Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2023/405 E. , 2024/374 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/405
Karar No : 2024/374
DAVACI : ...Alkollü İçecekler ve Ticaret A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ...Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...
MÜDAHİL
(DAVALI YANINDA) : ...Alkollü İçkiler Sanayii ve Ticaret A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU :
1-) 02/02/2023 tarih ve 32092 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 2. maddesiyle değiştirilen Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 13. maddesinin 6. ve 16. fıkralarının,
2-) Anılan Yönetmelik değişikliğinin 4. maddesiyle aynı Yönetmeliğe eklenen Geçici 13. ve 14. maddelerin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Gerekli izinlere sahip alkollü içki üreticisi olduğu, 5 cl'den küçük ambalajlı içkilerde bandrol zorunluluğunun olmadığı, idarece bu içkiler için de bandrol zorunluluğu getirilebileceği, düzenleme ile amaçlanan bandrolsüz iç piyasaya arzın engellenmesi olmasına rağmen bu ürünlerin üretilmesi yasaklandığından ihraç amaçlı üretilmesinin bile mümkün olmayacağı, değişikliğin, amacını aşar şekilde ticareti ve ihracatı engelleyici nitelikte olduğu, 300 cl üstü ambalaj hacminin yasaklanmasının da benzer sonucu doğurduğu, büyük ambalajlı içkiler konusunda 300 cl ile yapılan sınırlamanın piyasa riskini nasıl kaldıracağının anlaşılamadığı, aynı risk 5000 cl'lik fıçılarda satılan bira için de geçerli olmasına rağmen ona yönelik bir sınırlama getirilmediği, konuyla ilgili olarak üst norm olan 4733 sayılı Kanun ile 4250 sayılı Kanun'da alkollü içkinin 5 cl'den küçük ve 300 cl'den büyük ambalaj ile üretilmesini ve piyasaya arzını yasaklayan bir kuralın yer almadığı, Yönetmelik kuralı ile kanuna aykırı kurallar konularak kanunun kapsamının daraltılamayacağı, aynı şekilde ilgili kanunlarda alkollü içki ambalajının cam madde dışında diğer materyal ile üretilmesini ve piyasaya arzını yasaklayan bir kuralın bulunmadığı, alkollü içkilere tüketicilerin erişimini kolaylaştıracak ambalajla piyasaya arzın önlenmesi ile cam ambalaj zorunluluğu arasında illiyet bağının bulunmadığı, 5 cl'den düşük ebatlarda cam şişe üretimi arzı sınırlı olduğundan bu hacimdeki içkilerde plastik ambalaj kullanımı gerektiği, dolayısıyla ambalaj materyali konusundaki sınırlama ile 5 cl altındaki alkollü içkilerin üretilmesinin ve piyasaya arzının fiilen engellenmesinin amaçlandığı, yönetmelik değişikliği ile getirilen kurallar hukuka aykırı olduğundan geçiş sürecini düzenleyen geçici maddelerin de hukuka aykırı olduğu, geçiş süreci için öngörülen sürelerin çok kısa olduğu, yasaklamanın amacını aşar şekilde üretildikleri tarihte mevzuata uygun olan ürünlerin piyasaya arzının engellendiği, 5 cl'den küçük içkilerin sadece otel (minibar) gibi yerlerde kullanıldığı, ülkemizdeki otellerin turizm sezonunda (Haziran-Eylül) tüketecekleri ürünleri yıl sonu vergi artışlarından korunmak için bir önceki yılın Kasım ve Aralık aylarında tedarik ettiği, hâlihazırda yüzlerce otelin milyonlarca adet 4 cl ambalaj hacmine sahip alkollü içki satın aldığı, otellere mal tedarik eden toptan satıcıların da yaz sezonu için stok yaptığı, 5 cl'den küçük ambalaj hacmine sahip alkollü içkilerin yasaklanmasına ilişkin geçiş sürecini düzenleyen maddelerde öngörülen sürelerin bitim tarihi ile söz konusu ürünlerin kullanım amacına göre tüketilmesi gereken zaman aralığının birbirine uygun düşmediği, daha önceleri tütün mamullerinin ambalajına yönelik düzenlemelerle geçiş sürecinde 1 yıldan uzun süreler öngörüldüğü, 4 cl ve 450 cl ambalaj hacmine sahip alkollü içkilerin üretimini yaptığından siparişleri karşılamak için yüksek meblağlar ödeyerek fazla miktarda imalat için gerekli malzemeleri satın aldığı, 30/04/2023 tarihinden itibaren bu ürünlerin üretiminin yasaklanması ile hammadde ve ambalajların atıl kalacağı, daha önce verilen ürünlerin piyasada bulunması yasaklandığından iade edileceği, vadeli ödemelerin ödenmeyeceği ve ekonomik olarak zarara uğrayacağı, ticari hayatta devamlılığını olumsuz etkileyecek olan söz konusu düzenlemelerin eşitlik ilkesine ve açıkça hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Davalı tarafından, usul yönünden, davanın husumet, derdestlik, kesin hüküm, zaman aşımı ve tespit edilecek diğer usuli eksiklikler yönünden reddi gerektiği; esasa ilişkin olarak ise, vergi güvenliğini sağlamak amacıyla alkollü içkilerde özel etiket ve işaretlerin kullanılması zorunluluğunun getirildiği ve Ürün İzleme Sisteminin (ÜİS) kurulduğu, davaya konu 5 cl'nin altında hacme sahip ürünler ÜİS kapsamında olmadığından bandrol uygulamasına tâbi olmadığı, bu ürünlerin boyutunun küçüklüğü nedeniyle teknik olarak bandrol kullanılmasına uygun olmadığı, özellikle gençlerin kolayca ulaşabildiği, daha düşük fiyatlarla alınabildiği ve bandrolsüz olarak piyasaya arz edilmesi nedeniyle kayıt dışı ticarete konu edilebildiği, bu durumlara yönelik önlem alınması amacıyla 29/12/2021 tarihli Bakanlık Makam Olur'u ile 5 cl altındaki alkollü içkilerin üretim ve ithalatına 15/01/2022 tarihi itibarıyla son verilmesine, piyasaya arz edilmiş ürünlerin 15/03/2022 tarihinden sonra bulundurulmamasına karar verildiği, bu işleme karşı açılan davada Danıştay Onüçüncü Dairesi'nin E:2022/35 sayılı dosyasında bahse konu düzenlemenin yönetmelik ile yapılması gerektiği belirtilerek 16/03/2022 tarihinde yürütmenin durdurulmasına karar verildiği, bunun üzerine kolluk kuvvetlerince yapılan yakalamalardaki aykırılıklar bir bütün olarak değerlendirilerek bira hariç olmak üzere cam haricindeki ambalaja sahip alkolü içkilerin piyasa ve vergi güvenliğinin sağlanması açısından yasaklanmasının uygun olacağı değerlendirilerek yönetmelik çalışmalarının yapıldığı, söz konusu değişiklikler ile ilgili mevzuat taslağının sektör temsilcilerine gönderildiği ve olumsuz bir görüş bildirilmediği, toptan satıcıların ellerindeki mevcut ürünler bakımından herhangi bir mağduriyetlerinin doğmaması için geçiş sürecinin öngörüldüğü, toptan satıcı ve üreticilerin bu süre zarfında elindeki ürünleri eritmesinin kendi tercihi olduğu, yapılan düzenlemenin alkollü içki ticaretini engellemediği, alternatif olarak bandrollü 5 cl hacimli ürünlerin piyasaya arz edilebileceği, üreticilerin iade edilen ürünleri 5 cl veya izin verilen başka bir ambalaj hacminde tekrar ambalajlayarak piyasaya arz edebileceği, davacının iddia ettiği gibi bir mağduriyetin söz konusu olmadığı, 5 cl'nin altındaki ürünlerin bandrol uygulamasının yürürlüğe girdiği 2007 yılından bu yana çok sınırlı sayıda vergileri ödenerek piyasaya arz edilirken, 2020 yılı Ağustos ayından itibaren iki yerli firma tarafından yüksek miktarlarda piyasaya arz edilmeye başlandığı, vergi borçları olduğundan bandrol alamayan bu firmaların vergi kaybına neden olduğu, yasal boşluklardan yararlanarak 5 cl'nin altında ürün arz etmek gibi piyasa bozucu eylemlere giriştikleri, yüksek tutarlı vergi borcu olan firmalar dışında diğer firmaların 5 cl'nin altında ürün üreterek piyasaya arz etmediği, davaya konu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.
Davalı idare yanında müdahil tarafından, davaya konu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NUN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ...'NIN DÜŞÜNCESİ :
02/02/2023 tarih ve 32092 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 2. maddesiyle değiştirilen Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 13. maddesinin 6. ve 16. fıkralarının ve bu Yönetmelik değişikliğinin 4. maddesiyle aynı Yönetmeliğe eklenen Geçici 13. ve 14. maddelerin iptali istenilmektedir.
06/06/2003 tarihli ve 25130 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik, 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu, 4733 sayılı Kanun ve 4703 sayılı Ürünlere İlişkin Teknik Mevzuatın Hazırlanması ve Uygulanmasına Dair Kanun hükümlerine dayanılarak hazırlanmış; alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine ilişkin usul ve esasları belirlemek, alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ve tıbbi nitelikteki her türlü zararları önleyecek düzenlemeleri yapmak amacıyla yürürlüğe konulmuştur.
4250 sayılı Kanun ile her türlü ispirto ve ispirtolu içkilerin üretimi, iç ve dış alımı ve satımı, dağıtımı ve fiyatlandırılmasına ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiş ve 1. maddesinde, “Bira ve her türlü şarap ve meyve şaraplarının üretimi, fiyatlandırılması, dağıtılması ve satılması ile viski ve tabii köpüren şarapların ithali, fiyatlandırılması, dağıtılması ve satılması bu maddede öngörülen şartlar aranmaksızın, bu Kanun hükümlerine göre serbesttir.” hükmü yer almış; 5. maddesiyle metil alkolün üretimi ile ithalinde idareye düzenleme yapma yetkisi verilmiş; 6. maddesinde de, alkollü içkiler piyasasında geçerli olan yasaklar ve yükümlülükler getirilmiş; 7. maddesinde, 6. maddede sayılan yasaklara ve yükümlülüklere aykırı haraket edenlere ve bunları ihlal edenlere uygulanacak cezalar belirlenmiş olup, 6. maddede sayılan yasaklar arasında, alkollü içkilerin “ambalaj hacmine” ve “ambalajın malzemesine” ilişkin ayrı bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
Görüleceği üzere, 4250 sayılı Kanun gereğince, bira ve “her türlü” şarap ve meyve şaraplarının üretimi, fiyatlandırılması, dağıtılması ve satılması serbest olduğu gibi viski ve tabii köpüren şarapların ithali, fiyatlandırılması, dağıtılması ve satılmasında "Serbestlik kuralı" benimsenmiş olup, bu serbestlik yalnızca alkollü içkinin türü ile ilişkili olmayıp, üretim ve ithalat yanında piyasaya arzı da içermekte ve her türlü ambalajlı ürünü de kapsamaktadır. Her türlü üretimin, ithalatın, dağıtımın ve satışın serbestliğinin aksine anılan Kanun'da alkollü içkilerin gerek üretiminde gerek ithalatında gerekse dağıtım ve piyasaya arzında “ambalajın hacmine” ve “ambalajın malzemesine” ilişkin bir sınırlama yapılmamış, 4250 sayılı Kanun'un 8. maddesinde sadece alkollü içkilerin kablarına idarenin farik alametinin konulacağı öngörülmüştür.
4250 sayılı Kanun'un yanı sıra dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 4703 sayılı Ürünlere İlişkin Teknik Mevzuatın Hazırlanması ve Uygulanmasına Dair Kanun da, 12/03/2020 tarihli ve 31066 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7223 sayılı Ürün Güvenliği ve Teknik Düzenlemeler Kanunu'nun 25. maddesi ile yürürlükten kaldırılmış ve mevzuatta 4703 sayılı Kanun'a yapılan atıfların bu Kanun'a yapılmış kabul edildiği belirtilmiştir. 7223 sayılı Kanun'un 3. maddesinde, “Teknik düzenleme: İdari hükümler de dahil olmak üzere, ürünün niteliğini, işleme veya üretim yöntemlerini veya bunlarla ilgili terminoloji, sembol, ambalajlama, işaretleme, etiketleme veya uygunluk değerlendirme işlemlerini tek tek veya birkaçını ele alarak belirleyen uyulması zorunlu mevzuatı,” şeklinde tanımlanmış; “Teknik düzenlemeler” başlıklı 4. maddesinde, ürünlerin teknik düzenlemesine uygun olmasının zorunlu olduğu, teknik düzenlemesine uygun olmayan ürünlerin, uygunsuzlukları giderilmeden piyasaya arz edilemeyeceği, piyasada bulundurulamayacağı veya hizmete sunulamayacağı kuralı getirilmiş, ayrıca yetkili kuruluşça ürünlere ilişkin teknik düzenlemeler hazırlanıp, yürürlüğe konulurken veya uygulanırken hangi usul ve esasların gözetileceği tespit edilmiştir. Ancak 7223 sayılı Kanun'un “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, bir ürüne ilişkin özel bir kanunun bulunması durumunda, bu Kanun hükümlerinin söz konusu ürüne, özel kanunda hüküm bulunmayan hâllerde uygulanacağı kurala bağlanmıştır. Alkollü içkilere ilişkin olarak, 4250 sayılı Kanun özel kanun niteliğini haiz olduğundan ve bu Kanun gereğince “her türlü” ambalajlı ürünün üretimi, ithalatı, dağıtımı ve piyasaya arzı serbest bulunduğundan, 7223 sayılı Kanun hükümlerine dayanılarak alkollü içkilerin gerek üretiminde gerek ithalatında gerekse dağıtım ve piyasaya arzında “ambalajın hacmine” ve “ambalajın malzemesine” ilişkin bir sınırlamanın, 7223 sayılı Kanun hükümlerine dayanılarak yapılması hukuken mümkün değildir.
Öte yandan, Yönetmeliğin bir diğer dayanağı olan 4733 sayılı Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkol Piyasasının Düzenlenmesine Dair Kanun'un "Görevler" başlıklı 4/B maddesinin ilk fıkrasında, "Bu Kanun hükümleri çerçevesinde aşağıda belirtilen görevler Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı tarafından yürütülür.” kuralına yer verilmiş; aynı maddenin (b) fıkrasında “Etil alkol ve metanolün üretimi, iç ve dış ticareti, denatürasyonu, ambalajlanması, dağıtımı, üretimde kullanılması amacıyla elde bulundurulması, depolanması, geri kazanımı, işlemesi, üretim tesislerinin kurulması, üretim izni, proje tadilatı, kapatılması ve her türlü devir işlemleri ile 8/6/1942 tarihli ve 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu'nun uygulanmasına yönelik işlemlere ve bu işlemlerin teknik kontrolüne ilişkin çalışmaları yürütmek; (c) fıkrasında, “Tütün, tütün mamulleri, makaron, yaprak sigara kâğıdı, sigara filtresi, alkol ve alkollü içkilerin üretim, satış ve sunum faaliyetlerine ilişkin izin ve yetki belgelerinin verilmesi, bu faaliyetlere ilişkin piyasa takip ve kontrolünün sağlanması, tütün ve alkol piyasalarına ilişkin düzenlemeler ve uygulamalar konusunda kamuoyunda tüketici bilinci oluşturmaya yönelik çalışmalar yapılması ve tüketicilerin seçeneklerini azaltabilecek rekabet ve reklam koşullarının belirlenmesi çalışmaları ile bu Kanun kapsamındaki ürünlerde ürün güvenliğini sağlamak amacıyla gerektiğinde diğer kamu kurum ve kuruluşlarıyla işbirliği içerisinde çalışmalar yürütmek.”; (d) fıkrasında, “Tütün, tütün mamulleri, makaron, yaprak sigara kâğıdı, sigara filtresi, etil alkol, metanol ve alkollü içkiler konusunda piyasa güvenliğinin tesisi için tedbirlerin alınması, analizlerin yapılması veya yaptırılmasına yönelik çalışmaları yürütmek”; (f) fıkrasında, “Tütün, tütün mamulleri, makaron, yaprak sigara kâğıdı, sigara filtresi ve alkol piyasasında faaliyet gösteren gerçek ve tüzel kişilerin işlemlerini görev alanı itibarıyla incelemek ve denetlemek, yasadışı ticareti önleyecek faaliyetleri yürütmek, gerektiğinde bu hususlarda yetkili kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği yapmak, piyasalarda görülen aksaklıklara ilişkin çalışmalar yürütmek" Bakanlığın görevleri arasında sayılmıştır.
Yukarıda açıklaması yer alan yasa hükümlerinde görüleceği üzere, davalı idareye 4733 sayılı Kanun ile, 4250 sayılı Kanun'un 5. maddesiyle uyumlu olarak, etil alkol ve metanolün üretimi, iç ve dış ticareti, ambalajlanması, dağıtımı gibi konularda açıkça yetki verilmiş iken, alkollü içkiler yönünden üretim, satış ve sunum faaliyetlerine ilişkin izin ve yetki belgelerinin verilmesi, bu faaliyetlere ilişkin piyasa takip ve kontrolünün sağlanması noktasında görev verilmiş, buna karşılık 4250 sayılı Kanun'da yer alan alkollü içkilere özgü üretimde, ithalatta ve piyasaya arzda “serbestlik kuralı”na istisna olabilecek şekilde alkollü içkilerin gerek “ambalajının hacmi” ve gerekse “ambalajın malzemesi” yönünden düzenleme yapmak hususunda Yasa hükümleri ile bir yetki verilmemiştir.
Her ne kadar davalı idare tarafından dava konusu düzenlemelerin dayanağı olarak 4733 sayılı Kanun gösterilmiş ve 4733 sayılı Kanun'un 4/B maddesinin (d) bendi uyarınca “etil alkol, metanol ve alkollü içkiler konusunda piyasa güvenliğinin tesisi için tedbirlerin alınması”, (f) bendi uyarınca “yasadışı ticareti önleyecek faaliyetleri yürütmek, gerektiğinde bu hususlarda yetkili kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği yapmak, piyasalarda görülen aksaklıklara ilişkin çalışmalar yürütmek” hususunda davalı idarenin yetkili olduğu belirtilmiş ve ayrıca 4733 sayılı Kanun'un 9. maddesiyle “alkollü içkilerin iç ve dış ticareti” konusunda yönetmelikle düzenleme yapmak konusunda yetki verildiği ileri sürülmüşse de, etil alkol ve metanolün üretimi, iç ve dış ticareti, ambalajlanması, dağıtımı gibi konularda davalı idareye açıkça yetki veren kanun koyucu, 4250 sayılı Kanun'da yer alan alkollü içkilere özgü üretimde, ithalatta ve piyasaya arzda “serbestlik kuralı”na istisna olabilecek şekilde alkollü içkilerin ambalaj malzemesi ve hacmi yönünden düzenleme yapmak ya da sınırlama getirmek hususunda bir görev ve yetki verilmediğinden, dava konusu Yönetmelik hükümlerinin dayanağı olan yasal düzenlemeleri aşar nitelikte ve hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Davalı idare tarafından, 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu'nun 3. maddesinin 18. fıkrası ile alkollü içkilerde bandrol düzenlemesine aykırı eylemlerde bulunanlara adli yaptırım öngörüldüğü, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun mükerrer 257. maddesinin birinci fıkrasının 6. bendi ile Hazine ve Maliye Bakanlığı'na alkollü içkilerde bandrol uygulaması getirme konusunda yetki verildiği, 11/09/2020 tarihli ve 31241 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Tütün, Tütün Mamulleri, Makaron, Yaprak Sigara Kağıdı ve Alkollü İçkilerde Ürün İzleme Sistemi Genel Tebliği ile 5 cl'den küçük iç ambalajla üretilen veya ithal edilen alkollü içkilerde bandrol/kodlanmış etiket kullanılmayacağı veya kod uygulanmayacağı yönünde düzenleme yapıldığı, ayrıca bu Tebliğ'de vergi borcu olanlara bandrol verilmemesinin öngörüldüğü, Bakanlıkça yayımlanan Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkilerin Satışına ve Sunumuna İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 22. maddesiyle, hacmi 20 cl ve altında bulunan ambalajlardaki alkollü içkilerin perakende satış yerlerinde satışa sunulamayacağının hüküm altına alındığı, 5607 sayılı Kanun'da alkollü içkilerde bandrol bulunmaması adli yaptırım gerektirir bir suç olarak düzenlenmesine karşın 5 cl altındaki bu ürünlerin bandrolsüz olarak piyasaya arz edilebildiği, vergi borcu bulunduğundan bandrol alamayan, dolayısıyla piyasaya ürün arz etmemeleri gereken firmaların bu ürünleri 5 cl altında bandrolsüz olarak piyasaya arz ederek haksız rekabete yol açtıkları, bu ürünlerin “Ürün İzleme Sistemi” dışında üretilmeleri dolayısıyla üretimlerinin takip edilememesi ve bandrolsüz olarak piyasaya arz ettiklerinden kaynaklı yasa dışı ticarete konu olabilecekleri ve piyasa riski oluşturabilecekleri, bu ürünlerin ambalaj boyutlarının küçüklüğü nedeniyle özellikle gençlerin kolayca ulaşabilecekleri hususları birlikte göz önüne alınarak 5 cl altı alkollü içkilerin piyasaya arzının yasaklandığı belirtilmiştir.
Olayda, 5 cl altı alkollü içkilerin, bandrol uygulamasındaki güçlüklerden dolayı piyasaya arzı yasaklanmışsa da, alkollü içkilerin bandrollü olarak piyasaya arz edilmesi için gerekli tedbirleri almak, gerek davalı idare açısından gerekse diğer kamu kurumları açısından kanunen zorunluluk iken, ilgili idarelerin bu kanuni zorunluluğa uymak yerine birtakım teknik güçlüklerden hareketle 5 cl altında ambalajlı alkollü içkileri bandrol uygulamasından istisna tutmaları, sonra da bu ürünlerin piyasaya arzının yasaklanması, tüm üretim faaliyetini mevzuata uygun olarak yerine getiren üreticilere ilave mali yük getireceğinden, 5 cl altında ya da 300 cl'den büyük alkollü içki üretmek üzere kurdukları tesislerin üretim dışı kalmasına ve ambalaj hacmini değiştirmelerine yol açacağı gibi hukuki güvenlik ilkesini de ihlâl edeceği ortadadır. Mevzuata uygun faaliyette bulunan iyi niyetli üreticiler, kendilerinden kaynaklanmayan, aksine ilgili idarelerin kanuni yükümlülüklerini yerine getirmemesinden kaynaklanan sebeplerden dolayı orantısız bir mali yüke katlanmak zorunda bırakılmışlardır. Ayrıca 4250 sayılı Kanun’un 6. maddesinde, alkollü içkilerin tüketilmek veya beraberinde götürülmek üzere on sekiz yaşını doldurmamış kişilere satışı veya sunumunun yasaklandığı dikkate alındığında, ambalaj hacmine ve kabın cinsine ilişkin dava konusu kısıtlamaların, gençlerin korunması amacıyla da yapıldığı iddiasının haklı nedenlere dayanmadığı anlaşılmaktadır.
Öte yandan, dava konusu Yönetmelik değişikliğinin 2. maddesi ile değiştirilen 13. maddesinin 6. fıkrasında, bira hariç 300 cl’den büyük ambalaj hacmine sahip alkollü içkilerin ithal edilemeyeceği, üretilemeyeceği ve piyasaya arz edilemeyeceği kuralı getirilmiş ve bu düzenlemenin, büyük ambalajlı alkollü içkilerin piyasa riskinin ortadan kaldırılması ve alkollü içki ambalaj hacimlerinde alt üst sınırın belirlenmesi amacını taşıdığı belirtilmiştir. Dava dosyasında yer alan bilgi ve belgelerden ise, alkollü içkiler için ambalaj hacminin 300 cl'nin üzerinde olması hâlinde ne şekilde bir piyasa riski barındırdığı, bu sınırlama ile hangi risklerin giderildiği, hangi gerekçeler ile biranın bu kuraldan istisna tutulduğu ve üst sınır tespitinin hangi kriterlere göre yapıldığı hususunda hukuken geçerli ve haklı gerekçelerin ortaya konulmadığı, dolayısıyla dayanağı üst hukuk normlarındaki amacını aşar ve ticari faaliyeti de engeller nitelikte olduğu anlaşıldığından, dava konusu düzenlemelerde hukuka uygunluk görülmemiştir.
Bunun yanı sıra dava konusu Yönetmeliğin 13. maddesinin 16. fıkrasında, bira haricindeki alkollü içkilerin sadece cam malzemeden yapılmış ambalaj ile piyasaya arz edileceği kurala bağlanmış ve kuralın gerekçesi olarak, diğer alkollü içkilere göre düşük alkol oranına sahip bira haricindeki alkollü içkilerin tüketicilerin erişimini kolaylaştıracak ambalaj materyalleriyle piyasaya arzının önlenmesi olduğu belirtilmiş ise de, alkollü içkinin cam haricinde materyalde bulunmasının tüketicinin erişimi için nasıl bir kolaylık sağladığı, cam materyalde alkollü içki satışının tüketicinin ulaşması bakımından nasıl bir zorluk oluşturduğu hususunda da geçerli nedenlerin ortaya konulamadığı görülmekte olup, düşük alkol oranına sahip olması nedeniyle alkollü içki türleri arasındaki biranın istisna tutulmasının da, benzer özellikte olan diğer alkollü içki üreticileri açısından uygulamada eşitsizliğe neden olacağı sonucuna varılmıştır.
Yönetmelik değişikliğinin 4. maddesiyle, anılan Yönetmeliğe eklenen Geçici 13. ve 14. maddelerde, "5 cl’den küçük ambalaj hacmine sahip alkollü içkiler ile bira hariç 300 cl’den büyük ambalaj hacmine sahip alkollü içkiler, bu maddenin yayımı tarihini izleyen ikinci ayın sonundan itibaren üretilemez ve ithal edilemez. Bu ürünler, bu maddenin yayımı tarihini izleyen üçüncü ayın sonundan itibaren Alkollü İçki Dağıtım Yetki Belgesini haiz firmalar, dördüncü ayın sonundan itibaren toptan satıcılar, perakende satıcılar veya açık alkollü içki satıcıları tarafından iç piyasaya arz edilemez"; "Bira hariç olmak üzere, cam haricindeki ambalaja sahip alkollü içkiler, bu maddenin yayımı tarihini izleyen ikinci ayın sonundan itibaren üretilemez ve ithal edilemez. Bu ürünler, bu maddenin yayımı tarihini izleyen üçüncü ayın sonundan itibaren Alkollü İçki Dağıtım Yetki Belgesini haiz firmalar, dördüncü ayın sonundan itibaren toptan satıcılar, perakende satıcılar veya açık alkollü içki satıcıları tarafından iç piyasaya arz edilemez.” hükümleri yer almaktadır.
Bu kapsamda, 5 cl’den küçük ve bira hariç 300 cl’den büyük ambalaj hacmine sahip alkollü içkiler ile bira hariç olmak üzere cam haricindeki ambalaja sahip alkollü içkiler 30/04/2023 tarihinden sonra üretilemeyecek ve ithal edilemeyecek, 31/05/2023 tarihinden itibaren Alkollü İçki Dağıtım Yetki Belgesini haiz firmalar, 30/06/2023 tarihinden itibaren ise toptan satıcılar, perakende satıcılar veya açık alkollü içki satıcıları tarafından iç piyasaya arz edilemeyecektir.
Sonuç itibariyle, alkollü içkilerin ambalaj hacimleri ile ambalaj materyaline yönelik Yönetmelik değişikliklerinde üst hukuk normu niteliğindeki dayanağı yasal düzenlemelere uygunluk bulunmadığından, yönetmelik değişikliklerinin hangi tarihlerden itibaren uygulanacağına ilişkin davaya konu geçiş hükümleri de hukuka aykırı hâle gelmiştir.
Açıklanan nedenlerle, 02/02/2023 tarih ve 32092 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 2. maddesiyle değiştirilen Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 13. maddesinin 6. ve 16. fıkralarının ve bu Yönetmelik değişikliğinin 4. maddesiyle aynı Yönetmeliğe eklenen Geçici 13. ve 14. maddelerinin, dayanağı üst hukuk normlarına ve mevzuata aykırılığı nedeniyle iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Davalı idarenin usule yönelik itirazları geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY:
Tarım ve Orman Bakanlığı Tütün ve Alkol Dairesi Başkanlığı'nın ...tarih ve ...sayılı yazısı ile, "Tütün Mamulleri, Makaron, Yaprak Sigara Kağıdı ve Alkollü İçkilerde Ürün İzleme Sistemi Uygulama Genel Tebliği'nin 'Bandrol, Kod ve Kodlanmış Etiket Kullanma Zorunluluğundan İstisna Olan Hâller' başlıklı 3.2. maddesinin (b) bendi uyarınca, 5 cl'den küçük alkollü içkilerin bandrolsüz olarak piyasaya arz edilebildiği, ancak son zamanlarda bandrolsüz arz edilen bu ürünlerin market ve büfelerde satılmaya başlandığı, bu ürünlerin küçük ambalajlı olması dolayısıyla taşınması kolay ve bir seferde alıma uygun fiyatta olduğu, bu nedenle özellikle gençler tarafından satın alınarak tüketildiği, vadesi geçmiş vergi borcu nedeniyle bandrol temin edemeyen firmaların 5 cl'den küçük ambalaj hacminde alkollü içki üretimi yaparak ilgili Tebliğin 3.3.1 maddesinin 3/a bendinin amacına aykırı davrandığı, bu itibarla anılan olumsuzlukları gidermek adına küçük alkollü içkilerin bandrollü ürün kapsamına alınacak şekilde değiştirilmesinin ya da bandrol içermeyen ürünlerin 5607 sayılı Kanun'a tâbi olacağına dair düzenlemenin Tebliğe eklenmesinin uygun olacağının değerlendirildiği belirtilerek konuya ilişkin görüşlerinin iletilmesinin" Gelir İdaresi Başkanlığı'ndan istenilmesi üzerine ilgili idarenin ...tarih ve ...sayılı yazısıyla, "5 cl'nin altında ambalajlı içkilerin vergi güvenliğini sağlamak maksadıyla Ürün İzleme Sistemi (ÜİS) kapsamına alınabilirliği ve bu ürünlere bandrol uygulanmak suretiyle takibinin sağlanabilirliği hususlarına ilişkin anılan sistemin kurulum ve işletilmesi konusunda sorumlu olan Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü'nden görüş istendiği, ilgili Müdürlüğün ...tarih ve ...sayılı yazısı ekinde yer alan raporda; 5 cl ve daha küçük ambalajlı alkollü içki ürünlerinin (4 cl, 3 cl, 2 cl, 1 cl) ambalajlarının çok çeşitlilik arz etmesinden dolayı mevcut bandrollerin bu ambalaj gruplarına ÜİS kapsamında denetim ve izlenebilirlik imkânı sağlayacak şekilde uygulanamayacağı ve bu durumun sistemde açıklara yol açacağı, 5 cl ve daha küçük ambalajlı alkollü içki ürünleri için farklı bir çözüm geliştirilmesi konusunun da ayrıca değerlendirildiği, ancak mevcut bandrol, kod ve kodlanmış etiketlere uygulanmakta olan açık bilgilerin açık ve gizli güvenlik özelliklerinin gerekliliği nedeniyle bunun da mümkün olmadığının ifade edildiği, son zamanlarda Tebliğde belirlenen usul ve esaslar uyarınca bandrol temin edemeyen firmaların 5 cl'nin altındaki ambalajlarla alkollü içki üretimine yönelmeleri, bu hacmin altındaki alkollü içkiler dolayısıyla piyasada kayıt dışı ürünlere rastlanması, 5 cl altındaki ambalajlı alkollü içkilerin ÜİS kapsamına alınamaması ve bu ürünlere güvenlik özelliklerini haiz bandrol uygulanmasına imkân bulunmaması dolayısıyla takibinin mümkün olmaması ve 5607 sayılı Kanun'un bandrole ilişkin hükümlerinin uygulanamaması nedenleriyle, vergi güvenliğinin ve kontrolünün yapılabilmesi, ortaya çıkan rekabet eşitsizliği ve kayıp kaçağın bertaraf edilebilmesi bakımından, 5 cl'nin altında ambalajlı alkollü içkilerin üretilmesine, ithalatına ve piyasaya arzına izin verilmemesinin uygun olacağı" bildirilmiştir.
Akabinde, 29/12/2021 tarih ve 3949146 sayılı Tarım ve Orman Bakanı Olur'uyla, "5 cl'den küçük ambalaj hacmine sahip alkollü içkilerin üretim ve ithalatına 15/01/2022 tarihi itibarıyla son verilmesine, piyasaya arz edilmiş olan ürünlerin 15/03/2022 tarihinden sonra piyasada bulundurulmamasına yönelik tedbirlerin sorumluluğu bulunan firmalarca alınması"na karar verilmiştir. Bu işlemin iptali ve yürütmesinin durdurulması istemiyle açılan davada Dairemizin E:2022/35 sayılı dosyasında bahse konu düzenlemenin yönetmelik ile yapılması gerektiği belirtilerek 16/03/2022 tarihinde yürütmenin durdurulmasına karar verilmiştir.
Bunun üzerine hazırlanan "Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticareline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik Taslağı"nın genel gerekçesinde,"5607 sayılı Kanun ve ilgili düzenlemeler uyarınca alkollü içkilerde bandrol uygulaması zorunluluğuna karşın 5 cl'den küçük ambalaj hacmine sahip alkollü içkilere bandrol uygulanmaması nedeniyle piyasadaki bandrolsüz alkollü içkilerin arzının önlenmesini, büyük ambalajlı alkollü içkilerin piyasa riskinin ortadan kaldırılmasını, alkollü içki ambalaj hacimlerinde alt ve üst sınırın belirlenmesini teminen, Yönetmeliğin 'Piyasaya arz' başlıklı 13. maddesinin değişik altıncı fıkrası yeniden düzenlenmiştir. Öte yandan, diğer alkollü içkilere göre düşük alkol oranına sahip bira haricindeki alkollü içkilerin tüketicilerin erişimini kolaylaştıracak ambalaj materyalleriyle piyasaya arzını önlemek üzere Yönetmeliğin yine 13. maddesinde bira hariç, alkollü içkilerin cam malzemeden yapılmış ambalaj ile piyasaya arz edilmesi şeklinde düzenleme yapılmıştır. Ayrıca, yaptırımların 4733 ve 4250 sayılı Kanunlar ile düzenlenmiş olması nedeniyle Yönetmeliğin 'Yaptırımlar' başlıklı 20. maddesinde 4733 ve 4250 sayılı Kanunlara atıf yapılmak suretiyle değişiklik yapılmıştır. Bu değişiklik dolayısıyla söz konusu maddede yer alan, süresi içerisinde dağıtım yetki belgesinin yenilenmemesi ile ilgili hüküm düzenlenmiştir. Son olarak yapılan değişikliklere ilişkin geçiş süreçleri için geçici hükümler düzenlenmiştir." gerekçesine yer verilmiş, dava konusu olan değişikliğin 2. maddesinin gerekçesi, "5607 sayılı Kanun ve ilgili düzenlemeler uyarınca alkollü içkilerde bandrol uygulaması zorunluluğuna karşın 5 cl'den küçük ambalaj hacmine sahip alkollü içkilere bandrol uygulanmaması nedeniyle piyasadaki bandrolsüz alkollü içkilerin arzının önlenmesini, büyük ambalajlı alkollü içkilerin piyasa riskinin ortadan kaldırılmasını, alkollü içki ambalaj hacimlerinde alt ve üst sınırın belirlenmesini teminen Yönetmeliğin “Piyasaya arz” başlıklı 13. maddesinin değişik altıncı fıkrasının yeniden düzenlendiği, öte yandan, diğer alkollü içkilere göre düşük alkol oranına sahip bira haricindeki alkollü içkilerin tüketicilerin erişimini kolaylaştıracak ambalaj materyalleriyle piyasaya arzını önlemek üzere Yönetmeliğin yine 13. maddesinde bira hariç, alkollü içkilerin cam malzemeden yapılmış ambalaj ile piyasaya arz edilmesi şeklinde düzenleme yapıldığı"; 4. maddesinin gerekçesinde ise, "Yapılan değişikliklere ilişkin geçiş süreçleri için geçici hükümlerin düzenlendiği" ifade edilmiştir.
Davalı idarece ...tarih ve ...sayılı yazıyla anılan Yönetmelik taslağı hakkında ilgili idarelerin ve sektör temsilcilerinin görüş ve önerilerini 09/07/2022 tarihine kadar göndermeleri istenilmiş, taslak hakkında sunulan görüş ve öneriler değerlendirildikten sonra "Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik" 02/02/2023 tarih ve 32092 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmış, anılan Yönetmeliğin 2. maddesiyle değiştirilen Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 13. maddesinin 6. ve 16. fıkraları ile 4. maddesiyle aynı Yönetmeliğe eklenen Geçici 13. ve 14. maddelerinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
4733 sayılı Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkol Piyasasının Düzenlenmesine Dair Kanun'un "Görevler" başlıklı 4/B maddesinde, "Bu Kanun hükümleri çerçevesinde aşağıda belirtilen görevler Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı tarafından yürütülür.
(...) d) Tütün, tütün mamulleri, makaron, yaprak sigara kâğıdı, sigara filtresi, etil alkol, metanol ve alkollü içkiler konusunda piyasa güvenliğinin tesisi için tedbirlerin alınması, analizlerin yapılması veya yaptırılmasına yönelik çalışmaları yürütmek. (...)
f) Tütün, tütün mamulleri, makaron, yaprak sigara kâğıdı, sigara filtresi ve alkol piyasasında faaliyet gösteren gerçek ve tüzel kişilerin işlemlerini görev alanı itibarıyla incelemek ve denetlemek, yasadışı ticareti önleyecek faaliyetleri yürütmek, gerektiğinde bu hususlarda yetkili kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği yapmak, piyasalarda görülen aksaklıklara ilişkin çalışmalar yürütmek (...)"; "Yönetmelikler" başlıklı 9. maddesinde, "B) Tütün ve tütün mamulleri ile alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticareti, tütün mamulleri, makaron ve yaprak sigara kâğıdı üretim tesislerinin kurulmasının izin ve şartları, üretilecek tütün mamullerinin teknik özelliklerinin belirlenmesi, üretim şartını karşılamayan firma mamullerinin fiyatlandırılması, dağıtılması, satışı ve kontrolü ile bayilikler verilmesi, üretici tütünlerinin yazılı sözleşme esası veya açık artırma yöntemi ile alınıp satılması, açık artırma başlangıç fiyatının teknik olarak saptanması, Dünyada ve Türkiye'deki gelişmeler dikkate alınarak açık artırma başlangıç fiyatını tespitte kullanılan oranın yüzde elliye kadar artırılması ve 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu ile bu Kanunun uygulanmasıyla ilgili diğer usul ve esaslar Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir." kurallarına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir.
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisi kullanılarak tesis edilen işlemlerin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin kanunda gösterilen usûle uygun olarak yürürlüğe konulması ve üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
Aktarılan mevzuat hükümlerinden, alkollü içkiler konusunda piyasa güvenliğinin tesisi için gerekli tedbirlerin alınmasının, yine bu piyasada yasa dışı ticareti önleyecek faaliyetleri yürütmenin, gerektiğinde bu hususlarda yetkili kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği ve piyasalarda görülen aksaklıklara ilişkin çalışmalar yapmanın davalı idarenin görevleri arasında olduğu ve alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretiyle ilgili usûl ve esasların Yönetmelikle düzenlenmesi gerektiği anlaşılmaktadır.
Bu doğrultuda, alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine ilişkin usûl ve esasların belirlenmesi ile alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ve tıbbî nitelikteki her türlü zararları önleyecek düzenlemelere Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usûl ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'te yer verildiği görülmektedir.
Anılan yönetmelikte yapılan dava konusu düzenlemelerin sırasıyla incelenmesinden;
Dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesiyle değiştirilen Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 13. maddesinin 6. fıkrasının "5 cl'den küçük ambalaj hacmine sahip alkollü içkiler ile" kısmı yönünden;
Gelir İdaresi Başkanlığı'nın, 5 cl'nin altındaki küçük ebatlarda alkollü içkilere bandrol uygulamasının teknik gerekçelerle mümkün olmadığı, bu hacmin altındaki bandrolsüz ürünlerin takip sistemine alınamadığı, piyasada kayıt dışı bulunduklarından vergi güvenliği ve kontrolünün yapılabilmesi, rekabet eşitsizliği ve kayıp kaçağın bertarafı için piyasaya arzına izin verilmemesinin uygun olduğu yönündeki değerlendirmeleri dikkate alınarak alkolü içkilerin 5 cl'nin altındaki ambalajlar ile piyasaya arzının yasaklanmasına ilişkin söz konusu yönetmelik düzenlemesi yapılmıştır.
Alkollü içkilerin 5 cl'nin altındaki ambalajlar ile piyasaya arzının yasaklanması noktasında ileri sürülen bandrol uygulamasındaki teknik zorluklar ile piyasa takip ve kontrolü açısından ihtiyaç bulunduğu yönündeki gerekçelerin kabul edilebilir olduğu, 4733 sayılı Kanun'a göre alkollü içkiler konusunda piyasa güvenliğinin tesisi için gerekli tedbirleri alma ve yasa dışı ticareti önleyecek faaliyetleri yürütme görevleri olan davalı idarenin sahip olduğu yetkiyi kamu yararına uygun şekilde kullandığı anlaşıldığından, dava konusu Yönetmelik değişikliğinin bu kısmında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesiyle değiştirilen Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 13. maddesinin 6. fıkrasının "bira hariç 300 cl’den büyük ambalaj hacmine sahip alkollü içkiler ithal edilemez, üretilemez ve piyasaya arz edilemez" kısmı yönünden,
Dava konusu edilen Yönetmelik değişikliğinin 2. maddesi ile değiştirilen anılan Yönetmeliğin 13. maddesinin 6. fıkrasında, bira hariç 300 cl’den büyük ambalaj hacmine sahip alkollü içkilerin ithal edilemeyeceği, üretilemeyeceği ve piyasaya arz edilemeyeceği kuralı getirilmiş, bu düzenlemenin gerekçesi olarak ise büyük ambalajlı alkollü içkilerin piyasa riskinin ortadan kaldırılması ve alkollü içki ambalaj hacimlerinde alt üst sınırın belirlenmesi olduğu belirtilmiştir.
Dosya kapsamında daha sonra sunulan ek beyan dilekçelerinde, 300 cl üzeri ambalaj hacmine sahip bira hariç fermente alkollü içkilerin piyasaya arzının son derece düşük olduğu, 300 cl üzeri distile alkollü içki üreten bazı firmaların vergi güvenliğini tehlikeye atan eylemlerde bulunduğu, 300 cl üzerinde hacme sahip yüksek tüketim oranına sahip biralar açısından ise bugüne kadar böyle bir durumun ortaya çıkmadığı, alkol oranı yüksek olan söz konusu içkilerin tek seferde fazla miktarda tüketiminin teşvik edilmesinin insan sağlığı açısından risk taşıdığı, bazı şirketler nezdinde gerçekleştirilen denetimlerde üretilen 450 cl ve 300 cl üzeri hacimli distile alkollü içkilerde yer alan bandrollerin mevzuata aykırı olacak şekilde şişesine yapıştırılmadan uygulandığı, şişelerin damacana şeklinde ve geniş kapaklı olması, bandroller yırtılmadan rahatlıkla sökülüp defalarca kullanılabilmesi ve içerisindeki alkollü içkinin dışardan dolum yapmaya müsait olması nedeni ile ürün güvenliği boyutu ile de tehlike arz ettiğinin tespit edildiği, denetimlerde bandrol yönünden usulsüzlük tespit edilerek yed-i emine teslim edilen ürünlerin dahi izinsiz olarak piyasaya sunulduğu, yüksek hacimli ürünlerde yaşanan bandrol usulsüzlüklerinin yüksek tutarlarda vergi kaybına sebebiyet verdiği, özellikle şarap kategorisinde kapşon toplayarak fire olarak göstermenin ve mükerrer bandrol kullanmanın emniyet birimlerince sıklıkla tespit edilen hususlardan olduğu ve 300 cl distile alkol ihracatının iki aylık zaman diliminde 310-LT olduğu yönünde açıklamalara yer verilerek bu hususlara yönelik bilgi ve belgeler sunulmuştur.
Aktarılan açıklamalar ile dava dosyasında yer alan bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden; bira hariç 300 cl’den büyük ambalaj hacmine sahip alkollü içkilerin piyasaya arzının yasaklanmasına gerekçe olarak, mevzuata aykırı bandrol uygulamaları ve vergi güvenliğini tehlikeye atan eylemler, bu hacimdeki alkollü içkilerin piyasaya arzının son derece düşük olması ve bira dışında alkol oranı yüksek olan söz konusu içkilerin tek seferde fazla miktarda tüketiminin teşvik edilmesinin insan sağlığı açısından risk taşıdığı hususları gösterilmiş ise de, faaliyetini mevzuata uygun şekilde yürütmeyen ve vergi kaybına sebebiyet verenler hakkında ilgili vergi daireleri veya davalı idare tarafından mevzuatta öngörülen yaptırımlar uygulanarak bandrol ve vergi güvenliği ile ilgili sorunların önüne geçilebileceği, bazı firmaların vergi kaybına neden olan eylemleri dolayısıyla mevzuata uygun şekilde faaliyet gösteren firmaların ticaretinin engellenmemesi gerektiği, öte yandan, 300 cl üzerinde ambalaj hacmine sahip üretimin az olmasının ve kişilerin tüketim tercihlerinin kısıtlanması amacının da bu konuda üst sınır belirlenmesi için makul ve ölçülü gerekçeler olmadığı, dolayısıyla anılan düzenlemenin dayanağı üst hukuk normlarındaki amacı aşar ve ticari faaliyeti de engeller nitelikte olduğu anlaşıldığından, söz konusu düzenlemenin bu kısmında hukuka uygunluk bulunmamıştır.
Dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesiyle değiştirilen Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 13. maddesinin 16. fıkrası yönünden;
Dava konusu edilen Yönetmelik değişikliğinin 2. maddesi ile değiştirilen anılan Yönetmeliğin 13. maddesinin 16. fıkrasında, bira haricindeki alkollü içkilerin sadece cam malzemeden yapılmış ambalaj ile piyasaya arz edileceği kurala bağlanmıştır.
Söz konusu kuralın gerekçesi olarak, diğer alkollü içkilere göre düşük alkol oranına sahip bira haricindeki alkollü içkilerin tüketicilerin erişimini kolaylaştıracak ambalaj materyalleriyle piyasaya arzının önlenmesi olduğu belirtilmiştir. Dosya kapsamında daha sonra sunulan ek beyan dilekçelerinde, düzenleme kapsamına alınan ürünlerin çok büyük kısmının cam materyaller ile üretildiği, cam materyallerin insan sağlığı, çevre kirliliğinin önlenmesi ve ürün kalitesi üzerindeki olumlu etkileri bulunduğu, sektör temsilcileri ile yapılan görüşmelerde bu düzenlemenin olumlu karşılandığı, Yönetmelik değişikliğine ilişkin hazırlık sürecinde Gıda Kontrol Genel Müdürlüğü'nün ...tarih ve ...sayılı görüş yazısında, çinko ve çinko ile galvanize edilmiş malzemelerin asitli gıdalar ve alkollü içkilerde kullanılmayacağı, taslak metinden biranın cam malzemeden yapılmış ambalaj ile piyasaya arz edilmeyeceğinin anlaşıldığı, diğer alkollü içkiler için de izin verilmeyen materyallerin belirtilmesinin kontrol, denetim ve uygulama birlikteliği açısından uygun olacağı yönünde görüş bildirildiği, biranın raf ömrü, tüketim oranı ve tüketim şekli dikkate alındığında üreticilerin talepleri doğrultusunda kapsam dışına alındığı, Sağlık Bakanlığı'nın konuya ilişkin görüş yazısında, "Bira haricindeki alkollü içkilerin teneke ambalajlarda satışa sunulmasının bu ürünlerin taşımasını kolaylaştıracağı, şişeye göre daha az maliyet oluşacağından bu ürünlerin fiyatlarının daha düşük olacağı, kola ve meyve suyu gibi alkolsüz içeceklere benzetilebileceği, halka açık park, bahçe gibi kamu alanlarında toplum içerisinde ayırt edilemeyeceğinden rahatlıkla tüketilebileceği düşünülmektedir. Bu kapsamda; gerek bağımlılıkla mücadele çalışmalarındaki ulusal politikamız, gerekse Anayasanın 58. maddesi kapsamında devletin, gençleri alkol ve bağımlılık yapıcı maddelerin kullanımından korumaya yönelik görev ve sorumlulukları göz önünde bulundurularak, alkollü içkilere erişimi kolaylaştıracak girişimlerin önlenmesi ve bira dışındaki diğer alkollü teneke ambalajlar ile piyasaya arz edilmesine müsaade edilmemesi gerektiği değerlendirilmektedir." şeklinde görüş belirtildiği, bira kategorisinde kayıp ve kaçağın, vergisiz kayıt dışı satışın ve sahte üretimin yok denecek kadar az olduğu, biranın ÖTV oranının düşük olması, üretim ve pazarlama maliyetinin yüksek olması gibi nedenlerle kaçak üretim ve satışının cazip olmadığı yönünde açıklamalara yer verilerek bu hususlara yönelik bilgi ve belgeler sunulmuştur.
Aktarılan açıklamalar ile dava dosyasında yer alan bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden; bira haricindeki alkollü içkilerin sadece cam malzemeden yapılmış ambalaj ile piyasaya arz edilmesi yönündeki kuralın getirilmesinde, cam malzemenin sağlık ve çevre kirliliği açısından olumlu etkileri, denetim ve kontrol birlikteliği açısından uygun olacağı, piyasada tüketicilerin erişimi ve alkol tüketiminin azaltılması gerekçe olarak gösterilmiş ise de, Sağlık Bakanlığı'nın görüş yazısının alkolü içkilerin teneke ambalaj ile arzının alkollü içkilere erişimi ve tüketimi artıracağı için bunlara izin verilmemesi yönünde tavsiye niteliğinde olduğu, Gıda Kontrol Genel Müdürlüğü'nün görüş yazısında ise çinko ve çinko ile galvanize edilmiş malzemelerin alkollü içkilerde kullanılmaması gerektiğinin bildirildiği, diğer malzemeler açısından ise bir yasaklama veya sağlık yönünden sakınca bulunduğuna yönelik bilgi ve belgenin bulunmadığı dikkate alındığında, çinko ve çinko ile galvanize malzemeler haricinde diğer maddelerden yapılan ambalajlara ilişkin bir kısıtlama yok iken çevre ve sağlık açısından olumlu etkileri olduğu belirtilerek kişilerin tüketim tercihlerinin kısıtlanması amacıyla yapılan söz konusu düzenlemenin makul ve ölçülü olmadığı, bu düzenlemenin dayanağı üst hukuk normlarındaki amacı aşar ve ticari faaliyeti de engeller nitelikte olduğu anlaşıldığından, söz konusu düzenlemenin bu kısmında hukuka uygunluk bulunmamıştır.
Dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesiyle aynı Yönetmeliğe eklenen Geçici 13. ve 14. maddeleri yönünden;
Dava konusu Yönetmelik değişikliğinin 4. maddesiyle, anılan Yönetmeliğe eklenen Geçici 13. ve 14. maddelerde, "5 cl’den küçük ambalaj hacmine sahip alkollü içkiler ile bira hariç 300 cl’den büyük ambalaj hacmine sahip alkollü içkiler, bu maddenin yayımı tarihini izleyen ikinci ayın sonundan itibaren üretilemez ve ithal edilemez. Bu ürünler, bu maddenin yayımı tarihini izleyen üçüncü ayın sonundan itibaren Alkollü İçki Dağıtım Yetki Belgesini haiz firmalar, dördüncü ayın sonundan itibaren toptan satıcılar, perakende satıcılar veya açık alkollü içki satıcıları tarafından iç piyasaya arz edilemez"; "Bira hariç olmak üzere, cam haricindeki ambalaja sahip alkollü içkiler, bu maddenin yayımı tarihini izleyen ikinci ayın sonundan itibaren üretilemez ve ithal edilemez. Bu ürünler, bu maddenin yayımı tarihini izleyen üçüncü ayın sonundan itibaren Alkollü İçki Dağıtım Yetki Belgesini haiz firmalar, dördüncü ayın sonundan itibaren toptan satıcılar, perakende satıcılar veya açık alkollü içki satıcıları tarafından iç piyasaya arz edilemez.” kuralları yer almıştır.
Bu kapsamda, 5 cl’den küçük ve bira hariç 300 cl’den büyük ambalaj hacmine sahip alkollü içkiler ile bira hariç olmak üzere cam haricindeki ambalaja sahip alkollü içkiler 30/04/2023 tarihinden sonra üretilemeyecek ve ithal edilemeyecek, 31/05/2023 tarihinden itibaren Alkollü İçki Dağıtım Yetki Belgesini haiz firmalar, 30/06/2023 tarihinden itibaren ise toptan satıcılar, perakende satıcılar veya açık alkollü içki satıcıları tarafından iç piyasaya arz edilemeyecektir.
Alkollü içkilerin ambalaj hacimleri ile ambalaj materyaline dair yapılan Yönetmelik değişikliklerinde yukarıda yer verilen gerekçelerle hukuka uygunluk bulunmadığından, söz konusu yönetmelik değişikliklerinin hangi tarihlerden itibaren uygulanacağına ilişkin davaya konu geçiş hükümlerinde de hukuka uygunluk bulunmamıştır.
Diğer yandan, ülkemizde turizm sezonu olan yaz aylarında yerli ve yabancı turistlerce turizm tesisleri ve oteller fazlaca talep gördüğünden, bu tesislere gelen turist sayısındaki artış ile birlikte alkollü içki talep ve tüketiminin artacağı düşüncesiyle işletmecilerin önceden alkollü ürünleri tedarik ederek stoklamasının muhtemel olduğu, nitekim davacının sunduğu faturalarda işletmelerin 2022 yılı yaz sezonundan 2023 yılının ilk aylarına kadar alkollü içki alımı yaptığının görüldüğü, düzenleme ile 30/04/2023 tarihi itibarıyla üretilmiş ürünlerin iki ay içinde tüketilip piyasadan kaldırılmasının istenildiği, söz konusu alkollü içkilerin piyasaya arzının yasaklandığı 30/06/2023 tarihi itibarıyla turizm sezonu yeni başladığından ilgililerin ellerindeki ürünleri tüketmesinin mümkün olamayabileceği, her ne kadar davalı idarece ilgililerin ellerinde kalan ürünleri tekrar ambalajlayıp piyasaya arz edilmek üzere üreticiye iade edebileceği ileri sürülmüş ise de, böyle bir durumun fazladan emek ve maliyet gerektireceği dikkate alındığında, davalı idarece söz konusu ürünlerin tüketileceği turizm sezonunu kapsayacak şekilde ilgililerin ellerinde bulunan ürünlerin eritilebileceği kadar makul ve yeterli süre öngörülmediği anlaşılmaktadır,
Bu bakımdan dava konusu düzenleme tarihi itibarıyla söz konusu geçiş hükümlerinde 5 cl'den küçük ambalaj hacmine sahip alkollü içkilerin üretimi, ithalatı ve iç piyasaya arzına ilişkin kısmında da hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Bu itibarla, dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesiyle değiştirilen Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 13. maddesinin 6. fıkrasının "bira hariç 300 cl’den büyük ambalaj hacmine sahip alkollü içkiler ithal edilemez, üretilemez ve piyasaya arz edilemez" kısmı ile 16. fıkrasında ve 4. maddesiyle aynı Yönetmeliğe eklenen Geçici 13. ve 14. maddelerinde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesiyle değiştirilen Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 13. maddesinin 6. fıkrasının "bira hariç 300 cl’den büyük ambalaj hacmine sahip alkollü içkiler ithal edilemez, üretilemez ve piyasaya arz edilemez" kısmı ile 16. fıkrasının ve 4. maddesiyle aynı Yönetmeliğe eklenen Geçici 13. ve 14. maddelerinin İPTALİNE,
2. Dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesiyle değiştirilen Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 13. maddesinin 6. fıkrasının "5 cl'den küçük ambalaj hacmine sahip alkollü içkiler ile" kısmı yönünden ise DAVANIN REDDİNE;
3. Dava kısmen ret, kısmen iptal ile sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin yarısı olan ...-TL'nin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, kalan ...-TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, ...-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
5. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL müdahil yargılama giderinin yarısı olan 205,00-TL'nin davalı idarelerden alınarak müdahile verilmesine, kalan ...-TL'nin müdahil üzerinde bırakılmasına,
6. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
7. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 24/01/2024 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Kurallar hiyerarşisinin, yönetmelikler bakımından ifadesi niteliğini taşıyan Anayasa'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanının, bakanlıkların ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri kuralına yer verilmiştir.
Bir hiyerarşik kurallar sistemi olan hukuk düzeninde alt düzeydeki kurallar, yürürlüklerini üst düzeydeki kurallardan alırlar. Kurallar hiyerarşisinin en üstünde genel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar yürürlüğünü Anayasa'dan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden almaktadır.
Bu çerçevede, bir kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle daha önceden düzenlenmeyen bir konuda yönetmelik çıkarılması mümkün olmayıp, yönetmeliklerin bu anlamda kanuna veya cumhurbaşkanlığı kararnamesine dayanmak zorunda olduğu, Türk hukukunda, idarenin bir alanı aslî olarak yönetmelikle düzenlemesinin mümkün olmadığı anlaşılmaktadır. Başka bir anlatımla, Türk hukukunda idarelerin "muhtar (özerk) bir yönetmelik yetkisi" bulunmamaktadır (GÖZLER Kemal, İdare Hukuku, Cilt I, 2019, Bursa, s. 1392-1393).
Dolayısıyla; yönetmelik ile getirilen bir kuralın, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir kurala aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm ihdas etmesi mümkün bulunmamaktadır.
İdarelerin, yönetmelik ve benzeri bir düzenleyici işlem tesis ederken objektif şekilde hareket etmeleri, kendilerine Anayasa ve kanunlarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları gerekmektedir.
Düzenleyici nitelikteki hukukî metinlerin yargısal denetiminde yargı organlarınca göz önünde bulundurulacak husus, bir hukuk kuralının, üst hukuk kurallarının tümüne uygunluğunun denetlenmesidir. Başka bir anlatımla, hiyerarşik olarak kendinden daha üstte bulunan herhangi bir kuralla çelişen düzenlemenin hukuka aykırı olacağı açıktır.
06/06/2003 tarih ve 25130 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik, 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu, 4733 sayılı Kanun ve 4703 sayılı Ürünlere İlişkin Teknik Mevzuatın Hazırlanması ve Uygulanmasına Dair Kanun hükümlerine dayanılarak hazırlanmış; alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine ilişkin usul ve esasları belirlemek, alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ve tıbbi nitelikteki her türlü zararları önleyecek düzenlemeleri yapmak amacıyla yürürlüğe konulmuştur.
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 4250 sayılı Kanun incelendiğinde;
Anılan Kanun ile her türlü ispirto ve ispirtolu içkilerin üretimi, iç ve dış alımı ve satımı, dağıtımı ve fiyatlandırılmasına ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiş olup, anılan Kanun'un 1. maddesinde, “Bira ve her türlü şarap ve meyve şaraplarının üretimi, fiyatlandırılması, dağıtılması ve satılması ile viski ve tabii köpüren şarapların ithali, fiyatlandırılması, dağıtılması ve satılması bu maddede öngörülen şartlar aranmaksızın, bu Kanun hükümlerine göre serbesttir.” kuralı yer almıştır. Bunun dışında anılan Kanun'un 5. maddesiyle metil alkolün üretimi ile ithalinde idareye düzenleme yapma yetkisi verilmiş bulunmaktadır. Ayrıca 4250 sayılı Kanun'un 6. maddesinde, alkollü içkiler piyasasında geçerli olan yasaklar ve yükümlülükler ayrıntılı olarak düzenlenirken, 7. maddesinde, 6. maddede sayılan yasaklara ve yükümlülüklere aykırı haraket edenlere ve bunları ihlâl edenlere uygulanacak cezalar belirlenmiştir. Anılan 6. maddede sayılan yasaklar arasında, alkollü içkilerin “ambalaj hacmine” ve “ambalajın malzemesine” ilişkin bir yasak yer almamıştır.
Bu çerçevede, 4250 sayılı Kanun gereğince, bira ve “her türlü” şarap ve meyve şaraplarının üretimi, fiyatlandırılması, dağıtılması ve satılması serbest olduğu gibi viski ve tabii köpüren şarapların ithali, fiyatlandırılması, dağıtılması ve satılması da serbesttir. "Serbestlik kuralı", yalnızca alkollü içkinin türü ile ilişkili olmayıp, üretim ve ithalat yanında piyasaya arzı da kapsadığından her türlü ambalajlı ürünü de kapsamaktadır. Her türlü üretimin, ithalatın, dağıtımın ve satışın serbestliğinin aksine anılan Kanun'da alkollü içkilerin gerek üretiminde gerek ithalatında gerekse dağıtım ve piyasaya arzında “ambalajın hacmine” ve “ambalajın malzemesine” ilişkin bir sınırlama yapılmamış ve ilgili idareye de ambalaj hacmini ve malzemesini belirlemek ya da sınırlandırmak konusunda herhangi bir düzenleme yetkisi verilmemiştir. 4250 sayılı Kanun'un 8. maddesinde sadece alkollü içkilerin kablarına idarenin farik alametinin konulacağı öngörülmüştür.
Dolayısıyla, anılan Kanun gereği “her türlü” ambalajlı ürünün üretimi, ithalatı, dağıtımı ve piyasaya arzı serbest iken ve bu kurala istisna olabilecek herhangi bir düzenleme yapılmamışken, ilgili idare tarafından yürürlüğe konulan alt düzeydeki yönetmelikle kanunda yer alan “serbestlik kuralı”nı daraltıcı bir düzenleme yapılması ve bu hususta idarenin kendisine verilmeyen bir yetkiyi kullanması hukuken mümkün değildir.
Dava konusu Yönetmeliğin bir diğer dayanağı olan 4703 sayılı Ürünlere İlişkin Teknik Mevzuatın Hazırlanması ve Uygulanmasına Dair Kanun incelendiğinde;
Anılan Kanun, 12/03/2020 tarih ve 31066 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7223 sayılı Ürün Güvenliği ve Teknik Düzenlemeler Kanunu'nun 25. maddesi ile yürürlükten kaldırılmış ve mevzuatta 4703 sayılı Kanun'a yapılan atıfların bu Kanun'a yapılmış kabul edildiği belirtilmiştir. 7223 sayılı Kanun incelendiğinde, 3. maddesinde yapılan tanım ile “Teknik düzenleme: İdari hükümler de dahil olmak üzere, ürünün niteliğini, işleme veya üretim yöntemlerini veya bunlarla ilgili terminoloji, sembol, ambalajlama, işaretleme, etiketleme veya uygunluk değerlendirme işlemlerini tek tek veya birkaçını ele alarak belirleyen uyulması zorunlu mevzuatı,” ifade etmektedir. Kanun'un “Teknik düzenlemeler” başlıklı 4. maddesinde, ürünlerin teknik düzenlemesine uygun olmasının zorunlu olduğu, teknik düzenlemesine uygun olmayan ürünlerin, uygunsuzlukları giderilmeden piyasaya arz edilemeyeceği, piyasada bulundurulamayacağı veya hizmete sunulamayacağı kurala bağlanmış, ayrıca yetkili kuruluşça ürünlere ilişkin teknik düzenlemeler hazırlanıp, yürürlüğe konulurken veya uygulanırken hangi usul ve esasların gözetileceği belirlenmiştir.
Anılan Kanun ile yetkili kuruluşa ürünlere ilişkin teknik düzenlemelere ilişkin mevzuatı hazırlarken, ürünün niteliğini, işleme veya üretim yöntemlerini veya bunlarla ilgili terminoloji, sembol, ambalajlama, işaretleme, etiketleme veya uygunluk değerlendirme işlemlerini belirlemek hususunda yetki verilmiş bulunmaktadır. Ancak 7223 sayılı Kanun'un “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, bir ürüne ilişkin özel bir kanunun bulunması durumunda, bu Kanun hükümlerinin söz konusu ürüne, özel kanunda hüküm bulunmayan hâllerde uygulanacağı kurala bağlanmıştır. Alkollü içkilere ilişkin olarak, 4250 sayılı Kanun özel kanun niteliğini haiz olduğundan ve bu Kanun gereğince “her türlü” ambalajlı ürünün üretimi, ithalatı, dağıtımı ve piyasaya arzı serbest bulunduğundan, 7223 sayılı Kanun hükümlerine dayanılarak alkollü içkilerin gerek üretiminde gerek ithalatında gerekse dağıtım ve piyasaya arzında “ambalajın hacmine” ve “ambalajın malzemesine” ilişkin bir sınırlama yapılması hukuken mümkün değildir.
Dava konusu Yönetmeliğin bir diğer dayanağı olan 4733 sayılı Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkol Piyasasının Düzenlenmesine Dair Kanun incelendiğinde;
4733 sayılı Kanun'un 4/B maddesi ile davalı idareye, “b) Etil alkol ve metanolün üretimi, iç ve dış ticareti, denatürasyonu, ambalajlanması, dağıtımı, üretimde kullanılması amacıyla elde bulundurulması, depolanması, geri kazanımı, işlemesi, üretim tesislerinin kurulması, üretim izni, proje tadilatı, kapatılması ve her türlü devir işlemleri ile 8/6/1942 tarihli ve 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu'nun uygulanmasına yönelik işlemlere ve bu işlemlerin teknik kontrolüne ilişkin çalışmaları yürütmek.
c) Tütün, tütün mamulleri, makaron, yaprak sigara kâğıdı, sigara filtresi, alkol ve alkollü içkilerin üretim, satış ve sunum faaliyetlerine ilişkin izin ve yetki belgelerinin verilmesi, bu faaliyetlere ilişkin piyasa takip ve kontrolünün sağlanması, tütün ve alkol piyasalarına ilişkin düzenlemeler ve uygulamalar konusunda kamuoyunda tüketici bilinci oluşturmaya yönelik çalışmalar yapılması ve tüketicilerin seçeneklerini azaltabilecek rekabet ve reklam koşullarının belirlenmesi çalışmaları ile bu Kanun kapsamındaki ürünlerde ürün güvenliğini sağlamak amacıyla gerektiğinde diğer kamu kurum ve kuruluşlarıyla işbirliği içerisinde çalışmalar yürütmek.” görevi verilmiştir.
Görüldüğü üzere, davalı idareye 4733 sayılı Kanun ile, 4250 sayılı Kanun'un 5. maddesiyle uyumlu olarak, etil alkol ve metanolün üretimi, iç ve dış ticareti, ambalajlanması, dağıtımı gibi konularda açıkça yetki verilmiş iken, alkollü içkilerin üretim, satış ve sunum faaliyetlerine ilişkin izin ve yetki belgelerinin verilmesi, bu faaliyetlere ilişkin piyasa takip ve kontrolünün sağlanması noktasında görev verilmiş, buna karşılık 4250 sayılı Kanun'da yer alan alkollü içkilere özgü üretimde, ithalatta ve piyasaya arzda “serbestlik kuralı”na istisna olabilecek şekilde alkollü içkilerin ambalajlanması konusunda ve ambalajlı ürünlerle ilgili olarak gerek “ambalajın hacmi” yönünden gerekse “ambalajın malzemesi” yönünden düzenleme yapmak ya da sınırlama getirmek noktasında davalı idareye herhangi bir görev ve yetki verilmemiştir.
Her ne kadar davalı idare tarafından verilen savunmada, dava konusu düzenlemelerin dayanağı olarak yalnızca 4377 sayılı Kanun'dan söz edilmiş ve 4733 sayılı Kanun'un 4/B maddesinin (d) bendi uyarınca “etil alkol, metanol ve alkollü içkiler konusunda piyasa güvenliğinin tesisi için tedbirlerin alınması”, (f) bendi uyarınca “yasadışı ticareti önleyecek faaliyetleri yürütmek, gerektiğinde bu hususlarda yetkili kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği yapmak, piyasalarda görülen aksaklıklara ilişkin çalışmalar yürütmek.” noktasında yetkileri bulunduğu, ayrıca 4733 sayılı Kanun'un 9. maddesiyle “alkollü içkilerin iç ve dış ticareti” konusunda yönetmelikle düzenleme yapmak konusunda yetkisi bulunduğu belirtilmiş ise de, etil alkol ve metanolün üretimi, iç ve dış ticareti, ambalajlanması, dağıtımı gibi konularda davalı idareye açıkça yetki veren kanun koyucu, 4250 sayılı Kanun'da yer alan alkollü içkilere özgü üretimde, ithalatta ve piyasaya arzda “serbestlik kuralı”na istisna olabilecek şekilde alkollü içkilerin ambalajlanması konusunda ve ambalajlı ürünlerle ilgili olarak gerek “ambalajın hacmi” yönünden gerekse “ambalajın malzemesi” yönünden düzenleme yapmak ya da sınırlama getirmek noktasında davalı idareye açık ve doğrudan herhangi bir görev ve yetki vermediğinden, kanunun lafzından çıkarılması mümkün olmayan oldukça genişletici ve öngörülemez bir yorum ile yetki varmış kabul edilerek, yönetmelikle alkollü içkilerin ambalaj hacmi ve ambalaj malzemesi yönünden aksine bir düzenleme yapılmasının hukuk devleti ilkesinin ihlâl edilmesine neden olacağında şüphe bulunmamaktadır.
Bu itibarla dava konusu Yönetmelik düzenlemeleri, dayanağı olan kanunlardaki temel kurallara aykırı bulunmaktadır.
Öte yandan davalı idare tarafından, 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu'nun 3. maddesinin 18. fıkrası ile alkollü içkilerde bandrol düzenlemesine aykırı eylemlerde bulunanlara adli yaptırım öngörüldüğü, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun mükerrer 257. maddesinin 1. fıkrasının 6. bendi ile Hazine ve Maliye Bakanlığı'na alkollü içkilerde bandrol uygulaması getirme konusunda yetki verildiği, 11/09/2020 tarih ve 31241 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Tütün, Tütün Mamulleri, Makaron, Yaprak Sigara Kağıdı ve Alkollü İçkilerde Ürün İzleme Sistemi Genel Tebliği ile 5 cl'den küçük iç ambalajla üretilen veya ithal edilen alkollü içkilerde bandrol/kodlanmış etiket kullanılmayacağı veya kod uygulanmayacağı yönünde düzenleme yapıldığı, ayrıca bu Tebliğ'de vergi borcu olanlara bandrol verilmemesinin öngörüldüğü, Bakanlıkça yayımlanan Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkilerin Satışına ve Sunumuna İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 22. maddesiyle, hacmi 20 cl ve altında bulunan ambalajlardaki alkollü içkilerin perakende satış yerlerinde satışa sunulamayacağının hüküm altına alındığı, 5607 sayılı Kanun'da alkollü içkilerde bandrol bulunmaması adli yaptırım gerektirir bir suç olarak düzenlenmesine karşın 5cl altındaki bu ürünlerin bandrolsüz olarak piyasaya arz edilebildiği, vergi borcu bulunduğundan bandrol alamayan, dolayısıyla piyasaya ürün arz etmemeleri gereken firmaların bu ürünleri 5 cl altında bandrolsüz olarak piyasaya arz ederek haksız rekabete yol açtıkları, bu ürünlerin “Ürün İzleme Sistemi” dışında üretilmeleri dolayısıyla üretimlerinin takip edilememesi ve bandrolsüz olarak piyasaya arz ettiklerinden kaynaklı yasa dışı ticarete konu olabilecekleri ve piyasa riski oluşturabilecekleri, bu ürünlerin ambalaj boyutlarının küçüklüğü nedeniyle özellikle gençlerin kolayca ulaşabilecekleri hususları birlikte göz önüne alınarak 5 cl altı alkollü içkilerin piyasaya arzının yasaklandığı savunulmuştur.
4250 sayılı Kanun’un 6. maddesiyle, alkollü içkilerin tüketilmek veya beraberinde götürülmek üzere on sekiz yaşını doldurmamış kişilere satışı veya sunumu yasaklandığından, ambalaj hacmine ve kabın cinsine ilişkin dava konusu Yönetmelik düzenlemelerinin gençlerin korunması amacıyla yapıldığı yönündeki davalı idarenin savunmasını kabul etmek mümkün değildir. Netice olarak davalı idare tarafından, 5 cl altı alkollü içkilerin bandrol uygulamasındaki güçlüklerden dolayı piyasaya arzının yasaklandığı anlaşılmaktadır. Davalı idare tarafından, 300 cl'den büyük ambalaj hacmine sahip alkollü içkilerin neden yasaklandığında dair hiçbir gerekçe belirtilmemiştir. Aynı şekilde alkollü içkilerin yalnızca cam malzemeden yapılmış ambalaj ile piyasaya arzının zorunlu kılınması noktasında hiçbir gerekçe belirtilmemiştir.
Ancak, alkollü içkilerin bandrollü olarak piyasaya arz edilmesi için gerekli tedbirleri almak, gerek davalı idare açısından gerekse diğer kamu kurumları açısından kanunen zorunluluk iken, ilgili idarelerin bu kanuni zorunluluğa uymak yerine birtakım teknik güçlüklerden hareketle 5 cl altında ambalajlı alkollü içkileri bandrol uygulamasından istisna tutmaları, sonra da bu ürünlerin piyasaya arzının yasaklanması, tüm üretim faaliyetini mevzuata uygun olarak yerine getiren üreticilere ilave mali yük getireceğinde, 5 cl altında ya da 300 cl'den büyük alkollü içki üretmek üzere kurdukları tesislerin boşa çıkmasına ve ambalaj hacmini değiştirmelerine yol açacağında kuşku bulunmamaktadır. Mevzuata uygun faaliyette bulunan iyi niyetli üreticiler, kendilerinden kaynaklanmayan, aksine ilgili idarelerin kanuni yükümlülüklerini yerine getirmemesinden kaynaklanan sebeplerden dolayı orantısız bir mali yüke katlanmak zorunda bırakılmışlardır.
Dolayısıyla davalı idarenin, kanunun lafzından çıkarılması mümkün olmayan bir yetkiyi, yönetmelikle kendisine almak suretiyle ambalaj hacmine ve kabın cinsine yönelik yasaklama getirmesi, dayanak kanunların sağladığı hukuk güvenliğinin bertaraf edilmesi sonucunu doğurduğundan dava konusu Yönetmelik düzenlemelerinde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yönetmeliğin 13. maddesinin 6. fıkrasının "bira hariç 300 cl’den büyük ambalaj hacmine sahip alkollü içkiler ithal edilemez, üretilemez ve piyasaya arz edilemez" kısmı ile 16. fıkrasının ve Geçici 13. ve 14. maddelerinin iptaline ilişkin kısma gerekçe yönünden, anılan Yönetmeliğin 13. maddesinin 6. fıkrasının "5 cl'den küçük ambalaj hacmine sahip alkollü içkiler ile" kısmının da iptaline karar verilmesi gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.