T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/7592
Karar No : 2023/6103
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı (E-Tebligat)
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Gayrimenkul Sosyal Hizmetler İnşaat Otomotiv Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: İstanbul ili, Avcılar ilçesi, … Mahallesi, … Caddesi, No:.. adresinde, 4458 sayılı parselde yer alan taşınmaz üzerinde "Açık Otopark" olarak faaliyette bulunan işyerine ait işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptali üzerine, işyerinin giriş çıkış kapılarından mühürlenmek suretiyle faaliyetten men edilmesine ilişkin Avrupa Yakası Zabıta Şube Müdürlüğünün … tarihli, Denetim ID:… sayılı mühürleme tutanağının iptali istenilmektedir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; dava dosyasına sunulan … günlü, … sayılı İstanbul Valiliği Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğü yazısında, davaya konu iş yerinin bulunduğu alanın 04/11/2021 tarihi itibarıyla Cumhurbaşkanı Kararıyla Özel Çevre Koruma Bölgesi ilan edildiği, bahse konu alanda yetkinin (kiralama, kullanma, tahliye v.b.) Bakanlığa ait olduğu, Avcılar İlçesi … ve … parsel güneyinde bulunan kıyı kenar çizgisinin deniz tarafında yer alan işletmelerin bulunduğu alanın tasarrufu hakkında ilgili Bakanlığa sorularak işlem yapılması gerektiği, tahliyeye ilişkin işlemlerin durdurulması gerektiğinin belirtildiği, söz konusu alanda 04/11/2021 tarihi itibarıyla İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığının yetkisinin sona erdiği ve 06/06/2022 tarihi itibarıyla davaya konu mühürleme işleminin hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Bölge İdare Mahkemesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davaya konu işletmenin ruhsatının iptal edildiği ve ruhsat iptaline ilişkin açılan davada idare Mahkemesince davanın reddine karar verildiği, bu durumda, temyize gelinen Bölge İdare Mahkemesi kararıyla, davacıya ait işletmenin hukuka aykırı şekilde fiilen faaliyetini devam ettirmesine neden olunduğu; öte yandan dava konusu işlemin iptaline ilişkin gerekçenin de hukuka uygun olmadığı, zira normlar hiyerarşisi gereği, büyükşehir belediyeleri sınırları içinde olup da denizden dolgu yoluyla elde edilen alanlar üzerindeki tasarruf yetkisinin Kanun gereği idarelerine verildiği, kendilerine kanunla verilmiş olan hüküm ve tasarruf yetkisinin idari bir işlem olan Cumhurbaşkanı Kararıyla sona erdirilemeyeceği, nitekim anılan Cumhurbaşkanı kararının iptali için Danıştay nezdinde dava açıldığı ve halen derdest olduğu belirtilerek, Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davaya konu işyerinin ruhsatının hukuka aykırı olarak iptal edildiği, dava konusu işlemin de hukuka aykırı olduğu, ruhsat iptali işlemine karşı da dava açıldığı ve halen devam ettiği, kararın henüz kesinleşmediği, öte yandan dava konusu alanda Cumhurbaşkanı kararı ile hüküm ve tasarruf yetkisinin Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına geçtiği belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuştur.
TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar Müdürlüğü tarafından "İstanbul ili, Avcılar ilçesi, … Mahallesi, … Caddesi, No:… adresinde, … sayılı parsel" üzerinde yer alan yapıları tespit etmek amacıyla yapılan inceleme neticesinde düzenlenen 21/09/2021 tarihli arazi çalışması tespit formuyla, bazı yapıların ruhsatsız olarak yapıldığı tespit edilmiş ve bu durum .. tarihli, E:… sayılı yazı ile ilgili birimlere bildirilmiştir.
Öte yandan, İstanbul Büyükşehir Belediyesi Teftiş Kurulu Başkanlığı tarafından, "İstanbul ili, Avcılar ilçesi, … Mahallesi, … Caddesi güneyinde, Belediye tarafından denizden doldurma suretiyle kıyıda kazanılan ve İstanbul Büyükşehir Belediyesi hüküm ve tasarrufunda bulunan 18.865 m2 alanın haksız işgali hakkında 5393 sayılı Belediye, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye, 3621 sayılı Kıyı, 775 sayılı Gecekondu, 3194 sayılı İmar ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunlarının ve bu Kanunların uygulanmasına ait yönetmelikler ile İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik hükümlerinin uygulanmasında görülen noksanlıklar ve bunların düzeltilmesine mütedair incelemeden ibaret" konulu … tarih ve İBB-… sayılı İnceleme Raporu neticesinde; "Avcılar İlçesi, … Mahallesinde Belediye tarafından denizden doldurma suretiyle kazanılan ve Kıyı Kanunu ve ilgili mevzuata uygun olarak kullanılmak şartıyla Maliye Bakanlığı tarafından İstanbul Büyükşehir Belediyesinin hüküm ve tasarrufuna bırakılan kıyı çizgisi ile kıyı kenar çizgisi arasındaki alanın, İBB tarafından imal edilen/yapılan kafeterya, RC model araba pisti, tribün ve kumanda yapılar ile birlikte 10/02/2017 tarihinden itibaren 4.128,33 m2 bölümünün işgal edilmeye başlandığı, işgalciye 31/05/2018 tarihinde lunapark faaliyet konulu, 21/06/2018 tarihinde Kaferya ve Restoran faaliyet konulu İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatı verildiği, fuzuli şagil tarafından işgal edilen alan miktarının 04/07/2018 tarihinde 16.580 m2'ye ulaştığı, işgalci statüsündeki kişi için bu kez 30/11/2018 tarihinde Açık Otopark işyeri açma ve çalışma ruhsatı verildiği ve nihayet iş bu inceleme münasebetiyle 11/08/2021 tarihinde yerinde yaptırılan tespite göre kıyıda işgal edilmiş toplam alan miktarının 18.865 m2'ye ulaştığı işgal sahası içinde 32 adet yapı ve/veya ticari birim ihdas edildiği...", "... Ruhsatlandırılan iş yerlerine ait tapu ya da tapu yerine geçecek herhangi bir belge, yapı kayıt belgesi ve kira sözleşmesi olmadığı, taşınmazların kamuya; belediyeye ait olduğu herkes tarafından bilindiği halde, ... Gayrimenkul Sos. Hiz. İnş. Oto. San. ve Tic. Ltd. Şti.nin bu yerlerin 'ilgilisi' sayılarak ve geriye dönük haksız işgal tazminat alacağı bahane edilerek ileriye dönük olan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatları verildiği.." hususları tespit edilmiştir.
Yukarıda bahsedilen tespitler neticesinde, "İstanbul ili, Avcılar ilçesi, … Mahallesi, … Caddesi, No:… adresinde, … sayılı parsel"de yer alan taşınmaz üzerinde "Açık Otopark" olarak faaliyette bulunan işyerine ait işyeri açma ve çalışma ruhsatı İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı'nın … günlü, E-… sayılı "Olur" işlemiyle iptal edilmiştir. Bunun üzerine anılan ruhsat iptaline ilişkin işlemin uygulanmasına yönelik olarak tesis edilen, işyerinin giriş çıkış kapılarından mühürlenmek suretiyle faaliyetten men edilmesine ilişkin Avrupa Yakası Zabıta Şube Müdürlüğü'nün … tarihli, Denetim ID:… sayılı mühürleme tutanağının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
(Aynı davacıya ait aynı yer üzerindeki başka işletmelere verilen işyeri açma ve çalışma ruhsatları ile ruhsat iptallerinin devamı mahiyetindeki işlemlerin iptali için açılan davalar, Dairemizin 2023/7472, 2023/7478, 2023/7479, 2023/7594, 2023/7596, 2023/9106, 2023/9107 esaslarına kayıtlı derdesttir.)
3621 sayılı Kıyı Kanunu'nun "Doldurma ve kurutma yoluyla arazi kazanma ve bu araziler üzerinde yapılabilecek yapılar" başlıklı 7. maddesinde: "Kamu yararının gerektirdiği hallerde, uygulama imar planı kararı ile deniz, göl ve akarsularda ekolojik özellikler dikkate alınarak doldurma ve kurutma suretiyle arazi elde edilebilir Bu gibi yerlerde doldurma veya kurutmayı yapacak ilgili idarenin valiliğe iletilen teklifi, valilik görüşü ile birlikte Çevre ve Şehircilik Bakanlığına gönderilir. Bakanlık, konusuna göre ilgili kuruluşların görüşünü de almak suretiyle teklifi inceler. Uygun bulunması halinde ilgili idare tarafından uygulama imar planı hazırlanır. Bu yerler için yapılacak planlar hakkında 3/5/1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanunu hükümleri uygulanır. Ancak bu planlar Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından; 12/3/1982 tarihli ve 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu kapsamında kalan alanlardaki planlar, anılan Kanunun 7 nci maddesine göre ve 4737 sayılı Kanun kapsamında kalan alanlardaki planlar ise anılan Kanun'un 4/A, 4/C ve 4/Ç maddelerine göre tasdik edilir. Doldurma ve kurutma işlemleri yürürlükteki mevzuat hükümlerine göre yapılır. Bu araziler Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır, özel mülkiyet konusu olamaz. Bu alanlar üzerinde 6 ncı ncı maddede belirtilen yapılar ile yol, açık otopark, park, yeşil alan ve çocuk bahçeleri gibi teknik ve sosyal altyapı alanları düzenlenebilir." kuralı yer almıştır.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun "Belediye Tasarrufundaki Yerler" başlıklı 79. maddesinin 2. fıkrasında; "Belediye tarafından deniz, akarsu ve gölden doldurma suretiyle kazanılan alanlar, Kıyı Kanunu ve ilgili mevzuata uygun olarak kullanılmak şartıyla Maliye Bakanlığı tarafından belediyelerin, büyükşehirlerde büyükşehir belediyelerinin tasarrufuna bırakılır.", aynı Kanun'un "Belediyenin yetki ve imtiyazları" başlıklı 15. maddesinin 1-l bendinde, "Gayrisıhhi müesseseler ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerini ruhsatlandırmak ve denetlemek." hükmüne yer verilmiştir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun "Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin görev ve sorumlulukları" başlıklı 7. maddesinin büyükşehir belediyesinin yetki, görev ve sorumluluklarının sayıldığı 1. fıkrasının "l" bendinde, "Yolcu ve yük terminalleri, kapalı ve açık otoparklar yapmak, yaptırmak, işletmek, işlettirmek veya ruhsat vermek.", "m" bendinde, "Büyükşehirin bütünlüğüne hizmet eden sosyal donatılar, bölge parkları, hayvanat bahçeleri, hayvan barınakları, kütüphane, müze, spor, dinlence, eğlence ve benzeri yerleri yapmak, yaptırmak, işletmek veya işlettirmek; gerektiğinde amatör spor kulüplerine nakdî yardım yapmak, malzeme vermek ve gerekli desteği sağlamak, amatör takımlar arasında spor müsabakaları düzenlemek, yurt içi ve yurt dışı müsabakalarda üstün başarı gösteren veya derece alan sporculara, teknik yönetici, antrenör ve öğrencilere belediye meclis kararıyla ödül vermek." hükmü getirilmiştir.
3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun'un 3. maddesinde, belediye sınırları ile mücavir alan içinde kalan tüm iş yerleri ve işletmelere, iş yeri açma ve çalışma ruhsatı vermeye belediyelerin yetkili olduğu; 5. maddesinde, iş yeri veya işletme açmak isteyen kişinin, işin özelliğine göre Yönetmelikte öngörülen kriterlere uygun olarak iş yerini düzenledikten sonra ruhsat başvuru formunu doldurarak yetkili idareye ibraz edeceği; bu başvurunun Yönetmelikte öngörülen kriterlere uygun olarak doldurulduğunun tespiti halinde, iş yeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenerek kişiye verileceği ve kişinin bu ruhsata dayanarak iş yeri açabileceği kurala bağlanmış; 6. maddesinin 2. fıkrasında ise, "Ruhsat verilmesini takiben yapılacak kontrol ve denetimlerde, 4 üncü maddede belirtilen yönetmelikte öngörülen kriterlere aykırı beyan ve durumun tespiti halinde, verilmiş olan ruhsat, ilgili mevzuattaki hükümler çerçevesinde yetkili merci veya mülki idare amirince iptal edilerek işyeri kapatılır ve ilgililer hakkında ayrıca işlem yapılır." hükmüne yer verilmiştir.
10/08/2005 günlü, 25902 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin 6. maddesinde; "Yetkili idarelerden usulüne uygun olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan işyeri açılamaz ve çalıştırılamaz. İşyerlerine bu Yönetmelikte belirtilen yetkili idareler dışında diğer kamu kurum ve kuruluşları ile ilgili meslek kuruluşları tarafından özel mevzuatına göre verilen izinler ile tescil ve benzeri işlemler bu Yönetmelik hükümlerine göre ruhsat alma mükellefiyetini ortadan kaldırmaz. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan açılan işyerleri yetkili idareler tarafından kapatılır" kuralına yer verilmiştir.
04/11/2021 tarihli ve 4758 sayılı Cumhurbaşkanı Kararının Eki Karar'ın 1. maddesinde, "Kıyı kenar çizgisi esas alınarak hazırlanan ekli krokide sınırları gösterilen alan, Marmara Denizi ve Adalar Özel Çevre Koruma Bölgesi olarak tespit ve ilan edilmiştir." düzenlemesi, 2. maddesinde de, "Marmara Denizi ve adalar Özel Çevre Koruma Bölgesinde 19/10/1989 tarihli ve 383 sayılı Kanun Hükmünde Kararname hükümleri uygulanır." düzenlemesi getirilmiştir.
19/10/1989 tarihli, 383 Sayılı Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı Kurulmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin amacı 2872 sayılı Çevre Kanunun'un 9. maddesine göre "Özel Çevre Koruma Bölgesi" olarak ilan edilen ve edilecek alanların sahip olduğu çevre değerlerini korumak ve mevcut çevre sorunlarını gidermek için tüm tedbirleri almak, bu alanların koruma ve kullanma esaslarını belirlemek, imar planlarını yapmak, mevcut her ölçekteki plan ve plan kararlarını revize etmek ve re'sen onaylamak üzere Çevre Bakanlığına bağlı ve Tüzel Kişiliğe sahip Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığının kurulması ile bu Kurumun teşkilat ve görevlerine ilişkin esasları düzenlemektir." düzenlemesi, 10. maddesinin 1-e bendinde ise "Özel Çevre Koruma Bölgesi olarak ilan edilen alanlardaki Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlar ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler, Başkanlığın talebi üzerine Maliye Bakanlığınca bu Kanun Hükmünde Kararname amaçlarında kullanılmak üzere Başkanlığa tahsis edilir. Bölgelerde Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve bu yerler için gerekli görülen hallerde kullanma izni verilmesi, işletilmesi, işlettirilmesi ve diğer tasarruf hakları Başkanlığa aittir." (08/08/2011 tarihli ve 648 sayılı KHK’nın 15. maddesi ile 29/06/2011 tarihli ve 644 sayılı KHK’nın Ek 1. maddesinde yapılan değişiklikle bu KHK ile kurulan Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı kapatılmış ve bu KHK’da belirtilen iş ve işlemlerin Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanı tarafından uygun görülen Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının birimlerince yürütüleceği hüküm altına alınmıştır.)
Yukarıda yer verilen mevzuatın değerlendirilmesinden; belediye sınırları içinde kalan tüm işyerlerine işyeri açma ve çalışma ruhsatı vermeye belediyelerin yetkili kılındığı, açık otopark faaliyet konulu işyerlerine ilişkin olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatı vermeye, büyükşehir belediyesi olan yerlerde büyükşehir belediyelerinin yetkili kılındığı, denizden dolgu suretiyle elde edilen arazilerin özel mülkiyete konu olamayacağı ve bunlar üzerindeki tasarruf yetkisinin Kanunlarla belediyelere verilmiş olduğu anlaşılmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden, dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihte, davalı idarenin hüküm ve tasarrufunda bulunan, denizden doldurma suretiyle kazanılan alanda, İstanbul Büyükşehir Belediyesi tarafından yapılan kafeterya, araba pisti, tribün ve kumanda yapılar ile birlikte, taşınmazın 4.128,33 m2'lik bölümünün, 10/02/2017 tarihinden itibaren davacı şirket tarafından kullanılmaya başlandığı, davacı şirket adına 30/11/2018 tarihinde "Açık Otopark" faaliyet konulu işyeri açma ve çalışma ruhsatının düzenlendiği, ancak İstanbul Büyükşehir Belediyesi Teftiş Kurulu Başkanlığı'nın 28/09/2021 tarihli raporuyla, ruhsatın düzenlenmesi aşamasında davacı ile davalı idare arasında, hukuken geçerli bir tahsis, kiralama veya sözleşme ilişkinin bulunmadığının, bir başka ifadeyle, iş yeri açma ve çalışma mevzuatında öngörülen şartların gerçekleşmediğinin tespit edilmesi üzerine, davacıya verilmiş olan açık otopark faaliyet konulu işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edildiği ve ruhsatsız hale gelen iş yerinin giriş çıkış kapılarından mühürlenmek suretiyle faaliyetten men edilmesine ilişkin Avrupa Yakası Zabıta Şube Müdürlüğü'nün ... tarihli, Denetim ID:... sayılı işleminin tesis edildiği anlaşılmaktadır. Anılan mühürleme işleminin iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı, Mahkemesince 04/11/2021 tarihli, 4758 sayılı Cumhurbaşkanı Kararıyla davaya konu alanında içinde bulunduğu bölgenin Özel Çevre Koruma Bölgesi ilan edildiği, bahse konu alanda tasarruf yetkisinin Bakanlığa geçtiği, dolayısıyla ... tarihinden itibaren dava konusu yerde davalı idarenin tasarruf yetkisinin kalmadığı gerekçesiyle, dava konusu işlemin iptaline karar verildiği, Bölge İdare Mahkemesince de istinaf talebinin reddine karar verildiği görülmektedir.
5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun yukarıda yazılı olan ve halen yürürlükte bulunan hükümleri uyarınca, mülkiyet, tasarruf yetkisi gibi hususlara bakılmaksızın, belediye sınırları içindeki işyeri ve işletmelere işyeri açma ve çalışma ruhsatı verme konusunda ilçe ve büyükşehir belediyelerinin yetkili olduğu görülmektedir. Davaya konu işlemlerden olan mühürleme işleminin, ruhsat iptali işleminin devamı niteliğinde, ruhsat iptali kararının uygulanmasına yönelik bir işlem olması itibarıyla, ruhsat iptalini tatbik edecek idarenin de, bu işlemi tesis eden belediye olduğu açıktır.
Öte yandan, özel çevre koruma bölgelerindeki uygulamalara ilişkin düzenlemelerin getirildiği 383 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin yukarıda yazılı olan 10. maddesinin irdelenmesinden, özel çevre koruma bölgesi ilan edilmesiyle, o bölgede yer alan Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlar ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmazlar üzerindeki tasarruf yetkisinin Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına geçtiği sonucu çıkmakla beraber, anılan tasarruf yetkisi, işyeri açma ve çalışma ruhsatlarının verilmesi ve iptali yetkisini kapsamamaktadır. Zira, anılan madde hükmünde işyeri açma ve çalışma ruhsatı verebileceği yönünde Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına açık bir yetki devri bulunmamaktadır.
Bu itibarla, davalı Büyükşehir Belediye Başkanlığının 5216 sayılı Kanun'dan kaynaklanan işyeri açma ve çalışma ruhsatı verme yetkisi halen devam ettiği gibi, dava konusu mühürleme işlemi, işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptaline ilişkin işlemin devamı niteliğinde olduğundan, dava konusu işlemin iptali yolundaki Mahkeme kararına yapılan istinaf talebinin reddine ilişkin Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Temyiz isteminin kabulüne,
2. Temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın İdare Dava Dairesine gönderilmesine, 08/11/2023 tarihinde oybirliğiyle kesin olarak karar verildi.