T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2023/609
Karar No : 2023/1742
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALILAR) : 1- …Bakanlığı
VEKİLİ: Av. …
2- …Valiliği
VEKİLİ: Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onuncu Dairesinin 26/10/2022 tarih ve E:2018/4345, K:2022/4684 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacının, hak sahipliğinin iptaline ilişkin Tarım Reformu Genel Müdürlüğünün …tarih ve …sayılı işleminin yeniden değerlendirilmesi talebiyle yaptığı başvurunun reddi yolundaki davalı Edirne Valiliği İl Tarım ve Orman Müdürlüğünün …tarih ve …sayılı işlemi ile bu işleme dayanak yapılan 29/06/1985 tarih ve 18796 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu Uygulama Yönetmeliği'nin "Hak Sahipliğinin Tespitinde Aranacak Şartlar" başlıklı 36. maddesinin (c) bendinde yer alan "Aile reisi olmak" şartına ilişkin düzenlemenin iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 26/10/2022 tarih ve E:2018/4345, K:2022/4684 sayılı kararıyla;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrası ile 4. fıkrasına, 8. maddesinin 1. fıkrasına, 10. maddesine, 11. maddesinin 1., 2. ve 3. fıkrasına, 14. maddesinin 3. fıkrasının (e) bendi ile 6. fıkrasına ve 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendine yer verildikten sonra,
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerinden; bir düzenleyici işleme karşı ilan tarihinden itibaren altmış gün içinde dava açılabileceği gibi, söz konusu düzenleyici işleme dayanılarak tesis edilen bir uygulama işleminin varlığı hâlinde, bu işlemin tebliğinden itibaren altmış gün içinde birel veya düzenleyici işleme yahut her ikisine birden dava açılabileceği;
Başka bir ifadeyle, ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan dava açma süresi içerisinde idari davaya konu edilmeyen düzenleyici işlemlerin, bu tarihten sonra davaya konu edilebilmeleri için, ilgili hakkında bireysel işlem tesis edilmiş olması ve bu işlemin dava konusu edilen düzenleyici işlemin uygulanması niteliğinde bulunması gerektiğinin anlaşıldığı,
Öte yandan, 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi uyarınca, süregelen bir şekilde menfaati ihlal edilen veya temel hak ve hürriyetlere yönelik talepleri bulunan ilgililerce idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idareye her zaman başvurulabilmesinin ve yeni bir başvuru olarak kabul edilmesi gereken en son yapılan başvurunun kısmen, tamamen veya zımnen reddi halinde altmış günlük idari dava açma süresi içinde idare mahkemelerinde dava açılabilmesinin mümkün olduğu,
Danıştayın süregelen içtihatlarının da, Anayasayla güvence altına alınmış mülkiyet gibi temel hak ve özgürlüklerin kullanılması amacıyla yukarıda aktarılan Kanun maddesi kapsamında her zaman idareye başvurulabileceği yönünde olduğu,
Bununla birlikte, söz konusu başvuru hakkının mesnetsiz bir şekilde tekraren kullanılmasının, hakkın kötüye kullanımı kapsamına gireceği ve hakkın kötüye kullanımının hukuk düzeni tarafından korunmayacağının da açık olduğu; bu itibarla, 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi uyarınca idareye her zaman başvurabileceği ilkesel olarak kabul edilen ilgililerin, aynı kapsamdaki müteaddit başvurularının, önceki başvurularına nazaran hukuki veya maddi alemde bir değişikliğe istinaden yapıldığının ortaya konulması, anılan Kanun'un amacına ve etkili başvuru hakkının özüne uygun düşeceği,
Uyuşmazlıkta, davacının başvurusuna konu "hak sahipliğinin iptaline ilişkin bireysel işlemin yeniden değerlendirilmesi istemi"nin mülkiyet hakkına ilişkin bulunması nedeniyle 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında kural olarak her zaman idareye başvurabilmesinin mümkün olduğu ancak somut olayda, davacının hak sahipliğinin iptaline ilişkin ilk işlemin 07/10/2013 tarihinde tesis edildiği, davacının bu işlemin iptali istemiyle açtığı davanın 25/09/2014 tarihli kararla reddedildiği, bu aşamadan sonra herhangi bir hukuki ya da maddi değişiklik söz konusu olmamasına rağmen davacının 26/07/2018 tarihinde davalı idareye hak sahipliğinin iptaline ilişkin bireysel işlemin yeniden değerlendirilmesi istemiyle başvurduğu dikkate alındığında; anılan başvurunun yukarıda izah edilen şekilde yeni bir hukuki ya da maddi olgu ve delile dayanmadığı, bu haliyle 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında değil, 11. maddesi kapsamında kaldığı, anılan maddeye göre ise davanın bireysel işlem ve buna bağlı olarak düzenleyici işlem yönünden süresinde açılmadığı, başka bir anlatımla, davacının 26/07/2018 tarihli başvurusunun dava açma süresini ihya etme yeteneğinden yoksun bulunduğu, aksi durumun kabulünün, kamu düzeninden sayılan dava açma süresinin gözardı edilmesine yol açacağı sonucuna varıldığı,
Bu durumda, davacı tarafından, 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesi kapsamında yapılan, daha önce dava konusu ettiği işlemin yeniden değerlendirilmesine yönelik başvurunun reddine ilişkin işlem ile bu işlemin dayanağı Yönetmelik kuralının iptali istemiyle açılan davada süre aşımı bulunduğundan, davanın esasının incelenmesine hukuken olanak bulunmadığı gerekçesiyle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesinin 3. fıkrasının (e) bendi ve 6. fıkrası ile 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi uyarınca davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, iptali istenen işlemin, hukuka aykırı yönetmelik maddesinin düzeltilmesi talebine verilen ret cevabına ilişkin olduğu, önceki tarihli işlemin aynısıymış gibi addedilerek "süreyi ihya yeteneği bulunmadığından" bahisle süre aşımı yönünden ret kararı verilmesinin, dava açma süresinin dar yorumlanması anlamına geldiği; uyuşmazlık konusu olayda olduğu gibi, açıkça ayrıştırıcı ve eşitlik ilkesi ile taban tabana zıt yönetmelik maddesinin iptali için idareye yapılan başvurunun, temyize konu kararda olduğu gibi süre yönünden reddi kararının usuli ve hukuki bir yanı bulunmadığı, kanunda açıkça aksi öngörülmediği sürece "süre" husunun geniş yorumlanması gerektiği; dava konusu işlemin eşitlik ilkesine ve hukukun genel ilkelerine aykırı düştüğü ileri sürülerek temyiz istemine konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI : Davalı idarelerden Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
Davalı idarelerden Edirne Valiliği tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve hukuka uygun olan Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Davacı, 3083 sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu uyarınca Edirne ili, İpsala ilçesi, …beldesinde bulunan …ada, …sayılı ve …ada, …sayılı parsellerinde kayıtlı toplam 22.206 dekar taşınmaz yönünden 21/02/2011 tarihi itibarıyla kesin hak sahibi olarak tespit edilmiş; henüz tapuda adına tescil yapılmadan önce …Asliye Hukuk Mahkemesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararıyla davacının boşanmasına karar verilmesi ve bu kararın 16/04/2013 tarihinde kesinleşmesi üzerine, Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu Uygulama Yönetmeliği'nin 36. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan "aile reisi olmak" koşulunu, boşanmak suretiyle kaybettiğinden bahisle hak sahipliği mülga Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Tarım Reformu Genel Müdürlüğünün …tarih ve …sayılı işlemi ile iptal edilmiştir. Anılan işlemin iptaline karar verilmesi istemiyle davacı tarafından açılan dava sonucunda, …İdare Mahkemesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmiştir. Davacı tarafından, İdare Mahkemesinin ret kararı temyiz edilmiştir.
Davacı tarafından, Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Tarım Reformu Genel Müdürlüğünün … tarih ve …sayılı işlemin iptali istemiyle açtığı davadaki yargılama süreci devam ederken, Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu Uygulama Yönetmeliği'nin 36. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan "Aile reisi olmak" ibaresinin Yönetmelikten çıkarılması, bu kapsamda hak sahipliğinin iptaline ilişkin mülga Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Tarım Reformu Genel Müdürlüğünün …tarih ve …sayılı işleminin yeniden değerlendirilmesi istemiyle 26/07/2018 tarihinde davalı Bakanlığa başvuru yapılmıştır. Davacının başvurusu Edirne Valiliği İl Tarım ve Orman Müdürlüğünün …tarih ve E.…sayılı işlemi ile reddedilmiştir.
Bunun üzerine temyizen incelenen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
2577 sayılı Kanun'un "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinde; "1. Dava açma süresi, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gündür.
2. Bu süreler;
a) İdari uyuşmazlıklarda; yazılı bildirimin yapıldığı,
b) Vergi, resim ve harçlar ile benzeri mali yükümler ve bunların zam ve cezalarından doğan uyuşmazlıklarda: Tahakkuku tahsile bağlı olan vergilerde tahsilatın; tebliğ yapılan hallerde veya tebliğ yerine geçen işlemlerde tebliğin; tevkif yoluyla alınan vergilerde istihkak sahiplerine ödemenin; tescile bağlı vergilerde tescilin yapıldığı ve idarenin dava açması gereken konularda ise ilgili merci veya komisyon kararının idareye geldiği;
Tarihi izleyen günden başlar.
3. Adresleri belli olmayanlara özel kanunlarındaki hükümlere göre ilan yoluyla bildirim yapılan hallerde, özel kanununda aksine bir hüküm bulunmadıkça süre, son ilan tarihini izleyen günden itibaren onbeş gün sonra işlemeye başlar.
4. İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz.",
"İdari makamların sükutu" başlıklı 10. maddesinin işlem tarihi itibarıyla yürürlükteki şeklinde; "1. İlgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilirler.
2. (Değişik: 10/6/1994-4001/5 md.) Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İlgililer altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilirler. Altmış günlük süre içinde idarece verilen cevap kesin değilse ilgili bu cevabı, isteminin reddi sayarak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebilir. Bu takdirde dava açma süresi işlemez. Ancak, bekleme süresi başvuru tarihinden itibaren altı ayı geçemez. Dava açılmaması veya davanın süreden reddi hallerinde, altmış günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilirse, cevabın tebliğinden itibaren altmış gün içinde dava açabilirler.",
"Üst makamlara başvurma" başlıklı 11. maddesinin işlem tarihi itibarıyla yürürlükteki şeklinde; "1. İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.
2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır.
3. İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır." hükmü yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Somut olayda öncelikle, davacının, "Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu Uygulama Yönetmeliği'nin 36. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan "Aile reisi olmak" ibaresinin Yönetmelikten çıkarılması, bu kapsamda hak sahipliğinin iptaline ilişkin mülga Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Tarım Reformu Genel Müdürlüğünün … tarih ve …sayılı işleminin yeniden değerlendirilmesi" istemiyle 26/07/2018 tarihinde davalı Bakanlığa yaptığı başvurunun, 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında mı, yoksa 11. maddesi kapsamında mı olduğunun belirlenmesi gerekmektedir.
Uyuşmazlık konusu olayda, davacının "hak sahipliği", eşiyle boşanması nedeniyle, Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu Uygulama Yönetmeliği'nin 36. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan "aile reisi olmak" koşulunu kaybettiğinden bahisle mülga Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Tarım Reformu Genel Müdürlüğünün …tarih ve …sayılı işlemi ile iptal edilmiş ve davacı tarafından, bu işlemin iptali istemiyle …İdare Mahkemesinde dava açılmıştır. …tarih ve …sayılı işlem için açılan iptal davası süreci devam ederken, anılan işlem tarihinden yaklaşık 5 yıl sonra Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu Uygulama Yönetmeliği'nin 36. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan "aile reisi olmak" koşuluna dayanılarak davacı hakkında yeni bir uygulama işlemi tesis edilmeden ve yeni bir hukuki durum oluşmadan, anılan Yönetmeliğin 36. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan "aile reisi olmak" koşulunun yönetmelikten çıkartılması ve bu çerçevede hak sahipliğinin tekrar değerlendirilmesi istemiyle yapılan başvurunun, 2577 sayılı Kanunun 10. maddesi kapsamında kabul edilmesine olanak bulunmamaktadır.
Öte yandan, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında, dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu; 2. fıkrasında, bu sürelerin idari uyuşmazlıklarda yazılı bildirimin yapıldığı tarihi izleyen günden itibaren işlemeye başlayacağı; 4. fıkrasında ise, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava açma süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem için veya uygulama işlemi için yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilecekleri kuralına yer verilmiştir.
Dava açma süresine ilişkin kurallar ile düzenleyici işlemlere karşı iki ayrı yol izlenerek dava açma imkanı tanınmıştır. Buna göre, 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesi uyarınca düzenleyici işlemin ilanı üzerine altmış gün içinde dava açılabileceği gibi, düzenleyici işlemin uygulanması üzerine de, uygulama işleminin tebliğ tarihinden itibaren yine altmış gün içinde düzenleyici işleme veya düzenleyici işlemle birlikte uygulama işlemine karşı dava açılabilecektir. Bu şekilde, düzenleyici işlemin ilanı üzerine düzenleyici işleme karşı dava açmamış bulunan ilgililere, dava konusu edebilecekleri bir uygulama işleminin varlığına bağlı olarak, düzenleyici işleme karşı da dava açma imkanının sağlanması amaçlanmıştır.
Diğer taraftan, anılan maddede sözü edilen "uygulama işlemi" kavramı, kural koyucu nitelikteki düzenleyici işlemlere dayanılarak ilgililer hakkında tesis edilen ve onların menfaatlerinin ihlal edilmesi sonucunu doğuran, başka bir ifadeyle hukuksal durumlarında değişiklik yaratan bireysel nitelikteki işlemleri ifade etmektedir.
Dava konusu Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu Uygulama Yönetmeliği, 29/06/1985 tarih ve 18796 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Davacının hakkında, anılan düzenlemeye dayanılarak tek tesis edilen işlem ise Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Tarım Reformu Genel Müdürlüğünün 07/10/2013 tarihli işlemdir; bunun dışında, Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu Uygulama Yönetmeliği'nin 36. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan "aile reisi olmak" koşuluna dayanılarak davacı hakkında yeni bir işlem tesis edildiğine dair dosyada bilgi ya da belge bulunmamaktadır. Bu nedenle, davacının, davalı idareye, 26/07/2018 tarihinde, "aile reisi" ibaresinin anılan Yönetmelikten çıkartılması ve kendi durumunun bu çerçevede yeniden değerlendirilmesi istemiyle yaptığı başvurunun, dava açma süresinden çok sonra yapılan 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesi kapsamında bir başvuru olduğu ve dava açma süresini canlandırmayacağı açıktır.
Bu durumda, davanın süre aşımı yönünden reddi yolundaki Daire kararında sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2.Davanın süre aşımı yönünden reddine ilişkin Danıştay Onuncu Dairesinin temyize konu 26/10/2022 tarih ve E:2018/4345, K:2022/4684 sayılı kararının, yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 27/09/2023 tarihinde esasta oybirliği, gerekçede oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- Danıştay Onuncu Dairesinin temyize konu 26/10/2022 tarih ve E:2018/4345, K:2022/4684 sayılı kararının aynen onanması gerektiği oyuyla, karara gerekçe yönünden katılmıyoruz.