayacağı hususuna ilişkindir.
"Hangi işlemlerin idare tarafından geri alınabileceği sorusuna cevap verilmesinde birbiriyle çatışan olumlu iki değer rol oynar. Birincisi "hukuka uygunluk" değeridir. Bir hukuk düzeninde hukuka aykırı olan işlemler ortadan kaldırılarak hukuka uygunluk sağlanmalıdır. O hâlde hukuka aykırı idarî işlemlerin idare tarafından her zaman geri alınması gerektiği söylenebilir. Ancak bu konuda korunması gereken ikinci bir değer daha vardır: "Hukuk güvenliği". Bu değer açısından bakıldığında ise, idarî işlemlerin hukuka aykırı olsalar bile geri alınmaması gerektiği söylenebilir. Zira bir idarî işlemin idare tarafından geri alınması durumunda, bu işlem geçmişe etkili bir şekilde ortadan kalkacağından, bu işlemin kişilere sağladığı haklar ortadan kalkacak, bu ise hukuk güvenliğini sarsacaktır." (GÖZLER Kemal, İdare Hukuku, Ekin Yayınevi, C. 1, Bursa 2019, s. 1232).
"İdarî işlemin geriye yürümemesi prensibi, genel hatları ile yapıldıkları zaman yürürlükte olan hukuk kurallarına uygun olarak yapılmış işlemleri ve yaratılmış hukukî durumları daha sonra yapılacak işlemlerle tartışmalı yaparak hukuktan beklenen güvenlikle bağdaşmaması ve zaman itibarıyla yetki prensibini çiğnememek fikirlerine dayanmaktadır." (aktaran TAN Turgut, İdari İşlemin Geri Alınması, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları, Ankara 1970, s. 58).
Hukuk devleti ilkesinin unsurlarından biri olan "hukuk güvenliği" ile kişilerin hukukî güvenliğinin sağlanması amaçlanmakta olup, söz konusu ilke, yazılı hukuk kurallarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de kanunî düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılmaktadır.
Genel olarak yok hükmünde olan işlemler, hileyle yapılmış işlemler, açık hataya dayalı tesis edilen işlemler ile gerçek anlamda bir hak doğurmaya elverişli olmayan negatif işlemler, geçici işlemler, tespit edici işlemler gibi işlemlerin idarece her zaman geri alınabileceği, hak doğurucu nitelikteki hukuka aykırı işlemlerin ise hiç bir süreye tâbi olmayarak her zaman değil, ancak mâkul süreler içinde geri alınabileceği kabul edilmektedir.
Buna göre, davaya konu ödemelerin geri alınabilmesi için davalı idarenin; davacı şirkete mezkûr tesiste lisansında kayıtlı geçici kabulü yapılmış kurulu güç ile saatlik olarak gerçekleştirilebilecek âzâmi üretim miktarını aşması nedeniyle fazla ödeme yapılması işleminde; davacının yasal yükümlülüklerine açıkça aykırı davrandığının, hilesi, idareyi yanıltıcı nitelikte beyanı veya fiili bulunduğunun ortaya konulması gerekmektedir. Davaya konu olayda ise, davalı idare böyle bir hususu ortaya koyamamıştır.
Bu süreçte hukukî belirlilik, gerekli şartları taşımadığı hâlde YEKDEM'den faydalananlar bakımından dahi Yönetmeliğin 27. maddesi ile sağlanmış iken, dava konusu işlem ile fazladan yapılan üretime ilişkin ödemenin -YEKDEM kapsamında sağlanan ilave fayda yerine- bir bütün olarak EPİAŞ tarafından tahsil edilmesine karar verilmesi ölçülülük ilkesi ile bağdaşmamaktadır.
Bu itibarla, her ne kadar davacı şirketin lisansına derç edilmiş ve geçici kabulü tamamlanarak işletmeye alınmış kurulu güç ile gerçekleştirebileceği âzâmi üretim miktarını aşmaması gerekmekte ise de, ilgili süreçte fazladan üretimin hukukî sonuçlarına (yapılan ödemelerin geri alınmasına) ilişkin açık bir kural bulunmadığı, YEKDEM kapsamında tüm sürecin ilgili idarelerin bilgisi dahilinde ve yönetiminde işletildiği, sisteme verilerek tüketicilerin kullanımına sunulan elektrik enerjisi nedeniyle yapılan söz konusu ödemelerin açık hataya dayalı olarak yapılmadığı, davacının ilgili süreçte açık bir yasal düzenlemeyi ihlâl etmediği, hilesi, yanıltıcı beyanı veya fiili de tespit edilmediği anlaşıldığından, hukuki belirlilik ve hukuk güvenliği ilkeleri karşısında dava konusu işlemde hukuka uygunluk, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla hukukî isabetsizlik bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin reddine,
2. Dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararının yukarıda belirtilen GEREKÇEYLE ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın davalıya iadesine,
5. 2577 sayılı Kanun'un 50. maddesi uyarınca, bu gerekçeli onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de …Bölge İdare Mahkemesi …İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesini teminen dosyanın …İdare Mahkemesi'ne gönderilmesine, 25/09/2023 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.