T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2023/508
Karar No:2023/5816
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2023/508
MÜDAHALE İSTEMİ HAKKINDA KARAR
... Turizm Personel Taşıma İnşaat Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti. vekilleri Av. ... ve Av. ...tarafından, İstanbul Sabiha Gökçen Havalimanı kara tarafı ile Havalimanı'nın bulunduğu İstanbul ilçeleri arasında yapılacak olan tarifeli yolcu taşıma hizmeti için "Şehir İçi Tarifeli Yolcu Taşıma Hizmetine İlişkin Tahsis Edilecek Araziye Dair" ihale kapsamında tesis edilen ... tarih ve ... sayılı ihale işleminin iptali istemiyle ... ve Havacılık Endüstrileri A.Ş.'ye karşı açılan ve ... Taşımacılık Sanayi ve Ticaret A.Ş.'nin (HAVAİST) de davalı yanında müdahil olduğu davada, dava konusu işlemin iptali yolundaki ... İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı karara karşı davalı ve davalı yanında müdahil ... tarafından temyiz isteminde bulunulması üzerine, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı vekili Av. ... tarafından verilen davalı yanında davaya müdahale istemini içeren dilekçe incelenerek gereği görüşüldü:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 31. maddesinde, üçüncü kişilerin davaya katılması konusunda Hukuk Muhakemeleri Kanunu hükümlerinin uygulanacağı belirtilmiş; 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun 66. maddesinde ise, üçüncü kişinin, davayı kazanmasında hukukî yararı bulunan taraf yanında ve ona yardımcı olmak amacıyla, fer'î müdahil olarak davada yer alabileceği kurala bağlanmıştır.
Dosyanın incelenmesinden, müdahale isteminde bulunan Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'nın davaya müdahalede hukukî yararının bulunduğu anlaşıldığından, davalı yanında MÜDAHALE İSTEMİNİN KABULÜNE, 14/12/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.
TEMYİZ EDENLER : 1. (DAVALI): ... ve Havacılık
Endüstrileri A.Ş. (HEAŞ)
VEKİLİ : Av. …
2. (DAVALI YANINDA MÜDAHİL): ... Taşımacılık
Sanayi ve Ticaret A.Ş. (...)
VEKİLİ : Av. …
MÜDAHİL (DAVALI YANINDA) : … Bakanlığı (E- Tebligat)
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Turizm Personel Taşıma İnşaat Sanayi
ve Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLLERİ : Av. ... (E- Tebligat)
Av. ...(E- Tebligat)
İSTEMİN KONUSU : ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: HEAŞ tarafından, İstanbul Sabiha Gökçen Havalimanı kara tarafı ile Havalimanı'nın bulunduğu İstanbul ilçeleri arasında yapılacak olan tarifeli yolcu taşıma hizmeti için "Şehir İçi Tarifeli Yolcu Taşıma Hizmetine İlişkin Tahsis Edilecek Araziye Dair" ihale kapsamında tesis edilen ... tarih ve ... sayılı ihale işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen kararda; Sabiha Gökçen Havalimanı ile şehir merkezi arasında yapılan taşımacılık sözleşmesinin süresinin sona erecek olması nedeniyle 2021/5 sayılı Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları Genelgesi ve Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin ilgili maddeleri gereğince şehir için tarifeli yolcu taşıma hizmetine ilişkin tahsis edilecek araziye ait yani yer/alan tahsisine ilişkin ihaleye çıkıldığının ve tekliflerin değerlendirilmesi sonucunda ihalenin ... üzerinde bırakıldığının anlaşıldığı;
İlgili mevzuat hükümleri ve Danıştay kararlarındaki vurgularla birlikte dava dosyasındaki bilgi ve belgeler birlikte ele alındığında; anılan nitelikteki hizmet üretiminin, münhasıran ilgili belediyeler tarafından yerine getirilmesinde ortaya çıkan birtakım eksikliklerin tespiti üzerine, hizmet sunumunda yaşanan aksamaların önlenmesi maksadıyla, havayolu+karayolu kombinasyonu ile yapılan yolcu taşımalarının, havaalanları ile yerleşim yerleri arasındaki karayoluyla yapılan yolcu taşımalarına ilişkin esaslarının belirlendiği, ilgili mevzuat hükümleri uyarınca, havaalanının belediye ve mücavir alan sınırları içinde kaldığı yerlerde belediyelerin de Bakanlıkla birlikte, havaalanı ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımacılığı konusunda yetkili bulunduğu, öte yandan, Bakanlık tarafından havaalanı ve yerleşim yerleri arasında yolcu taşımacılığının düzenlenmesi hâlinde, taşımacılığın belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan kısımlarında kullanılacak olan güzergâh ve durak yerlerinin ise ilgili belediyece tespit edileceğinin açık olduğu; bu itibarla, taşımacılığın belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan kısmı bakımından, ilgili belediyelerce belirlenecek güzergâh ve durak yerlerine uymak koşulu ile davalı Bakanlık tarafından, havaalanı/havalimanı ile şehir merkezi/merkezleri ve aksi yönde yolcu taşımacılığının düzenlenebileceği, bu noktada havalimanı işletmecisi HEAŞ'ın yer hizmetlerinde ve havalimanı kara sahasına girişler ile buna ilişkin alanındaki bazı faaliyetleri sorumluluğu dahilinde yolcu konforu, ulaşım kolaylıkları gibi ilkeler çerçevesinde yürüteceği görevlerde taşımacılıkla ilgili yetkili mercilerce verilecek izinler konusunda havalimanı işletmecisine doğrudan ayrı bir yetki tanınmamış olduğu, bu kapsamda, Bakanlık tarafından yetkilendirilip Genelge'deki hükümlere göre taşımacılık yapan taşımacılara yetkilendirme süresi içerisinde yer/alan tahsisi yapmasının havalimanı işletmesince yapılacağının düzenleme altına alındığı; somut olayda ise, ihale şartnamesinin ve ardından yapılan sözleşmenin tanım ve yapılacak iş tariflerine ve hizmetin yürütülmesine ilişkin maddelerine bakıldığında, ihale konusu işin sözkonusu taşımacılığının havalimanı işletmecisine düşen sorumluluk ve konforun sağlanmasının prensiplerine dair bir derece kabullenilebilecek hükümler ve yetkilendirilecek firmaların taşıtlarına yer/alan tahsisi işinden öte hükümler doğuracak ve neticeleyecek biçimde havalimanı, karayolu ve şehir içi taşımacılığına dair çeşitli hatlar oluşturan ve hasılat paylaşımlı taşıma imtiyazı sağlayan şekilde kapsam ve çerçeve içerdiği, ihale dokümanının kimi yerinde yer/alan tahsisi olarak ifade edilen işin bazı bölümlerinde ise alan tahsisine de konu olan taşımacılık olarak da tarif edildiği, halbuki, HEAŞ'ın görev ve sorumluluğunun Bakanlıkça yetkilendirilen/yetkilendirilecek firmaya yolcu taşımacılığında kullanacağı taşıtlar için, sözkonusu havalimanının kara tarafında bu işe elverişli bir alan/yer tahsisi yapmak olduğu, işin ihale edilmesinin ardından veyahut öncesinde Bakanlıktan veya mevzuatındaki ilgili merciiden gerekli izinlerin alınması gerektiğine yönelik genel nitelikli hükümlerin de mevcut durumu hukuka uygun hâle büründürmediğinin kabulü gerektiği göz önüne alındığında, mevzuatla tanımlanan görev ve sorumluluğunun kapsam ve çerçevesini tam ortaya koyamadan düzenlenen ihale işleminde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
İhaleye dair hukuki sürece dair de başkaca değerlendirme yapılacak olursa;
İdarenin alan tahsisinde istekliyi belirlerken ihale yöntemini benimsemesinde ve belirlediği usulde de bu ihaleyi yapmakta kamu yararı da sözkonusu olduğundan serbest ve yetkili olduğunun açık olduğu,
İhale sürecine bakıldığında, idari şartnamedeki, kiracı tarafından ek bir durak talebinde bulunulması hâlinde sözleşme sonrasında HEAŞ'a yazılı müracaat edilerek, ilgili mevzuat gereğince yetkili kurum onayı esas olmak üzere HEAŞ'ın uygun görüşü sonrasında ilave duraklara hizmet vermeye başlanılacağı hükmünün ilk bakışta bu ölçek itibarıyla dahi olsa teklif vermeyi cazip kılmaya yönelik gibi gözükse de ihale konusu işi tam manasıyla belirli olmaktan çıkardığı, taşımacılık faaliyetinin yürütülmesinde reklam alınmamasına veya alınacaksa ne biçimde alınabileceğine dair koşulların yeterince sarih ortaya konulmamasının, böylelikle de bu tür hizmetlerde önemli bir gelir kalemi bileşeni olan reklam gelirlerinin ne olacağının belli/belirsiz olmasının (sözleşmede bir oran ortaya konulmuşsa da) teklif vermeyi daraltan bir durum oluşturduğu, yine şartnamedeki seçenekli olarak ikincil bir şart olarak yer verilen teklif sahiplerinin İstanbul ilindeki havalimanlarında en az 2 yıl süre ile faaliyet gösterdiğine dair sözleşmenin ibrazı koşulu getirilmiş ise de, bu işi ülke sathında yapan, meşgul olanların eliyle yürütülmesinin aranmasıyla yetinilmesi gerekirken, belli bir sürede bir şehirde bu işi yapanların lehine çıkarımlar ve yarar sağlaması yapılmak suretiyle istekli olabileceklerin sayısını daraltan bir durum olduşturulduğundan bunun ölçülü olmadığı, nitekim, ihale dokümanını altı isteklinin satın almış olduğu, bu hükümlerin ihaleye daha fazla isteklinin teklif sunmasını da engelleyerek ihalede amaçlanan rekabetin sağlanmasının yeterince oluşmamasına, rekabet koşullarının daralmasına sebep olabildiği, yine ihale şartnamesinde "tek bir teklif alınacağı, tekliflerin değerlendirilmesi aşamasına geçildiğinde en yüksek teklifi veren firma ile diğer tekliflerin ayrıca değerlendirmeye tâbi tutulacağı, ihale komisyonu ve HEAŞ Genel Müdürlüğü'nün kararı sonrasında ihale sonucunun 15 gün içinde açıklanacağı, HEAŞ'ın dilerse teklifleri değerlendirdikten sonra talep ettiği isteklileri tekrar bir pazarlık oturumu yapmak üzere davet edebileceği"nin belirtildiği, idarenin aldığı tekliflerin ardından haklı görülebilecek nedenlerle ikinci teklif alma -ki bu süreçte doğrudan işlemi sakat kıldığı ortaya konulamasa da sıralı numara verilerek teklif alma tutanağı oluşturulmadığı- sürecini işlettiğinin görüldüğü, ihale yetkililerinin -dilediği takdirde- teklifleri değerlendirdikten sonra talep ettiği isteklileri tekrar bir pazarlık oturumu yapmak üzere davet edebileceği açık ise de, artık ilanla öngörülen ihalenin neticelendirilmesinde, ihalede tekliflerin değerlendirilmesine tercihen bu usulün izlenmesiyle devam edilmesi hâlinde teklif sahiplerine ihalenin hangi izlenecek usul ve koşulda sonuçlandırılacağı aydınlatılmadan (alınan karardan haberdar edilmeden) -nitekim, diğer isteklilerin ihalenin ne şekilde sonlandırılacağı ve tekliflerini revize edebileceklerine dair dilekçeler verildiği- ihalenin mevcut duruma göre ihale edilerek sonlandırıldığı gözönüne alındığında, ihalede bu yönlerden de hukuka aykırılık bulunduğu sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davalı tarafından, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 44. maddesi gereği tek yetkilinin Bakanlık olduğu, Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nin 41. maddesinin onaltıncı fıkrası ve 2021/5 sayılı Genelge gereği yer tahsisi konusunda tek yetkilinin havalimanı işletmecisi olduğu, Bakanlığın, Genelge ile de tüm yetkilerini devretmesinin söz konusu olmadığı, konunun sadece yer tahsisine ilişkin olduğu ve işin hangi şartlar ve esaslar çerçevesinde gerçekleşeceğini belirlemenin amaçlandığı, Mahkemece idarelerinin yer tahsisi konusunda ve ihale yapmakta yetkili olduğunun kabul edildiği, ancak ihalenin nasıl sonlandırılacağının belirsiz olduğu, reklam geliri, ilave durak konularının belirsiz olduğu, isteklilerin İstanbul ilindeki havalimanlarında en az 2 yıl süre ile faaliyet gösterdiğine dair sözleşmenin ibrazı koşulunun istekli olabileceklerin sayısını daraltan bir durum oluşturulduğundan bunun ölçülü olmadığı gerekçesiyle iptal kararı verilmiş ise de ihale yapmak gibi yasal bir zorunluğu olmadığı hâlde ihale yapıldığı, ihale dokümanında açıkça ihalenin nasıl sonlandırılacağına ilişkin bilginin yer aldığı, idarenin talep etmesi hâlinde pazarlık oturumu yapılacağının açıkça yazıldığı, reklam gelirlerine ilişkin olarak ihalede belirsizlik olduğuna yönelik iddianın asılsız olduğu, ihale dokümanının ayrılmaz bir parçası olan sözleşmede reklam gelirlerinin paylaşımına ilişkin ayrıntılara yer verildiği, ilave durak konularının belirsiz olduğu iddasına ilişkin olarak; İhale Şartnamesi’nin 7. maddesinde yer alan hükmün rekabeti ve katılımı engellemesinin aksine ihaleye katılımı artırıcı ve teklif ermeyi cazip hale getirici nitelikte olduğu sonucuna varıldığının azınlıkta bulunan üye tarafından da ifade edildiği, isteklilerin İstanbul ilindeki havalimanlarında en az 2 yıl süre ile faaliyet gösterdiğine dair sözleşmenin ibrazı koşulunun istekli olabileceklerin sayısını daraltan bir durum olduğu kanaatine ilişkin olarak da yine karşı oy kullanan üye tarafından İstanbul ilindeki havalimanlarında en az 2 yıl süre ile faaliyet gösterdiğine ilişkin sözleşmenin ibrazına ilişkin olduğu göz önüne alındığında bu hükmün iddiaların aksine rekabeti ve ihaleye katılımı artırıcı nitelikte olduğunun ifade edildiği, yapılan ihale ile rekabet ve eşit katılımın hedeflendiği ve uluslararası bir havalimanı olmanın getirdiği gereksinimler ve azami seviyede kamu yararının gözetildiği, söz konusu taşıma işi ile ilgili yetkilendirmenin Bakanlık tarafından yapılacağının sivil havacılık mevzuatınca öngörüldüğü, idarelerince havaalimanı işletmecisi ve meydan otoritesi sıfatı ile yer tesisine ilişkin ihale yapıldığı ve bu kapsamda yapılacak işin esaslarının belirtildiği, bu çerçevede idarelerinin hiçbir yasal bağlayıcılığı olmadığı hâlde yer tahsisine ilişkin ihale yaparak işi sonuçlandırmak istemesi ve idarelerinin havaalanında hizmetsel bütünlüğe dahil olan ulaşım hizmeti üzerinde yetkisi olduğu göz önünde bulundurulduğunda ihalenin iptaline karar verilmesinin hatalı olduğu;
Davalı yanında müdahil ... tarafından, HEAŞ tarafından usule ve yasalara uygun olarak yapılan ve neticelenen ihalenin sonuçlarının etkisiz kılınması için ikâme ihale yapıldığı ve dava konusu ihalenin etkisizleştirildiği, Mahkemece dava konusu hususlarda mevzuata aykırı değerlendirmelerde bulunulduğu, eksik ve hatalı inceleme neticesinde karar verildiği, ilgili mevzuat gereği HEAŞ’ın yetkisinde bir sorun olmadığı, sahibi olduğu alanların kullanım hakkını havacılık mevzuatına göre sağlaması gereken kriterleri sağlayan firmalara dilediği gibi ihale edebileceği, Bakanlığın çıkardığı düzenleyici işlemlere göre HEAŞ’ın havalimanında taşımacılık yapacak firmalardan yer tahsisi için ücret talep etme hakkına da sahip olduğu, havalimanı işletmecisine mevzuat hükümlerinde ücret toplama, otobüslerin parklanması ve taşımacılık faaliyetinin gerçekleştirilmesi için gelir getirici işlemlerin yapılmasında serbestlik tanındığı, ücret toplama yetkisi verildiği, dava konusu işlemde de HEAŞ’ın Bakanlığın kendisine verdiği yetki kapsamında ücret toplamak ve kamu adına en avantajlı koşullarda sözleşme imzalamak için ihale düzenlediği, işletmecilerin havalimanı taşımacılıklarına ilişkin değerlendirme ve ücret hakkının takdir yetkisi ve işyeri yönetimi kapsamında olduğu, havalimanlarının işletilmesi ve yönetiminin Belediye Kanunu’ndaki yetkinin dışına çıkarıldığı, belediyelerin yetkisiz olduğu havalimanı taşımacılıklarında yetkinin HEAŞ'ta olduğu, havalimanında taşıma yapılabilmesinin havalimanı işleticisi olan davalı idareyle sözleşme yapılmasına bağlı olduğu, havalimanına yapılan taşımacılıklar şehir merkezinden şehrin içinde dahi olsa şehrin dışı yani belediye yetkisi dışında kabul edilen havalimanı kara tarafında yapılan taşımacılıklar olduğu, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu kararında belediyelerin yetkilerinin şehir içindeki durak yerlerinin belirlenmesi, güzergâhları ve kalkış noktalarının belirlenmesinden ibaret olduğunun açıklandığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, İdare Mahkemesi kararında konu ihale birden fazla gerekçe ile hukuka aykırı bulunduğu, ihalenin iptaline yol açacak nitelikte başkaca aykırılıklar da olduğu, karar, davalı idare ve davalı yanında müdahil tarafından temyiz edilmiş ise de, ileri sürülen temyiz gerekçelerinin yerinde olmadığı ve kararın bozulmasına yol açacak nitelikte olmadığı, HEAŞ’ın yetki gaspı gerçekleştirdiği, dava konusu ihale İstanbul ili içinde kalan iki nokta arasını kapsadığından (Sabiha Gökçen Havalimanı-Taksim ve Kadıköy) Bakanlığın dahi yetkisinin olmadığı, tek yetkinin Büyükşehir Belediyesine ait olduğu, havalimanı işleticisinin bu süreçteki tek fonksiyonunun yapılacak yolcu taşıma faaliyetine uygun olan havalimanındaki bir alanın "yer tahsisi”ni yapmak ve yer tahsisi yaptığı kişiden bir kira bedeli almak olduğu, HEAŞ tarafından gerçekleştirilen ve davaya konu olan ihale, sanki sadece "yer tahsis" ihalesiymiş gibi adlandırılmak ve ihaleyi kazanan firmadan "kiracı" olarak bahsedilmekte ise de ihalenin bir toplu taşıma ihalesi olduğu, Belediye mevzuatı gereğince Bakanlığın dahi yetkisi olmamakla birlikte, KYT Yönetmeliği ve 2021/5 sayılı Genelge'ye istinaden bir ihale yapılacaksa burada yetkinin, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'na ait olduğu, Bakanlığın düzenleme yapması (havaalanı-terminal arası) halinde belediyenin de şehir içi güzergah ve durak yeri belirleme hakkı olduğu, kaldı ki HEAŞ'ın ihalesine dayanak yaptığı Karayolu Taşıma Yönetmeliği ve 2021/5 sayılı Genelge'nin gereklerini dahi yerine getirmediği, HEAŞ tarafından ne ihale öncesinde ne de ihale sonrasında Büyükşehir Belediyesi’nden alınmış herhangi bir izin bulunmadığı, UKOME izninin ihale öncesinde alınması, hat ve güzergâhların ihale öncesinde net ve kesin olması gerektiği, şartname maddelerinin de kamu ihale mevzuatının temel ilkelerine aykırı olduğu, ihalede, ne çalışacak araç sayısı, ne yolcu ücretlerinin ne kadar olacağı ve nasıl belirleneceği ne de çalışılacak hat sayısının kesin ve denetime elverişli olarak belirlenmediği, ihale sürecinin ne şeffaf yürütüldüğü, ne kamu menfaatinin öncelendiği ne de rekabeti ve katılımı artırıcı düzenlemelere yer verildiği, tüm bu hususların her birinin ayrı bir iptal gerekçesi olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DAVALI YANINDA MÜDAHİL DİLEKÇESİ: Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı tarafından, belediye sınırları içerisinde bulunan yerleşim yerleri ile şehir merkezi arasında yapılan toplu taşımaların, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu hükümlerine göre ilgili belediyeye ait taşıtlar veya belediye tarafından yetkilendirilen özel halk otobüsleriyle yapılabildiği, ancak 5216 sayılı Kanun’un “Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin görev ve sorumlulukları” başlıklı 7. maddesinin “4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunuyla Sanayi ve Ticaret Bakanlığı'na ve organize sanayi bölgelerine tanınan yetki ve sorumluluklar ile sivil hava ulaşımına açık havaalanları ve bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesisler bu Kanun'un kapsamı dışındadır.” hükmüne amir bulunduğu, diğer taraftan, havayolu ile gelen veya giden yolcuların, havaalanlarından yerleşim merkezlerine veya tersi yönde, karayoluyla taşınmaları hususunun ilgili mevzuat kapsamında Bakanlıklarınca düzenlendiği, ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde; gerek büyükşehir belediyelerinde gerekse de diğer belediyelerde havayolu ile gelen veya giden yolcuların havaalanlarından yerleşim merkezlerine veya tersi yönde karayoluyla yapılacak yolcu taşımalarının, 4925 sayılı Kanun'un 1. maddesinde yer alan “... karayolu taşımalarının, diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini ve mevcut imkânların daha yararlı bir şekilde kullanılmasını sağlamaktır.” hükmü, 2920 sayılı Kanun'un 44. maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin 11. maddesi ve Cumhurbaşkanlığı 1 no.lu kararnamesinin 477. ve 508. maddeleri ile 2920 sayılı Kanun'un 5. maddeleri kapsamında Bakanlıklarınca düzenlenmesi gerektiği, nitekim Danıştay Sekizinci Dairesi’nin E:2022/6770 sayılı dosyasında 23/08/2022 tarih ve 31932 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan "Havalimanları/Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22) Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik" ile "Havalimanları/Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)"nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendine eklenen "Ancak ilgili mevzuatına göre yetkilendirilen ve havalimanının/havaalanının bulunduğu şehir merkezinden havalimanı/havaalanı kara tarafı sınırlarına kadar toplu taşıma hizmeti verecek kuruluşlar bu Yönetmelik gerekliliklerinin dışındadır." hükmünün yürütmesinin durdurulması ve iptalinin istendiği, Yüksek Mahkemece ise yürütmenin durdurulması hakkındaki istemin reddine karar verildiği, bununla birlikte; emsal teşkil edeceği düşünülen; Danıştay Sekizinci Dairesi’nin 26/06/2014 tarih ve E:2013/1983, K:2014/5719 sayılı kararında havaalanı yer hizmetlerinin ayrılmaz bir parçası olan havaalanları ile yerleşim yerleri arasında yapılacak taşıma hizmetlerinin yürütülme şekli ve esasları ile izinleri belirlemek hususunda Bakanlıklarının esas yetkili olduğu, belediyelerin yetkisinin Bakanlığın devrettiği yetki ölçüsünde sınırlı nitelikte olduğunun ifade edildiği, ayrıca Bakanlıkça düzenlenen, 2021/5 sayılı Genelge ile Bakanlıkça verilecek izinlerin, ilgili havalimanı işletmecisinin görüşlerini de ihtiva eden değerlendirme, yolcu konforu, ulaşım kolaylıkları ve rekabet koşulları çerçevesinde uygun bulunması hâlinde verileceği, Genelge kapsamında havalimanı kara sahasına girişler ile buna ilişkin denetimin havalimanı işletmecisinin sorumluluğunda olacağı hususlarının düzenlendiği, diğer hususlar düzenlenerek havalimanından şehir merkezine, başka bir şehir veya tersi yöne taşıma yapacak firmalarla ilgili düzenleme yapıldığı, anılan hüküm çerçevesinde gerekli şartları sağlayan tüm firmaların, serbest rekabet ortamında bahse konu taşıma faaliyetini gerçekleştirmelerinin amaçlandığı, bu nedenle işbu davanın reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü ve Sekizinci Dairelerince, 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun Ek 1. maddesi uyarınca birlikte yapılan toplantıda, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Sabiha Gökçen Havalimanı ile şehir merkezi arasında yapılan taşımacılık sözleşmesinin süresinin sona erecek olması nedeniyle 2021/5 sayılı Havayolu+ Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları Genelgesi ve Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin ilgili maddeleri gereğince şehir için tarifeli yolcu taşıma hizmetine ilişkin tahsis edilecek araziye ait yer/alan tahsisine ilişkin ihaleye çıkılmış, tekliflerin ciro komisyonu oranı olarak sunulması istenen ihaleye 29-30/03/2022 tarihlerinde ... %17,50, Havaalanları Yer Hizmetleri A.Ş. (HAVAŞ) %18, Platform Turizm Taşımacılık Gıda İnşaat Temizlik Hizmetleri San. ve Tic. A.Ş.- Günaydın Turizm Ulaşım İnşaat ve Ticaret Ltd. Şti.- Çimen Turizm İnşaat Plastik Ürünler ve Temizlik Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti. (Platform-Günaydın-Çimen) ortak girişimi %18 oranla teklif sunmuş, 01/04/2022 günü toplanan ihale komisyonunca, altı firmanın şartname aldığı, biri ortak girişim şeklinde olmak üzere dört firmanın ihaleye teklif sunduğu, davacı şirketin eksik evrak sunması sebebiyle yeterlik alamadığı, yeterlik kazanan firmaların ciro komisyon tekliflerinin birbirine yakın olması sebebiyle bir kez daha ciro komisyonlarını revize edip etmeyeceklerine ilişkin ilgili firmalara bildirimde bulunulmasına ve revize tekliflerin alınması sonrasında yeniden komisyon tarafından değerlendirme yapılmasına karar verilmesi üzerine ... tarihinde toplanan ihale komisyonunca; ilk tekliflerden iki tanesinin aynı oranı teklif etmesi sebebi ile katılımcı firmalardan 08/04/2022 tarihi saat 16.00'ya kadar ikinci tekliflerinin sunmaları istenmiş, düzenlenen teslim tutanaklarına göre 06/04/2022 tarihinde ... %27, 08/04/2022 tarihinde HAVAŞ %19, Platform-Günaydın-Çimen Ortak Girişimi %21 olarak ikinci tekliflerini sunmuş, ikinci tekliflerin değerlendirilmesi sonucunda ihale %27 komisyon oranı ile ... üzerinde bırakılmıştır.
Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
1 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin
Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı’na ilişkin bölümünde yer alan “Görev” başlıklı 474. maddenin birinci fıkrasında, “Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'nın görev ve yetkileri şunlardır:
a) Ulaştırma, denizcilik, haberleşme, akıllı ulaşım sistemleri ve posta iş ve hizmetleri ile Karadeniz ile Marmara denizini birleştiren ve gemilerin seyrüseferine imkân veren Kanal İstanbul ve benzeri su yolu projelerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedeflerin belirlenmesi amacıyla çalışmalar yapmak ve belirlenen hedefleri uygulamak,
…
ç) Ulaştırma ve denizcilik iş ve hizmetleriyle ilgili altyapı, şebeke, sistem ve hizmetleri; ticari, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara, teknik gelişmelere uygun olarak planlamak, kurmak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek ve geliştirmek. ...”; “Ulaştırma Hizmetleri Düzenleme Genel Müdürlüğü” başlıklı 477. maddesinin birinci fıkrasında, “Ulaştırma Hizmetleri Düzenleme Genel Müdürlüğü'nün görev ve yetkileri şunlardır:
a) Karayolu ve demiryolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye olumsuz etkilerini önleyecek, giderecek ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin müstakilen veya ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak,
…
ş) Bakan tarafından verilen diğer görevleri yapmak.”; “Düzenleme görev ve yetkisi” başlıklı 508. maddesinin birinci fıkrasında, “Bakanlık görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilir.” kuralları yer almıştır.
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun “Hava Seyrüseferinin Genel Hükümleri” başlıklı ikinci kısmının “Havaalanları ve Tesisleri”ne ilişkin dördüncü bölümünde yer alan “Yer hizmetleri” başlıklı 44. maddesinde, “Ulaştırma Bakanlığı, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkilidir.” kuralına yer verilmiştir.
4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu’nun “Amaç” başlıklı 1. maddesinde, “Bu Kanun'un amacı; karayolu taşımalarını ülke ekonomisinin gerektirdiği şekilde düzenlemek, taşımada düzeni ve güvenliği sağlamak, taşımacı, acente ve taşıma işleri komisyoncuları ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği ve benzeri hizmetlerin şartlarını belirlemek, taşıma işlerinde istihdam edilenlerin niteliklerini, haklarını ve sorumluluklarını saptamak, karayolu taşımalarının, diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini ve mevcut imkânların daha yararlı bir şekilde kullanılmasını sağlamaktır.”; “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, "Bu Kanun kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını, taşımacıları, taşıma acentelerini, taşıma işleri komisyoncularını, nakliyat ambarı ve kargo işletmecilerini, taşıma işlerinde çalışanlar ile taşımalarda yararlanılan her türlü taşıt, araç, gereç, yapıları ve benzerlerini kapsar. … İl sınırları içerisindeki taşımalar ile yüz kilometreye kadar olan şehirlerarası taşımaların düzenlenmesi il ve ilçe trafik komisyonları ile işbirliği yapılmak suretiyle ilgili valiliklere, belediye sınırları içerisindeki şehiriçi taşımalar belediyelere bu Kanun'a göre düzenlenecek yönetmelik esasları dahilinde bırakılabilir. …”; "Taşımada Genel Kurallar"a ilişkin ikinci bölümde yer alan “Genel kural” başlıklı 4. maddesinde, “Taşımalar; ekonomik, seri, elverişli, güvenli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest rekabet ortamında gerçekleştirilir.”; “Yetki belgesi alma zorunluluğu ve taşıma hizmeti” başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasında ise, “Taşımacılık, acentelik ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi alınması zorunludur.” kuralları yer almıştır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin görev ve sorumlulukları” başlıklı 7. maddesinde, “Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları şunlardır: … f) Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek. ...” kuralına yer verilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyenin görev ve sorumlulukları” başlıklı 14. maddesinde, “ Belediye, mahallî müşterek nitelikte olmak şartıyla; a) İmar, su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı; … ; şehir içi trafik; … hizmetlerini yapar veya yaptırır.
…
Belediyenin görev, sorumluluk ve yetki alanı belediye sınırlarını kapsar.
…
Sivil hava ulaşımına açık havaalanları ile bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesisler bu Kanunun kapsamı dışındadır.”; “Belediyenin yetkileri ve imtiyazları” başlıklı 15. maddesinde, “Belediyenin yetkileri ve imtiyazları şunlardır:
...
f) Toplu taşıma yapmak; bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek.
…
p) Kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek. ...” kuralları yer almıştır.
23/08/2016 tarih ve 29810 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan ve işlem tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nin “Amaç” başlıklı 1. maddesinde, “Bu Yönetmeliğin amacı; havalimanları/havaalanları yer hizmetlerinin uluslararası seviyede yapılmasını sağlamak için uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili yetkilendirme ve denetleme esasları ile yer hizmetlerine ilişkin ücretleri belirlemektir.”; “Havalimanı/havaalanı Yer Hizmetleri Türleri”ne ilişkin ikinci bölümde yer alan “Hizmet türleri” başlıklı 5. maddesinde, “(1) Havalimanları/havaalanları yer hizmetleri türleri aşağıdaki şekilde gruplandırılmıştır: … g) Ulaşım,… (2) Havalimanları/havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Genel Müdürlük tarafından çıkarılacak havacılık talimatlarıyla belirlenir.”, "Sorumluluk ve Yetkiler"e ilişkin üçüncü bölümde yer alan “Yer hizmetleri kuruluşlarının sorumlulukları ve yetkileri” başlıklı 7. maddesinde, “(1) Yer hizmetleri kuruluşlarının yetki ve sorumlulukları aşağıda belirtilmiştir:
a) A Grubu çalışma ruhsatı sahibi kuruluşun yetki ve sorumlulukları;
1) Kuruluş, havalimanlarında/havaalanlarında 5'inci maddede belirtilen hizmetlerin tamamını veya en az yolcu hizmetleri, yük kontrolü ve haberleşme, ramp ile kargo ve posta hizmetlerini, hava taşıyıcısına her bir hizmet türü için A grubu çalışma ruhsatı alarak yapmaya yetkilidir.
...
b) B grubu çalışma ruhsatı sahibi hava taşıyıcısının yetki ve sorumlulukları;
1) Yerli hava taşıyıcısı, ulaşım hizmeti hariç olmak üzere, bu Yönetmeliğin 5 inci maddesinde belirtilen yer hizmet türlerinin tamamını veya bir kısmını B grubu çalışma ruhsatı alarak kendi için yapmaya yetkilidir.
2) Yabancı hava taşıyıcıları 9 uncu maddede belirtilen yer hizmet türlerinin tamamını veya bir kısmını B grubu çalışma ruhsatı alarak kendi için yapmaya yetkilidir. ..."; “Özel yetkiler” başlıklı 11. maddesinin işlem tarihinde yürürlükte bulunan hâlinde, “(1) 7, 8 ve 9'uncu maddelerde belirtilen genel yetkiler dışında kalan özel yetkiler aşağıda düzenlenmiştir:
...
c) (Değişik:RG-03/11/2018-30584) Havalimanının çevresindeki iller ve ilçeler, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma işletmeciliği, bu konuda talepte bulunan gerçek ve/veya tüzel kişiler tarafından Bakanlıktan onay alınması kaydıyla yapılabilir.
ç) Apronda yolcu taşımacılığı hizmeti, yer hizmetleri kuruluşları ve yerli hava taşıyıcıları tarafından yapılır. Bu hizmetin düzenlenmesi ve hangi havalimanlarında/havaalanlarında, hangi kuruluşlarca, hangi süre için yapılacağı hususu havalimanı/...cisinin yetkisindedir. ...” kuralına yer verilmiştir.
08/01/2018 tarih ve 30295 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nin “Yolcu taşımacılığı faaliyetinde bulunanların yükümlülükleri” başlıklı 41. maddesinin onaltıncı fıkrasında, “Havalimanından şehir merkezine, başka bir şehir veya tersi yönde tarifeli yolcu taşımacılığı yapacak gerçek veya tüzel kişilerin;
a) Adlarına B1 veya D1 yetki belgesi düzenlenmiş olması,
b) Havalimanı işleticisi ile yer tahsis sözleşmesi imzalamış olmaları,
c) Havalimanı ile terminaller haricindeki kalkış yeri/noktası, ara duraklar, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktası için, büyükşehirlerde UKOME’den, büyükşehir olmayan yerlerde il trafik komisyonlarından izin alınması, zorunludur. … Bu fıkrada belirtilen yetki belgesi sahipleri haricinde, havalimanından veya havalimanına gerçekleştirilecek yolcu taşıma faaliyetlerine ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça ayrıca düzenlenir.” kuralları yer almıştır.
15/06/2006 tarih ve 26199 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin "Ulaşım Koordinasyon Merkezi"ne ilişkin üçüncü kısımda yer alan "Görev ve yetkileri" başlıklı 18. maddesinin birinci fıkrasında, "UKOME, büyükşehir içindeki kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesini sağlamak üzere; ulaşım, trafik ve toplu taşıma konularında üst düzeyde yönlendirici karar alma, uygulama, uygulatma ve ilgili mevzuattaki usulüne göre gereken tesisleri kurma, kurdurma ve işletme hak ve yetkilerine haizdir. Bu amaçla;
...
b) Büyükşehir belediye ve mücavir alan sınırları içinde nazım plan çerçevesinde, arazi kullanım ve ulaşım planlama çalışmalarıyla büyükşehir ulaşım planını yapmak, yaptırmak, uygulamak ve uygulatmak için gereken karar ve tedbirleri almakla,
...
ç) Kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; otobüs, taksi, dolmuş ve servis durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek, ...
d) Karayolu taşımacılığına ait mevzuat hükümleri saklı kalmak üzere, trafik düzeni ve güvenliği yönünden belediye sınırları içinde ticari amaçla çalıştırılacak yolcu ve yük taşıtları ile motorsuz taşıtların çalışma şekil ve şartları ile bu taşıtların teknik özelliklerini tespit etmek, çalıştırılabileceği yerler ile güzergâhlarını tespit etmek ve sayılarını belirlemek, bunlara izin ve çalışma ruhsatı vermekle,
e) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, ulaşım, toplu taşıma ve trafik mevzuatının büyükşehir belediyesine verdiği yetki doğrultusunda uygulamaya yönelik yönlendirici karar almak ve görüş oluşturmakla, ... görevli ve yetkilidir." kuralına yer verilmiştir.
Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı tarafından yayımlanan 24/11/2021 tarihli, "Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konulu 2021/5 sayılı Genelge'de, "... havayolu+karayolu kombinasyonu ile yapılan yolcu taşımalarının havalimanları ile yerleşim yerleri arasındaki karayoluyla yapılan kısmının aşağıda belirlenen esaslar çerçevesinde yapılması uygun görülmüştür. Buna göre:
(1) Yerleşim Yerleri Arasında Uçak+Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımalarının;
a) Büyükşehir Belediye sınırları içeririsinde havalimanı kara tarafı, şehir merkezi, havalimanı kara tarafı arasında başlayıp biten karayolu kısmı;
Bu taşımalar;
1) Karayolu Taşıma Yönetmeliği kapsamında düzenlenen B1 veya D1 yetki belgesine sahip taşımacılar tarafından,
2) Bu Genelge kapsamında diğer şartları sağlama kaydı ile Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22) uyarınca A Grubu Çalışma Ruhsatı alan özel hukuk tüzel kişileri tarafından,
yapılır. Bu bende göre gerçekleştirilecek taşıma faaliyetleriyle ilgili olarak, havalimanı ile terminaller haricinde kalkış yeri/noktası, ara duraklar, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktası için Ulaştırma Koordinasyon Merkezinden (UKOME) izin alınması şarttır.
...
d) Yolcu bileti düzenlenmesi ve izin alma zorunluluğu:
Bu madde kapsamında gerçekleştirilecek taşıma faaliyetleri için yolcu bileti düzenlenmesi ve Bakanlıktan izin alınması zorunludur.
...
(4) Ortak ve Diğer Hükümler:
a) Bakanlıkça usul ve esaslar belirlenmek suretiyle, bu Genelge'de belirtilen yolcu taşımalarında kullanılacak taşıtlar için, söz konusu havalimanının kara tarafında işletici tarafından bu işe elverişli bir alan/yer tahisisi yapılır. A1, B2 ve D2 yetki belgesi sahipleri, Yönetmeliğin 40'ıncı maddesinin üçüncü fıkrası çerçevesinde, yolcu almak üzere havalimanında beklemesi gerektiği durumlarda, havalimanı işletmecisinin belirleyeceği usul ve esaslar çerçevesinde belirlenen ücreti ödemek şartıyla bekleyebilir.
b) Bakanlıkça verilecek izinler, ilgili havalimanı işletmecisinin görüşlerini de ihtiva eden değerlendirme, yolcu konforu, ulaşım kolaylıkları ve rekabet koşulları çerçevesinde uygun bulunması hâlinde verilir.
c) Bu Genelge kapsamında taşıma yapacaklara; ihalenin süresi/yer tahsisinin süresi/yetki belgesinin sürelerinden en erken biteni göz önünde bulundurularak Bakanlıkça yetkilendirme yapılır. ...
ç) Bu Genelge kapsamında havalimanı kara sahasına girişler ile bunlara ilişkin denetim havalimanı işletmecisinin sorumluluğundadır.
d) Bu Genelge'ye aykırı bir faaliyetin tespiti hâlinde 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu ile Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin ilgili hükümleri uygulanır.
(5) Geçici ve Son Hükümler:
...
b) Büyükşehir Belediyesi ve/veya UKOME'ce yetkilendirilip havalimanı işletmecisi tarafından yer tahsisi yapılmış olan gerçek veya tüzel kişiler, 30/06/2022 tarihine kadar bu Genelge hükümlerinden muaftır." kuralları yer almakta iken açılan bir dava üzerine Danıştay Sekizinci Dairesi'nin 22/06/2022 tarih ve E:2022/381 sayılı kararı ile söz konusu Genelge'nin "(1) Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün (a) bendinin 1. maddesinin ("Karayolu Taşıma Yönetmeliği kapsamında düzenlenen B1 veya D1 yetki belgesine sahip taşımacılar tarafından,") ve (5) "Geçici ve Son hükümler" başlıklı bölümünün (b) bendinin yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiş ve bu karara karşı yapılan itiraz Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 07/11/2022 tarih ve 2022/863 YD İtiraz No'lu kararı ile reddedilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu uyuşmazlık, havalimanı işletmecisi tarafından yapılan Sabiha Gökçen Havalimanı ile şehir merkezi arasında yapılan şehir için tarifeli yolcu taşıma hizmetine ilişkin tahsis edilecek araziye ilişkin ihaleden kaynaklanmakta olup, tarafların iddia ve savunmaları çerçevesinde uyuşmazlığın çözümünün havalimanı ile şehir merkezi arasında yapılan şehir için tarifeli yolcu taşıma hizmetine ilişkin yetkinin hangi idari merciye ait olduğu ve bu yetkinin sınırları noktasında toplandığından öncelikle bu hususun açığa kavuşturulması gerekmektedir.
İlgili mevzuat incelendiğinde; 5216 sayılı Kanun'un 7. maddesi ile 5393 sayılı Kanun'un 15. maddesinde, belediye ve mücavir alan sınırları içinde ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini planlamak, toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek, bunların sayılarını, bilet ve ücret tarifeleri ile zaman ve güzergâhlarını belirlemek görev ve yetkisi büyükşehir belediyelerine ve belediyelere verildiği görülmektedir. Bununla birlikte sivil havacılık alanında özel bir düzenleme olan 2920 sayılı Kanun'un 43 ve 44. maddeleri ile, Bakanlık, havaalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, sivil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak, yolcu ve yük trafiği ile her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacıyla gereken önlemleri almaya ve aldırmaya yetkili kılınmıştır. Yine 1 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı’na ilişkin bölümünde yer alan “Görev” başlıklı 474. maddesinde, ulaştırma hizmetlerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedefleri belirlemek; 477. maddesinin birinci fıkrasında, karayolu ulaştırma faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye olumsuz etkilerini önleyecek, giderecek ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin müstakilen veya ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak görev ve yetkisi Bakanlığa verilmiştir.
Bu yetki kapsamında hazırlanan ve işlem tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nde "ulaşım" hizmeti yer hizmetleri arasında sayılmış ve şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya havaalanından çevre illere ve ilçelere yapılacak düzenli yolcu taşımacılığının ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre Bakanlık tarafından düzenleneceği kuralına yer verilmiştir.
Görüleceği üzere, havaalanının belediye ve mücavir alan sınırları içinde kaldığı yerlerde belediyeler de, Bakanlıkla birlikte, havaalanı ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımacılığı konusunda yetkili bulunmaktadır. Ancak burada vurgulanması gereken en önemli husus, söz konusu hizmete yönelik olarak idarelerden birine tanınmış münhasır bir yetkinin bulunması hâlinde, diğer idarece yapılacak hizmet planlamasında bu hususun dikkate alınması zorunluluğudur. Buna göre, Bakanlık tarafından havaalanı ve yerleşim yerleri arasında yolcu taşımacılığının düzenlenmesi hâlinde, bu taşımacılığın kanunla münhasıran belediyelere tanınan şehir içi toplu taşıma faaliyeti niteliğinde olamayacağı, taşımacılığın belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan kısımlarında kullanılacak olan güzergâh ve durak yerlerinin ise ilgili belediyece tespit edileceği açıktır.
Öte yandan; 4925 sayılı Kanun'un 1. maddesinde, karayolu taşımalarının diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirini tamamlayıcı olarak hizmet vermesi ve mevcut imkânların daha yararlı bir şekilde kullanılması, Kanun'un amaçları arasında sayılmış; 2. maddesinde, Kanun'un kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını da kapsadığı belirtilmiş; 5. maddesinde de, karayolu ile taşımacılık yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi almanın zorunlu olduğu düzenlenmiştir.
Buna göre, taşımacılığın belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan kısmı bakımından, ilgili belediyelerce belirlenecek güzergâh ve durak yerlerine uymak koşulu ile, Bakanlık tarafından, havaalanı/havalimanı ile şehir merkezi/merkezleri ve aksi yönde yolcu taşımacılığının düzenlenebileceği açıktır.
Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 28/03/2022 tarih ve E:2021/2477, K:2022/1010 sayılı kararı da bu yöndedir.
Bu değerlendirmeler çerçevesinde dava konusu ihalenin yetkili idarece yetki sınırları içerisinde yapılıp yapılmadığı incelendiğinde;
Dava konusu ihale, "Havaalanı Otoritesi" ve "İşletmeci" olan HEAŞ tarafından gerçekleştirildiğinden öncelikle HEAŞ'ın hukuki statüsünün incelenmesi gerekmektedir.
Sabiha Gökçen Havalimanı, Savunma Sanayii Başkanlığı tarafından hazırlanan ve 1987 yılında Savunma Sanayi İcra Komitesi’nin kararı ile kurulmasına karar verilen “İleri Teknoloji Endüstri Parkı ve Havaalanı Projesi (İTEP)”nin ilk adımı olarak kurulmuş, işletiminin, Türk Ticaret Kanunu hükümleri çerçevesinde faaliyet gösterecek kamu sermayesi ağırlıklı bir anonim şirket eliyle yapılmasına karar verilmiş ve 27/01/2000 tarihi itibarıyla Savunma Sanayii Başkanlığı’nın %96,4 sermaye payı ile TUSAŞ Havacılık ve Uzay Sanayii A.Ş. (TAI), Türk Silahlı Kuvvetlerini Güçlendirme Vakfı, Türk Hava Kurumu, Elektronik Sanayii ve Ticaret A.Ş. (ASELSAN) ve Hava Elektronik Sanayii ve Ticaret A.Ş. (HAVELSAN) ortaklığıyla kurulan HEAŞ tarafından işletmesine başlandığı, 25/12/2014 tarihi itibarıyla TAI, ASELSAN ve HAVELSAN'ın HEAŞ hisselerini TSKGV'na devretmesiyle 3 ortaklı şirket olarak faaliyetlerine devam ettiği anlaşılmıştır.
Nitekim, 3996 sayılı Kanun ve 94/5907 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı çerçevesinde 09/07/2007 tarihinde gerçekleştirilen Sabiha Gökçen Havaalanı Yeni Dış Hatlar Terminal Binası ve Mütemmimleri Projesinin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılmasına İlişkin ihale kapsamında akdedilen Uygulama Sözleşmesi'nde "Meydan Otoritesi", "Sabiha Gökçen Havaalanını işletmek üzere ... ruhsatına sahip, Havaalanında işletmeye ilişkin kuralları ilgili mevzuat doğrultusunda belirleyip, söz konusu kuralların uygulanmasına yönelik gerekli düzenlemeleri yapan, Havaalanı gelişme planlarını İdarenin onayını alarak yapma yetkisine haiz, PAT sahası hizmetleri, kaza-yangın-kırım hizmetleri, ramp kontrol hizmetleri vb. ile Havaalanında Görevli Şirket sorumluluğunda kalan kısımların dışında kalan tüm bölümlerin güvenliğinden sorumlu olan HEAŞ" şeklinde tanımlanmış yine Sabiha Gökçen Havaalanı Yeni Dış Hatlar Terminal Binası ve Mütemmimleri Projesinin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılmasına İlişkin Yönetim ve İşletim Sözleşmesi'nin "Otobüs ve taksi hizmeti" başlıklı 57. maddesinde "Otobüs ve taksi hizmetlerinin sürdürülmesi Meydan Otoritesinin tasarrufunda olup şehir-terminal-şehir taşıma hizmetini yapmak üzere; Meydan Otoritesi ve ilgili kurum/kuruluşlardan gerekli izinleri almış kuruluşlar, organize tur operatörlerine ait otobüsler ve taksi işletmeciliği için uygun park sahaları ayrılacaktır. ..." düzenlemesine yer verilmiş, ayrıca HEAŞ tarafından kendisine verilen yetki kapsamında "HEAŞ Sabiha Gökçen Havaalanı Yer Hizmetleri Yönergesi" hazırlanarak Bakanlık onayını müteakip yürürlüğe girmiştir.
Bu çerçevede, esasen Sabiha Gökçen Havalimanı'nda "Havaalanı Otoritesi" ve "İşletmeci" olmak üzere kurulmuş olan HEAŞ'ın Bakanlığın yetki alanı kapsamında ilgili mevzuat ile belirlenen konularda ihale yapma yetkisinin bulunduğu değerlendirilmiştir.
Diğer taraftan, söz konusu ihalenin Bakanlığın yetki sınırı dahilinde olup olmadığı değerlendirildiğinde ise;
HEAŞ tarafından "Sabiha Gökçen Havalimanı ile İstanbul ilçeleri arasında tarifeli olarak bagajlı lüks taşımacılık hizmeti, isteklilerin imza karşılığı alacakları şartnamede tarif edilen esaslar doğrultusunda yapılacaktır." şeklinde yapılan ilana istinaden hazırlanan "Şehir İçi Tarifeli Yolcu Taşıma Hizmetine İlişkin Tahsis Edilecek Araziye Dair İhale Şartnamesi"nin "İhale Şartnamesinin Konusu ve Amacı" başlıklı 1. maddesinde, "İşbu İhale Şartnamesi, Sabiha Gökçen Havalimanı kara tarafı ile Havalimanı'nın bulunduğu İstanbul İlçeleri arasında yapılacak olan tarifeli yolcu taşıma hizmetinin verilebilmesi için HEAŞ tarafından tahsis edilecek alanlara isteklilerin, verecekleri tekliflerin değerlendirilmesi ve en avantajlı şartları teklif etmiş olan isteklinin tespit edilmesi amacıyla hazırlanmıştır." düzenlemesine yer verildiği ve "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde, "Hizmet"in "İşbu şartnamenin 1. maddesinde kendisine verilen anlamı ifade eder." şeklinde tanımlandığı, "Hizmetin yürütülmesine ilişkin hususlar" başlıklı 7. maddesinde ise, "HEAŞ, hizmet kapsamında, aşağıda belirtilen güzergâhlar ile sınırlı olarak hizmet verilmesini talep etmektedir. Kiracı sözleşme ile kendisine tahsis edilecek araç park alanını, hizmetin verilebilmesi için ilgili mevzuat uyarınca Bakanlık ve/veya ilgili kurum ve kuruluşlardan alınması gereken tüm onayları/izinleri/ruhsatları almış olması kaydıyla, yalnızca aşağıda belirtilen güzergâhlarda hizmet verirken kullanabilecektir. ... Hizmet, belirtilen duraklar arasındaki güzergâhlarla sınırlıdır. ..." düzenlemesine yer verildiği, dolayısıyla ihale konusu işin özünün havalimanı ile şehir merkezi arasında yapılan şehir içi tarifeli yolcu taşıma hizmetine ilişkin yer tahsisine dair olduğu, yukarıda yer verilen ilgili mevzuat hükümleri uyarınca havaalanında yer tahsisi konusunda tek yetkilinin Bakanlığın devrettiği kapsamıyla havalimanı işletmecisinde olduğu hususları bir arada değerlendirildiğinde dava konusu ihaleye konu işin ilgili belediye tarafından uygun görülecek şehir içi güzergâhlar ile indirme/bindirme duraklarına uyulması ve belediye sınırları dışına çıkılmaması kaydıyla Bakanlığın, dolayısı ile de Bakanlıkça yetkilendirildiği konusunda tereddüt olmayan havalimanı otoritesi ve işletmecisinin yetki sınırları kapsamında kaldığı, bu çerçevede tesis edilen dava konusu ihale işleminin ihale usul ve esasları açısından da hukuka uygun olduğu sonucuna ulaşıldığından, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Bu itibarla, dava konusu işlemin iptali yönündeki İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının ve davalı yanında müdahil ... Taşımacılık Sanayi ve Ticaret A.Ş.'nin temyiz istemlerinin kabulüne;
2. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3. DAVANIN REDDİNE,
4. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL ilk derece yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
5. Ayrıntısı aşağıda gösterilen ve davalı tarafından yapılan toplam …-TL temyiz yargılama gideri ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalıya verilmesine,
6. Ayrıntısı aşağıda gösterilen ve müdahil ... tarafından yapılan toplam …-TL yargılama gideri ile müdahil Bakanlık tarafından yapılan toplam …-TL yargılama giderinin davacıdan alınarak anılan müdahillere ayrı ayrı verilmesine,
7. Posta giderleri avansından artan tutarın taraflara ve müdahillere iadesine,
8. Dosyanın anılan Mahkeme'ye gönderilmesine,
9. 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendi uyarınca kesin olarak (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere), 14/12/2023 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Dava, Sabiha Gökçen Havalimanı ile şehir merkezi arasında yapılan taşımacılık sözleşmesinin sonlanacak olması nedeniyle Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'nın “Havayolu + Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları” konulu 2021/5 sayılı Genelgesi ve Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22) uyarınca HEAŞ tarafından gerçekleştirilen ve Sabiha Gökçen Havalimanı kara tarafı ile İstanbul ilçeleri arasında yapılacak olan tarifeli yolcu taşıma hizmetinin verilebilmesi için HEAŞ tarafından tahsis edilecek alanlara ilişkin ihalenin iptali istemiyle açılmıştır.
Bakılan davada, uyuşmazlığın çözümü açısından, dava konusu ihaleyi gerçekleştiren HEAŞ'ın yetkili olup olmadığı ve yetkili ise yetki sınırları dahilinde hareket edip etmediğinin değerlendirilmesi gerekmektedir.
Bu kapsamda HEAŞ'ın, Sabiha Gökçen Havaalanı Yeni Dış Hatlar Terminal Binası ve Mütemmimleri Projesinin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılmasına ilişkin ihale kapsamında akdedilen Uygulama Sözleşmesi'nde “Meydan Otoritesi” olarak imtiyaz sahibi ...cisi olduğu anlaşılmaktadır.
23/08/2016 tarih ve 29810 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde; şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanı arasında ve/veya havalimanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenleneceği, ancak belediyelerce havaalanı-şehir merkezi arasında sunulan taşıma hizmetinin kapsam dışı olduğu yer almakta iken; 17/06/2017 tarih ve 30099 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değiştirilmiş ve "Şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanı arasında ve/veya havalimanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, bu Yönetmelik esasları çerçevesinde havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir…” şeklinde düzenlenmiştir.
17/06/2017 tarih ve 30099 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin 11. maddesi 1. fıkrasının (c) bendinin iptali istemiyle açılan davada; Danıştay Sekizinci Dairesi’nin 24/02/2021 tarih ve E:2019/2986, K:2021/1119 sayılı kararıyla; davacı tarafından öne sürülen iddialarda, Bakanlığa ait olan yetkinin özel hukuk kişisi olan havalimanı işletmesine bırakılması suretiyle kendilerini yetkilendiren belediyelerin yetkilerine tecavüz edildiği ve Bakanlığın yetkisini devredemeyeceğinin belirtilmiş olması nedeniyle, davanın; düzenlemede yer verilen ''havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir'' ibaresinin iptali için açıldığı değerlendirilmekle, bu ibareye hasren inceleme yapıldığı, ayrıca davalı idarece düzenlemede yargı kararları sonrasında yeniden değişiklik yapılması sebebiyle davanın konusuz kaldığı iddiasına, değişikliklerin yargı kararının uygulanması amacıyla tescil edilmiş olması nedeniyle itibar edilmeyerek, işin esasının incelendiği belirtilmiş ve neticede, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'na verilen havalimanı ile şehir terminali arasındaki taşımacılık faaliyetinin düzenlenmesine ilişkin yetkinin istisnai nitelikte olduğu, kamu menfaatleri çerçevesinde yürütülmesi gereken iktisadi bir faaliyet olan ulaşım hizmetinin düzenlenmesi konusundaki yetkinin havalimanı işletmecilerine devrini mümkün kılacak yasal düzenleme bulunmadığı görüldüğünden, üst hukuk normlarına uygun olarak düzenlenmediği anlaşılan dava konusu Yönetmelik maddesinde yer verilen itiraza konu ''havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir'' ibaresinde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmiştir. Anılan karar, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 10/02/2022 tarih ve E:2021/2402, K:2022/406 sayılı kararıyla onanarak kesinleşmiştir.
Bu itibarla, Danıştay tarafından, Türk Sivil Havacılık Kanunu gereğince Bakanlığa ait bulunan havalimanı ile şehir terminali ve çevre il ve ilçeler arasındaki taşımacılık faaliyetini düzenleme yetkisinin yasal bir düzenleme olmadan ...cisine devredilemeyeceği kesin karara bağlanmıştır.
Bu noktada, Bakanlığın yetkisinin kapsamı açısından benzer bir davada, temyiz incelemesi neticesinde verilen Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 28/03/2022 tarih ve E:2021/2477, K:2022/1010 sayılı kararında; “...Dairece, her ne kadar, Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin 11. maddesinin (c) bendindeki düzenleme esas alınarak, davalı Bakanlığın yetkisinin yalnızca havaalanı-terminal arasındaki yolcu taşımacılığı ile sınırlı olduğu değerlendirilmiş ise de; havaalanları ile şehir merkezi arasında yapılan taşımanın, esas itibarıyla karayoluyla yolcu taşımacılığı niteliğinde olduğu, 4925 sayılı Kanun uyarınca davalı Bakanlığın anılan taşımacılığın düzenlenmesi konusunda ülke sathında yetkili olduğu, 5216 ve 5393 sayılı Kanun'larda belediyelere tanınan yetkilerin ise, belediye ve mücavir alan sınırları içinde geçerli ve belirli konulara ilişkin özel bir yetki olduğu hususu dikkate alındığında, davalı Bakanlığın havaalanı ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımacılığına ilişkin yetkisinin, yalnızca havaalanı-terminal arası ile sınırlı olduğu yolundaki değerlendirmeye katılmanın mümkün bulunmadığı, buna göre; taşımacılığın belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan kısmı bakımından, ilgili belediyelerce belirlenecek güzergâh ve durak yerlerine uymak koşulu ile, davalı Bakanlık tarafından, havaalanı/havalimanı ile şehir merkezi/merkezleri ve aksi yönde yolcu taşımacılığının düzenlenebileceğinin açık olduğu" değerlendirmesinde bulunulmuştur.
Öte yandan, uyuşmazlık konusu ihalenin dayanağı olan, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'nın yürürlüğe koyduğu 24/11/2021 tarih ve 2021/5 sayılı Genelge'nin, (1) "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün (a) bendinin 1. ve 2. maddelerinin [(a) bendinin tamamının], (d) bendinin, (4) "Ortak ve Diğer Hükümler" başlıklı bölümünün (b), (c), ve (ç) bentleri ile (5) "Geçici ve Son hükümler" başlıklı bölümünün (b) bendinin iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Sekizinci Dairesi'nin 18/05/2022 tarih ve E:2022/656 sayılı kararıyla; dava konusu Genelge'nin (1) "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün (a) bendinin 1. maddesinin ("Karayolu Taşıma Yönetmeliği kapsamında düzenlenen B1 veya D1 yetki belgesine sahip taşımacılar tarafından,"), (d) bendinde yer alan "...ve Bakanlıktan izin alınması" ibaresinin ve (5) "Geçici ve Son hükümler" başlıklı bölümünün (b) bendinin yürütmesinin durdurulması isteminin kabulüne, Genelge'nin dava konusu edilen diğer kısımları yönünden yürütmesinin durdurulması isteminin reddine karar verilmiştir.
Belirtilen Daire kararının gerekçesinde özetle; Büyükşehir belediye sınırları içerisinde havalimanının kara tarafı ile şehir merkezi arasında yapılacak taşımalar için Karayolu Taşıma Yönetmeliği kapsamında düzenlenen B1 veya D1 yetki belgesine sahip olunması, ayrıca Bakanlıktan izin alınmasının şart koşulduğu ve büyükşehir belediyesi ve/veya UKOME'ce yetkilendirilip havalimanı işletmecisi tarafından yer tahsisi yapılmış olan gerçek veya tüzel kişilerin 30/6/2022 tarihine kadar bu Genelge hükümlerinden muaf tutuldukları görülmekte olup, böylece anılan taşımacılık faaliyetini yapacak kişilerin yetkilendirilmesi ve denetlenmesinde tek yetkili makamın davalı Bakanlık olarak belirlendiğinin anlaşıldığı, nitekim davalı idare de savunma dilekçesinde 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu, Karayolu Taşıma Yönetmeliği, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu ve Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği kapsamında bu hususta tek yetkili olduğunu ileri sürmekte ve belediyelerin 5393 ve 5216 sayılı Kanunlar uyarınca toplu taşımacılık konusunda sahip olduğu yetkinin havayolu + karayolu kombine yolcu taşımacılığı faaliyetini kapsamadığını belirtmekte olduğu, oysaki davalı idarenin Karayolu Taşıma mevzuatı ile Türk Sivil Havacılık Kanunu ve alt düzenlemelerinde açıklanan yetkisinin Belediye Kanunlarında belediyelere toplu taşımacılık hususunda verilen yetkiyi ortadan kaldıracak şekilde yorumlanmasına hukuken imkân bulunmadığı, davalı Bakanlığın havaalanı ile yerleşim yerleri arasında yapılan yolcu taşımacılığı konusunda kendisinin izin verdiği taşımacıların yükümlülüklerini belirleme konusunda yetkisi bulunmakla birlikte, sahip olduğu bu yetkiyi büyükşehir belediyelerine Kanunla verilen görev ve yetkiye ilişkin kurallara aykırı şekilde kullanmasının mümkün bulunmadığının açık olduğu, dava konusu düzenlemeler ile 5216 sayılı Kanun uyarınca büyükşehir belediyelerinin, büyükşehir içindeki ulaşım hizmetlerini planlamak, toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek konusunda sahip olduğu yetkiye istinaden taşımacılık yapmak üzere yetkilendirdiği kişilerin ancak Karayolu Taşıma Yönetmeliği hükümleri doğrultusunda yetki belgesi ve Bakanlıktan izin alarak bu faaliyeti gerçekleştirebileceklerinin görüldüğü, bu hâliyle büyükşehir belediyelerince yetkilendirilen taşımacıların söz konusu yükümlülüklerin dışında tutulduğuna dair herhangi bir düzenlemeye yer verilmediğinden anılan Genelge'nin (1) "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün (a) bendinin 1. maddesinin ("Karayolu Taşıma Yönetmeliği kapsamında düzenlenen B1 veya D1 yetki belgesine sahip taşımacılar tarafından,"), (d) bendinde yer alan "...ve Bakanlıktan izin alınması" ibaresinin ve (5) "Geçici ve Son hükümler" başlıklı bölümünün (b) bendinin yürütmesinin durdurulmasına, diğer dava konusu hükümler açısından ise yürütmenin durdurulması isteminin reddine karar verilmiştir.
Ayrıca anılan kararın bir paragrafında da, “ilgili havalimanı işletmecisine verilen yetkilerin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de, 4/(b) bendinde, Bakanlığın vereceği izinlerde, ilgili havalimanı işletmecisinin de görüşünün alınacağı ve fakat yolcu konforu, ulaşım kolaylıkları, rekabet koşulları çerçevesinde değerlendirme yapılacağı, diğer bir ifadeyle, işletmecinin görüşünün herhangi bir bağlayıcılığının olmadığı, verilecek izinler konusunda işletmeciye doğrudan bir yetki tanınmamış olduğu; diğer yandan, 4/(c) bendinde davalı idarenin Genelge kapsamında yetkilendirdiği taşımacıların yetkilendirme süresinde esas alınacak kriterlerin belirlendiği, (I) numaralı kısımda belirtilen açıklamalar doğrultusunda yetkisinin büyükşehir belediyeleri tarafından yetkilendirilen taşımacıları kapsayamayacağı, bu bendin yalnızca Bakanlık tarafından yetkilendirilip Genelge'deki hükümlere göre taşımacılık yapan taşımacıların yetkilendirme süresini düzenlediği, 4/(ç) bendinde ise, havalimanı kara sahasına girişler ile buna ilişkin denetimin havalimanı işletmecisinin sorumluluğunda olduğunun belirtildiği, bu bentte işletmeciye yüklenen sorumluluğun dava konusu Genelge'de düzenlenen taşımalar kapsamında ve genel nitelikli olarak verildiği anlaşıldığından davacının bu yöndeki iddialarına itibar edilmediği" de vurgulanmıştır.
Anılan karara yapılan itiraz, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 28/09/2022 tarih ve YD İtiraz No:2022/770 sayılı kararıyla reddedilmiştir.
Görüldüğü üzere, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'nın 24/11/2021 tarih ve 2021/5 sayılı Genelgesi'nde de, büyükşehir belediyeleri sınırları içerisinde havalimanı kara tarafı, şehir merkezi, havalimanı kara tarafı arasında başlayıp biten karayolu kısmında yolcu taşımacılığını düzenleme konusundaki yetkinin Bakanlığa ait olduğu tekrarlanmış, bu konuda ...cisine herhangi bir düzenleme yetkisi verilmemiştir. Bu konuda gerekli izin, ruhsat ve yetkilendirme işlemlerinin Bakanlık tarafından gerçekleştirilmesi gerekmektedir. ...cisinin ise, sadece yolcu taşımalarında kullanılacak taşıtlar için, sözkonusu havalimanının kara tarafında bu işe elverişli bir alan/yer tahsisi yapacağı öngörülmüştür. Dolayısıyla ...cisinin ücret karşılığında bu taşıtlar için elverişli bir alan/yer tahsisi yapmak dışında yolcu taşımacılığını düzenlemek gibi kanunen verilmiş herhangi bir yetkisi bulunmamaktadır.
Uyuşmazlık konusu İhale Şartnamesi incelendiğinde; 1. maddesinde, ihalenin konusu ve amacının Sabiha Gökçen Havalimanı kara tarafı ile havalimanının bulunduğu İstanbul ilçeleri arasında yapılacak olan tarifeli yolcu taşıma hizmetinin verilebilmesi için HEAŞ tarafından tahsis edilecek alanlara isteklilerin, verecekleri tekliflerin değerlendirilmesi ve en avantajlı isteklinin tespiti olduğu; 2. maddesinde, 2021/5 sayılı Genelge çerçevesinde isteklilerin B1 veya D1 yetki belgesi dahil ilgili mevzuat uyarınca gerekli tüm izinlere sahip olması gerektiği, ihale sonucunda HEAŞ'ın görüşlerini Bakanlığa ileteceği ve kiracı ile Bakanlık'tan gerekli izinleri/ruhsatları talep edeceği, KDGM 2021/5 Genelgesi ile kastedilen taşımacılık, hem havayolu ile seyahat eden/edecek olan kişileri hem de karşılayıcı ve uğurlayıcıları, havalimanı sınırları dahilinde kamu veya özel şirketler bünyesinde çalışanlar ve havalimanı dahilinde hizmet veren havayolu şirketleri ile seyahat eden/edecek olan kişilerin tümünü kapsayan yolcu profilini anlattığı; 4. maddesinde, hizmet; Şartname'nin 1. maddesinde kendisine verilen anlamı ifade ettiği, Sözleşme'nin ise şartname uyarınca hizmetin ifası bakımından kiracıya tahsis edilecek alanlar için HEAŞ ile ihaleyi kazanan kiracı arasında imzalanacak arazi tahsis ve kira sözleşmesini ifade ettiği; 7. maddesinde, kiracının sözleşme ile kendisine tahsis edilecek araç park alanını, hizmetin verilebilmesi için ilgili mevzuat uyarınca Bakanlık ve/veya ilgili kurum ve kuruluşlardan alınması gereken tüm onayları/izinleri/ruhsatları almış olmak kaydıyla, yalnızca belirtilen güzergâhlarda hizmet verirken kullanabileceği, hizmetin, belirtilen duraklar arasındaki güzergâhla sınırlı olduğu, kiracı tarafından ek bir durak talebinde bulunulması hâlinde sözleşme sonrasında HEAŞ'a yazılı müracaat edilerek, ilgili mevzuat gereğince yetkili kurum onayı esas olmak üzere HEAŞ'ın uygun görüşü sonrasında ilave duraklara hizmet vermeye başlanılacağı, hizmetin ifa edileceği durak/güzergâhların i. Havalimanı-Taksim, ii. Havalimanı- Kadıköy olduğu, kiracının, dijital bilgi ekranları da dahil olmak üzere faaliyetinde kullanacağı araçlara HEAŞ'ın onayı olmadan hiçbir surette reklam almayacağı, HEAŞ reklam gelirine ilişkin pay talep edip etmemekte serbest olduğu, araç giydirme reklamı ile ilgili olarak şartların sözleşmede belirtileceği açıklanmış, maddenin devamında, araçların donanımı ve personelin taşıyacağı özellikler, yolcu indirme/bindirme, sefer saatleri, yolcu biletleri, ücret tarifelerine ilişkin de ilgili bazı hükümlere yer verildiği; 10. maddesinde, teklifte bulunacak isteklinin; son 10 yıl içinde, yıllık en az 10.000.000 yolcu kapasiteli uluslararası havalimanında en az 5 yıl süre ile faaliyet gösterdiğine dair sözleşmenin veya İstanbul ilindeki havalimanlarında en az 2 yıl süre ile faaliyet gösterdiğine dair sözleşmenin ibrazının gerekli olduğu; "Tekliflerin sunulması ve tekliflerin geçerliliği" başlıklı 12.3. maddesinde, tek bir teklif alınacağı, Şartname uyarınca tüm bir teklifi ile birlikte zarfın üzeri ve ağzı yetkilinin ıslak imza ve kaşe ile mühürlenmiş şekilde teslim edeceği, kapalı zarf olarak verilmeyen tekliflerin değerlendirmeye alınmayacağı, tekliflerin, bilet satışı geliri üzerinden ciro komisyonu olacak şekilde verileceği, ciro komisyon oranının %15'in altında olamayacağı, planda görülen yerin sabit kira bedelinin 20.000,00 TL olduğu, her yıl TEFE TÜFE oranında artırılacağı, "Açılış ve tekliflerin değerlendirilmesi" başlıklı 12.4. maddesinde verilen tekliflerin HEAŞ tarafından 31/03/2022 tarihinde açılacağı, verilen teklif dosyalarının yeterliklerinin kontrol edilmesi sonrasında değerlendirme aşamasına geçileceği, en yüksek teklifi veren firma ile diğer tekliflerin ayrıca değerlendirmeye tâbi tutulacağı, ihale komisyonu ve HEAŞ Genel Müdürlüğü'nün kararı sonrasında ihale sonucunun 15 gün içinde açıklanacağı, HEAŞ'ın dilerse teklifleri değerlendirdikten sonra talep ettiği isteklileri tekrar bir pazarlık oturumu yapmak üzere davet edebileceği, HEAŞ, kiracının seçiminde taraflarca verilecek tekliflerin içeriği, güvenilirliği, fiyatlandırılması dahil tüm ilgili ticari koşulların mevcudiyetine göre ve fakat bunlarla sınırlı olmaksızın, takdir yetkisi kendisinde olmak üzere değerlendirerek nihai bir sonuca varacağı hükümlerine yer verilmiştir.
Öncelikle Danıştay Sekizinci Dairesi'nin 18/05/2022 tarih ve E:2022/656 sayılı kararıyla; uyuşmazlık konusu ihalenin dayanağı olan 2021/5 sayılı Genelge'nin (1) "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün (a) bendinin 1. maddesinin ("Karayolu Taşıma Yönetmeliği kapsamında düzenlenen B1 veya D1 yetki belgesine sahip taşımacılar tarafından,"), (d) bendinde yer alan "...ve Bakanlıktan izin alınması" ibaresinin ve (5) "Geçici ve Son hükümler" başlıklı bölümünün (b) bendinin yürütmesinin durdurulması isteminin kabulüne karar verildiğinden, bu Genelge'ye göre hazırlanan mevcut İhale Şartnamesinin “büyükşehir belediyelerince yetkilendirilen taşımacıların” ihaleye katılımını engelleyen hükümleri nedeniyle rekabeti daralttığı anlaşıldığından dava konusu ihalede bu yönüyle hukuka uygunluk bulunmamaktadır. Zira havalimanının belediye ve mücavir alan sınırları içinde kaldığı yerlerde belediyelerin de, davalı Bakanlıkla birlikte, havaalanı ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımacılığı konusunda yetkili bulunduğu gerçeği bu ihalede göz ardı edilmiş ve büyükşehir belediyelerince yetkilendirilen taşımacıların ihaleye katılımı engellenmiştir.
Diğer yandan, İhale Şartnamesi'nde, Bakanlık tarafından yetkilendirilip Genelge'deki hükümlere göre taşımacılık yapan taşımacılara yetkilendirme süresi içerisinde havalimanı işletmesince her yıl TEFE TÜFE oranında artırılacak sabit kira bedeli karşılığında yer/alan tahsisi yapılmasının ötesinde ...cisine hasılat paylaşımlı taşıma imtiyazı sağlandığı, tekliflerin bilet satış geliri üzerinden ciro komisyonu olacak şekilde verilmesinin öngörüldüğü, böylece ...cisine imtiyaz sözleşmesinde olmayan bir gelirin transfer edildiği, kamu menfaatleri çerçevesinde yürütülmesi gereken bir iktisadi faaliyetten elde edilen gelirin özel hukuk tüzel kişisinin bünyesinde kaldığı, ayrıca yolcu biletleri için uygulanacak ücret tarifesinin onaylanması, yürürlüğe girmesi ve değiştirilmesinin HEAŞ'ın onayına tâbi kılındığı, en az 10 aracın isteklilerin öz malı olması zorunlu tutularak taşımacılık faaliyetine ilişkin düzenlemeler yapıldığı, halbuki, HEAŞ'ın görev ve sorumluluğunun Bakanlıkça ya da büyükşehir belediyesince yetkilendirilen/yetkilendirilecek firmaya yolcu taşımacılığında kullanacağı taşıtlar için, sözkonusu havalimanının kara tarafında bu işe elverişli bir alan/yer tahsisi yapmak olduğu anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, ...cisine kanun ile verilmeyen taşımacılık faaliyetine ilişkin düzenleme yetkisinin, yönetmelik, yönerge, genelge gibi idari düzenlemeler ile verilemeyeceği kesinleşmiş yargı kararlarıyla ortaya konulmuşken, imtiyaz sahibi ...cisi davalının, yer/alan tahsis ihalesinin sınırlarını aşarak havaalanı-şehir merkezi-havaalanı güzergâhında taşımacılık faaliyetine özgü düzenlemeler yaparak ihaleye çıkması yetki gaspı niteliğinde olduğundan, ihalenin kapsamının HEAŞ'ın yetki sınırı olan yer/alan tahsisinin ötesinde bir taşıma ihalesi olduğu yönünde kanaat uyandırdığından, mevzuatla tanımlanan görev ve sorumluluğun kapsam ve çerçevesini aşar nitelikte gerçekleştirilen dava konusu ihalede bu yönüyle de hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptali yolundaki Mahkeme kararının onanmasına karar verilmesi gerektiği oyu ile karara katılmıyoruz.