T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2023/3410
Karar No:2024/353
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Eğitim Turizm Spor İnşaat Otomotiv Yayıncılık
Bilgisayar ve Gıda Sanayi Ticaret A.Ş.
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E: …, K: … sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı ile Ankara Çalışma ve İş Kurumu İl Müdürlüğü arasında grafik tasarımcısı, kasiyer, yönetici sekreter/asistan, hasta ve yaşlı refakatçisi, evde çocuk bakım elemanı, bilgisayarlı muhasebe elemanı, bilgisayar bakım ve onarımcısı, hasta ve yaşlı refakatçisi, yaşlı bakım teknisyeni, grafik tasarımcısı ve yönetici sekreter/asistan kurslarına ilişkin olarak imzalanan eğitim hizmetleri sözleşmeleri uyarınca hakkında 1 yıl yasaklılık hükümlerinin uygulanmasına ve fazladan/yersiz yapılan ...-TL ödemenin 15 gün içinde Kurum hesabına ödenmesi gerektiğine ilişkin … tarih ve … sayılı Ankara Çalışma ve İş Kurumu İl Müdürlüğü işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:..., K:… sayılı kararda; uyuşmazlığın işbaşı eğitim programı konulu sözleşme çerçevesinde kursiyer/katılımcı çalıştıran davacının iş yerinde yapılan denetimler neticesinde yükümlülüklerini yerine getirmediğinin tespit edildiğinden bahisle davacı şirkete 1 yıl yasaklılık hükümlerinin uygulanması ile Kurum tarafından yapılan ödemelerin iadesine ilişkin işlemin iptali istemine ilişkin olduğu, Ankara Çalışma ve İş Kurumu İl Müdürlüğü ile davacı arasında imzalanan sözleşmenin özel hukuk hükümlerine tâbi olduğu, sözleşmenin idari bir sözleşme sayılabilmesi için taraflardan birinin idare olması dışında gerekli olan sürekli bir kamu hizmetinin görülmesi amacını taşıması, kamu hukukuna özgü, kamu hukukundan doğan şart ve hükümlerin sözleşmede yer alması koşullarının sözleşmede bulunmadığı, dolayısıyla dava konusu uyuşmazlığın, Aktif İşgücü Hizmetleri Yönetmeliği yanında özel hukuk hükümlerine tâbi hizmet sözleşmesinden kaynaklandığı anlaşıldığından, davanın görüm ve çözümünde adli yargı yerinin görevli olduğu sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 15/1-a maddesi uyarınca davanın görev yönünden reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, dava konusu işlemlerin idari işlem niteliğinde olduğu, emsal Danıştay içtihatlarının da bu yönde olduğu, Bölge İdare Mahkemesince iddialarının değerlendirilmediği, hukukî olarak hatalı ve gerekçeden yoksun bir karar ile istinaf başvurusunun reddine karar verildiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, temyiz edilen Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … 'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kısmen kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının kısmen onanması, kısmen bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Davacı ile Ankara Çalışma ve İş Kurumu İl Müdürlüğü arasında grafik tasarımcısı, kasiyer, yönetici sekreter/asistan, hasta ve yaşlı refakatçisi, evde çocuk bakım elemanı, bilgisayarlı muhasebe elemanı, bilgisayar bakım ve onarımcısı, hasta ve yaşlı refakatçisi, yaşlı bakım teknisyeni, grafik tasarımcısı ve yönetici sekreter/asistan kurslarına ilişkin olarak … tarih ve … sayılı, … tarih ve … sayılı, … tarih ve … sayılı Eğitim Hizmetleri Sözleşmeleri imzalanmıştır.
Söz konusu kurslarla ilgili olarak düzenlenen … tarih ve … sayılı İdari İnceleme Raporundaki tespitler uyarınca … tarih ve … sayılı Ankara Çalışma ve İş Kurumu İl Müdürlüğü işlemiyle davacı şirket hakkında 1 yıl yasaklılık hükümlerinin uygulanmasına ve fazladan/yersiz yapılan ...-TL ödemenin davacı şirket tarafından 15 gün içinde Kurum hesabına ödenmesi gerektiğine karar verilmiştir.
Bunun üzerine, davacı tarafından söz konusu işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun ''Doğrudan temin'' başlıklı 22. maddesinde, "Aşağıda belirtilen hâllerde ihtiyaçların ilân yapılmaksızın ve teminat alınmaksızın doğrudan temini usulüne başvurulabilir: ... ı) Türkiye İş Kurumu'nun, 25/6/2003 tarih ve 4904 sayılı Kanun'un 3. maddesinin (b) ve (c) bentlerinde sayılan görevlerine ilişkin hizmet alımları ile 25/8/1999 tarih ve 4447 sayılı İşsizlik Sigortası Kanunu'nun 48. maddesinin yedinci fıkrasında sayılan görevlerine ilişkin hizmet alımları, ..." kuralı bulunmaktadır.
4094 sayılı Türkiye İş Kurumu Kanunu'nun "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanun ile istihdamın korunmasına, geliştirilmesine, yaygınlaştırılmasına ve işsizliğin önlenmesi faaliyetlerine yardımcı olmak ve işsizlik sigortası hizmetlerini yürütmek üzere Türkiye İş Kurumu kurulmuştur. ... Kurum, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının ilgili kuruluşu olup, özel hukuk hükümlerine tâbi, tüzel kişiliği haiz, idarî ve malî bakımdan özerk bir kamu kuruluşudur. Kurum, vize ve tescile ilişkin hükümler hariç 26/05/1927 tarih ve 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu ve 21/02/1967 tarih ve 832 sayılı Sayıştay Kanunu'na tâbidir. Kurumun malları, alacakları, banka hesapları 09/06/1932 tarih ve 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu ile 01/03/1926 tarih ve 765 sayılı Türk Ceza Kanunu bakımından Devlet malı hükmünde olup haczedilemez, alacakları da Devlet alacağı derecesinde imtiyazlıdır. Kurum malları hakkında İcra ve İflas Kanunu'nun iflasa ilişkin hükümleri uygulanmaz. Kısa adı "İŞKUR" dur.";
"Kurumun görevleri" başlıklı 3. maddesinde, "Kurumun görevleri şunlardır: ... b) İşgücü piyasası verilerini, yerel ve ulusal bazda derlemek, analiz etmek, yorumlamak ve yayınlamak, İşgücü Piyasası Bilgi Danışma Kurulunu oluşturmak ve Kurul çalışmalarını koordine etmek, işgücü arz ve talebinin belirlenmesine yönelik işgücü ihtiyaç analizlerini yapmak, yaptırmak. c) İş ve meslek analizleri yapmak, yaptırmak, iş ve meslek danışmanlığı hizmetleri vermek, verdirmek, işgücünün istihdam edilebilirliğini artırmaya yönelik işgücü yetiştirme, mesleki eğitim ve işgücü uyum programları geliştirmek ve uygulamak, istihdamdaki işgücüne eğitim seminerleri düzenlemek. ..." kuralı yer almaktadır.
Davacı ile Ankara Çalışma ve İş Kurumu İl Müdürlüğü arasında imzalanan Eğitim Hizmetleri Sözleşmelerinin "Yasaklılık Hükümleri" başlıklı 34. maddesinde, "... 34.3. İstihdam yükümlülüğünün hiç yerine getirilmemesi hâlinde -kursiyer zaruri gideri ile sigorta prim giderleri hariç- ilgili kurs için yapılan tüm giderler yüklenicilerden geri alınır ve/veya varsa bunların alacaklılarından mahsup edilir. Bloke tutar irat kaydedilir. Yüklenici hakkında iki yıl süresince yasaklılık hükümleri uygulanır. 34.4. İstihdam yükümlülüğünün kısmen yerine getirilmemesi hâlinde ise; istihdam edilmeyen her bir kursiyer için, -kursiyer zaruri gideri ile sigorta prim giderleri hariç toplam kurs giderinin mezun kursiyer sayısına bölünmesi ile bulunan- kişi başı ortalama birim maliyet yüklenicilerden geri alınır ve/veya varsa bunların alacaklarından mahsup edilir. Bloke tutar irat kaydedilir. Yüklenici hakkında bir yıl süresince yasaklılık hükümleri uygulanır. ..." kuralı yer almıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde, idari dava türleri; idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı açılan iptal davaları, idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları ve tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar olarak sayılmıştır.
HUKUKÎ DEĞERLENDİRME:
1) Temyiz edilen Bölge İdare Mahkemesi kararının, dava konusu işlemin, ...-TL'nin Kurum hesabına iadesine ilişkin kısmı bakımından davanın görev yönünden reddine dair Mahkeme kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine yönelik kısmında hukukî isabetsizlik bulunmamaktadır.
2) Davacı hakkında 1 yıl süreyle yasaklılık hükümlerinin uygulanmasına ilişkin kısım bakımından davanın görev yönünden reddine dair Mahkeme kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine yönelik kısmına gelince;
İdari yargının görev alanı, idare hukuku kuralları içinde, kamu hizmetinin yürütülmesi amacıyla, kamu gücü kullanılarak tek taraflı tesis edilen kesin ve yürütülmesi zorunlu idarî işlemler, idari eylemler ve idari sözleşmelerden doğan uyuşmazlıklar nedeniyle açılan davaların görüm ve çözümüyle sınırlı bulunmaktadır.
İdari işlemler, idari makamların, kamu gücü kullanarak, idare işlevine ilişkin olarak tesis ettikleri, muhatapları yönünden çeşitli hak ve/veya yükümlülükler doğuran, muhataplarının hukukî durumlarında değişiklik yapan tek yanlı irade açıklamalarıdır. Buna göre, idari işlemlerin "idari makamlarca tesis edilmiş olma", "tek yanlı olma" ve "icrailik niteliğini taşıma" unsurlarını bünyesinde barındırması gerekmektedir.
Bu itibarla, davalı idare tarafından doğrudan temin usulüyle gerçekleştirilecek mesleki eğitim kursu hizmet alımlarına ilişkin olarak tesis edilen ileriye yönelik yasaklama işleminin idari yaptırım niteliğinde olduğu, belli bir ticari faaliyetin icrasının engellenmesine yönelik olan bu işlemin sözleşme sürecinden ayrılabilir mahiyette olduğu anlaşıldığından, dava konusu işlemin 1 yıl yasaklılık hükümlerinin uygulanmasına ilişkin kısmı bakımından davanın görev yönünden reddine dair İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine yönelik Bölge İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kısmen reddine,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle görev yönünden reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararının, davacı tarafından ...-TL'nin Kurum hesabına ödenmesi gerektiğine ilişkin kısmında 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından anılan kararın bu kısmının ONANMASINA oyçokluğuyla;
3. Davacının temyiz isteminin kısmen kabulüne,
4. Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının, davacı şirket hakkında 1 yıl süreyle yasaklılık hükümlerinin uygulanmasına ilişkin kısmının BOZULMASINA oybirliğiyle;
5. Bozulan kısım hakkında yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi … İdarî Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 23/01/2024 tarihinde kesin olarak karar verildi.
(X) KARŞI OY:
Davacı … Eğitim Turizm Spor İnşaat Otomotiv Yayıncılık Bilgisayar ve Gıda Sanayi Ticaret A.Ş. ile Ankara Çalışma ve İş Kurumu İl Müdürlüğü arasında grafik tasarımcısı, kasiyer, yönetici sekreter/asistan, hasta ve yaşlı refakatçisi, evde çocuk bakım elemanı, bilgisayarlı muhasebe elemanı, bilgisayar bakım ve onarımcısı, hasta ve yaşlı refakatçisi, yaşlı bakım teknisyeni, grafik tasarımcısı ve yönetici sekreter/asistan kurslarına ilişkin olarak Eğitim Hizmetleri Sözleşmeleri imzalanmıştır.
Söz konusu kurslarla ilgili olarak düzenlenen … tarih ve … sayılı İdari İnceleme Raporundaki tespitler uyarınca … tarih ve … sayılı Ankara Çalışma ve İş Kurumu İl Müdürlüğü işlemiyle davacı şirket hakkında 1 yıl yasaklılık hükümlerinin uygulanmasına ve fazladan/yersiz yapılan ...-TL ödemenin davacı şirket tarafından 15 gün içinde Kurum hesabına ödenmesi gerektiğine karar verilmesi üzerine davacı tarafından bakılan dava açılmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasında, "İdarî dava türleri şunlardır: a) İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edenler tarafından açılan iptal davaları, b) İdarî eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları, c) Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idarî sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar" kuralına yer verilmiş; 14. maddesinin 3. fıkrasında, dava dilekçelerinin, görev ve yetki, idarî merci tecavüzü, ehliyet, idarî davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı, süre aşımı, husumet, 3. ve 5. maddelere uygun olup olmadıkları yönlerinden sırasıyla inceleneceği; 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, idarî davaya konu işlemin kesin ve yürütülebilir olmaması durumunda davaların reddedileceği kurala bağlanmıştır.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu veya sair ihale mevzuatı çerçevesinde ihale aşamasında tesis edilen işlemlerden kaynaklanan uyuşmazlıkların kural olarak idarî yargı yerlerince, ihale safhası tamamlanıp taraflar arasında sözleşme imzalandıktan sonra sözleşmenin uygulanmasından kaynaklanan uyuşmazlıkların ise adlî yargı yerlerince görülüp çözümlenmesi gerekmektedir.
Dava konusu işlemin, davacıya yapılan fazladan/yersiz ödemelerin iade edilmesi gerektiğine ilişkin kısmının, her ne kadar sözleşmenin uygulanmasından sonra ortaya çıkmış ise de, sözleşme hükümlerinin uygulanmasından kaynaklanmadığı anlaşıldığından, uyuşmazlığın görüm ve çözümünde idarî yargının görevli olduğu sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, bir idari işlemin iptal davasına konu olabilmesi için kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olması gerekmektedir. Kesin ve yürütülmesi zorunlu işlemler, idarelerin kamu gücüne dayanarak, tek yanlı irade beyanıyla tesis ettikleri, ayrıca başka bir işlemin varlığına gerek olmaksızın doğrudan doğruya çeşitli hukukî sonuçlar doğurmak suretiyle etkisini gösteren işlemlerdir.
Dava konusu işlemin, söz konusu kısmının, fazladan/yersiz ödemelerin davacıdan kamu gücü kullanılarak tahsiline yönelik bir unsur içermediği ve bu hâliyle davacı şirketi rızaen ödeme yapmaya davet etmenin ötesinde hukuki bir yaptırıma ilişkin olmadığı, ödeme yapılmaması durumunda ancak genel hükümlere göre tahsilinin mümkün olduğu, tek başına icrai kabiliyetinin bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, dava konusu işlemin fazladan/yersiz ödemelerin iade edilmesi gerektiğine ilişkin kısmının, görüm ve çözümünde idarî yargı görevli olmakla birlikte, başkaca bir işlemin varlığına gerek olmaksızın tek başına davacı hakkında hüküm ve sonuç doğuracak mahiyette ve dolayısıyla iptal davasına konu edilebilecek kesin ve yürütülebilir nitelikte olmadığı sonucuna ulaşıldığından, bu kısım bakımından davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerekirken davanın görev yönünden reddi yolunda verilen İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan Bölge İdare Mahkemesi kararının bu kısmında usûl hükümlerine uygunluk bulunmadığı, kararının bu kısmının bozulması gerektiği oyu ile karara katılmıyorum.