T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/7400
Karar No : 2024/1181
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdare Dava Dairesinin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bursa İli, Mudanya İlçesi, … Mahallesi, … Caddesi, No: … adresinde faaliyette bulunan ve davacı tarafından işletilen "… " ünvanlı işyeri hakkında düzenlenen … tarih ve … sayılı işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptaline ilişkin … tarih ve … sayılı Mudanya Belediye Başkanlığı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E: …, K: … sayılı kararda özetle; Bursa İli, Mudanya İlçesi, … Mahallesi, … Caddesi, No: … adresinde faaliyette bulunan "… " unvanlı işletme için davacı adına … tarih ve … sayılı işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlendiği, yine söz konusu işletmenin faaliyette bulunduğu yapı için yapı kayıt belgesi alındığı, Bursa Kültür Varlıklarını Koruma Kurulu Bölge Müdürlüğü'nün … tarihli, … sayılı yazısı ile söz konusu işyerinin bulunduğu … ada, … parsel sayılı taşınmazın 1/1000 ölçekli Kentsel Sit Koruma Amaçlı İmar Planında "bitişik nizam iki katlı konut alanı"nda yer aldığı, mevcut yapının konut alanında ve tescilli bitişiğinde olmasına rağmen kurulun izni alınmadan inşa edildiğinden işletme ruhsatının iptal edilmesinin istenildiği, … tarihli, … belge numaralı yapı kayıt belgesi bulunan yapı için Bursa KVKK Bölge Müdürlüğü'nün … tarihli, … sayılı yazısı ile yapı kayıt belgesi verilmesinin 2863 sayılı Kanun uyarınca uyulması gereken izin/denetim faaliyetlerini ortadan kaldırmadığı, yapı kayıt belgesi alınan yapılar hakkında taşınmazların niteliği açısından ilgili mevzuat gereği özel hükümler var ise bu hükümlerin uygulanması gerektiğinin belirtildiği ve yine Bursa KVKK Bölge Müdürlüğü'nün … tarihli … sayılı yazısı ile kentsel sit alanında kalan ve yürürlükteki koruma amaçlı imar planında konut alanı olarak gösterilen taşınmaza ilişkin ticaret işleviyle verilen işletme ruhsatlarının iptal edilmesi hususunun belirtildiği, anılan yazılara binaen 2863 sayılı Kanunun 61.maddesi hükmü gereğince Mudanya Belediye Başkanlığının … tarih ve … sayılı oluruyla işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptali üzerine bakılan davanın açıldığı, Bursa Kültür Varlıklarını Koruma Bölge Kurulu'nun 9627 sayılı kararına istinaden kentsel sit alanında yer alan, konut alanında ve tescilli bitişiğinde olmasına rağmen kurulun izni alınmadan inşa edilmiş olan mevcut yapının ticaret işleviyle verilen işletme rusatının yeniden değerlendirilebilmesi için 9627 sayılı kurul kararına uygun olarak 1/1000 ölçekli Mudanya Kentsel Sit Alanı Uygulama İmar Planı Revizyonu'na plan notu eklenmesine ilişkin süreç tamamlanarak anılan uygulama imar planı kararının kesinleşmesi gerektiği, ancak belediyesince hazırlanan ve konut alanında "konut + ticaret + turizm" işlevi verilmesine yönelik değişiklik içeren koruma amaçlı uygulama imar planı kararına yönelik koruma kurulunca yapılan değerlendirmenin henüz sonuçlanmamış olması ve tescilli korunması gerekli taşınmaz kültür varlığı komşuluğunda yer alan dava konusu taşınmazın onaylı tadilat projesinin bulunmaması nedeniyle koruma bölge kurulunun 9627 sayılı kararı kapsamında işyeri açma ve çalışma ruhsatının geçerli sayılmasına olanak bulunmadığı, davacı adına düzenlenen ruhsatın iptal edilmesine dair dava konusu işlemde hukuka aykırılık görülmediği gerekçesiyle, davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Temyize konu kararda özetle; dava konusu işlemin Bursa Kültür Varlıklarını Koruma Bölge Müdürlüğü'nün … tarihli ve … sayılı yazısıyla "kentsel sit alanında kalan ve yürürlükteki koruma amaçlı imar planında konut alanı olarak gösterilen taşınmaza ilişkin ticaret işleviyle verilen işletme ruhsatlarının iptal edilmesinin" istenildiği gerekçesiyle tesis edilmişse de, davacıya ait işyerinin bulunduğu taşınmazın korunması gerekli taşınmaz kültür varlığı olarak tescilli yapılardan olmadığı ve dava konusu işyerinin açma ve çalışma ruhsatının iptali sonucunu doğuracak nitelikte bir koruma yüksek kurulu veya koruma bölge kurulu kararı bulunmadığı anlaşıldığından, dava konusu işlemde hukuka uyarlık, davanın reddine ilişkin ilk derece mahkemesi kararında ise hukuki isabet bulunmadığı gerekçesiyle, istinaf başvurusunun kabulüne, İdare Mahkemesi kararının kaldırılarak dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından; uyuşmazlığın 2863 sayılı Kanunu ilgilendirdiği, 2863 sayılı Kanunun 61. maddesine göre de belediyelerin Koruma Yüksek Kurulu ve Koruma Bölge Kurulu kararlarına uyma zorunluluğunun bulunduğu, kentsel sit alanında kalan ve yürürlükteki koruma amaçlı imar planında konut alanı olarak gösterilen taşınmaza ticaret işleviyle işletme ruhsatı verilmesinde ve taşınmazın bitişiğindeki tescilli yapıya rağmen kurulun izni alınmadan inşa edilmesinde 2863 sayılı Kanuna muhalefet bulunması nedeniyle Koruma Kurulu tarafından talep edilmesi üzerine dava konusu işlemin tesis edildiği, ayrıca taşınmaz hakkında yapı kayıt belgesi düzenlenmiş ise de bu durumun taşınmazdaki aykırılığı ortadan kaldırmadığı iddia edilerek, temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmüştür.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Cevap verilmemiştir.
TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile temyize konu kararın Dairemiz kararında belirtilen gerekçe ile bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY: Bursa İli, Mudanya İlçesi, … Mahallesi, … Caddesi, No:… adresinde faaliyette bulunan ve davacı tarafından işletilen "… " ünvanlı işyeri hakkında düzenlenen … tarih ve … sayılı işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptaline ilişkin … tarih ve … sayılı Mudanya Belediye Başkanlığı işleminin tesis edilmesi üzerine, bakılmakta olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa’nın “Tarih kültür ve tabiat varlıklarının korunması” başlıklı 63. maddesinde; Devletin, tarih kültür ve tabiat varlıklarının ve değerlerinin korunmasını sağlama ve bu amaçla destekleyici ve teşvik edici tedbirleri alma ödevine yer verilmiş ve özel mülkiyet konusu olan varlık ve değerlere getirilecek sınırlamaların ve bu nedenle hak sahiplerine yapılacak yardımların ve tanınacak muafiyetlerin kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır.
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununun 1. maddesinde; bu Kanunun amacının korunması gerekli taşınır ve taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları ile ilgili tanımları belirlemek, yapılacak işlem ve faaliyetleri düzenlemek, bu konuda gerekli ilke ve uygulama kararlarını alacak teşkilatın kuruluş ve görevlerini tespit etmek olduğu, Kanunun 51. maddesinde; korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının korunması ve restorasyonuyla ilgili işlerde uygulanacak ilkeleri belirlemenin Kültür Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun görev ve yetkileri arasında, Kanunun 57. maddesinde ise; Koruma Yüksek Kurulunun ilke kararları çerçevesinde olmak kaydıyla Koruma bölge kurullarının görev ve yetkilerinin sayıldığı görülmektedir.
Kanunun 3. maddesinde korunma alanı; taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının muhafazaları veya tarihi çevre içinde korunmalarında etkinlik taşıyan korunması zorunlu olan alanlar, etkileşim-geçiş sahası; korunması gerekli kültür varlıklarını ve sit alanlarını doğrudan etkileyen, sit bölgeleriyle bütünlük gösteren, daha önceden sit sınırları içindeyken sit sınırları dışına çıkarılmış veya sit sınırları dışında tutulmuş korunacak sokak, meydan, yapı grupları ve benzerlerinin yer aldığı, sit bölgeleri arasında kalmış, sitleri doğrudan etkileyen veya koruma amaçlı imar planlarının hazırlanma aşamasında gözönünde bulundurulması gereken alanlar olarak, koruma amaçlı imar planları ise; sit alanlarında, alanın etkileşim-geçiş sahasını da göz önünde bulundurarak, kültür ve tabiat varlıklarının sürdürülebilirlik ilkesi doğrultusunda korunması amacıyla hali hazır haritalar üzerine, koruma alanı içinde yaşayan hane halkları ve faaliyet gösteren iş yerlerinin sosyal ve ekonomik yapılarını iyileştiren, istihdam ve katma değer yaratan stratejileri, koruma esasları ve kullanma şartları ile yapılaşma sınırlamalarını, sağlıklaştırma, yenileme alan ve projelerini, uygulama etap ve programlarını, açık alan sistemini, yaya dolaşımı ve taşıt ulaşımını, alt yapı tesislerinin tasarım esasları, yoğunluklar ve parsel tasarımlarını, yerel sahiplilik, uygulamanın finansmanı ilkeleri uyarınca katılımcı alan yönetimi modellerini de içerecek şekilde hazırlanan nazım ve uygulama imar plânlarının gerektirdiği ölçekteki plânlar olarak tanımlanmıştır.
Anılan Kanunun "İzinsiz müdahale ve kullanma yasağı" başlıklı 9. maddesinde; Koruma Yüksek Kurulunun ilke kararları çerçevesinde koruma bölge kurullarınca alınan kararlara aykırı olarak, korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları ve koruma alanları ile sit alanlarında inşaî ve fizikî müdahalede bulunulamayacağı, bunlar yeniden kullanıma açılamayacağı veya kullanımlarının değiştirilemeyeceği, esaslı onarım, inşaat, tesisat, sondaj, kısmen veya tamamen yıkma, yakma, kazı veya benzeri işler inşaî ve fizikî müdahale sayılacağı, "Ruhsatsız yapı yasağı" başlıklı 16. maddede ise; korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları ile bunların korunma alanlarında ruhsatsız olarak inşaat yapmanın yasak olduğu, hüküm altına alınmış, 61. maddede ise; Kamu kurum ve kuruluşları ve belediyeler ile gerçek ve tüzel kişilerin Koruma Yüksek Kurulu ve koruma bölge kurullarının kararlarına uymak zorunda olduğu, belirtilmiştir.
Kültür ve Tabiat Varlıklarını Korumu Yüksek Kurulunun 04/10/2006 tarih ve 720 sayılı İlke Kararının 1. maddesinde; kentsel sitler, mimari, mahalli, tarihsel, estetik ve sanat özelliği bulunan ve bir arada bulunmaları sebebiyle teker teker taşıdıkları kıymetten daha fazla kıymeti olan kültürel ve tabii çevre elemanlarının (yapılar, bahçeler, bitki örtüleri, yerleşim dokuları, duvarlar) birlikte bulundukları alanlar olarak ve kentsel sit alanın bulunduğu çevre içinde korunmasında, geliştirilmesinde etkinlik taşıyan ve kentle bütünleşmesine olanak sağlayacak kararlara konu alanlar ise etkileşim geçiş sahası olarak tanımlanmış, 3. maddesinde ise; koruma amaçlı imar planı onaylanmış kentsel sit alanlarında; tescilli taşınmaz kültür varlığı parseline komşu olan veya aralarından yol geçse dahi bu parsellere cephe veren parsellerdeki her türlü inşai ve fiziki uygulama ile yeni yapılanma için koruma bölge kurulundan izin alınması gerektiği, belirtilmiştir.
3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun’un 1. maddesinde; Kanunun amacının sanayi, tarım ve diğer işyerleri ile her türlü işletmeleri, işyeri açma ve çalışma ruhsatlarının verilmesi işlerinin basitleştirilmesi ve kolaylaştırılması olduğu, 3. maddesinde işyeri açma ve çalışma ruhsatı vermeye yetkili merciler belirtildikten sonra, 4. maddesinde; 3. maddede belirtilen mercilerin işyeri açma ve çalışma ruhsatı verirken yapılacak beyan ve incelemelerde; insan sağlığına zarar vermemek, çevre kirliliğine yol açmamak, yangın, patlama, genel güvenlik, iş güvenliği, işçi sağlığı, trafik ve karayolları, imar, kat mülkiyeti ve doğanın korunması ile ilgili düzenlemelere aykırı davranmamak kriterlerine göre düzenlenecek yönetmeliği esas alacakları, belirtilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda bahsedilen mevzuat hükümlerinden; mimari, mahalli, tarihsel, estetik ve sanat özelliği bulunan ve bir arada bulunmaları sebebiyle teker teker taşıdıkları kıymetten daha fazla kıymeti olan kültürel ve tabii çevre elemanlarının bulunduğu alanın kentsel sit alanı olarak ilan edilebileceği, kentsel sit alanı ilanı ile birlikte ise bölgedeki taşınmazların kullanım şekli, muhafazası, yapılabilecek inşai ve fiziki muameleler ve benzeri kısıtlamaların getirilebileceği, alan için hazırlanan uygulama imar planlarının bu kısıtlamaları düzenleyen işlemlerden olduğu, bu kısıtlamaların alan içindeki tescilli ya da tescilsiz yapılarla, alana komşu yapılar için de geçerli olabileceği ve bu taşınmazlarda yapılacak her türlü inşai faaliyet için izin gerektiği, alan içindeki taşınmazlar ile komşu taşınmazlar hakkındaki işyeri açma ve çalışma ruhsatların ise belirlenen ilke ve kısıtlamalar çerçevesinde düzenlenmesi gerektiği anlaşılmıştır.
Dosyanın incelenmesinden; söz konusu kentsel sit alanı dahilinde konut alanında kalan bir yapının restoran olarak kullanılmak üzere hazırlanan restorasyon projesinin uygun görüldüğü, ancak bu kararın Kültür Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun … tarihli, … sayılı kararıyla "konut alanı"nda kaldığı gerekçesiyle iptal edildiği,
Kültür Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun … tarihli, … sayılı kararı sonrasında, Mudanya Belediye Başkanlığına hitaben yazılan Bursa Kültür Varlıklarını Koruma Bölge Kurulu Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı yazısında özetle; davacının işlettiği işyerinin bulunduğu Bursa İli, Mudanya İlçesi, … ada, … parsel sayılı taşınmazın yürürlükteki 1/1000 ölçekli Kentsel Sit Koruma Amaçlı İmar Planında konut alanında kaldığı ve yapının tescilli yapı bitişiğinde olmasına rağmen Kuruldan izin alınmaksızın inşa edildiğinden, işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edilmesinin talep edildiği,
Anılan Koruma Kurulunun … tarih ve … sayılı yazısında, söz konusu taşınmaz hakkında düzenlenen yapı kayıt belgesinin 2863 sayılı Kanunun uygulanma alanında önceliğinin olmadığı, söz konusu taşınmaz hakkında 2863 sayılı Kanun kapsamında tesis edilmesi gereken işlemlerin geçerli olduğunun bildirildiği,
Aynı Koruma Kurulunun … tarih ve … sayılı yazısında ise yine; söz konusu taşınmazın yürürlükte bulunan 1/1000 ölçekli Kentsel Sit Koruma Amaçlı İmar Planında konut alanında kaldığı, konut alanında bulunan taşınmaza ticaret işleviyle verilen işletme ruhsatının iptal edilmesi gerektiğinin bildirildiği, bunun üzerine dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmıştır.
Bursa Kültür Varlıklarını Koruma Bölge Müdürlüğü'nün 20/10/2020 tarihli yazısında ise; Kurulun … tarihli, … sayılı kararında tescilli yapıya komşuluğu bulunan taşınmazların 660 sayılı ilke kararına göre onaylanmış projeleri mevcut olduğu durumda ruhsatlarının geçerli olduğunun belirtildiği, söz konusu taşınmaza ait tescil kaydının bulunmadığı, ancak tescilli korunması gerekli taşınmaz kültür varlığı komşuluğunda yer aldığı, taşınmazla ilgili tadilat projesinin hazırlanmakta olan koruma amaçlı imar planı revizyonu sonuçlandıktan sonra değerlendirilmesine karar verildiği, taşınmazın onaylı projesi olmaması ve izin alınmadan inşaat yapılması sebebiyle hakkında daha önce tesis işlemlerin geçerliliğinin devam ettiği bildirilmiştir.
Öte yandan; Kültür Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun … tarihli, … sayılı kararı doğrultusunda Bursa Kültür Varlıkları Koruma Kurulunun … tarihli, … sayılı kararı ile … ada, … parsel ve çevresinde koruma amaçlı imar planında gösterilen konut alanındaki fonksiyon, kullanım ve eğilimlerin belediyesince etüd edilerek sonuçlarının değerlendirilmek üzere kurula iletilmesine karar verildiği, bu kapsamda davalı Belediye tarafından hazırlanan koruma amaçlı imar planı revizyonu'nun Bursa Büyükşehir Belediyesince uygun görülerek değerlendirilmek üzere kurula iletildiği, kurulun değerlendirmesinin henüz sonuçlanmadığı, anlaşılmıştır.
Olayda; davacıya ait taşınmazın Bursa İli, Mudanya İlçesi, … Mahallesi, 1/1000 ölçekli Mudanya Koruma Amaçlı İmar Planı kapsamında kentsel sit sınırları içerisinde yer aldığı, tescil kaydının bulunmadığı ancak tescil kaydı bulunan aynı yerdeki … ada, … parseldeki taşınmaza komşuluğunun bulunduğu, Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun 04/10/2006 tarih ve 720 sayılı İlke Kararının 3. maddesine göre ise; koruma amaçlı imar planı onaylanmış kentsel sit alanlarında; tescilli taşınmaz kültür varlığı parseline komşu olan veya aralarından yol geçse dahi bu parsellere cephe veren parsellerdeki her türlü inşai ve fiziki uygulama ile yeni yapılanma için koruma bölge kurulundan izin alınması gerektiği, dava konusu taşınmazda ise koruma bölge kurulu izni olmaksızın muhtelif inşaai faaliyetler yapıldığının sabit olduğu, ayrıca ticari amaçlı işyeri ruhsatı verilen taşınmazın konut alanında kaldığı, davalı Belediye tarafından hazırlanan ve konut alanında "konut + ticaret + turizm" işlevi verilmesine yönelik değişiklik içeren koruma amaçlı uygulama imar planı revizyonu kararına yönelik koruma kurulunca yapılan değerlendirmenin henüz sonuçlanmadığı, taşınmazın onaylı tadilat projesinin de bulunmadığı anlaşılmıştır.
Bununla birlikte; taşınmaz hakkında yapı kayıt belgesi düzenlenmiş ise de; 3194 sayılı İmar Kanununun Geçici 16. maddesi uyarınca düzenlenen yapı kayıt belgesinin sağladığı haklar ile 2863 sayılı Kanun kapsamında bulunan alan ve taşınmazlar için yasa koyucu tarafından özel kanun hükümleri ile getirilen hukuki rejim karşılaştırıldığında; İmar Kanununa eklenen Geçici 16. maddenin anılan Kanunun 4. maddesinin 1. fıkrasında yer alan hüküm gereği özel Kanun olan 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununa aykırı hükümler içerdiği, bu haliyle tescile konu edilen bir taşınmazda ya da komşuluğundaki taşınmazda, yapı yapımına sınırlama getirilmiş sit alanı olarak tespit edilmiş herhangi bir mahalde 3194 sayılı İmar Kanununun Geçici 16. maddesi hükümlerinin uygulanamayacağı sonucuna varılmıştır.
Bu durumda; taşınmazın kentsel sit alanında bulunması nedeniyle yapı kayıt belgesinin sağladığı haklardan faydalanmasının mümkün olmadığı, ilgili Kültür Varlıkları Koruma Kurulundan izin alınmaksızın inşai faaliyet yapılmış olması nedeniyle işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilebilmesi için imara uygunluk kriterini de taşımadığı, ayrıca planda konut alanında kalması, davalı Belediye tarafından hazırlanan ve konut alanında "konut + ticaret + turizm" işlevi verilmesine yönelik değişiklik içeren koruma amaçlı uygulama imar planı revizyonu kararına yönelik koruma kurulunca yapılan değerlendirmenin henüz sonuçlanmamış olması ve taşınmazın onaylı tadilat projesinin de bulunmaması dikkate alınarak, davalı idarenin 2863 sayılı Kanunun 61. maddesi uyarınca Koruma Bölge Kurulu Kararına istinaden tesis ettiği işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla; davanın reddi yolunda verilen İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi kararının kaldırılarak dava konusu işlemin iptali yolunda verilen temyize konu kararda hukuki isabet görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Temyiz isteminin kabulüne,
2. Temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdare Dava Dairesinin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan İdare Dava Dairesine gönderilmesine, 22/02/2024 tarihinde, oyçokluğuyla kesin olarak karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdare Dava Dairesinin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararında, 2577 sayılı Kanunun 49. maddesinde belirtilen bozmayı gerektirir hiçbir neden bulunmadığından, temyize konu kararın onanması gerektiği oyu ile aksi yöndeki Dairemiz çoğunluk kararına katılmıyorum.