T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/6417
Karar No : 2023/7104
DAVACI : ... Spor Derneği İktisadi İşletmesi
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1- … Bakanlığı (E-Tebligat)
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
2- … Valiliği … İl Müdürlüğü … Dairesi Başkanlığı (E-Tebligat)
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU : İstanbul İli, Kadıköy İlçesi, ... Mahallesi (...) ... ada … nolu parselde bulunan Hazineye ait 3.253,00 m² yüzölçümlü taşınmazın 2.818,00 m²'sinin 21/05/2016-13/07/2017 tarihleri arasında fuzulen işgal edildiğinden bahisle 799.915,40-TL ecrimisil istenilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı ecrimisil ihbarnamesinin, bu ihbarnameye karşı yapılan itirazın reddine ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin ve bu işlemlerin dayanağı olan Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkındaki Yönetmeliğin 86. maddesinin 2. fıkrasının ve 336 Sıra No'lu Milli Emlak Genel Tebliği'nin 7. maddesinin 1. fıkrasının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu edilen düzenleyici işlemlerin ilgili maddelerinin, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Üst Makama Başvuru" başlıklı 11. maddesinde düzenlenen altmış günlük hak arama süresini üst hukuk normuna aykırı ve kısıtlayıcı olacak şekilde otuz güne düşürdüğü, normlar hiyerarşisi kapsamında bu düzenlemelerin hukuken kabul edilemeyeceği ve bu nedenle ecrimisil ihbarnamesine karşı yapılan itirazın süresinde yapılmadığından bahsedilemeyeceği, dolayısıyla itirazın reddine yönelik işlemin de iptal edilmesi gerektiği, dava konusu ecrimisil ihbarnamesi yönünden ise; söz konusu taşınmazda kiracı sıfatıyla bulundukları ancak kira sözleşme süresi bittikten sonra yapılan kira sözleşmesinin yenilenmesi talebinin idarece sürüncemede bırakılarak taleplerinin karşılanmadığı, taşınmaz üzerinde ticari faaliyette bulunulmadığı, kamuya yararlı dernek statüsünde bulundukları, ecrimisil bedelini belirlemeye yönelik tanzim edilen bedel tespit komisyon tutanağının kendilerine tebliğ edilmediği, bedel belirlenirken kira sözleşme bedelinin ve yine aynı taşımazla ilgili önceki dönemlere yönelik düzenlenen ecrimisil ihbarnamelerine karşı açılan davalarda belirlenen ecrimisil bedellerinin dikkate alınması gerektiği, bedelin ölçülülük ilkesine ve dava konusu işlemlerin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALILARIN SAVUNMASI :
… Valiliği … İl Müdürlüğü … Dairesi Başkanlığı; usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığı ve husumetin hatalı yöneltildiği, esasa ilişkin olarak ise, Hazine adına kayıtlı taşınmazın davacı tarafından sosyal tesis alanı, bahçe ve giriş mahalli olarak kullanıldığının tespiti üzerine emsal kira bedelleri ile taşınmazın emlak vergi değerinin %3'ü esas alınarak ecrimisil bedelinin belirlendiği ve ilgilisine tebliği edildiği, davacı tarafından yapılan itirazın ise Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkındaki Yönetmeliğin 86. maddesinin 2. fıkrasında düzenlenen otuz günlük itiraz süresi aşıldığı gerekçesiyle reddedildiği, işgale konu taşınmazın İstanbul ilinin en değerli bölgelerinden biri olduğundan rayiç bedellerinin sürekli arttığı, itiraz süresinin 2577 sayılı Kanun'dan farklı olarak düzenlendiği dolayısıyla Kanun'a aykırılıktan söz edilemeyeceği ve dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.
… Bakanlığı; dava konusu edilen düzenleyici işlemlerin ilgili maddelerinin 2577 sayılı Kanun'a aykırı olduğu iddiasına itibar edilemeyeceği, nitekim 2577 sayılı Kanun'un genel Kanun niteliğinde olduğu ve Kanun'da ihtiyari başvuru usulünün düzenlendiği dolayısıyla davacının hak ve hürriyetlerinin kısıtlandığı yolundaki iddiasının yersiz olduğu, ecrimisil bedeli belirlenirken taşınmazın emlak vergi değerinin dikkate alındığı, kamuya yararlı statüsündeki derneklerden ecrimisil alınamayacağına ilişkin herhangi bir yasal düzenleme bulunmadığı ve dava konusu işlemlerin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Kıyıların, sahipsiz yerler ile yarısı kamuya ait malların, Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunduğu açık olup; buraların işgali halinde, 2886 sayılı Kanunun 75'inci maddesi ve anılan Yönetmelik hükümlerine göre; idareye tanınan yasal yetkiye dayalı olarak yapılan düzenlemelerde, düzenlemeye dayanılarak ecrimisil tahakkuk ettirilmesinde ve ihbarnameye karşı yapılan itirazın 30 günlük süre içerisinde itirazda bulunulmadığından bahisle reddedilmesinde hukuka aykırılık bulunmadığından davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava , İstanbul İli, Kadıköy İlçesi, ... Mahallesi, (...) ... ada, 15 parselde bulunan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki 3.253,00 m² yüzölçümlü taşınmazın 2.818,00 m²'sinin fuzulen işgal edildiğinden bahisle 21/05/2016-13/07/2017 tarihleri arasındaki dönem için 799.915,40-TL ecrimisil istenilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı ecrimisil ihbarnamesi ile bu ihbarnameye yapılan itirazın 30 günlük itiraz süresinde yapılmadığından bahisle reddine ilişkin ... tarih ve ... sayılı davalı idare işleminin ve bu işlemin dayanağı olan Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkındaki Yönetmeliğin 86'ncı maddesinin 2'nci fıkrası ile 336 Sıra No'lu Milli Emlak Genel Tebliğinin 7'nci maddesinin 1'inci fıkrasında yer alan "30 gün" ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 74'üncü maddesinde "Tarihi ve bedii değeri olanlar hariç Hazinenin özel mülkiyetindeki yerlerin satışı kiraya verilmesi, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi esasları Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikte belirlenir.", 75'inci maddesinde "Devletin özel mülkiyetinde veya hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmaz malları ve Vakıflar Genel Müdürlüğü ile idare ve temsil ettiği mazbut vakıflara ait taşınmaz malların, gerçek ve tüze/kişilerce işgali üzerine, fuzuli şagilden, bu Kanunun 9'uncu maddesindeki yerlerden sorulmak suretiyle, idareden taşınmaz ve değerleme konusunda işin ehli veya uzmanı üç kişiden oluşan komisyonca tespit tarihinden geriye doğru beş yılı geçmemek üzere tespit ve takdir edilecek ecrimisil istenir. Ecrimisile itiraz edilmemesi halinde yüzde yirmi, peşin ödenmesi halinde ise ayrıca yüzde on beş indirim uygulanır. ( . .) " kuralına yer verilmiştir.
19/6/2007 tarih ve 26557 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 3'üncü maddesinin (1) numaralı fıkrasında " Bu Yönetmelik, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanununun 74'üncü maddesine ... dayanılarak hazırlanmıştır." , Ecrimisilin tespit ve takdir edilmesi" başlıklı 85'inci maddesinde, " Hazine taşınmazlarının kişilerce işgale uğradığının tespit edilmesi hâlinde, tespit tarihinden itibaren onbeş gün içinde "Taşınmaz Tespit Tutanağı"na dayanılarak, tespit tarihinden geriye doğru beş yılı geçmemek üzere bedel tespit komisyonunca ecrimisil tespit ve takdir edilir. Ecrimisilin tespit ve takdirinde; İdarenin zarara uğrayıp uğramadığına ve işgalcinin kusurlu olup olmadığına bakılmaksızın, taşınmazın işgalci tarafından kullanım şekli, fiili ve hukuki durumu ile işgalden dolayı varsa elde ettiği gelir, aynı yer ve mahalde bulunan emsal nitelikteki taşınmazlar için oluşmuş kira bedelleri veya ecrimisiller, varsa bunlara ilişkin kesinleşmiş yargı kararları, ilgisine göre belediye, ticaret odası, sanayi odası, ziraat odası, borsa gibi kuruluşlardan veya bilirkişilerden soruşturulmak suretiyle edinilecek bilgiler ile taşınmazın değerini etkileyecek tüm unsurlar göz önünde bulundurulur. İşgalin şekli, Hazine taşınmazının konumu ve taşınmazdan elde edilen gelir gibi unsurlar itibariyle asgari ecrimisil tutarlarını belirlemeye Bakanlık yetkilidir." , Ecrimisil ihbarnamesinin tebliği ve itiraz kenar başlıklı 86'ncı maddesinde "Takdir edilen ecrimisiller, takdir tarihinden itibaren onbeş gün içinde ecrimisil ihbarnamesi düzenlenerek fuzuli şagile elden veya iadeli taahhütlü mektupla tebliğ edilir.(..) Ecrimisil işlemine karşı, tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde ilgili İdareye dilekçeyle müracaat edilerek düzeltme talebinde bulunulabilir. (..) Düzeltme talepleri, talep tarihinden itibaren en geç otuz gün içinde bu amaçla oluşturulacak komisyonlarca karara bağlanır ve sonucu karar tarihinden itibaren en geç onbeş gün içinde düzenlenecek Ecrimisil Düzeltme İhbarnamesi ile ilgilisine tebliğ edilir.(..) , Düzeltme taleplerini inceleyip karara bağlayacak komisyonların kuruluşu, çalışma esasları ve yetki sınırlarına ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenir." hükümlerine yer verilmiştir.
336 Sıra No'lu Milli Emlak Genel Tebliğ'inin 7'nci maddesinin 1'inci fıkrasında da "Ecrimisil işlemine karşı, tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde ilgili İdareye dilekçeyle müracaat edilerek düzeltme talebinde bulunulabilir" hükmü yer almıştır.
Davaya konu Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 86'ncı maddesi ve Tebliğ hükmünün iptal istemi yönünden;
Yukarıda aktarılan hükümlerin birlikte değerlendirilmesinden 2886 sayılı Kanun'da Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların fuzuli olarak işgal edilmesinden dolayı ecrimisil istenebileceği ve ilgililerin bu ecrimisile itiraz edebileceği, Yönetmeliğin 86'ncı maddesinde ise ecrimisil ihbarnamesine karşı yapılacak itiraz usulü ile ilgili ayrıntılı düzenlemelere yer verildiği ve söz konusu Yönetmelik'in, 2886 sayılı Kanun'un 74'üncü maddesi hükmüne dayanılarak çıkarıldığı bu haliyle uyuşmazlık konusu düzenlemenin kanuni dayanağının bulunduğu anlaşılmaktadır.
Öte yandan Anayasa Mahkemesi ve Yüksek Yargı kararlarında vurgulandığı üzere İdarenin sürekli bir biçimde dava açılma tehdidi altında kalmasını engellemek, kamu hizmetinin hızlı, düzenli ve etkin biçimde yürütülmesini sağlamak düşüncesi ile idari işlem ve eylemlere karşı yapılacak başvurular ve açılacak davaların kanunlarla belli sürelere bağlanmasının meşru amaçlara sahip olduğu kabul edilmiştir. Bununla birlikte öngörülen sürenin makul olması, diğer bir ifadeyle haktan yararlanılmayı imkansız kılacak veya aşırı derecede zorlaştıracak derecede kısa olmaması gerekir. Başvuru süresinin makul olup olmadığı değerlendirilirken ise elde edilecek hakkın niteliği, konusu ve kişinin dava ya da başvuru hakkının doğduğunu öğrenme imkanına sahip olup olmadığı gibi hususlar gözönünde bulundurulmalıdır. Öngörülen sürenin, gerekli araştırma ve hazırlıkların yapılmasına, gerekiyorsa hukuki ve teknik yardım alınmasına yetecek ve hakkın önemiyle orantılı bir uzunlukta olması durumunda ölçülü olduğu kabul edilir.
Bu açıklamalar doğrultusunda, ecrimisil işlemine karşı, tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde ilgili İdareye dilekçeyle müracaat edilerek düzeltme talebinde bulunulabileceği yönündeki dava konusu edilen düzenlemelerde üst hukuk normlarına ve ölçülülük ilkesi yönünden hukuka aykırılık görülmemiştir.
... tarih ve ... sayılı ecrimisil ihbarnamesi ile bu ihbarnameye yapılan itirazın 30 günlük itiraz süresinde yapılmadığından bahisle reddine ilişkin ... tarih ve ... sayılı bireysel işlemlerin iptal istemi yönünden;
336 Sıra No'lu Milli Emlak Genel Tebliği'nin "Ecrimisilin Tespit ve Takdir Edilmesi başlıklı 5'inci maddesinin 3'üncü fıkrasında ise "Hazine taşınmazlarının gerçek veya tüzel kişilerce işgale uğradığının tespit edilmesi hâlinde; tespit tarihinden itibaren onbeş gün içinde taşınmaz tespit tutanağına dayanılarak bedel tespit komisyonunca tespit tarihinden geriye doğru beş yılı geçmemek üzere, tarımsal amaçlı kullanımlar ile belediye ve mücavir alan sınırları dışında gelir getirici unsur taşımayan kullanımlar için taşınmazın emlak vergisine esas asgari değerinin yüzde birbuçuğundan; belediye ve mücavir alan sınırları içinde ve planlı alanlarda tarım dışı kullanımlar için ise taşınmazın emlak vergisine esas asgari değerinin yüzde üçünden az olmamak üzere ecrimisil tespit ve takdir edilir." hükmü yer almıştır.
Gerek 2886 sayılı Kanun'da, gerekse Yönetmelik'te ecrimisil miktarı tespit edilirken dikkate alınacak ölçütler çok net olmamakla birlikte, Yönetmelik'te "tazminat" olarak anılan ecrimisilin, kira benzeri bir nitelik taşıdığı yargı kararlarında kabul edilmektedir. Bu durumda, ecrimisil miktarı tespit edilirken fuzulen işgal edilen taşınmazın serbest piyasada ne kadar kira getirebileceğinin bilinmesi de önem kazanmaktadır.
Devlete ait taşınmaz malın kiralanması işinde tahmin edilen bedel tespit edilirken dikkate alınacağı belirtilen ölçütün (emlak vergisine esas değerin %3'ü), yargı kararlarında kira benzeri bir nitelik taşıdığı kabul edilen ecrimisilin miktarı tespit edilirken de dikkate alınması gerekecektir. Başka anlatımla, fuzulen işgal edilen bir taşınmaz üzerinden istenebilecek yıllık ecrimisil miktarı, varsa bu taşınmaz için verilen emlak vergisi beyannamesinde belirtilen değerin %3'ünden az olmamak koşuluyla serbest piyasadaki rayiç (emsal) yıllık kira bedelidir.
Nitekim ecrimisil istenilen alana ilişkin olarak önceki yıllara ilişkin düzenlenen ecrimisil ihbarnamelerinin iptali istemiyle açılan davaları temyizin inceleyen Danıştay Onuncu Dairesinin 02/07/2019 tarih ve E:2016/9240, K:2019/5226 ve 02/07/2019 tarih ve E:2017/3770 K:2019/5250 sayılı kararlarında "dava konusu taşınmazın Fenerbahçe-Kalamış caddesi bitiminde ve Alara Sokağına (Tur Yolu) cepheli olduğu, ecrimisil bedelinin, taşınmazın emlak vergi değerinin %3'ünden az olamayacağına ilişkin düzenleme dikkate alınarak Alara Sokağın emlak vergi değerine göre belirlenmesi gerektiği" belirtilmiştir.
Davalı idarenin savunmasında komisyon tarafından 336 Sıra No'lu Milli Emlak Genel Tebliği gereğince taşınmazın emlak vergi değerinin %3'ü esas alınarak 21/05/2016-13/07/2017 dönemine ilişkin 799,915,40-TL ecrimisil hesaplandığı belirtilmiş ise de hangi sokağın emlak vergi değerinin esas alındığı yönünde bir açıklama getirilmediği ancak emlak vergi değerlerine göre Fenerbahçe-Kalamış caddesi emlak vergi değerlerinin esas alındığı anlaşılmaktadır.
Dosyada mevcut taşınmaz tespit tutanağı, harita ve diğer bilgi belgelerin birlikte incelenmesinden taşınmazın Fenerbahçe-Kalamış caddesi deniz dolgu alanında kaldığı, üzerinde 3 adet tek katlı yapı 1 adet tek katlı yapı tecavüzü bulunduğu ve sosyal tesis alanı olarak kullanıldığı anlaşıldığından, Fenerbahçe-Kalamış caddesi emlak vergi değerinin %3'ü esas alınmak suretiyle hesaplanan ve buna göre düzenlenen ecrimisil ihbarnamesinde ve itirazın reddine ilişkin işlemlerde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 19/12/2023 tarihinde, davacı vekili Av. …'in ve davalı … Bakanlığı vekili Hukuk Müşaviri …'ın geldiği, davalı … Valiliği … İl Müdürlüğü … Dairesi Başkanlığı vekili Av. …'nun gelmediği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı.
Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı vekili tarafından; Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkındaki Yönetmeliğin 86. maddesinin 2. fıkrasının ve 336 Sıra No'lu Milli Emlak Genel Tebliği'nin 7. maddesinin 1. fıkrasının, ... tarih ve ... sayılı ecrimisil ihbarnamesinin ve bu ihbarnameye karşı yapılan itirazın reddine ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali istemiyle ... İdare Mahkemesinin E:… numaralı dosyasında açılan davada verilen … tarih, E:…, K:… sayılı karara karşı yapılan istinaf başvurusu üzerine, … Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin E:…, K:… sayılı kararıyla; dava dilekçesinde bulunan çelişkilerin giderilmesi ve düzenleyici işlemlerin de iptalinin istenip istenmediğinin net olarak ortaya konulması gerektiği gerekçesiyle İdare Mahkemesince verilen kararın kaldırılıp, belirtilen hususlar çerçevesinde yeniden bir karar verilmesi üzerine dosyanın Mahkemesine gönderildiği, İdare Mahkemesince … tarih ve E:…, K:… sayılı kararla; dava dilekçesinde bulunan çelişkilerin giderilmesi ve iptali istenen işlemlerin açık ve anlaşılır bir şekilde belirtilmesi gerektiği gerekçesiyle dava dilekçesinin reddine karar verildiği, davacı tarafından verilen yeni dava dilekçesinde bireysel işlemlerin yanında düzenleyici işlemlerin de iptalinin istenildiğinin anlaşılması üzerine ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla, davanın görünüm ve çözümünün ilk derece mahkemesi sıfatıyla Danıştay'ın görevine girdiği gerekçesiyle davanın görev yönünden reddi kararı verilerek dosyanın Danıştay'a gönderildiği anlaşılmaktadır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN:
Ecrimisil ihbarnamesine karşı yapılan itirazın idare tarafından ... tarih ve ... sayılı işlem ile reddedilmesi üzerine, bu işlemlerin ve dayanağı olan Yönetmelik ile Tebliğ hükümlerinin iptali istemiyle 16/01/2018 tarihinde açılan davanın süresinde olduğu görülmekle, davalı İstanbul Valiliği Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğü Anadolu Yakası Milli Emlak Dairesi Başkanlığının süre aşımı itirazı yerinde görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat :
Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte bulunan haliyle Anayasa'nın 124. maddesinde, "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." kuralına yer verilmiştir.
20/01/1982 tarih ve 17580 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanun'unun "Üst makamlara başvurma" başlıklı 11. maddesinde; "İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur." hükmü düzenlenmiştir.
10/09/1983 tarih ve 18161 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 2886 sayılı Devlet İhale Kanun'unun "Tarihi ve bedii değeri olmayan taşınmaz mallarla ilgili işlemler" başlıklı 74. maddesinde; "Tarihi ve bedii değeri olanlar hariç Hazinenin özel mülkiyetindeki yerlerin satışı, kiraya verilmesi, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi esasları Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikte belirlenir." hükmüne, "Ecrimisil ve tahliye" başlıklı 75. maddesinde; "Devletin özel mülkiyetinde veya hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmaz malları, özel bütçeli idarelerin mülkiyetinde bulunan taşınmaz mallar ve Vakıflar Genel Müdürlüğü ile idare ve temsil ettiği mazbut vakıflara ait taşınmaz malların, gerçek ve tüzelkişilerce işgali üzerine, fuzuli şagilden, bu Kanunun 9 uncu maddesindeki yerlerden sorulmak suretiyle, idareden taşınmaz ve değerleme konusunda işin ehli veya uzmanı üç kişiden oluşan komisyonca tespit tarihinden geriye doğru beş yılı geçmemek üzere tespit ve takdir edilecek ecrimisil istenir. Ecrimisil talep edilebilmesi için, idarelerin işgalden dolayı bir zarara uğramış olması gerekmez ve fuzuli şagilin kusuru aranmaz." hükmüne yer verilmiştir.
Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların satışı, trampası, arsa veya kat karşılığı inşaat yaptırılması, kiraya verilmesi, ön izin verilmesi ve üzerlerinde irtifak hakkı kurulması, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, ön izin ve kullanma izni verilmesi ile ecrimisil ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla çıkarılan ve 19/06/2007 tarih ve 26557 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik'in "Tespit" başlıklı 84. maddesinde, "(1) Hazine taşınmazlarından kiraya verilen, irtifak hakkı kurulan veya kullanma izni verilenlerin dışında kalanların fiilî durumları, İdarece hazırlanan program dâhilinde mahallinde tespit edilir. (Ek iki cümle:RG-10/4/2011-27901) Taşınmazların tespitleri yılda en az bir defa yapılır, ancak tespit programlarının süresi beş yıldan fazla olamaz. Bu tespitlerin yapılması konusunda illerde defterdarlar, ilçelerde ise malmüdürleri veya varsa milli emlak müdürleri gerekli tedbirleri alırlar. Tespitten önceki sürelere ait işgal ve tasarruflar sebebiyle ecrimisil takip ve tahsilatı yapılarak bu taşınmazlar denetim ve idare altına alınır.(2) Taşınmazın mahallinde düzenlenecek Taşınmaz Tespit Tutanağında (Ek-8); işgalin başlangıç tarihi, taşınmazın işgale veya kullanıma konu olan yüzölçümü, işgalcileri, kullanım amacı, ecrimisil takdirinde yararlanılabilecek bilgiler ile bilinmesinde yarar görülen diğer bilgilere yer verilir."hükmü; "Ecrimisilin tespit ve takdir edilmesi" başlıklı 85. maddesinde, "(1) (Değişik:RG-10/4/2011-27901) Hazine taşınmazlarının kişilerce işgale uğradığının tespit edilmesi hâlinde, tespit tarihinden itibaren onbeş gün içinde "Taşınmaz Tespit Tutanağı"na (Ek-8) dayanılarak, tespit tarihinden geriye doğru beş yılı geçmemek üzere bedel tespit komisyonunca ecrimisil tespit ve takdir edilir. (2) (Değişik:RG-10/4/2011-27901) Ecrimisilin tespit ve takdirinde; İdarenin zarara uğrayıp uğramadığına ve işgalcinin kusurlu olup olmadığına bakılmaksızın, taşınmazın işgalci tarafından kullanım şekli, fiili ve hukuki durumu ile işgalden dolayı varsa elde ettiği gelir, aynı yer ve mahalde bulunan emsal nitelikteki taşınmazlar için oluşmuş kira bedelleri veya ecrimisiller, varsa bunlara ilişkin kesinleşmiş yargı kararları, ilgisine göre belediye, ticaret odası, sanayi odası, ziraat odası, borsa gibi kuruluşlardan veya bilirkişilerden soruşturulmak suretiyle edinilecek bilgiler ile taşınmazın değerini etkileyecek tüm unsurlar göz önünde bulundurulur. İşgalin şekli, Hazine taşınmazının konumu ve taşınmazdan elde edilen gelir gibi unsurlar itibariyle asgari ecrimisil tutarlarını belirlemeye Bakanlık yetkilidir. (3) Kiraya verilen, irtifak hakkı kurulan veya kullanma izni verilen taşınmazlarda sözleşmenin bitiminden sonra kullanımın devam etmesi hâlinde, varsa sözleşme veya resmî senetteki hükme göre işlem yapılır. Aksi takdirde işgalciler hakkında ecrimisil tespit, takdir ve tahsilatı yapılır. (4) Hazinenin paydaşı olduğu taşınmazların işgali hâlinde, Hazine payına tekabül eden miktar esas alınarak ecrimisil takip ve tahsilatı yapılır. (5) Bakanlık, uygulamada birliği sağlamak amacıyla, ecrimisilin tespit ve takdirine ilişkin usul ve esasları belirlemeye yetkilidir." hükmü; "Ecrimisil ihbarnamesinin tebliği ve itiraz" başlıklı 86. maddesinde, "(1) (Değişik cümle:RG-11/9/2014-29116) Takdir edilen ecrimisiller, takdir tarihinden itibaren onbeş gün içinde ecrimisil ihbarnamesi düzenlenerek fuzuli şagile, 11/2/1959 tarihli ve 7201 sayılı Tebligat Kanunu hükümlerine göre öncelikle elden veya iadeli taahhütlü mektupla, bu şekilde tebliğ edilemeyenler diğer usullere göre tebliğ edilir. (Ek cümle:RG-10/4/2011-27901) Ecrimisil işleminde İdarece maddi, kişide, işgal edilen alanda veya yüzölçümde ya da benzer şekilde hata olduğunun belirlenmesi halinde, bu hata İdarece hangi aşamada olursa olsun resen düzeltilir ve yeniden ecrimisil ihbarnamesi düzenlenerek ilgililerine tebliğ edilir. (2) Ecrimisil işlemine karşı, tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde ilgili İdareye dilekçeyle müracaat edilerek düzeltme talebinde bulunulabilir. (Ek cümle:RG-10/4/2011-27901) Bu süre içerisinde ecrimisil işlemine karşı düzeltme talebinde bulunulmak suretiyle itiraz edilmemesi veya itiraz edilmesine rağmen aynı süre içerisinde bu itirazdan kayıtsız ve şartsız olarak vazgeçilmesi ya da yine bu süre içerisinde dava açılmış ise aynı süre içerisinde davadan kayıtsız ve şartsız olarak feragat edilmesi halinde yüzde yirmi indirim uygulanır. (3) Düzeltme talepleri, talep tarihinden itibaren en geç otuz gün içinde bu amaçla oluşturulacak komisyonlarca karara bağlanır ve sonucu karar tarihinden itibaren en geç onbeş gün içinde düzenlenecek Ecrimisil Düzeltme İhbarnamesi (Ek-10) ile ilgilisine tebliğ edilir. (Ek cümle:RG-10/4/2011-27901) Ecrimisil ihbarnamesine yapılan itiraz veya açılan dava ile ecrimisil düzeltme ihbarnamesine açılan dava İdarece yapılan ve resen düzeltilmesi gereken hatalara ilişkin ve bu hata İdarece düzeltilir ise; bu durumda da açılan davadan kayıtsız ve şartsız olarak feragat edilmesi halinde yüzde yirmi indirim uygulanır. (4) Düzeltme taleplerini inceleyip karara bağlayacak komisyonların kuruluşu, çalışma esasları ve yetki sınırlarına ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenir." hükmü yer almaktadır.
20/08/2011 tarih ve 28031 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 336 sıra nolu Milli Emlak Genel Tebliği'nin "Ecrimisilin tespit ve takdir edilmesi" başlıklı 5. maddesinde, "..(3) Hazine taşınmazlarının gerçek veya tüzel kişilerce işgale uğradığının tespit edilmesi hâlinde; tespit tarihinden itibaren onbeş gün içinde taşınmaz tespit tutanağına dayanılarak bedel tespit komisyonunca tespit tarihinden geriye doğru beş yılı geçmemek üzere, tarımsal amaçlı kullanımlar ile belediye ve mücavir alan sınırları dışında gelir getirici unsur taşımayan kullanımlar için taşınmazın emlak vergisine esas asgari değerinin yüzde birbuçuğundan; belediye ve mücavir alan sınırları içinde ve planlı alanlarda tarım dışı kullanımlar için ise taşınmazın emlak vergisine esas asgari değerinin yüzde üçünden az olmamak üzere ecrimisil tespit ve takdir edilir." hükmü, "Düzeltme talepleri ve taleplerin değerlendirilmesi" başlıklı 7. maddesinde; "(1) Ecrimisil işlemine karşı, tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde ilgili İdareye dilekçeyle müracaat edilerek düzeltme talebinde bulunulabilir. (2) Düzeltme talepleri, talep tarihinden itibaren en geç otuz gün içinde bu Genel Tebliğin 8 inci maddesinde belirtilen komisyonlarca karara bağlanır ve sonucu karar tarihinden itibaren en geç onbeş gün içinde düzenlenecek Yönetmelik eki “Ecrimisil Düzeltme İhbarnamesi” ile ilgilisine tebliğ edilir. (3) Komisyonlar, gerektiğinde mahallinde inceleme yapmak veya yaptırmak suretiyle itirazları inceler. Komisyonlar üye tam sayısı ile toplanır ve çoğunlukla karar alır. Kararlarda çekimser kalınamaz. Komisyon kararları gerekçeli yazılır. Muhalif kalan üye karşı oy gerekçesini belirtmek zorundadır. (4) Düzeltme taleplerini inceleyen komisyon kararlarına karşı, fuzuli şagiller tarafından İdareye başka bir itirazda bulunulamaz. (5) Malmüdürlüklerince düzenlenen, ilgililerince itiraz edilen ve inceleme yetkisi illerde oluşturulan komisyonlara ait olan itirazlar, malmüdürlüklerince en geç beş iş günü içinde taşınmazın dosyası, ecrimisil takdirine ilişkin diğer belgeler ve itiraza ilişkin görüş ile birlikte yetkili komisyonca incelenmek üzere defterdarlığa gönderilir. Komisyonca yapılan inceleme sonucunda verilen karar, ilgilisine süresi içerisinde ecrimisil düzeltme ihbarnamesi ile tebliğ edilmek üzere ilgili malmüdürlüğüne bildirilir." hükmü yer almaktadır.
Dava konusu Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkındaki Yönetmelik'in 86. maddesinin 2. fıkrası ve 336 Sıra No'lu Milli Emlak Genel Tebliği'nin 7. maddesinin 1. fıkrasının incelenmesi:
Türkiye Cumhuriyeti idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak tüzük ve yönetmelik dışında, yönerge, tebliğ, genelge talimat gibi çeşitli adlar altında da düzenleme yapabilmektedirler. Ancak bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına uygun hükümler ihtiva etmeleri gerekmektedir.
Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen tüzük, yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.
İdarenin düzenleyici idari işlem tesis etme yetkisinin "Yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesinin bir sonucu olarak ikincil nitelikte bir kural koyma yetkisi olduğu göz önüne alındığında; söz konusu yetkinin kanunların çizdiği çerçeve içinde kalması ve kanunlara uygun olarak kullanması zorunludur. Bu bağlamda kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa düzenlemenin yönetmelikle yapılması, ayrıca normlar hiyerarşisinde yönetmeliğe göre daha alt düzeyde yer alan düzenleyici işlemlerin yönetmelikle çizilen sınırı aşmaması ve yönetmeliğe uygun olması bir diğer zorunluluktur.
Uyuşmazlıkta, davacı tarafından yukarıda yer verilen 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 74. maddesine dayanılarak çıkartılan Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik'in işlem tarihinde yürürlükte bulunan 86. maddesinin 2. fıkrası ile 336 Sıra No'lu Milli Emlak Genel Tebliği'nin 7. maddesinin 1. fıkrasında düzenlenen ecrimisil işlemine karşı, tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde ilgili idareye dilekçeyle müracaat edilerek düzeltme talebinde bulunulabileceği hükmünün, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanun'unun "Üst Makama Başvuru" başlıklı 11. maddesinde düzenlenen altmış günlük hak arama süresini üst hukuk normuna aykırı ve kısıtlayıcı olacak şekilde otuz güne düşürdüğü, normlar hiyerarşisi kapsamında bu düzenlemelerin hukuken kabul edilemeyeceği iddialarıyla iptali istenilmiştir.
Doktrinde ve yargısal içtihatlarda; iptal davası, idari işlemlere karşı açılabilen dava olarak tanımlanmaktadır. İlgilisinin iradesine bakılmaksızın, idarenin tek yanlı iradesi ile tesis ettiği ve hukuk düzeninde bir değişiklik meydana getiren idari işlemlere karşı açılabilen iptal davasında, dava konusu idari işlemin aynı zamanda kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olması da gerekir.
"Kesinlik" kavramı, işlemin uygulamaya hazır, nihai bir işlem olduğunu, "yürütülmesi zorunlu işlem" kavramı ise işlemin başka bir işlemin varlığına gerek olmaksızın, hukuk düzeninde sonuçlar doğurabilmesini ifade etmektedir.
İptal davası açmadan önce kural olarak idareye başvurma mecburiyeti bulunmamaktadır. Ancak kural böyle olmakla birlikte, bazı hallerde bu kurala istisnalar getirilmiştir. Bu istisnaların amacı ise; işlemin idari yönden kesinlik kazanmasını sağlamak veya uyuşmazlıkların yargı yollarına başvurmaya gerek kalmadan idari yollardan çözümünü sağlamaktır. Hangi hallerde dava açmadan önce idareye başvurma zorunluluğunun bulunduğu ve bunun süresi, yasal düzenlemelerle gösterilmiştir. Nitekim İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Doğrudan doğruya tam yargı davası açılması" başlıklı 13. maddesi; idari eylemlerden hakları ihlal edilmiş olanların idari dava açmadan önce, bu eylemleri yazılı bildirim üzerine veya başka suretle öğrendikleri tarihten itibaren bir yıl ve her halde eylem tarihinden itibaren beş yıl içinde ilgili idareye başvurarak haklarının yerine getirilmesini istemelerini zorunlu kılmıştır.
İsteğe bağlı/ihtiyari başvuru ise, ilgiliye idareye müracaat edip etmeme konusunda takdir yetkisi tanır. İdari işlemi tebellüğ eden ilgili, ister idareye müracaat eder, isterse de doğrudan dava açabilir. Kanun metninde bir kesinlik bulunmuyorsa ortada "isteğe bağlı/ihtiyari idari başvuru" yolunun olduğu, bu durumda "isteğe bağlı/ihtiyari idari başvuru" yolu dava açmanın bir ön şartı değil, ilgiliye ayrıca verilmiş bir hak olmaktadır. (Bahtiyar AKYILMAZ, Murat SEZGİNER, Cemil KAYA, Türk İdari Yargılama Hukuku, s.268-270.)
Bu durumda, İdarî bir işleme karşı dava açılmadan önce, işlemi gerçekleştiren idareye zorunlu başvuru yapılmasının ancak kanun ile getirilebileceğinin, diğer düzenlemelerle böyle bir başvuru yolu getirilse bile bu durumun bir dava açma ön şartı olamayacağı da açıktır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanun'unun "Üst Makama Başvuru" başlıklı 11. maddesinde, hakkında idari işlem tesis edilen ilgililerin idari dava açmadan önce işlemin "kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması" istemiyle yapabilecekleri başvuruların süresine ve başvuru durumunda dava açma süresinin nasıl hesaplanacağına yönelik kurallar getirmekte olup, başka bir anlatımla 11. maddede, ilgili hakkında daha önce kurulmuş bir idari işlemin "kaldırılması, geri alınması veya değiştirilmesi"nin istenmesi durumunda, dava açma süresinin ne biçimde hesaplanacağı düzenlenmiştir.
Oysa ecrimisil ihbarnamesine karşı yapılacak itiraz ile ilgili olarak ise, itiraz mercii ve itirazın tabi olacağı süre yönlerinden 2577 sayılı Yasadan farklı "özel" bir idari itiraz usulü düzenlenmiştir. Bu düzenleme ile kendilerine ecrimisil ihbarnamesi tebliğ edilen kişilere var olan dava açma haklarının yanında, bahse konu işlemin değiştirilmesi, kaldırılması veya yeni bir işlem tesis edilmesini sağlamak amacıyla itiraz (düzeltme) talebinde bulunma hakkı da tanınmış, itiraz yoluna başvurulması halinde ise itiraz merciine, konuyu değerlendirmesi ve sonuçlandırması için itiraz dilekçesi, karar ile eklerinin kendisine intikalinden itibaren en çok 30 günlük bir süre verilmiştir.
Bahse konu Yönetmelik ve Tebliğde öngörülen itiraz yolu, ecrimisilin kesinleşmesi için tüketilmesi gerekli zorunlu bir yol değil ise de; bu yola başvurulması durumunda tesis edilen işlemin yeni bir işlem olduğunun kabulü gerekir. Bir başka ifadeyle, idare nezdinde yapılan itirazın sonuçlandırılmasıyla, dava açma süresinin de yeni işlemin tebliğ tarihinden itibaren başlatılması gerekir.
Bu itibarla ecrimisil ihbarnamesine karşı yapılan düzeltme talebinin yukarıda anılan Yönetmelik ve Tebliğ düzenlemesi uyarınca davacıya "isteğe bağlı/ihtiyari idari başvuru" yolu öngörüldüğünün anlaşıldığı ve 2577 sayılı Yasa'nın 11. maddesi kapsamında değerlendirilmesine olanak bulunmadığından, anılan hükümlerin bahsi geçen Yasa hükmüne aykırı olacak şekilde kısıtlayıcı düzenlemeler içerdiğinden ve böylece dava açma hakkı yönünden de aleyhe bir durum oluşturulduğundan söz edilemeyecektir.
Bu durumda, 2886 sayılı Kanun'da yer alan ecrimisile yönelik düzenlemeler incelendiğinde; söz konusu Kanun'un uygulanması niteliğinde hükümler içerdiği anlaşılan Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik ile 336 Sıra No'lu Milli Emlak Genel Tebliği'nin davaya konu edilen maddelerinde üst hukuk normlarına, kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık görülmemiştir.
Dava konusu ... tarih ve ... sayılı ecrimisil ihbarnamesi ile bu ihbarnameye karşı yapılan itirazın reddine ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin incelenmesi:
Dosyanın incelenmesinden, İstanbul İli, Kadıköy İlçesi, ... Mahallesi (...) ... ada 15 nolu parselde bulunan Hazineye ait 3.253,00 m² yüzölçümlü taşınmazın 2.818,00 m²'sinin sosyal tesis alanı, bahçe ve giriş mahalli olarak kullanılmak suretiyle fuzulen işgal edildiğinin 13/07/2017 tarihli taşınmaz tespit tutanağıyla tespit edilmesi üzerine oluşturulan kıymet takdir komisyonu tarafından belirlenen 21/05/2016-13/07/2017 tarihleri arası dönemi kapsayan 799.915,40-TL ecrimisil bedelinin istenilmesine dair düzenlenen ecrimisil ihbarnamesi ile bu ihbarnameye karşı davacı tarafından yapılan itirazın süresinde yapılmadığından bahisle reddedildiği görülmüştür.
İşgal nedeniyle alınan bir tazminat olan ecrimisilin tutarının hesaplanmasında; taşınmazın mevkii, kullanım şekli, elde edilen gelir, altyapı, ulaşım kolaylığı, varsa önceki dönem kira ve emsal ecrimisil bedelleri gibi tüm faktörlerin açık ise de, bu faktörler dikkate alınarak belirlenen ecrimisil bedelinin yukarıda yer verilen 336 Sıra No'lu Milli Emlak Genel Tebliği'nin 5. maddesinin 3. fıkrasında düzenlenen, belediye ve mücavir alan sınırları içinde ve planlı alanlarda tarım dışı kullanımlar için taşınmazın emlak vergisine esas asgari değerinin %3'ünden az olmamak üzere ecrimisil tespit ve takdir edileceği hükmünün de göz ardı edilemeyeceği kuşkusuzdur.
Uyuşmazlıkta, dosyada bulunan savunma ve eki belgeler ile … tarih ve … sayılı ecrimisil kıymet takdir kararının incelendiğinde, idarece 2016 yılı için ecrimisil m² birim bedeli belirlenirken yukarıda hükmüne yer verilen Mlli Emlak Genel Tebliği'nin emlak vergisine esas asgari değerinin %3'den az olmamak üzere ecrimisil tespit ve takdir edileceği hükmü gereğince, taşınmazın 2016 yılı emlak vergi değeri olan 8.098,96-TL'nin alt sınır olan %3'ü baz alınmak suretiyle 242,97-TL/m² olarak belirlendiği, işgal dönemini kapsayan bir sonraki yıl için de hesaplanan bedele yeniden değerleme oranı uygulanarak 252,27-TL/m² olarak hesaplandığı ve toplam ecrimisil bedelinin belirlendiği görülmektedir.
Bu durumda; taşınmazın mevkii, kullanım şekli ve emlak vergi değeri göz önüne alındığında söz konusu taşınmaz üzerinde fuzuli şagil olduğuna tereddüt bulunmayan davacıdan istenilen ecrimisil bedelinde ve bu bedele kaşı yapılan itirazın reddine dair idarece tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, davalı idarelerden … Valiliği … İl Müdürlüğü … Dairesi Başkanlığı tarafından yatırılan …-TL posta giderinin davacı tarafından anılan idareye ödenmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, 19/12/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.