T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/5492
Karar No : 2023/7105
DAVACI : … Derneği İktisadi İşletmesi
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1- … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
2- … Valiliği … İl Müdürlüğü … Dairesi Başkanlığı
DAVANIN KONUSU :İstanbul İli, Kadıköy İlçesi, ... Mahallesi (...) ... ada … nolu parselde bulunan Hazineye ait 5.480,00 m² yüzölçümlü taşınmazın 4.880,00 m²'sinin 21/05/2016-13/07/2017 tarihleri arasında fuzulen işgal edildiğinden bahisle 1.385.233,20-TL ecrimisil istenilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı ecrimisil ihbarnamesinin, bu ihbarnameye karşı yapılan itirazın reddine ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin ve bu işlemlerin dayanağı olan Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkındaki Yönetmeliğin 86. maddesinin 2. fıkrasının ve 336 Sıra No'lu Milli Emlak Genel Tebliği'nin 7. maddesinin 1. fıkrasının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu edilen düzenleyici işlemlerin ilgili maddelerinin, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Üst Makama Başvuru" başlıklı 11. maddesinde düzenlenen altmış günlük hak arama süresini üst hukuk normuna aykırı ve kısıtlayıcı olacak şekilde otuz güne düşürdüğü, normlar hiyerarşisi kapsamında bu düzenlemelerin hukuken kabul edilemeyeceği ve bu nedenle ecrimisil ihbarnamesine karşı yapılan itirazın süresinde yapılmadığından bahsedilemeyeceği, dolayısıyla itirazın reddine yönelik işlemin de iptal edilmesi gerektiği, dava konusu ecrimisil ihbarnamesi yönünden ise; söz konusu taşınmazda kiracı sıfatıyla bulundukları ancak kira sözleşme süresi bittikten sonra yapılan kira sözleşmesinin yenilenmesi talebinin idarece sürüncemede bırakılarak taleplerinin karşılanmadığı, taşınmaz üzerinde ticari faaliyette bulunulmadığı, kamuya yararlı dernek statüsünde bulundukları, ecrimisil bedelini belirlemeye yönelik tanzim edilen bedel tespit komisyon tutanağının kendilerine tebliğ edilmediği, bedel belirlenirken kira sözleşme bedelinin ve yine aynı taşımazla ilgili önceki dönemlere yönelik düzenlenen ecrimisil ihbarnamelerine karşı açılan davalarda belirlenen ecrimisil bedellerinin dikkate alınması gerektiği, bedelin ölçülülük ilkesine ve dava konusu işlemlerin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALILARIN SAVUNMASI :
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı; dava dilekçesinin reddine dair kararın tebliğinden sonra hangi tarihte yeni dilekçenin Mahkeme kayıtlarına girdiği bilinmediğinden davanın süre aşımı yönünden incelenmesi gerektiği, dava konusu edilen düzenleyici işlemlerin ilgili maddelerinin 2577 sayılı Kanun'a aykırı olduğu iddiasına itibar edilemeyeceği, nitekim 2577 sayılı Kanun'un genel Kanun niteliğinde olduğu ve Kanun'da ihtiyari başvuru usulünün düzenlendiği dolayısıyla davacının hak ve hürriyetlerinin kısıtlandığı yolundaki iddiasının yersiz olduğu, ecrimisil bedeli belirlenirken taşınmazın emlak vergi değerinin dikkate alındığı, kamuya yararlı statüsündeki derneklerden ecrimisil alınamayacağına ilişkin herhangi bir yasal düzenleme bulunmadığı ve dava konusu işlemlerin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.
… Valiliği … İl Müdürlüğü … Dairesi Başkanlığı; savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Kıyıların, sahipsiz yerler ile yarısı kamuya ait malların, Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunduğu açık olup; buraların işgali halinde, 2886 sayılı Kanunun 75'inci maddesi ve anılan Yönetmelik hükümlerine göre; idareye tanınan yasal yetkiye dayalı olarak yapılan düzenlemelerde, düzenlemeye dayanılarak ecrimisil tahakkuk ettirilmesinde ve ihbarnameye karşı yapılan itirazın 30 günlük süre içerisinde itirazda bulunulmadığından bahisle reddedilmesinde hukuka aykırılık bulunmadığından davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : Danıştay Savcısı …
DÜŞÜNCESİ : Dava; Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 86'ncı maddesinin 2'nci fıkrası ile bu düzenlemede geçen "30 gün" ibaresinin, 336 sayılı Milli Emlak Genel Tebliğinin 7'nci maddesinin 1'inci fıkrası ile bu düzenlemede geçen "30 gün" ibaresinin, İstanbul İli, Kadıköy İlçesi, ... Mahallesi, (...), ... ada, 14 parselde yer alan, 5.480,00 m² yüzölçümlü mülkiyeti Hazineye ait taşınmazın 4.880,00 m²'sinin 21/05/2016 - 13/07/2017 tarihleri arasında spor tesisi yapılmak suretiyle fuzulen işgal edildiğinden bahisle, davacı Dernek adına 1.385.233,20-TL ecrimisil tahakkuk ettirilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı ecrimisil ihbarnamesinin ve söz konusu ihbarnameye karşı 13/11/2017 tarihinde yapılan itirazın reddi yolundaki İstanbul Valiliği Defderdarlık Anadolu Yakası Milli Emlak Dairesi Başkanlığı Kadıköy Emlak Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptalleri istemiyle açılmıştır.
Davalı idare tarafından ileri sürülen davanın süresinde açılmadığı iddiası yerinde görülmeyerek, işin esasının incelenmesine geçilmiştir.
Anayasanın 124'üncü maddesinin; (uyuşmazlık tarihindeki haliyle) Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri düzenlenmiştir.
Öte yandan; 2886 sayılı Devlet İhale Kanununun 74'üncü maddesi, 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ve düzenleyici işlemin yayımı tarihinde yürürlükte bulunan mülga 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13'üncü maddesine dayanılarak Maliye Bakanlığınca çıkarılan ve 19/06/2007 tarih ve 26557 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 1'inci maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı; Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların satışı, trampası, arsa veya kat karşılığı inşaat yaptırılması, kiraya verilmesi, ön izin verilmesi ve üzerlerinde irtifak hakkı kurulması, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, ön izin ve kullanma izni verilmesi ile ecrimisil ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir."; 2'nci maddesinde, "Bu Yönetmelik; tarihî ve bediî değeri olan taşınmazlar hariç olmak üzere, Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlar ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri kapsar." hususlarına yer verilmiş; 4'üncü maddesinin (ç) bendinde, "Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yer: Türk Medenî Kanunu ile diğer kanunlarda Devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğu belirtilen yerleri", (ğ) bendinde, "Hazine taşınmazı: Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlar ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri" ifade edeceği belirtilmiş; anılan Yönetmeliğin iptale konu 86'ncı maddesinin 2'nci fıkrasında, "Ecrimisil işlemine karşı, tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde ilgili İdareye dilekçeyle müracaat edilerek düzeltme talebinde bulunulabilir. (Ek cümle:RG-10/4/2011-27901) Bu süre içerisinde ecrimisil işlemine karşı düzeltme talebinde bulunulmak suretiyle itiraz edilmemesi veya itiraz edilmesine rağmen aynı süre içerisinde bu itirazdan kayıtsız ve şartsız olarak vazgeçilmesi ya da yine bu süre içerisinde dava açılmış ise aynı süre içerisinde davadan kayıtsız ve şartsız olarak feragat edilmesi halinde yüzde yirmi indirim uygulanır." hükmü yer almıştır.
Normlar hiyerarşisinde anayasal ve yasal düzenlemelerden sonra gelen yönetmelikler bir yasa hükmüne dayalı olarak hazırlanır ve kanun hükümlerine açıklık getirilmesi suretiyle bu kanun hükümlerinin uygulamaya geçirilmesi amaçlanır. Diğer yandan, normlar hiyerarşisindeki düzenleme soyuttan somuta doğru kademeli bir sistem içermektedir. Anılan sistemde bir üst norm bir alt norma oranla daha genel ve soyut ifadeler taşımakta, bir alt norm ise daha özel ve somut ifadelerle bir üst normun ne amaçlamak istediğini somut olarak ortaya koymaktadır. Öğretide türevsel bir yetki olarak kabul edilen idarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı da İdare Hukukunun en temel ilkelerindendir. Mevzuat belirleme tekniği açısından da, idarenin Yasayla kendisine verilmiş olan görevleri idari metinlerle düzenlerken, bu görevlerin gerektirdiği teknik detayların belirlenmesi noktasında da, takdir yetkisine sahip olduğu, ancak bu takdir yetkisinin kamu yararı ve düzenine uygun olarak kullanılması gerektiği tartışmasızdır.
Su sporları için faaliyette bulunan davacı Dernek tarafından, ecrimisil tahakkuk ve tahsil usulünü düzenleyen anılan Yönetmeliğin iptali istenilen maddesinin, 2577 sayılı Kanunun 11'inci maddesinde yer verilen bir üst makama başvuruyu düzenleyen hüküm ile çeliştiği, dayanağı Kanun maddesinde süre belirlenmediği halde 30 günlük itiraz süresi belirlenmesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek iptal edilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
Bilindiği gibi ecrimisil, devletin özel mülkiyetinde veya hüküm ve tasarrufunda bulunan taşınmaz malların yasal bir nedene veya sözleşmeye dayanmadan işgal edilmesi durumunda işgal edenden alınan bedeldir. 2886 sayılı Yasanın 75'inci maddesinde, ecrimisilin ne şekilde belirleneceği ve tahsil usulü düzenlenmiştir. Söz konusu kurallarda, idarenin kamuya yararlı kurumlara, işlem tesis edemeyeceğine ilişkin bir hüküm yer almamaktadır. Ayrıca, davacı Derneğin ecrimisil ihbarnamesine karşı yapmış olduğu başvuru, 2577 sayılı Kanunun 11'inci maddesi kapsamında üst makama yapılmış bir başvuru niteliğinde olmadığı gibi; işgalin devam etmesi durumunda, idarenin ecrimisil istemesi yasal bir zorunluluktur. Ancak işgalin devamı nedeniyle ecrimisil alınmasının, yukarıda sözü edilen Yasa ve Yönetmelik hükümleri uyarınca işgalin devamına meydan verilmeden yetkililerce yasal işlemlerin öncelikle yapılmasına engel teşkil etmeyeceği de kuşkusuzdur.
Bu durumda yukarıda ayrıntılı olarak yapılan açıklamalar ışığında iptali istenilen Yönetmelikte yer alan, "ecrimisil işlemine karşı, tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde ilgili İdareye dilekçeyle müracaat edilerek düzeltme talebinde bulunulabilir. Bu süre içerisinde ecrimisil işlemine karşı düzeltme talebinde bulunulmak suretiyle itiraz edilmemesi veya itiraz edilmesine rağmen aynı süre içerisinde bu itirazdan kayıtsız ve şartsız olarak vazgeçilmesi ya da yine bu süre içerisinde dava açılmış ise aynı süre içerisinde davadan kayıtsız ve şartsız olarak feragat edilmesi halinde yüzde yirmi indirim uygulanır." hükmünün kamu yararı ve hizmet gereklerine ve üst hukuk normuna uygun olarak düzenlendiği sonucuna ulaşılmıştır.
Kaldı ki; 19/6/2007 tarih ve 26557 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 84, 85, 86, 87, 88 ve 89'uncu maddelerinin iptali istemiyle açılan davanın reddine ilişkin Danıştay 10. Dairesinin 28/11/2019 gün ve 2019/8919 sayılı kararına karşı yapılan temyiz başvurusu Danıştay İdari Dava Dairelerinin 2020/1051 esasına kayıtlı dosyada derdest aşamadadır.
336 sıra nolu Milli Emlak Genel Tebliğinin 7'nci maddesinin 1'inci fıkrası ile bu düzenlemede geçen "30 gün" ibaresinin iptali istemine gelince; Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan taşınmazlar ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin işgalen kullanıldığının tespiti halinde, İdarece yürütülecek ecrimisil tespit, takdir ve tahsil işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla yasayla verilen yetkiye dayanılarak Maliye Bakanlığınca çıkarılan ve 20/8/2011 tarih ve 28031 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 336 sıra nolu Milli Emlak Genel Tebliği; Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan taşınmazlar ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlere yönelik olarak hazırlanmış, idarece yürütülecek ecrimisil tespit, takdir ve tahsil işlemlerinin yerine getirilebilmesi ve bu işlemlerin sağlıklı ve kesintisiz bir şekilde gerçekleştirilmesine ilişkin kurallar getirilmiştir.
Yasaların uygulanmasını göstermek üzere çıkartılan tebliğ, tüzük ve yönetmeliklerin dayandıkları yasalara aykırı düzenlemeler taşıyamayacakları idare hukukunun bilinen ilkelerindendir.
336 sıra nolu Milli Emlak Genel Tebliğinin iptali istenilen maddesi bu kurallar çerçevesinde değerlendirildiğinde; ecrimisil işlemine karşı, Kanun ve Yönetmelik hükümlerinin ne şekilde uygulanacağını göstermeye yönelik olup, yukarıda yer verilen düzenlemeler ile aynı nitelikte olduğu ve düzenlemelere aykırı bir hüküm içermediği anlaşılmaktadır.
Bu durumda; kıyıların, sahipsiz yerler ile yarısı kamuya ait malların, Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunduğu açık olup; buraların işgali halinde, 2886 sayılı Kanun'un 75'inci maddesi ve anılan Yönetmelik hükümlerine göre; idareye tanınan yasal yetkiye dayalı olarak yapılan düzenlemelerde, düzenlemeye dayanılarak ecrimisil tahakkuk ettirilmesinde ve ihbarnameye karşı yapılan itirazın 30 günlük süre içerisinde itirazda bulunulmadığından bahisle reddedilmesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Davacı Dernek tarafından, ileri sürülen diğer iddialarda da yasal isabetsizlik görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 19/12/2023 tarihinde, davacı vekili Av. …'in ve davalı … Bakanlığı vekili Hukuk Müşaviri …'in geldiği, davalı … Valiliği … İl Müdürlüğü … Dairesi Başkanlığı vekilinin gelmediği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı vekili tarafından; Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkındaki Yönetmeliğin 86. maddesinin 2. fıkrasının ve 336 Sıra No'lu Milli Emlak Genel Tebliği'nin 7. maddesinin 1. fıkrasının, ... tarih ve ... sayılı ecrimisil ihbarnamesinin ve bu ihbarnameye karşı yapılan itirazın reddine ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali istemiyle ... İdare Mahkemesinin E:… numaralı dosyasında açılan davada verilen … tarih, E:…, K:… sayılı kararla; dava dilekçesinde bulunan çelişkilerin giderilmesi ve iptali istenen işlemlerin açık ve anlaşılır bir şekilde belirtilmesi gerektiği gerekçesiyle dava dilekçesinin reddine karar verildiği, davacı tarafından verilen yeni dava dilekçesinde bireysel işlemlerin yanında düzenleyici işlemlerin de iptalinin istenildiğinin anlaşılması üzerine ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla, davanın görünüm ve çözümünün ilk derece mahkemesi sıfatıyla Danıştay'ın görevine girdiği gerekçesiyle davanın görev yönünden reddi kararı verilerek dosyanın Danıştay'a gönderildiği anlaşılmaktadır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN:
İdare Mahkemesince verilen dava dilekçesinin reddine dair kararın davacı vekiline 09/02/2018 tarihinde tebliğ edildiği, davacı vekili tarafından yenilenen dava dilekçesinin ise 09/03/2018 tarihinde Mahkeme kayıtlarına girdiği anlaşıldığından, davanın süresinde olduğu görülmekle, davalı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının süre aşımı itirazı yerinde görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat :
Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte bulunan haliyle Anayasa'nın 124. maddesinde, "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." kuralına yer verilmiştir.
20/01/1982 tarih ve 17580 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanun'unun "Üst makamlara başvurma" başlıklı 11. maddesinde; "İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur." hükmü düzenlenmiştir.
10/09/1983 tarih ve 18161 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 2886 sayılı Devlet İhale Kanun'unun "Tarihi ve bedii değeri olmayan taşınmaz mallarla ilgili işlemler" başlıklı 74. maddesinde; "Tarihi ve bedii değeri olanlar hariç Hazinenin özel mülkiyetindeki yerlerin satışı, kiraya verilmesi, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi esasları Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikte belirlenir." hükmüne, "Ecrimisil ve tahliye" başlıklı 75. maddesinde; "Devletin özel mülkiyetinde veya hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmaz malları, özel bütçeli idarelerin mülkiyetinde bulunan taşınmaz mallar ve Vakıflar Genel Müdürlüğü ile idare ve temsil ettiği mazbut vakıflara ait taşınmaz malların, gerçek ve tüzelkişilerce işgali üzerine, fuzuli şagilden, bu Kanunun 9 uncu maddesindeki yerlerden sorulmak suretiyle, idareden taşınmaz ve değerleme konusunda işin ehli veya uzmanı üç kişiden oluşan komisyonca tespit tarihinden geriye doğru beş yılı geçmemek üzere tespit ve takdir edilecek ecrimisil istenir. Ecrimisil talep edilebilmesi için, idarelerin işgalden dolayı bir zarara uğramış olması gerekmez ve fuzuli şagilin kusuru aranmaz." hükmüne yer verilmiştir.
Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların satışı, trampası, arsa veya kat karşılığı inşaat yaptırılması, kiraya verilmesi, ön izin verilmesi ve üzerlerinde irtifak hakkı kurulması, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, ön izin ve kullanma izni verilmesi ile ecrimisil ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla çıkarılan ve 19/06/2007 tarih ve 26557 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik'in "Tespit" başlıklı 84. maddesinde, "(1) Hazine taşınmazlarından kiraya verilen, irtifak hakkı kurulan veya kullanma izni verilenlerin dışında kalanların fiilî durumları, İdarece hazırlanan program dâhilinde mahallinde tespit edilir. (Ek iki cümle:RG-10/4/2011-27901) Taşınmazların tespitleri yılda en az bir defa yapılır, ancak tespit programlarının süresi beş yıldan fazla olamaz. Bu tespitlerin yapılması konusunda illerde defterdarlar, ilçelerde ise malmüdürleri veya varsa milli emlak müdürleri gerekli tedbirleri alırlar. Tespitten önceki sürelere ait işgal ve tasarruflar sebebiyle ecrimisil takip ve tahsilatı yapılarak bu taşınmazlar denetim ve idare altına alınır.(2) Taşınmazın mahallinde düzenlenecek Taşınmaz Tespit Tutanağında (Ek-8); işgalin başlangıç tarihi, taşınmazın işgale veya kullanıma konu olan yüzölçümü, işgalcileri, kullanım amacı, ecrimisil takdirinde yararlanılabilecek bilgiler ile bilinmesinde yarar görülen diğer bilgilere yer verilir."hükmü; "Ecrimisilin tespit ve takdir edilmesi" başlıklı 85. maddesinde, "(1) (Değişik:RG-10/4/2011-27901) Hazine taşınmazlarının kişilerce işgale uğradığının tespit edilmesi hâlinde, tespit tarihinden itibaren onbeş gün içinde "Taşınmaz Tespit Tutanağı"na (Ek-8) dayanılarak, tespit tarihinden geriye doğru beş yılı geçmemek üzere bedel tespit komisyonunca ecrimisil tespit ve takdir edilir. (2) (Değişik:RG-10/4/2011-27901) Ecrimisilin tespit ve takdirinde; İdarenin zarara uğrayıp uğramadığına ve işgalcinin kusurlu olup olmadığına bakılmaksızın, taşınmazın işgalci tarafından kullanım şekli, fiili ve hukuki durumu ile işgalden dolayı varsa elde ettiği gelir, aynı yer ve mahalde bulunan emsal nitelikteki taşınmazlar için oluşmuş kira bedelleri veya ecrimisiller, varsa bunlara ilişkin kesinleşmiş yargı kararları, ilgisine göre belediye, ticaret odası, sanayi odası, ziraat odası, borsa gibi kuruluşlardan veya bilirkişilerden soruşturulmak suretiyle edinilecek bilgiler ile taşınmazın değerini etkileyecek tüm unsurlar göz önünde bulundurulur. İşgalin şekli, Hazine taşınmazının konumu ve taşınmazdan elde edilen gelir gibi unsurlar itibariyle asgari ecrimisil tutarlarını belirlemeye Bakanlık yetkilidir. (3) Kiraya verilen, irtifak hakkı kurulan veya kullanma izni verilen taşınmazlarda sözleşmenin bitiminden sonra kullanımın devam etmesi hâlinde, varsa sözleşme veya resmî senetteki hükme göre işlem yapılır. Aksi takdirde işgalciler hakkında ecrimisil tespit, takdir ve tahsilatı yapılır. (4) Hazinenin paydaşı olduğu taşınmazların işgali hâlinde, Hazine payına tekabül eden miktar esas alınarak ecrimisil takip ve tahsilatı yapılır. (5) Bakanlık, uygulamada birliği sağlamak amacıyla, ecrimisilin tespit ve takdirine ilişkin usul ve esasları belirlemeye yetkilidir." hükmü; "Ecrimisil ihbarnamesinin tebliği ve itiraz" başlıklı 86. maddesinde, "(1) (Değişik cümle:RG-11/9/2014-29116) Takdir edilen ecrimisiller, takdir tarihinden itibaren onbeş gün içinde ecrimisil ihbarnamesi düzenlenerek fuzuli şagile, 11/2/1959 tarihli ve 7201 sayılı Tebligat Kanunu hükümlerine göre öncelikle elden veya iadeli taahhütlü mektupla, bu şekilde tebliğ edilemeyenler diğer usullere göre tebliğ edilir. (Ek cümle:RG-10/4/2011-27901) Ecrimisil işleminde İdarece maddi, kişide, işgal edilen alanda veya yüzölçümde ya da benzer şekilde hata olduğunun belirlenmesi halinde, bu hata İdarece hangi aşamada olursa olsun resen düzeltilir ve yeniden ecrimisil ihbarnamesi düzenlenerek ilgililerine tebliğ edilir. (2) Ecrimisil işlemine karşı, tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde ilgili İdareye dilekçeyle müracaat edilerek düzeltme talebinde bulunulabilir. (Ek cümle:RG-10/4/2011-27901) Bu süre içerisinde ecrimisil işlemine karşı düzeltme talebinde bulunulmak suretiyle itiraz edilmemesi veya itiraz edilmesine rağmen aynı süre içerisinde bu itirazdan kayıtsız ve şartsız olarak vazgeçilmesi ya da yine bu süre içerisinde dava açılmış ise aynı süre içerisinde davadan kayıtsız ve şartsız olarak feragat edilmesi halinde yüzde yirmi indirim uygulanır. (3) Düzeltme talepleri, talep tarihinden itibaren en geç otuz gün içinde bu amaçla oluşturulacak komisyonlarca karara bağlanır ve sonucu karar tarihinden itibaren en geç onbeş gün içinde düzenlenecek Ecrimisil Düzeltme İhbarnamesi (Ek-10) ile ilgilisine tebliğ edilir. (Ek cümle:RG-10/4/2011-27901) Ecrimisil ihbarnamesine yapılan itiraz veya açılan dava ile ecrimisil düzeltme ihbarnamesine açılan dava İdarece yapılan ve resen düzeltilmesi gereken hatalara ilişkin ve bu hata İdarece düzeltilir ise; bu durumda da açılan davadan kayıtsız ve şartsız olarak feragat edilmesi halinde yüzde yirmi indirim uygulanır. (4) Düzeltme taleplerini inceleyip karara bağlayacak komisyonların kuruluşu, çalışma esasları ve yetki sınırlarına ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenir." hükmü yer almaktadır.
20/08/2011 tarih ve 28031 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 336 sıra nolu Milli Emlak Genel Tebliği'nin "Ecrimisilin tespit ve takdir edilmesi" başlıklı 5. maddesinde, "..(3) Hazine taşınmazlarının gerçek veya tüzel kişilerce işgale uğradığının tespit edilmesi hâlinde; tespit tarihinden itibaren onbeş gün içinde taşınmaz tespit tutanağına dayanılarak bedel tespit komisyonunca tespit tarihinden geriye doğru beş yılı geçmemek üzere, tarımsal amaçlı kullanımlar ile belediye ve mücavir alan sınırları dışında gelir getirici unsur taşımayan kullanımlar için taşınmazın emlak vergisine esas asgari değerinin yüzde birbuçuğundan; belediye ve mücavir alan sınırları içinde ve planlı alanlarda tarım dışı kullanımlar için ise taşınmazın emlak vergisine esas asgari değerinin yüzde üçünden az olmamak üzere ecrimisil tespit ve takdir edilir." hükmü, "Düzeltme talepleri ve taleplerin değerlendirilmesi" başlıklı 7. maddesinde; "(1) Ecrimisil işlemine karşı, tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde ilgili İdareye dilekçeyle müracaat edilerek düzeltme talebinde bulunulabilir. (2) Düzeltme talepleri, talep tarihinden itibaren en geç otuz gün içinde bu Genel Tebliğin 8 inci maddesinde belirtilen komisyonlarca karara bağlanır ve sonucu karar tarihinden itibaren en geç onbeş gün içinde düzenlenecek Yönetmelik eki “Ecrimisil Düzeltme İhbarnamesi” ile ilgilisine tebliğ edilir. (3) Komisyonlar, gerektiğinde mahallinde inceleme yapmak veya yaptırmak suretiyle itirazları inceler. Komisyonlar üye tam sayısı ile toplanır ve çoğunlukla karar alır. Kararlarda çekimser kalınamaz. Komisyon kararları gerekçeli yazılır. Muhalif kalan üye karşı oy gerekçesini belirtmek zorundadır. (4) Düzeltme taleplerini inceleyen komisyon kararlarına karşı, fuzuli şagiller tarafından İdareye başka bir itirazda bulunulamaz. (5) Malmüdürlüklerince düzenlenen, ilgililerince itiraz edilen ve inceleme yetkisi illerde oluşturulan komisyonlara ait olan itirazlar, malmüdürlüklerince en geç beş iş günü içinde taşınmazın dosyası, ecrimisil takdirine ilişkin diğer belgeler ve itiraza ilişkin görüş ile birlikte yetkili komisyonca incelenmek üzere defterdarlığa gönderilir. Komisyonca yapılan inceleme sonucunda verilen karar, ilgilisine süresi içerisinde ecrimisil düzeltme ihbarnamesi ile tebliğ edilmek üzere ilgili malmüdürlüğüne bildirilir." hükmü yer almaktadır.
Dava konusu Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkındaki Yönetmelik'in 86'ncı maddesinin 2'nci fıkrası ve 336 Sıra No'lu Milli Emlak Genel Tebliği'nin 7'nci maddesinin 1'inci fıkrasının incelenmesi:
Türkiye Cumhuriyeti idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak yönetmelik dışında, yönerge, tebliğ, genelge talimat gibi çeşitli adlar altında da düzenleme yapabilmektedirler. Ancak bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına uygun hükümler ihtiva etmeleri gerekmektedir.
Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen tüzük, yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.
İdarenin düzenleyici idari işlem tesis etme yetkisinin "Yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesinin bir sonucu olarak ikincil nitelikte bir kural koyma yetkisi olduğu göz önüne alındığında; söz konusu yetkinin kanunların çizdiği çerçeve içinde kalması ve kanunlara uygun olarak kullanması zorunludur. Bu bağlamda kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa düzenlemenin yönetmelikle yapılması, ayrıca normlar hiyerarşisinde yönetmeliğe göre daha alt düzeyde yer alan düzenleyici işlemlerin yönetmelikle çizilen sınırı aşmaması ve yönetmeliğe uygun olması bir diğer zorunluluktur.
Uyuşmazlıkta, davacı tarafından yukarıda yer verilen 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 74. maddesine dayanılarak çıkartılan Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik'in işlem tarihinde yürürlükte bulunan 86. maddesinin 2. fıkrası ile 336 Sıra No'lu Milli Emlak Genel Tebliği'nin 7. maddesinin 1. fıkrasında düzenlenen ecrimisil işlemine karşı, tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde ilgili idareye dilekçeyle müracaat edilerek düzeltme talebinde bulunulabileceği hükmünün, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanun'unun "Üst Makama Başvuru" başlıklı 11. maddesinde düzenlenen altmış günlük hak arama süresini üst hukuk normuna aykırı ve kısıtlayıcı olacak şekilde otuz güne düşürdüğü, normlar hiyerarşisi kapsamında bu düzenlemelerin hukuken kabul edilemeyeceği iddialarıyla iptali istenilmiştir.
Doktrinde ve yargısal içtihatlarda; iptal davası, idari işlemlere karşı açılabilen dava olarak tanımlanmaktadır. İlgilisinin iradesine bakılmaksızın, idarenin tek yanlı iradesi ile tesis ettiği ve hukuk düzeninde bir değişiklik meydana getiren idari işlemlere karşı açılabilen iptal davasında, dava konusu idari işlemin aynı zamanda kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olması da gerekir.
"Kesinlik" kavramı, işlemin uygulamaya hazır, nihai bir işlem olduğunu, "yürütülmesi zorunlu işlem" kavramı ise işlemin başka bir işlemin varlığına gerek olmaksızın, hukuk düzeninde sonuçlar doğurabilmesini ifade etmektedir.
İptal davası açmadan önce kural olarak idareye başvurma mecburiyeti bulunmamaktadır. Ancak kural böyle olmakla birlikte, bazı hallerde bu kurala istisnalar getirilmiştir. Bu istisnaların amacı ise; işlemin idari yönden kesinlik kazanmasını sağlamak veya uyuşmazlıkların yargı yollarına başvurmaya gerek kalmadan idari yollardan çözümünü sağlamaktır. Hangi hallerde dava açmadan önce idareye başvurma zorunluluğunun bulunduğu ve bunun süresi, yasal düzenlemelerle gösterilmiştir. Nitekim İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Doğrudan doğruya tam yargı davası açılması" başlıklı 13. maddesi; idari eylemlerden hakları ihlal edilmiş olanların idari dava açmadan önce, bu eylemleri yazılı bildirim üzerine veya başka suretle öğrendikleri tarihten itibaren bir yıl ve her halde eylem tarihinden itibaren beş yıl içinde ilgili idareye başvurarak haklarının yerine getirilmesini istemelerini zorunlu kılmıştır.
İsteğe bağlı/ihtiyari başvuru ise, ilgiliye idareye müracaat edip etmeme konusunda takdir yetkisi tanır. İdari işlemi tebellüğ eden ilgili, ister idareye müracaat eder, isterse de doğrudan dava açabilir. Kanun metninde bir kesinlik bulunmuyorsa ortada "isteğe bağlı/ihtiyari idari başvuru" yolunun olduğu, bu durumda "isteğe bağlı/ihtiyari idari başvuru" yolu dava açmanın bir ön şartı değil, ilgiliye ayrıca verilmiş bir hak olmaktadır. (Bahtiyar AKYILMAZ, Murat SEZGİNER, Cemil KAYA, Türk İdari Yargılama Hukuku, s.268-270.)
Bu durumda, İdarî bir işleme karşı dava açılmadan önce, işlemi gerçekleştiren idareye zorunlu başvuru yapılmasının ancak kanun ile getirilebileceğinin, diğer düzenlemelerle böyle bir başvuru yolu getirilse bile bu durumun bir dava açma ön şartı olamayacağı da açıktır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanun'unun "Üst Makama Başvuru" başlıklı 11. maddesinde, hakkında idari işlem tesis edilen ilgililerin idari dava açmadan önce işlemin "kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması" istemiyle yapabilecekleri başvuruların süresine ve başvuru durumunda dava açma süresinin nasıl hesaplanacağına yönelik kurallar getirmekte olup, başka bir anlatımla 11. maddede, ilgili hakkında daha önce kurulmuş bir idari işlemin "kaldırılması, geri alınması veya değiştirilmesi"nin istenmesi durumunda, dava açma süresinin ne biçimde hesaplanacağı düzenlenmiştir.
Oysa ecrimisil ihbarnamesine karşı yapılacak itiraz ile ilgili olarak ise, itiraz mercii ve itirazın tabi olacağı süre yönlerinden 2577 sayılı Yasadan farklı "özel" bir idari itiraz usulü düzenlenmiştir. Bu düzenleme ile kendilerine ecrimisil ihbarnamesi tebliğ edilen kişilere var olan dava açma haklarının yanında, bahse konu işlemin değiştirilmesi, kaldırılması veya yeni bir işlem tesis edilmesini sağlamak amacıyla itiraz (düzeltme) talebinde bulunma hakkı da tanınmış, itiraz yoluna başvurulması halinde ise itiraz merciine, konuyu değerlendirmesi ve sonuçlandırması için itiraz dilekçesi, karar ile eklerinin kendisine intikalinden itibaren en çok 30 günlük bir süre verilmiştir.
Bahse konu Yönetmelik ve Tebliğde öngörülen itiraz yolu, ecrimisilin kesinleşmesi için tüketilmesi gerekli zorunlu bir yol değil ise de; bu yola başvurulması durumunda tesis edilen işlemin yeni bir işlem olduğunun kabulü gerekir. Bir başka ifadeyle, idare nezdinde yapılan itirazın sonuçlandırılmasıyla, dava açma süresinin de yeni işlemin tebliğ tarihinden itibaren başlatılması gerekir.
Bu itibarla ecrimisil ihbarnamesine karşı yapılan düzeltme talebinin yukarıda anılan Yönetmelik ve Tebliğ düzenlemesi uyarınca davacıya "isteğe bağlı/ihtiyari idari başvuru" yolu öngörüldüğünün anlaşıldığı ve 2577 sayılı Yasa'nın 11. maddesi kapsamında değerlendirilmesine olanak bulunmadığından, anılan hükümlerin bahsi geçen Yasa hükmüne aykırı olacak şekilde kısıtlayıcı düzenlemeler içerdiğinden ve böylece dava açma hakkı yönünden de aleyhe bir durum oluşturulduğundan söz edilemeyecektir.
Bu durumda, 2886 sayılı Kanun'da yer alan ecrimisile yönelik düzenlemeler incelendiğinde; söz konusu Kanun'un uygulanması niteliğinde hükümler içerdiği anlaşılan Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik ile 336 Sıra No'lu Milli Emlak Genel Tebliği'nin davaya konu edilen maddelerinde üst hukuk normlarına, kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık görülmemiştir.
Dava konusu ... tarih ve ... sayılı ecrimisil ihbarnamesi ile bu ihbarnameye karşı yapılan itirazın reddine ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin incelenmesi:
Dosyanın incelenmesinden, İstanbul İli, Kadıköy İlçesi, ... Mahallesi (...) ... ada 14 nolu parselde bulunan Hazineye ait 5.480,00 m² yüzölçümlü taşınmazın 4.880,00 m²'sinin spor tesisi olarak kullanılmak suretiyle fuzulen işgal edildiğinin 13/07/2017 tarihli taşınmaz tespit tutanağıyla tespit edilmesi üzerine oluşturulan kıymet takdir komisyonu tarafından belirlenen 21/05/2016-13/07/2017 tarihleri arası dönemi kapsayan 1.385.233,20-TL ecrimisil bedelinin istenilmesine dair düzenlenen ecrimisil ihbarnamesi ile bu ihbarnameye karşı davacı tarafından yapılan itirazın süresinde yapılmadığından bahisle reddedildiği görülmüştür.
İşgal nedeniyle alınan bir tazminat olan ecrimisilin tutarının hesaplanmasında; taşınmazın mevkii, kullanım şekli, elde edilen gelir, altyapı, ulaşım kolaylığı, varsa önceki dönem kira ve emsal ecrimisil bedelleri gibi tüm faktörlerin açık ise de, bu faktörler dikkate alınarak belirlenen ecrimisil bedelinin yukarıda yer verilen 336 Sıra No'lu Milli Emlak Genel Tebliği'nin 5. maddesinin 3. fıkrasında düzenlenen, belediye ve mücavir alan sınırları içinde ve planlı alanlarda tarım dışı kullanımlar için taşınmazın emlak vergisine esas asgari değerinin %3'ünden az olmamak üzere ecrimisil tespit ve takdir edileceği hükmünün de göz ardı edilemeyeceği kuşkusuzdur.
Uyuşmazlıkta, dosyada bulunan savunma ve eki belgeler ile 14/09/2017 tarih ve 469 sayılı ecrimisil kıymet takdir kararının incelendiğinde, idarece 2016 yılı için ecrimisil m² birim bedeli belirlenirken yukarıda hükmüne yer verilen Mlli Emlak Genel Tebliği'nin emlak vergisine esas asgari değerinin %3'den az olmamak üzere ecrimisil tespit ve takdir edileceği hükmü gereğince, taşınmazın 2016 yılı emlak vergi değeri olan 8.098,96-TL'nin alt sınır olan %3'ü baz alınmak suretiyle 242,97-TL/m² olarak belirlendiği, işgal dönemini kapsayan bir sonraki yıl için de hesaplanan bedele yeniden değerleme oranı uygulanarak 252,27-TL/m² olarak hesaplandığı ve toplam ecrimisil bedelinin belirlendiği görülmektedir.
Bu durumda; taşınmazın mevkii, kullanım şekli ve emlak vergi değeri göz önüne alındığında söz konusu taşınmaz üzerinde fuzuli şagil olduğuna tereddüt bulunmayan davacıdan istenilen ecrimisil bedelinde ve bu bedele kaşı yapılan itirazın reddine dair idarece tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı … Bakanlığı'na verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, 19/12/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.