T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2023/6593
Karar No : 2024/3024
DAVACI : ...Derneği
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
DAVANIN KONUSU : 14/03/2023 tarih ve 32132 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 13. maddesi ile 11/12/2020 tarih ve 31331 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliğine eklenen "Ek madde 1"in 3. fıkrasının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI: 14/03/2023 tarih ve 32132 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 13. maddesiyle, 11/12/2020 tarih ve 31331 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan "Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliğine eklenen "Ek Madde 1'in 3. fıkrasının, 4708 sayılı Yapı Denetim Hakkında Kanunun ve ilgili yönetmeliğin nihai amacına aykırı bir düzenleme olduğu, yapılan değişikliğin davalı idarenin işlemlerinde çelişki ve eşitsizlik yaratacağı, hizmet birim fiyatlarının davalı idare tarafından Döner Sermaye Birim Fiyatları Listesi olarak her yıl yayımlandığı, bu tarifenin fiili olarak uygulandığı, toplam ücretlerin bu hizmet bedellerine göre hesap edilerek deney hizmetini isteyen kişi ya da firma tarafından davalı idarenin döner sermaye hesabına yatırıldığı, dava konusu düzenleme doğrultusunda Ek-9'da yayımlanan asgari ve azami laboratuvar hizmet bedelleri ile, davalı idarenin bünyesinde uyguladığı karsız, yol hizmet bedelinin hariç olduğu yeni bir hesaplama yöntemi getirildiği, sonuç olarak aynı Bakanlık bünyesinde; döner sermaye birim fiyatları ile yapılan hizmet bedeli ve dava konusu düzenleme ile getirilen (Ek-9 asgari ve azami laboratuvar hizmet bedeli) hizmet bedeli olmak üzere 2 ayrı hizmet birim fiyatının ortaya çıktığı, bu farklı hesaplama yöntemlerinin nasıl yapıldığına dair davalı idarece paylaşılan herhangi bir verinin bulunmadığı, davalı idarece, sürekli değişken yol masrafları ve işletme giderlerine üst sınır getirilmesinin kabul edilemeyeceği, dava konusu düzenleme yapılırken yol masraflarının ve işletme karının hesap edilmediği, üst sınır belirlenmesinin hizmet kalitesinin düşmesine ve laboratuvarların maliyet kısmasına sebebiyet vereceği, birebir aynı olan hizmete aynı kurum bünyesinde farklı bedel uygulanmasının eşitlik ilkesine aykırı olduğu, yayımlanan birim fiyatların, davalı idare Döner Sermaye Birim Fiyatlarına göre eksik hesaplandığı, ayrıca Ek-9 olarak yayımlanan asgari ve azami laboratuvar hizmet bedellerinin nasıl hesaplandığına dair Bakanlıkça yayımlanmış veya paylaşılmış hiçbir analiz ve detayın bulunmadığı, günümüz şartlarında yakıt, araç bakım-tamir, araç kasko-sigorta, lastik fiyatlarının çok arttığı bir dönemde deney hizmetine asgari ve azami fiyat sınırlaması getirildiği, yol ve nakil ücretleri için tanım yapılmadığı, davalı idarenin belirlediği ve birbiriyle çelişen, piyasa koşullarından uzak iki ayrı fiyat politikasının deprem ülkesi olan ülkemizde yapı laboratuvarlarının nitelikli ve doğru hizmet vermesinin önünde büyük bir engel oluşturduğu, birim maliyete etki eden tüm detaylar ek analizlerde görüldüğü üzere hizmet çeşitleri, işletme karı ve genel gider ile yol-nakliye vs gibi ücretlerin birim fiyat analizlerinde dikkate alınmadığı ve tariflenmediği, bu sebeplerle dava konusu düzenlemenin iptalinin gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMALARI : Davalı idare tarafından, 4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanunun 12. maddesinin 2. fıkrasında, beton deneyine ilişkin laboratuvarca verilen hizmetlerin azami bedeli ve bu bedelin kimin tarafından karşılanacağına ilişkin esasların Bakanlıkça hazırlanacak Yönetmelikle düzenleneceğinin hüküm altına alındığı, ilgili Kanunun verdiği yetkiye dayanarak laboratuvar kuruluşuna ödenecek olan taze ve sertleşmiş beton deneyi bedellerinin, bu Yönetmeliğe ekli Ek-9 tarife cetvelinde yer alan birim fiyatları geçemeyeceğinin düzenlendiği, 06/07/2023 tarih ve 7346 sayılı Cumhurbaşkanı kararı ile mal ve hizmetlere uygulanacak katma değer vergisi oranlarının tespitine ilişkin kararda değişikliğe gidildiğinden, 09/09/2023 tarih ve 32304 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesiyle, ilgili Yönetmeliğin Ek Madde 1'in 3. fıkrasına "Bu fiyatlara katma değer vergisi dahil değildir" cümlesinin eklendiği, 5. maddesiyle ise Ek-9'un değiştirildiği, 4708 sayılı Kanuna tabi tüm yapılarda Kanun ve ilgili mevzuat gereği laboratuvar deney hizmetlerinin Bakanlık tarafından belgelendirilen laboratuvar kuruluşları tarafından verilmesi gerektiği, ilgili Yönetmeliğin 6. maddesinin 2. fıkrası gereği bir ilde faaliyet gösterebilecek laboratuvar sayısının o ildeki denetlenen inşaat alanına bağlı olarak sınırlandırılarak izin belgesi verildiği ve ilgili mevzuat gereği beton deneyleri (taze beton ve sertleşmiş beton) için o ilde faaliyet gösteren laboratuvar kuruluşundan hizmet alınması zorunlu tutularak, ildeki beton deneylerinin ildeki laboratuvarlar tarafından verilmesinin sağlandığı, beton deneyleri için tarife cetveli belirlenirken, laboratuvarların işletme giderleri, beton deneylerinin il dışındaki laboratuvarlardan alınamaması hususu, il dışından hizmet alınamaması nedeniyle bazı illerde özellikle sertleşmiş beton deneyleri için fahiş fiyatlar uygulandığına dair şikayetler alındığı, ülkede uygulanan deney bedelleri, beton deney bedellerinin yapı denetimi hizmet bedeline dahil olması ve yapı denetimi hizmet bedelinin 4708 sayılı Kanunun 5. maddesinin beşinci fıkrası gereği hizmet bedeline esas yapı yaklaşık maliyetinin % 1,5'i sabit bir fiyat olması hususunun da göz önünde bulundurulduğu ve tarife cetveline de asgari ve azami birim fiyatı konularak, laboratuvarların alınacak numune adedi, yol vb. durumlara göre asgari, azami ya da bu bedelller aralığında deney hizmet bedeli talep edebilmelerinin sağlandığı, dava dilekçesinde konu edilen birim fiyat listesinin, Mesleki Hizmetler Genel Müdürlüğünce piyasa gözetimi ve denetimi iş ve işlemlerini yürütmek amacıyla Bakanlık İl Müdürlüklerinde kurulan laboratuvarların uygulayacakları fiyatları içerdiği ve bu laboratuvarlarda 4708 sayılı Kanuna tabi yapılara hizmet verilmediği ve piyasa gözetimi ve denetimi kapsamında gerekli olan laboratuvar hizmetlerinin verildiği, ayrıca söz konusu tarife cetvelinde yer alan azami birim fiyatların, Bakanlık Döner Sermaye İşletmesi Müdürlüğü tarafından yayımlanan 2023 yılı birim fiyat listesinde Mesleki Hizmetler Genel Müdürlüğünün altında yer alan birim fiyatlarda belirtilen fiyatların altında kalmadığı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'IN DÜŞÜNCESİ : Dava, 14.03.2023 günlü, 32132 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 13. maddesi ile 11.12.2020 günlü, 31331 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliğine eklenen "Ek madde 1" in 3. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanunun 1/1.maddesinde " Bu Kanunun amacı; can ve mal güvenliğini teminen, imar plânına, fen, sanat ve sağlık kurallarına, standartlara uygun kaliteli yapı yapılması için proje ve yapı denetimini sağlamak ve yapı denetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir. " hükmüne yer verilmiş, Kanunun 1. maddesinin (m) bendinde laboratuvarın, inşaat ve yapı malzemeleri ile ilgili ham madde ve mamul madde üzerinde ilgili standartlarına veya teknik şartnamelerine göre ölçüm, muayene, kalibrasyon yapabilen ve diğer özelliklerini tayin eden, Bakanlıktan izin almış tesisi ifade edeceği belirtilmiştir. Kanunun 12/2.maddesinde; "(Değişik ikinci fıkra:14/2/2020-7221/28 md.) İlgili idarelerin bu Kanunda belirtilen hususlara ilişkin görevleri ile çalışma usul ve esasları; yapı denetim kuruluşlarının sınıflandırılması, kuruluşlar arasında adaletli iş dağılımını temin etmek üzere bir ilde faaliyet gösterebilecek olan yapı denetim kuruluşu ve laboratuvar kuruluşu sayısının belirlenmesi ile kuruluş safhasında sahip olunması gereken asgarî nitelikler; yapı denetim izin belgesinin geçici olarak geri alınmasına ilişkin şartlar, yapı denetim kuruluşları ve laboratuvarların görevleri ile çalışma usul ve esasları; denetçi belgesi verilmesine ilişkin usul ve esaslar ile yapı denetim ve laboratuvar kuruluşlarında görev alacak personelde aranacak nitelik, tecrübe ve bunların istihdam şartları ile görev ve sorumlulukları; diğer yapı sorumlularının nitelikleri, görevleri ile çalışma usul ve esasları; Merkez ve İl Yapı Denetim Komisyonunun görevleri ile çalışma usul ve esasları; yapı denetimi hizmet sözleşmesine ve feshine ilişkin esaslar; hizmet bedelinin ödenmesi, (ek ibare: 10/6/2022-7410 sayılı Kanunun 18. maddesi) beton deneyine ilişkin laboratuvarca verilen hizmetlerin azami bedeli ve bu bedelin kimin tarafından karşılanacağı, bu Kanun uyarınca denetlenerek inşa edilen yapılara bina kimlik sertifikası verilmesi ve düzenlenecek meslek içi eğitimlere ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça hazırlanan yönetmeliklerle düzenlenir." hükmü yer almıştır.
4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanun uyarınca çıkarılan ve 05.02.2008 günlü, 26778 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yapı Denetimi Uygulama Yönetmeliği kapsamında laboratuvarların çalışma usul ve esasları düzenlenmişken 4708 sayılı Kanunun 8. ve 12. maddeleri ile 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 97. maddesinin birinci fıkrasına dayanılarak 4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanun gereğince kamu veya özel kuruluşların bünyesinde kurulmuş laboratuvarlara Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından izin belgesi verilmesi için sağlaması gereken genel şartlar, laboratuvarlarda görev alacak denetçi mühendisler ve diğer görevlilerde aranacak nitelikler, laboratuvarların denetim hizmetinin yürütülmesi, laboratuvarlardan alınacak teminatın türü, tutarı, iadesi ile irat kaydedilmesine, idari yaptırımlara ilişkin usul ve esasları belirlemek amacıyla hazırlanan Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliği 11.12.2020 günlü, 31331 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe konulmuş ve aynı günlü yönetmelik değişikliği ile Yapı Denetimi Uygulama Yönetmeliğindeki konu ile ilgili hükümler yürürlükten kaldırılmıştır.
4708 sayılı Yasanın "Yapı denetimi hizmet sözleşmeleri" başlıklı 5. maddesinin ikinci fıkrasında, yapı sahipleri ile yapı denetim kuruluşları arasında akdedilen sözleşmede; taahhüt edilen hizmetin konusu, yeri, inşaat alanı, süresi, varsa yapı sahibi ile yapı müteahhidi arasında akdedilen sözleşmede yer alan yapının fizikî özellikleri, yapı denetimi hizmet bedeli, yapı denetiminde görev alacak teknik personel listesi ve diğer yükümlülüklerin yer alacağı; 5. fıkrasında, yapı denetimi hizmeti için yapı denetim kuruluşuna ödenecek hizmet bedelinin, yapı denetimi hizmet sözleşmesinde belirtileceği, bu bedelin, hizmet bedeline esas yapı yaklaşık maliyetinin %1,5’i kadar olduğu, bu bedele, (ek ibare:10/6/2022-7410 sayılı Kanunun 16. maddesi) laboratuvarlara yaptırılacak olan taşıyıcı sisteme ilişkin deneylerden Bakanlıkça belirlenenlerin masrafları dâhil olup, katma değer vergisi ile yapı denetim kuruluşu tarafından talep edilen ve taşıyıcı sisteme ilişkin olmayan malzeme ve imalâtlar konusunda yapı müteahhidince yaptırılacak olan laboratuvar deneylerinin masraflarının dâhil olmadığı, yapı denetim kuruluşunun, yapı sahibinden başka bir ad altında, ayrıca hiçbir bedel talebinde bulunamayacağı hükme bağlanmıştır.
4708 sayılı Yasanın 12/2. maddesinde 10.06.2022 tarihinde yapılan değişiklikle beton deneyine ilişkin hizmetlerin azami bedelinin Bakanlıkça hazırlanan yönetmelikle düzenleneceği hükmüne dayanılarak 14.03.2023 günlü, 32132 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan dava konusu Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 13. maddesi ile ana yönetmeliğe eklenen "Laboratuvar deneylerine ilişkin hizmet bedeli ve ödenmesi" başlıklı Ek madde 1 hükmü ile yapı denetim kuruluşları tarafından, belgeli laboratuvar kuruluşlarına yaptırılan muayene ve deneyler için ödenmesi gereken bedele ilişkin önceden bir hüküm yokken hizmet bedelinin birim fiyatına yönelik düzenleme getirilmiştir.
Ek madde 1'de (1) Beton deneylerinin izlenmesine yönelik kullanılacak etiket bedelleri ile yapının taşıyıcı sistemine ilişkin taze beton, sertleşmiş beton (karot) ve betonarme çeliği deney bedelleri yapı denetim hizmet bedeline dahildir.
(2) Yapı denetim kuruluşu tarafından yapı müteahhidinden yaptırılması istenilen muayene ve deneyler belgelendirilir. Laboratuvarlar tarafından her bir hakedişe konu yapı bölümündeki taşıyıcı sisteme ilişkin muayene ve deneyler ayrı ayrı faturalandırılır. Yapı denetim kuruluşları tarafından bu faturalar ilgili hakediş ekine konulur ve taşıyıcı sisteme ilişkin deneylerin fatura tutarı kadar bedel hakediş tahakkuka bağlandıktan sonra laboratuvar kuruluşunun hesabına aktarılır.
(3) Laboratuvar kuruluşuna ödenecek olan taze ve sertleşmiş beton deneyi bedelleri bu Yönetmeliğe ekli Ek-9 Tarife Cetvelinde yer alan birim fiyatları geçemez. Bu birim fiyatlar Bakanlıkça her yıl bir önceki yılın yurt içi üretici fiyat endeksi esas alınarak güncellenir. Küsuratlar bir üst tamsayıya tamamlanır. Her yıl 1 Ocak tarihinden geçerli olmak üzere Bakanlığın ilgili biriminin elektronik adresinden yayınlanır.” hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu Yönetmelikte 09.09.2023 tarihinde yapılan değişiklikle Ek madde 1'in 3. fıkrasına "Bu fiyatlara katma değer vergisi dahil değildir" cümlesi eklenmiş ve bu değişikliğe uygun olarak Ek-9 tarife cetvelinde de değişiklik yapılarak birim fiyatlar yeniden düzenlenmişse de, değişikliğin 06.07.2023 tarihli, 7346 sayılı Cumhurbaşkanı kararı ile mal ve hizmetlere uygulanacak katma değer vergisi oranlarında değişiklik yapılması nedeniyle bu karara uyum sağlanması amacıyla yapıldığı, temel birim fiyatlarının değişmediği, fiyatlara eklenecek olan katma değer vergisinin dahil edilmeyerek cetvelin düzenlendiği, değişikliğin 4708 sayılı Yasanın 5. maddesinin 5. fıkrasında yer alan, laboratuvar kuruluşuna ödenecek hizmet bedeline katma değer vergisinin dahil olmadığı yolundaki hükme uygun olduğu anlaşılmıştır.
Diğer taraftan, 22.02.2024 tarihinde yapılan değişiklikle Yönetmeliğin Ek 1. maddesinin 1. ve 2. fıkra hükümleri:
"(1)Betonarme yapıların beton deneylerinin izlenmesine yönelik kullanılacak etiket bedelleri ile betonarme yapının taşıyıcı sistemine ilişkin taze beton, sertleşmiş beton (karot) ve betonarme çeliği deney bedelleri yapı müteahhidi tarafından karşılanır. Bu kapsamda yapı müteahhidi ile laboratuvar kuruluşu arasında Ek-10’da yer alan sözleşme akdedilir. Betonarme yapılar dışında kalan diğer yapıların taşıyıcı sistemine ilişkin deney bedelleri, yapı denetimi hizmet bedeline dahildir.
(2) (Değişik:RG-22/2/2024-32468) Yapı denetim kuruluşu tarafından yapı müteahhidinden yaptırılması istenilen muayene ve deneyler belgelendirilir. Laboratuvarlar tarafından, betonarme yapıların taşıyıcı sistemine ilişkin muayene ve deneyler ayrı ayrı faturalandırılır. Yapı müteahhidi tarafından betonarme yapının taşıyıcı sistemine ilişkin deneylerin fatura tutarı kadar bedel laboratuvar kuruluşunun hesabına aktarılır. Laboratuvarlar tarafından betonarme yapılar dışında kalan diğer yapıların her bir hakedişe konu yapı bölümündeki taşıyıcı sistemine ilişkin muayene ve deneyler ayrı ayrı faturalandırılır. Yapı denetim kuruluşları tarafından betonarme yapılar dışında kalan diğer yapıların taşıyıcı sistemine ilişkin muayene ve deneylerin faturaları ilgili hakediş ekine konulur ve fatura tutarı kadar bedel hakediş tahakkuka bağlandıktan sonra laboratuvar kuruluşunun hesabına aktarılır." şeklinde değiştirilmiştir.
Davacı tarafından, deney hizmet bedellerinin Bakanlık tarafından her yıl yayımlanan Döner Sermaye Birim Fiyat Listesi esas alınarak hesaplanıp uygulanmakta iken dava konusu yönetmelik değişikliği ile Ek-9 tarife cetvelinde düzenlenen hizmet bedellerinin Bakanlığın belirlediği bedellerden farklı olduğu, iki ayrı hizmet birim fiyatının ortaya çıktığı, asgari ve azami hizmet bedellerinin nasıl hesaplandığının açıklanmadığı iddialarıyla Ek-1. maddenin 3. fıkrasının iptali istenilmektedir.
Ek 1. maddenin 3. fıkra hükmü ile laboratuvar kuruluşuna ödenecek taze ve sertleşmiş beton deneyleri bedellerinin Ek-9 tarife cetveli ile belirlenen birim fiyatları geçemeyeceği hükme bağlanmış olduğundan, birim fiyatlara yönelik bu düzenlemenin Ek-9 tarife cetvelini de kapsadığı, dolayısıyla değerlendirmenin tarife ile birlikte yapılması gerektiği kuşkusuzdur.
Dosyadaki bilgi ve belgelerden, dava konusu yönetmelik değişikliğinden önce yapı denetim hizmeti kapsamında laboratuvarlara beton deneyleri için ödenecek hizmet bedelinin davalı Bakanlık tarafından her yıl yayımlanan birim fiyat listesinin uygulanması suretiyle hesaplanarak ödendiği, dava konusu yönetmelik değişikliği ile birim fiyatların ilk kez yönetmelikle düzenlendiği ve Ek-9 tarife cetveli ile birim fiyatların belirlendiği, ancak tarife cetveli ile belirlenen birim fiyatların Bakanlıkça yayımlanan birim fiyat listesinden farklı olduğu anlaşılmaktadır.
4708 sayılı Yasanın 12/2. maddesinin yukarıda yer verilen hükmü ile laboratuvarca verilen hizmetlerin azami bedeli ve kimin tarafından karşılanacağının Bakanlık tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği öngörülmüş olduğundan, anılan maddeye dayanılarak dava konusu yönetmelik hükmü ile laboratuvar kuruluşuna ödenecek beton deney bedellerinin belirlenmesinde ve bu kapsamda Ek-9 ile beton deneyleri için asgari ve azami birim fiyatı tarife cetvelinin düzenlenmesinde yasaya aykırılık bulunmamakla birlikte, aynı hizmete ilişkin olarak Bakanlık tarafından yayımlanan birim fiyat listesi ile dava konusu yönetmelikle belirlenen fiyatlardaki farklılığın nedenlerinin somut olarak ortaya konulması gerekmektedir.
Davalı idare tarafından, tarife cetveli belirlenirken, laboratuvarların işletme giderleri, beton deneylerinin il dışındaki laboratuvarlardan alınamaması hususu, il dışından hizmet alınamaması nedeniyle bazı illerde özellikle sertleşmiş beton deneyleri için fahiş fiyatlar uygulandığına dair şikayetler alındığı, ülkede uygulanan deney bedelleri, beton deney bedellerinin yapı denetimi hizmet bedeline dahil olması ve yapı denetimi hizmet bedelinin 4708 sayılı Kanunun 5. maddesinin beşinci fıkrası gereği hizmet bedeline esas yapı yaklaşık maliyetinin % 1,5'i sabit bir fiyat olması hususunun da göz önünde bulundurulduğu ve tarife cetveline de asgari ve azami birim fiyatı konularak, laboratuvarların alınacak numune adedi, yol vb. durumlara göre asgari, azami ya da bu bedelller aralığında deney hizmet bedeli talep edebilmelerinin sağlandığı, tarife cetvelinde yer alan azami birim fiyatların, Bakanlık Döner Sermaye İşletmesi Müdürlüğü tarafından yayımlanan birim fiyat listesinde belirtilen fiyatların altında kalmadığı ileri sürülmekte ise de; belirtilen hususlara dayalı olarak hizmet bedelinin nasıl hesaplandığının açıklanmadığı, dolayısıyla farklı birim fiyatı belirlenmesinin nedenlerinin somutlaştırılmadığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, laboratuvarlara beton deneyleri için ödenecek hizmet bedelinin, Bakanlık tarafından yayımlanan ve dava konusu düzenlemeye kadar yerleşik biçimde uygulanmakta olan birim fiyatlardan farklı belirlenmesine ilişkin somut verilerin ortaya konmadığı, diğer taraftan, tarife cetvelinde belirlenen asgari ve azami birim fiyatları arasındaki belirlemeye yönelik somut ölçüt, ilke ve kriterlerin yönetmelikle düzenlenmesi gerekirken, konuya ilişkin herhangi bir düzenleme yapılmamış olduğu anlaşılmakla, dava konusu yönetmelik hükmünün objektif ölçüt ve kriterlere dayanmadığı, düzenlemenin tereddütlere ve eşitlik ilkesine aykırı uygulamalara yol açabilecek nitelikte olduğu sonucuna varıldığından, madde hükmünde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, 14.03.2023 günlü, 32132 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 13. maddesi ile 11.12.2020 günlü, 31331 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliğine eklenen "Ek madde 1" in 3. fıkrasının iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 15/05/2024 tarihinde, davacı vekili Av. …'ın ve davalı idare vekili Av. …'ün geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY: 14/03/2023 tarih ve 32132 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 13. maddesi ile 11/12/2020 tarih ve 31331 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliğine eklenen "Ek madde 1"in 3. fıkrasının iptali talebiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanunun 1. maddesinin 1. fıkrasında "Bu Kanunun amacı; can ve mal güvenliğini teminen, imar plânına, fen, sanat ve sağlık kurallarına, standartlara uygun kaliteli yapı yapılması için proje ve yapı denetimini sağlamak ve yapı denetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir." hükmüne yer verilmiş, aynı Kanunun 1. maddesinin 2. fıkrasının (m) bendinde; laboratuvar, "inşaat ve yapı malzemeleri ile ilgili ham madde ve mamul madde üzerinde ilgili standartlarına veya teknik şartnamelerine göre ölçüm, muayene, kalibrasyon yapabilen ve diğer özelliklerini tayin eden, Bakanlıktan izin almış tesis" şeklinde tanımlanmıştır.
Aynı Kanunun 5. maddesinin 5. fıkrasında Yapı denetimi hizmeti için yapı denetim kuruluşuna ödenecek hizmet bedeli, yapı denetimi hizmet sözleşmesinde belirtilir. (Değişik cümle:11/5/2018-7143/19 md.) Bu bedel, hizmet bedeline esas yapı yaklaşık maliyetinin %1,5’i kadardır. Hizmet bedeli oranı, yapım süresi iki yılı aşan iş için yıllık %5 artırılır ve yapım süresi iki yıldan daha az olan işler için yıllık %5 azaltılır. Bu bedele, laboratuvarlara yaptırılacak olan taşıyıcı sisteme ilişkin deneylerden Bakanlıkça belirlenenlerin masrafları dâhil olup, katma değer vergisi ile yapı denetim kuruluşu tarafından talep edilen ve taşıyıcı sisteme ilişkin olmayan malzeme ve imalâtlar konusunda yapı müteahhidince yaptırılacak olan laboratuvar deneylerinin masrafları dâhil değildir..." hükmü, 12. maddesinin 2. fıkrasında "İlgili idarelerin bu Kanunda belirtilen hususlara ilişkin görevleri ile çalışma usul ve esasları; yapı denetim kuruluşlarının sınıflandırılması, kuruluşlar arasında adaletli iş dağılımını temin etmek üzere bir ilde faaliyet gösterebilecek olan yapı denetim kuruluşu ve laboratuvar kuruluşu sayısının belirlenmesi ile kuruluş safhasında sahip olunması gereken asgarî nitelikler; yapı denetim izin belgesinin geçici olarak geri alınmasına ilişkin şartlar, yapı denetim kuruluşları ve laboratuvarların görevleri ile çalışma usul ve esasları; denetçi belgesi verilmesine ilişkin usul ve esaslar ile yapı denetim ve laboratuvar kuruluşlarında görev alacak personelde aranacak nitelik, tecrübe ve bunların istihdam şartları ile görev ve sorumlulukları; diğer yapı sorumlularının nitelikleri, görevleri ile çalışma usul ve esasları; Merkez ve İl Yapı Denetim Komisyonunun görevleri ile çalışma usul ve esasları; yapı denetimi hizmet sözleşmesine ve feshine ilişkin esaslar; hizmet bedelinin ödenmesi, beton deneyine ilişkin laboratuvarca verilen hizmetlerin azami bedeli ve bu bedelin kimin tarafından karşılanacağı, bu Kanun uyarınca denetlenerek inşa edilen yapılara bina kimlik sertifikası verilmesi ve düzenlenecek meslek içi eğitimlere ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça hazırlanan yönetmeliklerle düzenlenir." hükmü yer almaktadır.
4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanun uyarınca çıkarılan ve 11.12.2020 günlü, 31331 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliğine, 14/03/2023 tarih ve 32132 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 13. maddesi ile "Laboratuvar deneylerine ilişkin hizmet bedeli ve ödenmesi" başlıklı
"Ek madde 1;
(1) Beton deneylerinin izlenmesine yönelik kullanılacak etiket bedelleri ile yapının taşıyıcı sistemine ilişkin taze beton, sertleşmiş beton (karot) ve betonarme çeliği deney bedelleri yapı denetim hizmet bedeline dahildir.
(2) Yapı denetim kuruluşu tarafından yapı müteahhidinden yaptırılması istenilen muayene ve deneyler belgelendirilir. Laboratuvarlar tarafından her bir hakedişe konu yapı bölümündeki taşıyıcı sisteme ilişkin muayene ve deneyler ayrı ayrı faturalandırılır. Yapı denetim kuruluşları tarafından bu faturalar ilgili hakediş ekine konulur ve taşıyıcı sisteme ilişkin deneylerin fatura tutarı kadar bedel hakediş tahakkuka bağlandıktan sonra laboratuvar kuruluşunun hesabına aktarılır." düzenlemesine eklenen dava konusu 3. fıkra şu şekildedir.:
"(3) Laboratuvar kuruluşuna ödenecek olan taze ve sertleşmiş beton deneyi bedelleri bu Yönetmeliğe ekli Ek-9 Tarife Cetvelinde yer alan birim fiyatları geçemez. Bu birim fiyatlar Bakanlıkça her yıl bir önceki yılın yurt içi üretici fiyat endeksi esas alınarak güncellenir. Küsuratlar bir üst tamsayıya tamamlanır. Her yıl 1 Ocak tarihinden geçerli olmak üzere Bakanlığın ilgili biriminin elektronik adresinden yayınlanır.”
09.09.2023 ve 22.02.2024 tarihinde ilgili Yönetmelik kuralında yapılan değişikliklerle; Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliğinin "Laboratuvar deneylerine ilişkin hizmet bedeli ve ödenmesi" başlıklı "Ek madde 1"
"(1)Betonarme yapıların beton deneylerinin izlenmesine yönelik kullanılacak etiket bedelleri ile betonarme yapının taşıyıcı sistemine ilişkin taze beton, sertleşmiş beton (karot) ve betonarme çeliği deney bedelleri yapı müteahhidi tarafından karşılanır. Bu kapsamda yapı müteahhidi ile laboratuvar kuruluşu arasında Ek-10’da yer alan sözleşme akdedilir. Betonarme yapılar dışında kalan diğer yapıların taşıyıcı sistemine ilişkin deney bedelleri, yapı denetimi hizmet bedeline dahildir.
(2) (Değişik:RG-22/2/2024-32468) Yapı denetim kuruluşu tarafından yapı müteahhidinden yaptırılması istenilen muayene ve deneyler belgelendirilir. Laboratuvarlar tarafından, betonarme yapıların taşıyıcı sistemine ilişkin muayene ve deneyler ayrı ayrı faturalandırılır. Yapı müteahhidi tarafından betonarme yapının taşıyıcı sistemine ilişkin deneylerin fatura tutarı kadar bedel laboratuvar kuruluşunun hesabına aktarılır. Laboratuvarlar tarafından betonarme yapılar dışında kalan diğer yapıların her bir hakedişe konu yapı bölümündeki taşıyıcı sistemine ilişkin muayene ve deneyler ayrı ayrı faturalandırılır. Yapı denetim kuruluşları tarafından betonarme yapılar dışında kalan diğer yapıların taşıyıcı sistemine ilişkin muayene ve deneylerin faturaları ilgili hakediş ekine konulur ve fatura tutarı kadar bedel hakediş tahakkuka bağlandıktan sonra laboratuvar kuruluşunun hesabına aktarılır.
(3) Laboratuvar kuruluşuna ödenecek olan taze ve sertleşmiş beton deneyi bedelleri bu Yönetmeliğe ekli Ek-9 Tarife Cetvelinde yer alan birim fiyatları geçemez. Bu birim fiyatlar Bakanlıkça her yıl bir önceki yılın yurt içi üretici fiyat endeksi esas alınarak güncellenir. Küsuratlar bir üst tamsayıya tamamlanır. Her yıl 1 Ocak tarihinden geçerli olmak üzere Bakanlığın ilgili biriminin elektronik adresinden yayınlanır. (Ek cümle:RG-9/9/2023-32304) Bu fiyatlara katma değer vergisi dahil değildir." şeklinde son halini almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanun kapsamında faaliyet gösterecek laboratuvarların çalışma usul ve esasları, 4708 sayılı Kanun uyarınca çıkarılan ve 05.02.2008 günlü, 26778 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yapı Denetimi Uygulama Yönetmeliği kapsamında düzenlenmişken 4708 sayılı Kanunun 8. ve 12. maddeleri ile 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 97. maddesinin birinci fıkrasına dayanılarak hazırlanan ve 11.12.2020 günlü, 31331 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe konulan Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliği ile ayrıca düzenlenmiş ve aynı günlü yönetmelik değişikliği ile Yapı Denetimi Uygulama Yönetmeliğindeki konu ile ilgili düzenlemeler yürürlükten kaldırılmıştır.
4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanunun 12. maddesinin 2. fıkrasına 10/6/2022 tarih ve 7410 sayılı Kanunun 18. maddesiyle “beton deneyine ilişkin laboratuvarca verilen hizmetlerin azami bedeli ve bu bedelin kimin tarafından karşılanacağı,” ibaresinin eklenmesi üzerine; 11.12.2020 günlü, 31331 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliği'ne, 14/03/2023 tarih ve 32132 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 13. maddesi ile eklenen "Ek madde 1" ile laboratuvar deneylerine ilişkin hizmet bedelinin kim tarafından karşılanacağı, hizmet bedelinin ödenme şekli, laboratuvar kuruluşlarına yaptırılan muayene ve deneyler için ödenmesi gereken hizmet bedelinin birim fiyatına yönelik düzenleme getirilmiştir.
Dava konusu "Ek madde1"in 3. fıkrası ile; laboratuvar kuruluşuna ödenecek olan taze ve sertleşmiş beton deneyi bedellerinin, bu Yönetmeliğe ekli Ek-9 Tarife Cetvelinde yer alan birim fiyatları geçemeyeceği, bu birim fiyatların Bakanlıkça her yıl bir önceki yılın yurt içi üretici fiyat endeksi esas alınarak güncelleneceği, küsuratların bir üst tamsayıya tamamlanacağı ve her yıl 1 Ocak tarihinden geçerli olmak üzere Bakanlığın ilgili biriminin elektronik adresinden yayınlanacağı kurala bağlanmış, bu düzenleme doğrultusunda Yönetmeliğin Ek-9'da yer alan tarifesi ile taze beton ve sertleşmiş beton deneyleri için asgari ve azami birim fiyatlar ve KDV dahil asgari ve azami birim fiyatlar belirlenmiştir.
Dava konusu Yönetmelik kuralına, 09.09.2023 tarihinde yapılan değişiklik ile "Bu fiyatlara katma değer vergisi dahil değildir" cümlesi eklenmiş ve bu değişiklik doğrultusunda Ek-9 tarife cetvelinde temel birim fiyatlarının aynı kalarak, fiyatlara eklenecek olan katma değer vergisinin dahil edilmeyip cetvelin yeniden düzenlendiği görülmüştür.
Davacı tarafından, hizmet birim fiyatlarının davalı idare tarafından Döner Sermaye Birim Fiyatları Listesi olarak her yıl yayımlandığı, bu tarifenin fiili olarak uygulandığı, dava konusu düzenleme ile birlikte aynı Bakanlık bünyesinde; döner sermaye birim fiyatları ile belirlenen hizmet bedeli ve dava konusu düzenleme ile getirilen (Ek-9 asgari ve azami laboratuvar hizmet bedeli tarifesinde yer alan) hizmet bedeli olmak üzere 2 ayrı hizmet birim fiyatının ortaya çıktığı, yapılan değişikliğin davalı idarenin işlemlerinde çelişki ve eşitsizlik yaratacağı ileri sürülmüş, davalı idare tarafından Döner Sermaye Birim Fiyat Listesinin, Bakanlık Mesleki Hizmetler Genel Müdürlüğüne bağlı olarak merkezde ve bazı il müdürlüklerinde bulunan laboratuvarların piyasa gözetimi ve denetimi iş ve işlemlerini yürütmek amacıyla uygulayacağı birim fiyatlar olarak yayımlandığı, bu laboratuvarlarda 4708 sayılı Kanuna tabi yapılara hizmet verilmediği, bu Kanuna tabi yapılarda yalnızca taze beton deney sonuçlarının ilgili standardı sağlamadığı durumlarda yine Bakanlıktan izin belgeli laboratuvarlar tarafından alınması zorunlu ilk sertleşmiş beton (karot) deneylerinde ihtilaf ya da itiraz olması durumunda ilgili il müdürlüklerinin ihtilaf ya da itiraz gerekçesini uygun bulduğu durumlarda 2. kez alınan sertleşmiş beton deney hizmeti verilebilmekte olduğu, dava konusu düzenlemeye kadarki süreçte, Bakanlıklarından izin belgeli laboratuvarların uygulayacağı herhangi bir birim fiyat listesi bulunmadığı ve bu laboratuvarların alacakları deney hizmet bedellerinin yapı denetim kuruluşları ile imzaladıkları sözleşme doğrultusunda yapı denetim kuruluşlarınca ödendiği, dolayısıyla Bakanlıktan izin belgeli laboratuvarlara beton deneyleri için ödenecek hizmet bedelleri dava konusu düzenlemeye kadar da Bakanlıkça yayımlanan birim fiyatlar baz alınarak belirlenmediği belirtilmiştir.
Anayasanın 124. maddesi; yönetmeliklerin, Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri tarafından, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla çıkarılabileceklerini öngörmektedir.
İdarelerin, yönetmeliklerle yapacakları düzenlemelerin üst kurallara aykırı olmaması, düzenlemenin yasalarla idarelere tanınan yetkiler çerçevesinde ve yasayla belirlenen sınırlara bağlı olarak, tamamlayıcı, açıklayıcı ve üst normların uygulanmasına yönelik olması gerekmektedir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri çerçevesinde yapılan değerlendirmede; 4708 sayılı Kanunun 12. maddesinin 2. fıkrasında beton deneyine ilişkin laboratuvarca verilen hizmetlerin azami bedelinin ve bu bedelin kimin tarafından karşılanacağının Bakanlık tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği öngörüldüğünden, anılan Kanun maddesine dayanılarak yapılan dava konusu Yönetmelik değişikliği ile laboratuvar kuruluşuna ödenecek hizmet bedellerinin Yönetmeliğe ekli Ek-9 Tarife Cetvelinde yer alan birim fiyatları geçemeyeceğine yönelik düzenlenme de hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan davacı tarafından, Ek-9 olarak yayımlanan asgari ve azami laboratuvar hizmet bedellerinin nasıl hesaplandığına dair Bakanlıkça yayımlanmış veya paylaşılmış hiçbir analiz ve detayın bulunmadığı iddia edilmiş ve davalı idare tarafından, beton deneyleri için tarife cetveli belirlenirken, laboratuvarların işletme giderleri, beton deneylerinin il dışındaki laboratuvarlardan alınamaması, il dışından hizmet alınamaması nedeniyle bazı illerde özellikle sertleşmiş beton deneyleri için fahiş fiyatlar uygulanması, ülkede uygulanan deney bedelleri, beton deney bedellerinin yapı denetimi hizmet bedeline dahil olması ve yapı denetimi hizmet bedelinin 4708 sayılı Kanunun 5. maddesinin 5. fıkrası gereği hizmet bedeline esas yapı yaklaşık maliyetinin % 1,5'i sabit bir fiyat olması hususları da göz önünde bulundurularak ve alınacak numune adedi, yol vb. durumlara göre asgari ve azami birim fiyatlar öngörülerek tarifenin hazırlandığı savunulmuş olup davacı tarafından Yönetmeliğe ekli Ek-9 Tarife Cetveli davaya konu edilmediğinden, tarife cetvelindeki birim fiyatların hesaplanmasına yönelik bir değerlendirme yapılmamıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ….-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için öngörülen …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 15/05/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.