T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2023/548
Karar No:2023/1421
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Gıda Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLLERİ : Av. …
Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacı tarafından yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yapıldığından bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca 617.498,47-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; "..." adresinde faaliyet gösteren bayilik lisansı sahibi davacı şirketin, 03/09/2019 tarihinde o tarihteki sözleşmeli dağıtım firması olan ... Anonim Şirketi'nden (...) 29.424 litre motorin alımı yaptığı ve …/ … plakalı tanker ve dorsesine Kocaeli'de bulunan depolama tesisinden dolum yapılmak suretiyle satışın gerçekleştirildiği, aynı tarihte ... Anonim Şirketi unvanlı dağıtıcı tarafından da bayisi … sayılı bayilik lisansı sahibi ... Ofset Matbaacılık Hizmetleri Limited Şirketi'ne …/ … plakalı tanker ve dorsesi ile 29.424 litrelik akaryakıt ikmalini gösterir … sıra nolu sevk irsaliyesinin düzenlendiği, hem … tarafından hem de … unvanlı firma tarafından bire bir aynı içeriğe sahip iki ayrı fatura olduğunun tespit edildiği, bahse konu akaryakıta ilişkin davacı şirket adına … tarih ve … sayılı faturanın düzenlendiği, 03/09/2019 tarihli taşıma evrakında; sevk adresinin İstanbul ili, plakasının …/ … ve şoförünün …. olarak belirtildiği, ... Ofset Matbaacılık Hizmetleri Limited Şirketi'nin otomasyon sisteminden yapılan kontrolde de 04/09/2019 tarihinde 29.463,86 litrelik motorin dolumunun yapıldığı, Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü tarafından 03/09/2019 tarihinde davacı şirketin dağıtıcısı...'den aldığı 29.424 litrelik akaryakıtı taşıyan …/ … plakalı tankerin güzergâh bilgisinin araştırıldığı ve Plaka Tanıma Sistemine göre aracın ... Yapı Şti.'ye ait bayinin faaliyet gösterdiği Bolu ilinde olduğunun anlaşıldığı, … unvanlı dağıtıcının bayisi ... Yapı Şti.'ye düzenlediği fatura ile... unvanlı dağıtıcının bayisi davacı şirket adına düzenlediği aynı tarih, miktar, tanker ve sürücü bilgilerini içerir faturalar ile tankerin izlemiş olduğu güzergah bilgisi birlikte değerlendirildiğinde; davacı şirketin dağıtıcısından almış olduğu yakıtın dolumunun … unvanlı dağıtıcının bayisi Bolu ilindeki ... Yapı Şti.'ye ait istasyona yapıldığı, anılan tespitler doğrultusunda … sayılı bayilik lisansı sahibi davacı şirketin yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı gerçekleştirdiği, bayilik lisansı sahibi olan davacı şirketin mevzuat gereğince sadece kullanıcılara akaryakıt satışı yapmasına izin verilmesine karşın, dağıtıcısından temin ettiği akaryakıtı bir başka akaryakıt bayisine sattığı, davacı şirketin davaya konu akaryakıtı son tüketiciye sunduğuna dair herhangi bir bilgi ve belge sunamadığı, yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yapması fiilinin usulüne uygun olarak yapılan soruşturmayla ortaya koyulduğu, para cezası miktarının mevzuata uygun olarak, fiilin işlendiği tarihten bir önceki yıla ilişkin net satış hasılatının binde onu üzerinden hesaplandığı anlaşıldığından, davacıya idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, herhangi bir suç unsurundan bahsedilmeyen tespit tutanağı ile somut bir veri içermeyen soruşturma raporuna istinaden işlem tesis edildiği, ön araştırma yapılmaksızın doğrudan soruşturma açıldığı, dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Ticaret Bakanlığı Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü bünyesinde kurulan Akaryakıt Özel Ekip Şubesi görevlilerince gelen ihbarlar üzerine petrol piyasasında faaliyet gösteren dağıtım firması ve bayilere yönelik soruşturma başlatıldığı, soruşturma kapsamında … tarih ve … sayılı Çalışma Raporu'nun düzenlendiği, söz konusu Rapor'da davacı şirketin de içinde yer aldığı riskli olduğu değerlendirilen akaryakıt bayilerinin 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'na aykırı alım/satım faaliyetinde bulundukları, bu alımları da vergi mevzuatına aykırı sahte faturalar ile gizledikleri yönünde elde edilen bilgilerin değerlendirildiği; akabinde davalı idare tarafından soruşturma Raporu'nun hazırlandığı ve bayilik lisansı sahibi olan davacı şirketin yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yapmak suretiyle 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları, aynı Kanun'un 3. maddesinin dokuzuncu fıkrası ile Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 38. maddesinin (g) bendine aykırı hareket edildiğinden bahisle, anılan Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla 617.498,47-TL idari para cezası verilmesi üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisansların tâbi olacağı usul ve esaslar" başlıklı 3. maddesinin 9. fıkrasında "Kurum, bu Kanunda tanınan yetkiler dahilinde;
a) Lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları,
b) Lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler,
c) Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması,
d) Faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi,
Konularında düzenlemeler yapmaya yetkilidir.", "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinde "Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.
Lisans ile tanınan haklar; bu Kanunun, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır.
5015 sayılı Kanun'un "İdari para cezaları" başlıklı 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde, "Aşağıdaki hallerde sorumlulara yüz yirmi beş bin Türk Lirasından az olmamak ve altı yüz yirmi beş bin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde onu oranında...'' idarî para cezası verileceği belirtildikten sonra, anılan fıkranın (4) numaralı alt bendinde, ''bayilik lisansı sahiplerince lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi'', (5) numaralı alt bendinde ise ''4. maddenin üçüncü fıkrası ile dördüncü fıkrasının (d) ve (l) bendi dışındaki hükümlerinin bayilik lisansı sahiplerince ihlâli'' uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Kanunîlik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde,
"Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir.” kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
5326 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan kuralına göre, kanunda veya idarenin genel ve düzenleyici işlemlerinde tanımlanabilen kabahatin karşılığı olan idarî yaptırımın ve miktarının mutlaka ilgili kanununda belirtilmiş olması, ilgilisine de bu kabahatinin karşılığı olan idarî yaptırımın uygulanması gerekmektedir. Dolayısıyla, idarî yaptırım uygulamaya yetkili idareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı fiilin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlâl edildiği tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmeli ve bundan sonra fiilin karşılığı olan kanunda belirtilen idarî yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir. Başka bir anlatımla fiil ile uygulanan idarî yaptırım örtüşmeli ve ilgilisine kanunda karşılığı olmayan veya fiil ile örtüşmeyen bir idarî yaptırım uygulanmamalıdır.
5015 sayılı Kanun'un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu; anılan maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, dağıtıcı, işleme, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının belirtildiği görülmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, Eskişehir İli, Odunpazarı İlçesi'nde faaliyet gösteren dava dışı ... İnş. Teks. Makine Sanayi ve Tic. Ltd. Şti.'ye ait akaryakıt istasyonunda 24/03/2020 tarihinde yapılan denetimde, bayilik lisansı sahibi davacı tarafından yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yapılmak suretiyle, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca "sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterildiği" gerekçesiyle dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendinde, 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin üçüncü fıkrası ile dördüncü fıkrasının (d) ve (l) bendi dışındaki hükümlerinin bayilik lisansı sahiplerince ihlâli hâlinde uygulanacak idarî para cezasına ilişkin bir düzenleme olduğu görülmektedir.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konuda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği ve lisansla tanınan hakların, ilgili mevzuatta kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılabileceği açıklandıktan sonra, 37. maddesinde bayilik lisansı kapsamında yürütülecek faaliyetlere yer verilmiş; 38. maddesinde ise, bayilik lisansı sahiplerinin yükümlülüklerinin neler olduğu belirtilmiştir.
Bu kapsamda, lisans ile tanınan hakların, 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların bir bütün olarak dikkate alınması suretiyle belirlenmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya isnat edilen "lisans ile tanınan haklar dışında faaliyet göstererek yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı hareketine konu eylem gerçekleştirilmesi" fiilinin, 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarının ihlâli anlamına geleceğinin kabulü ve davacıya 5015 sayılı Kanun'un 4. madde hükümlerini ihlâl ettiğinden bahisle aynı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi mümkün değildir.
Zira, anılan hükümlerin bu şekilde yorumlanması, ikincil düzenlemelerde yer alan herhangi bir yükümlülüğün ihlâli halinde, piyasada faaliyet gösteren lisans sahiplerinin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlâl etmiş olacağı ve tümüne 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi gerekeceği anlamına gelecektir ki, bu durum 19. maddenin düzenlenme biçimi ve amacıyla çelişeceği gibi, kanunilik ilkesine de aykırılık oluşturacaktır.
5015 sayılı Kanun'un 19. maddesi uyarınca ceza tayinine gidilebilmesinin ancak 5015 sayılı Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uyulmaması şartına bağlı olduğu, denetim tarihinde yürürlükte bulunan haliyle davacı hakkında 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci, ikinci fıkrası ile 3. maddesinin dokuzuncu fıkrasına aykırı davranıldığından bahisle aynı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendine göre idari para cezası tayin edildiği anlaşılmakta ise de, anılan Kanun'un 4. maddesinin birinci fıkrasında lisansın sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi hakları verdiği, ikinci fıkrada lisansla tanınan hakların kanun ve diğer mevzuatta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılmasının öngörüldüğü, söz konusu düzenlemelerin yükümlülükten ziyade şarta bağlanmış bir hak niteliğinde olduğu, dava konusu işlemde idari para cezasının dayanağı olarak belirtilen Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendinde 4. maddenin birinci ve ikinci fıkrasının ihlalinin yer almadığı, diğer bir deyişle Kanun'un 4. maddesinin 1. ve 2. fıkrasında yer alan yükümlülüğün genel olduğu ve özel bir ihlale yer verilmediği anlaşılmakla, yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yapılması sebebiyle genel hüküm mahiyetindeki 4. maddenin 1. ve 2. fıkralarına aykırı hareket edildiğinden bahisle 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza tayininine gidilmesi mümkün değildir.
Kaldı ki, yukarıda ''İLGİLİ MEVZUAT'' kısmında belirtildiği üzere, bayilik lisansı sahiplerince lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi halinde uygulanacak idarî para cezası 5015 sayılı Kanun'un 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (4) numaralı alt bendi ayrıca düzenlenmiştir.
Bu itibarla, sahip olduğu lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterdiğinden bahisle davacıya 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine dair temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan …-TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 27/03/2023 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.