DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2023/955 E. , 2024/550 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2023/955
Karar No : 2024/550
TEMYİZ EDEN (DAVALI): … Bakanlığı
VEKİLİ: Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI): … Odası
VEKİLİ: Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Altıncı Dairesinin 12/01/2023 tarih ve E:2020/6667, K:2023/110 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca 29/04/2020 tarihinde onaylanan Ordu-Trabzon-Rize-Giresun-Gümüşhane-Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı(ÇDP) değişikliğinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 12/01/2023 tarih ve E:2020/6667, K:2023/110 sayılı kararıyla;
Dosyanın ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca 16/11/2015 tarihinde onaylanan Ordu-Giresun-Trabzon-Rize-Gümüşhane-Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı değişikliğinin iptali istemiyle açılan davada, Dairelerinin E:2016/1357 sayılı dosyasında yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda düzenlenen raporun birlikte değerlendirilmesinden;
Anılan raporda, "Bilirkişi raporunun Nüfus Kestirimine Yönelik İtiraz Bölümünde “dava konusu planın Trabzon kenti için öngördüğü nüfus projeksiyonunun yeterli bilimsel dayanağı olmadığını, son derece yüksek projeksiyon verisi temel alınarak başta Ortahisar olmak üzere tüm ilçeler için önerilen yeni kentsel gelişme alanlarının yeniden ele alınmasının kaçınılmaz olduğunun” dile getirildiği, bu açıdan değerlendirildiğinde, yeni kentsel gelişme alanları için tarım alanlarının kullanılmasını Kurulumuz kamu yararı açısından olumsuz değerlendirmektedir.
Söz konusu abartılı nüfus kestirimlerine bağlı olarak dava konusu Çevre Düzeni Planı Revizyonunda Gölçayır-Çukurçayır Bölgesinde sona eren kentsel yerleşim alanı Düzalan’ı da kapsayacak şekilde Akoluk Çağlayan yönüne doğru yayılmakta, kentsel alan sürekliliği yaratılmaktadır.
Kurulumuzca, abartılı nüfus kestirimlerinin sonucu olarak gereksinmelerin çok üzerinde kentsel alan yaratılmakta, gereksiz bir kentsel saçılmanın önü açılmakta ve bu da büyük ölçülerde tarımsal toprak kaybına yol açmaktadır. Dolayısıyla, davacının bu konudaki itirazları Kurulumuzca yerinde görülmektedir." yönündeki görüş ve tespitlere dayalı olarak, alanda öngörülen kentsel gelişme kullanımında, raporda da vurgulandığı üzere büyük ölçülerde tarımsal toprak kaybına yol açılması nedeniyle, dava konusu edilen 16/11/2015 tarihli plan değişikliğinde şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uyarlık görülmediği gerekçesiyle, Dairelerince, dava konusu değişikliğin bu kısmı yönünden yürütmenin durdurulmasına karar verildiği,
Anılan karara yapılan itiraz üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 16/10/2019 tarih ve YD İtiraz No(Daire kararında sehven E: olarak yazılmıştır): 2019/906 sayılı kararıyla, "...bilirkişi raporunda belirtilen, Gölçayır-Çukurçayır Bölgesinde sona eren kentsel yerleşim alanının Düzalan’ı da kapsayacak şekilde Akoluk Çağlayan yönüne genişletilmesine ilişkin hususun, dava konusu çevre düzeni planı değişikliği ile yapılmadığı, bu davanın konusu olmayan ve daha sonradan tesis edilen 17/06/2016 tarihli Çevre Düzeni Planı değişikliği ile tesis edildiği anlaşılmakta olup, bilirkişi raporundaki bu tespite dayanılarak söz konusu alana yönelik yürütmenin durdurulması isteminin kabulüne ilişkin Daire kararına hukuken katılmak mümkün görülmemiştir." gerekçesiyle yürütmenin durdurulmasına yönelik Daire kararının kaldırıldığı, bunun üzerine, Danıştay Altıncı Dairesinin 29/06/2021 tarih ve E:2016/1357, K:2021/9003 sayılı kararı ile, yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarındaki gerekçeyle dava konusu işlemin nihai olarak iptaline karar verildiği, bu karara karşı yapılan temyiz isteminin, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 23/12/2021 tarih ve E:2021/2815,K:2021/3289 sayılı kararı ile, "... nüfusun yerleşim ihtiyaçlarının karşılanması ve kent makroformunun yeniden düzenlenmesi amaçlanmışsa da, yerleşime uygun olmadığı tespit edilen, mevcut çevre düzeni planındaki kentsel yerleşme alanlarında, belirtilen amaçları hukuken geçerli kılacak bir değişiklik yapılmaksızın, kentsel yerleşme alanı kullanımına 384,01 hektarlık ilave bir alan eklenmesinde, bu yönüyle, imar mevzuatına, şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına uyarlık bulunmadığı, bu nedenle, Daire kararının, dava konusu çevre düzeni planı değişikliğinin Akoluk-Çukurçayır arasındaki tarımsal alanlar üzerinde kentsel gelişme öngörülmesine ilişkin kısmının iptaline ilişkin kısmında sonucu itibarıyla isabetsizlik bulunmadığı" gerekçesiyle reddedildiği,
Dava konusu çevre düzeni planı değişikliğinin; Ortahisar ilçesi sınırları içerisinde kalan Yalıncak-Çilekli-Çimenli Bölgesinde, nitelikli tarım toprağı üzerinde yer alan 364 hektarlık alanın kentsel yerleşik alandan çıkarılması ile Kutlugün-Gölçayır-Düzyurt- Gözalan-Çukurçayır Bölgesinde yaklaşık 334 hektar kentsel yerleşim alanı ilave edilmesinden ibaret olduğu,
Dairelerinin E:2016/1357 sayılı dosyası kapsamında iptaline karar verilen kentsel yerleşik alan kullanımına dava konusu işlem ile 334 hektar daha ekleme yapıldığı gibi, bu ekleme yapılırken, önceki dosyadan farklı olarak Ortahisar ilçesi sınırları içerisinde kalan, Yalıncak-Çilekli-Çimenli Bölgesindeki nitelikli tarım toprağı üzerinde yer alan 364 hektarlık alanın kentsel yerleşik alandan çıkarıldığı, ancak bu durumun özel ürün alanı, mera alanı olan bir alanın kentsel yerleşim alanına açılarak tarımsal toprak kaybına neden olunduğu gerçeğini değiştirmediği gibi, daha önce yargı yerinde iptaline karar verilen bir alanda düzenleme yapılmadan, plana yeniden ekleme şeklinde kentsel yerleşik alan öngörüldüğü gerçeğini de değiştirmediği,
Bu durumda, yukarıda bahsedilen E:2016/1357 sayılı dosyada, bölgede tarımsal toprak kaybına yol açması nedeniyle hukuka aykırı bulunarak Dairelerince iptaline karar verilen ve kesinleşen yargı kararı uyarınca, kentsel yerleşik alan öngörüsüne ilişkin 2016 tarihli çevre düzeni planı değişikliğine, dava konusu çevre düzeni planı değişikliği ile ek olarak 334 hektar büyüklüğündeki kentsel yerleşik alan öngörüsünde, şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uyarlık görülmediği gerekçesiyle, dava konusu değişikliğin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davalı idare tarafından, dava konusu değişikliğin temelinde, Kanuni Bulvarı projesi kapsamında, proje güzergahının gelişme alanı olarak öngörüldüğü, tarımsal alanlar üzerinde kentsel gelişme öngörüldüğü iddiasının yersiz olduğu, bilindiği üzere çevre düzeni planlarının, ölçeği ve gösterim tekniği itibarıyla, üzerinden ölçü alınarak uygulama yapılabilecek plan niteliğinde olmayıp, kentsel yerleşik alan olarak gösterilen alanların kesin sınırlarının alt ölçekli planlama çalışmalarında yapılacak ayrıntılı analizler ve ilgili kurum/kuruluş görüşleri doğrultusunda netleştirileceği, diğer yandan, dava konusu planın "6.1 Kentsel Yerleşme Alanları" başlığı altında düzenlenen hükmü ile planlama alanının topoğrafyasına bağlı olarak yerleşik dokunun dağınık bir yapıya sahip olması nedeniyle kentsel alanların, kentsel yerleşik alan ve kentsel gelişme alanlarını da kapsayan şekilde kentsel yerleşme alanları olarak gösterildiği, bu alanların tamamının yapılaşmaya açılacağı anlamı çıkarılamayacağı, yerleşme alanı sınırları içerisinde bulunması muhtemel korunacak alanların (verimli tarım alanları, orman alanları, içme ve kullanma suyu kaynakları, jeolojik sakıncalı alanlar, taşkın alanları, koruma alanları vb.) ilgili kurum ve kuruluş görüşleri de dikkate alınarak alt ölçekli planlarda dikkate alınması gerektiği, ayrıca anılan planda kentsel yerleşme alanları içerisinde sadece konut değil, eğitim, sağlık, resmi kurum, küçük sanayi sitesi, konut dışı kentsel çalışma alanı, park, spor alanı ve teknik altyapı kullanımlarının da yer aldığı, öte yandan, 2011 yılında onaylanan çevre düzeni planı kapsamında 2000 yılı verileri kullanılmış olması nedeniyle, 2016 ve 2017 yıllarında nüfus öngörülerinde değişiklik yapıldığı, 2017 yılında yapılan değişikliğe karşı davacı tarafından açılan davada, Danıştay Altıncı Dairesinin E:2017/4844 sayılı dosyasında, davanın idareleri lehine sonuçlandığı, belirtilen nedenlerle, dava konusu işlem hukuka uygun olduğundan, temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin reddi ile, uyuşmazlığa konu edilen çevre düzeni planına ilişkin 2017 yılında onaylanan nüfus öngörülerinde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesinin de eklenmesi suretiyle Daire kararının onanmasının uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
Dava konusu edilen değişiklik ile, Ortahisar ilçesi sınırları içerisinde kalan Yalıncak-Çilekli-Çimenli Bölgesi'nde 2016 yılında belirlenen 364 hektarlık kentsel yerleşik alan kullanımının kaldırıldığı ve Kutlugün-Gölçayır-Düzyurt-Gözalan-Çukurçayır Bölgesinde, daha önce toprak koruma kurulu kararı ile tarım alanından çıkarılan yaklaşık 334 hektar alanın "kentsel yerleşim alanı" olarak belirlendiği, yapılan değişikliğin 28/05/2020-28/062020 tarihleri arasında askıya çıkarıldığı, davacı tarafından askı süresi içinde 01/06/2020 tarihinde yapılan itirazın reddi üzerine, temyizen incelenen davanın açıldığı görülmektedir.
İLGİLİ MEVZUAT:
14/06/2014 tarih ve 29030 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin;
4. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, çevre düzeni planı; varsa mekânsal strateji planlarının hedef ve strateji kararlarına uygun olarak şehircilik, akarsu, göl ve tarım arazileri gibi temel coğrafi verilerin gösterildiği, kentsel ve kırsal yerleşim, gelişme alanları, sanayi, tarım, turizm, ulaşım, enerji gibi sektörlere ilişkin genel arazi kullanım kararlarını belirleyen, yerleşme ve sektörler arasında ilişkiler ile koruma-kullanma dengesini sağlayan 1/50.000 veya 1/100.000 ölçekteki haritalar üzerinde ölçeğine uygun gösterim kullanılarak bölge, havza veya il düzeyinde hazırlanabilen, plan notları ve raporuyla bir bütün olarak yapılan plan olarak tanımlanmış,
18. maddesinin birinci fıkrasında, "Çevre düzeni planı; coğrafi, sosyal, ekonomik, idari, mekânsal ve fonksiyonel nitelikleri açısından benzerlik gösteren bölge, havza veya en az bir il düzeyinde yapılır.",
19. maddesinin birinci fıkrasında, "Çevre düzeni planları hazırlanırken; a) Varsa mekânsal strateji planlarına uygunluğun sağlanması, b) Yeni gelişmeler ve bölgesel dinamiklerin dikkate alınması, c) İlgili kamu kurum ve kuruluşlarının mekânsal kararları etkileyecek nitelikteki bölge planı, strateji planı ve belgesi, sektörel yatırım kararlarının dikkate alınarak değerlendirilmesi, ç) Sürdürülebilir kalkınma amacına uygun olarak ekolojik ve ekonomik kararların bir arada değerlendirilmesi, d) Tarihi, kültürel yapı ile orman alanları, tarım arazileri, su kaynakları ve kıyı gibi doğal yapı ve peyzajın korunması ve geliştirilmesi, e) Doğal yapının, ekolojik dengenin ve ekosistemin sürekliliğinin korunması amacıyla arazi kullanım bütünlüğünün sağlanması, f) Ulaşım ağının arazi kullanım kararlarıyla birlikte ele alınması suretiyle imar planlarında güzergahı netleştirilecek yolların güzergah ve yönünün genel olarak belirlenmesi, g) Çevre sorunlarına neden olan kaynaklara yönelik önleyici strateji ve politikaların belirlenerek arazi kullanım kararlarının oluşturulması, ğ) İmar planlarına esas olacak şematik ve grafik dil kullanılarak arazi kullanım kararları ile koruma ve gelişmenin sağlanması, h) Afet tehlikelerine ilişkin mevcut raporlar ve jeolojik etütler dikkate alınarak afet risklerini azaltıcı önerilerin dikkate alınması esastır.", kurallarına yer verilmiş,
20. maddesinin birinci fıkrasında, çevre düzeni planı revizyonunun, nüfusun yerleşim ihtiyaçlarının karşılanamaması, planın temel strateji ve politikalarını değiştirecek bölgesel ölçekli yatırımların ortaya çıkması, yeni verilere bağlı olarak, sonradan ortaya çıkabilecek ve bölgesel etkiye yol açabilecek arazi kullanım taleplerinin oluşması, yeni gelişmeler ve bölgesel dinamiklerde değişiklik olması durumunda yapılacağı düzenlenmiş,
Aynı maddenin ikinci fıkrasında ise, çevre düzeni planı ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğü bozmayacak nitelikte, plan değişikliği yapılabileceği, çevre düzeni planı değişikliklerinde; kamu yatırımlarına, çevrenin korunmasına, çevre kirliliğinin önlenmesine, planın uygulanmasında karşılaşılan güçlükler ve maddi hataların giderilmesine, değişen verilere bağlı olarak planın güncellenmesine dair yeterli, geçerli ve gerekçeleri açık olan, altyapı etkilerini değerlendiren raporu içeren teklif ve taleplerin; idarece planın temel hedef, ilke, strateji ve politikaları kapsamında teknik ve yasal çerçevede değerlendirmeye alınarak sonuçlandırılacağı öngörülmüştür.
Diğer yandan, 2577 sayılı Kanun'un "Temyiz incelemesi üzerine verilecek kararlar" başlıklı 49. maddesinde, "1. Temyiz incelemesi sonunda Danıştay;
a) Kararı hukuka uygun bulursa onar. Kararın sonucu hukuka uygun olmakla birlikte gösterilen gerekçeyi doğru bulmaz veya eksik bulursa, kararı, gerekçesini değiştirerek onar." hükmüne yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dosyanın incelenmesinden, dava konusu değişikliğe ilişkin gerekçe raporunda, değişiklik talebinin Trabzon Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından yapıldığı, yoğun kentsel nüfusun kıyı bölgelerinde yoğunlaşarak bu bölgelerde artırdığı yapılaşma baskısının azaltılması, Trabzon kentinin kıyı geri sahasında bir kentsel ve kırsal gelişme koridoru oluşturularak kentin güneye doğru gelişiminin sağlanması ve bu suretle kıyıdaki yoğun yapılaşma baskısının azaltılması, Kanuni Bulvarı ile birlikte gelişmenin kıyıda yoğunlaşması yerine iç bölgeye yayılmaya başlayacak olması öngörüsü çerçevesinde, bu gelişmenin çevre düzeni planı ile kontrol altında tutulmasının sağlanması amaçlarına dayalı olarak gerçekleştirildiği ve daha önceden tarım dışı kullanım izni alınan alanların kentsel yerleşme alanı olarak belirlendiği anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlığa konu edilen Ordu-Giresun-Trabzon-Rize-Gümüşhane-Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı'nda, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından 03/04/2017 tarihinde onaylanan değişiklik ile, planın hedef yılı olan 2026 yılına dair nüfus öngörüleri yenilenmiştir.
Anılan 03/04/2017 tarihli değişikliğin iptali istemiyle, davacı tarafından açılan başka bir davada, Danıştay Altıncı Dairesinin 27/05/2021 tarih ve E:2017/4844, K:2021/7163 sayılı kararı ile bu kısım yönünden davanın reddine karar verilmiş ise de; Kurulumuzun 28/02/2024 tarih ve E:2021/3391, K:2024/398 sayılı kararı ile, dosyanın ve dosya kapsamında yer alan bilirkişi raporunun birlikte değerlendirilmesinden; "... dava konusu Çevre Düzeni Planı ile belirlenen nüfus öngörüsüne ilişkin kararlar, bilirkişi raporundaki tespitler de göz önünde bulundurularak değerlendirildiğinde, planın onaylandığı 2011 yılında, nüfus öngörülerinin 2000 yılı resmi nüfus sayımı sonuçlarına göre yapıldığı, 17/08/2016 tarihinde ise Ordu-Trabzon-Rize-Giresun-Gümüşhane-Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 Ölçekli Çevre Düzeni Planı'nda revizyon yapıldığı, bu revizyon kapsamında, 2011 yılında kabul edilen nüfus öngörülerinde değişikliğe gidildiği, yeni nüfus öngörülerinin 2007, 2008 ve 2009 yılı Adrese Dayalı Nüfus Kayıt Sistemi (ADNKS) sonuçları ile bu planın nüfus projeksiyonları karşılaştırılarak yapıldığı, il merkezleri hariç tüm ilçelerde 2000 yılı nüfuslarının 2007 yılı itibariyle düşüş gösterdiği veya hemen hemen aynı kaldığı, Artvin ilinde ise il merkezi nüfusunun da düştüğünün belirlendiği, bu doğrultuda, 2000 yılı nüfusu ile kıyaslandığında yükseldiği tespit edilmiş olan il merkezlerinin (Artvin ili de dahil edilmiştir) ADNKS sonuçları da hesaplamaya dahil edilerek, il merkezleri özelinde yeniden projeksiyonlar yapılmış olup, yapılan projeksiyon sonucunda bu plan ile belirlenen nüfus büyüklüklerinin, ADNKS sonuçları göz önünde bulundurularak yapılan projeksiyon sonuçlarından daha yüksek olduğunun davalı idarece tespit edildiği, bu planda, plan kararlarıyla da desteklenen 2026 yılı için kabul edilen nüfus büyüklüklerinin, en son nüfus sayımı sonuçları ile kontrol edildiği ve yeterli büyüklükte nüfus kabulü yapıldığı sonucuna ulaşılarak, nüfus projeksiyonlarının ADNKS sonuçlarına göre revize edilmesine gerek görülmediği anlaşılmaktadır.
03/04/2017 tarihine gelindiğinde ise,Ordu-Trabzon-Rize-Giresun-Gümüşhane-Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 Ölçekli Çevre Düzeni Planı'nda bu defa değişiklikler yapıldığı, bir diğer ifadeyle, 17/08/2016 tarihli plan revizyonundan sonra planın nüfus öngörülerini de kapsayan şekilde planda değişikliklere gidildiği, bu değişikliklerin iptali istemiyle görülmekte olan davanın açıldığı, değişikliğe ilişkin gerekçe raporuna bakıldığında, davalı idarece 17/08/2016 tarihinde onaylanan Çevre Düzeni Planı Revizyonu’na ilişkin askıda yapılan itirazların değerlendirilmesi ile diğer çevre düzeni planları ile uyumun sağlanması ve uygulamada karşılaşılan sorunlara yönelik olarak düzenlemeler yapılmasının amaçlandığı görülmektedir.
Nüfus öngörüleri açısından, gerekçe raporunda; "Bölge içinde yer alan Ordu ve Trabzon illerinin büyükşehir belediyesine dönüşmesi nedeniyle 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında yeni gelişmeler ve bölgesel dinamiklerde değişiklik olması açısından, plan nüfus kabullerinin aşağıdaki gibi düzenlenmesine, söz konusu nüfus artışına uygun olarak yerleşim alanlarının yeniden düzenlenmesine ve plan bütününde yer alan maddi hataların düzeltilmesine karar verilmiştir." ifadesine yer verilerek, plan kapsamında yer alan illere (ilçe ve beldeler) ilişkin 2026 yılı açısından yeni kabul edilen nüfus sayılarına ilişkin tablolara yer verildiği, buna bağlı olarak artan nüfusun ihtiyacını karşılamak üzere muhtelif bir çok alan açısından planda "kentsel yerleşik alan" kullanımı eklendiği, yine anılan raporun 11. sayfasında, nüfus kabullerinin değişmiş olması nedeniyle plan açıklama raporunun "4.6 Nüfus" bölümünde 2016 yılında değiştirilen ifadeler yerine, “Bu planın nüfus projeksiyonları 2007, 2011 ve 2015 yılları yılı Adrese Dayalı Nüfus Kayıt Sistemi (ADNKS) sonuçları dikkate alınarak Aritmetik, Üssel ve Bileşik Faiz yöntemlerinin ortalaması alınarak hesaplanmıştır. Hesaplama sonucunda elde edilen veriler 24/06/2011 onaylı ÇDP Açıklama Raporunda belirtilmiş olan nüfus kabulleri ile karşılaştırılmıştır. Söz konusu karşılaştırma sonucunda; nüfus projeksiyonları 24/06/2011 onaylı ÇDP kabullerine göre nüfusu yükselen yerleşmelerin nüfus kabulleri yeniden düzenlenmiş olup tablo 3.9 da verilmektedir.” ifadesinin ve nüfus tablolarının eklenmesine karar verildiği anlaşılmaktadır.
Aynı çevre düzeni planı kapsamında, yaklaşık sekiz ay arayla, nüfus kabullerine yönelik değişiklik yapıldığı, bu süreçte nüfus öngörülerinin arttırılmasına ilişkin ihtiyacın plan açıklama raporunda ortaya konulmadığı, kaldı ki, 2016 yılında değişiklik kapsamında, il merkezleri hariç tüm ilçelerde 2000 yılı nüfuslarının 2007 yılı itibarıyla düşüş gösterdiği veya hemen hemen aynı kaldığı, Artvin ilinde ise il merkezi nüfusunun da düştüğü belirlenerek il merkezleri özelinde yeniden projeksiyonlar yapıldığı, yapılan projeksiyon sonucunda bu plan ile belirlenen nüfus büyüklüklerinin, ADNKS sonuçları göz önünde bulundurularak yapılan projeksiyon sonuçlarından daha yüksek olduğu tespit edildiğinden, plan kararlarıyla da desteklenen 2026 yılı için kabul edilen nüfus büyüklüklerinin yeterli büyüklükte yapıldığı sonucuna ulaşılarak, nüfus projeksiyonlarının ADNKS sonuçlarına göre revize edilmesine davalı idarece gerek görülmediği halde, anılan değişiklikten kısa bir süre sonra, planın nüfus projeksiyonlarının 2007, 2011 ve 2015 yılları yılı Adrese Dayalı Nüfus Kayıt Sistemi sonuçları dikkate alınarak "aritmetik, üssel ve bileşik faiz" yöntemlerinin ortalaması alınarak yeniden hesaplandığı, yeni yapılan projeksiyonlarına ilişkin nüfus artış hızı oranının, Türkiye İstatistik Kurumu tarafından, geçmiş nüfus artış eğilimleri doğrultusunda hesaplanan nüfus artış hızından çok fazla olduğu, diğer bir ifadeyle, aynı yerleşmeye ait iki nüfus kabulü arasında kapatılması olanaksız bir farkın ortaya çıktığı görülmektedir.
Oysa; yerleşme ve sektörler arasındaki ilişkiler ile koruma-kullanma dengesini sağlayan, alt ölçekli planları yönlendiren dava konusu Çevre Düzeni Planının açıklama raporunda, uyuşmazlığa konu edilen büyük nüfus artışlarının gerekçelerinin açıklanması gerekirken, Artvin’de turizm, Gümüşhane’de ise organik tarım ve madencilik sektörlerinin geliştirilmesi gibi gibi stratejilere bağlı olarak nüfus artışı olacağının gerekçelendirilmesi haricinde, Trabzon ili için 2015 yılı toplam nüfusunu iki katına çıkarabilecek düzeyde istihdam kapasitesi yüksek hiçbir yatırım kararından söz edilmediği, benzer bir durumun diğer iller ile beraber Ordu ili için de geçerli olduğu, dolayısıyla, dava konusu plan değişikliği ile öngörülen nüfus tahminlerinin bilimsel bir dayanağı olmadığı sonucuna varılmıştır.
Diğer yandan, davacı tarafından, nüfus öngörülerinin esasen 2011 yılından itibaren planlama tekniklerine uygun olarak belirlenmediği iddia edilmiş ise de; Çevre ve Orman Bakanlığınca 24/06/2011 tarihinde onaylanan Ordu-Giresun-Trabzon-Rize-Gümüşhane ve Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Altıncı Dairesinin 29/05/2017 tarih ve E:2011/8287, K:2017/4138 sayılı kararı ile, nüfus projeksiyonları yönünden, çevre düzeni planı ile iller bazında fazla nüfus projeksiyonu getirildiği belirtilmekle beraber, bu nüfus projeksiyonuna göre fazladan yerleşime açılan alanlarının bulunduğunun somut olarak ortaya konulmaması nedeniyle nüfus projeksiyonunun, genel nüfus sayımı sonuçları esas alınarak tahmin edilmesinde mevzuata aykırılık görülmediği gerekçesiyle, bu kısım yönünden davanın reddine karar verilmiş, bu karar, Kurulumuzun E:2018/1668, K:2019/699 sayılı kararı ile onanmıştır.
...
Bu durumda, kapsamlı bir inceleme ve analiz yapılmadan tesis edildiği anlaşılan nüfus öngörülerinde ve bu nüfus öngörülerine dayalı olarak alınan plan kararlarında, şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uyarlık görülmediğinden, temyize konu Daire kararının bu kısmında hukuki isabet bulunmamaktadır." gerekçesiyle, temyize konu kararın bozulmasına karar verilmiştir.
İmar mevzuatı çerçevesinde, çevre düzeni planlarında, nüfusun yerleşim ihtiyaçlarının karşılanamaması gibi haller ile kamu yatırımlarına, çevrenin korunmasına, çevre kirliliğinin önlenmesine, planın uygulanmasında karşılaşılan güçlüklere bağlı olarak değişiklik ve revizyon yapılabilmesi mümkündür.
Yapılacak değişiklik/revizyon kapsamında ise belirli bir planlama alanında, yeni gelişme/yerleşim alanları öngörülmesi hususunun, doğrudan planın nüfus öngörüleri ile bağlantılı olması gerektiği açıktır.
Belirtilen çerçevede, yukarıda yer verilen süreç ile beraber dosyanın değerlendirilmesinden, nüfus öngörülerindeki artışa bağlı olarak arttırılan uyuşmazlığa konu kentsel yerleşim alanları açısından, çevre düzeni planının nüfus öngörülerinde 2017 yılında yapılan değişikliğin, imar mevzuatının öngördüğü şekilde bilimsel ve teknik bir çalışma ile gerekli analizler yapılmadan kabul edilen nüfus öngörülerinde ve bu nüfus öngörülerine dayalı olarak alınan plan kararlarında, şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uyarlık görülmediği gerekçesiyle hukuka aykırı olduğu yönündeki Kurulumuz tespitine dayalı olarak, uyuşmazlığa konu edilen plan kararlarının sebep unsurunun da ortadan kalkacağı, Trabzon ili açısından planlanan Kanuni Bulvarı projesine ait güzergahın yapılaşmaya açılmasını gerekli kılan başka bir zorunlu ve teknik bir gerekçenin ise dosya kapsamında bulunmadığı anlaşıldığından, dava konusu işlemde belirtilen gerekçeyle hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu durumda, dava konusu işlemin iptali yolundaki Daire kararında sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Davalı idarenin temyiz isteminin reddine,
2.Dava konusu işlemin iptaline ilişkin Danıştay Altıncı Dairesinin temyize konu 12/01/2023 tarih ve E:2020/6667, K:2023/110 sayılı kararının yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA,
3.Kesin olarak, 13/03/2024 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY X- Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği uyarınca, çevre düzeni planıyla öngörülen nüfusun yerleşim ihtiyaçlarının karşılanamaması, planın temel strateji ve politikalarını değiştirecek bölgesel ölçekli yatırımların ortaya çıkması, yeni verilere bağlı olarak, sonradan ortaya çıkabilecek ve bölgesel etkiye yol açabilecek arazi kullanım taleplerinin oluşması, yeni gelişmeler ve bölgesel dinamiklerde değişiklik olması durumlarında, bu hususlara yönelik plan revizyonu yapılması mümkün kılınmıştır.
Öte yandan, aynı düzenlemelerde, değişen verilere bağlı olarak planın güncellenmesine dair yeterli, geçerli gerekçelerin bulunması halinde, idarece planın temel hedef, ilke, strateji ve politikaları kapsamında teknik ve yasal çerçevede değerlendirme yapılarak, gerekli plan değişikliğinin yapılabileceği öngörülmüştür.
Dolayısıyla, uyuşmazlıkta, dava konusu çevre düzeni planı değişikliğinin yeterli ve geçerli gerekçelerinin bulunup bulunmadığının irdelenmesi gerekmektedir.
Temyize konu Daire kararında; Dairelerinin E:2016/1357 sayılı dosyasında, bölgede tarımsal toprak kaybına yol açması nedeniyle hukuka aykırı bulunan kentsel yerleşik alan öngörüsüne, dava konusu değişiklik ile ek olarak 334 hektar daha kentsel yerleşik alan öngörülmesinde şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uyarlık görülmediği gerekçesiyle dava konusu çevre düzeni planı değişikliğinin yürütülmesinin durdurulmasına karar verilmiş ise de, dava konusu değişikliğin, Yalıncak-Çilekçi-Çimenli bölgesinde nitelikli tarım toprağı üzerinde yer alan 364 hektarlık alanın kentsel yerleşme alanından çıkarılması, Kutlugün-Gölçayır-Düzyurt-Çukurçayır bölgesinde yaklaşık 334.3 hektarlık alanın kentsel yerleşme alanına ilave edilmesi ve bu bölgedeki küçük sanayi sitesi gösteriminin kaldırılması hususlarına ilişkin olduğu, dolayısıyla Daire kararında belirtildiği şekliyle kentsel yerleşme alanı kullanımına ayrılan 334.3 hektarlık alanın ek olarak değil, Yalıncak-Çilekçi-Çimenli bölgesinde bulunan 364 hektarlık alanın kentsel yerleşme alanından çıkarılması kararına istinaden, kentsel yerleşme alanı olarak belirlendiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu çevre düzeni planı değişikliğine ilişkin plan değişikliği gerekçe raporunda;
"Trabzon İli diğer Doğu Karadeniz illerine benzer şekilde geçmişten bugüne ciddi kıyılaşma sorunları ile karşı karşıya kalmaktadır. Bu sorunların başında yoğun kentsel nüfusun kıyı bölgelerinde yoğunlaşarak yapılaşma baskısı oluşturması gelmektedir. Bu çerçevede taşıt trafiğinin yoğunlaşması ile birlikte sahil yollarının kapasitesi sürekli artmış, ulaşım altyapısı kıyıda yoğunlaşmış ve artan erişebilirlik kıyı bölgesindeki yapılaşmayı artırmıştır. Bununla birlikte, bölgesel nüfus hareketleri ile birlikte kırsal alanların boşalmasının sonucu kıyı bölgesindeki yapılaşma kıyı boyunca uzayan genel bir kentsel gelişme biçimine yol açmıştır. Diğer yandan sahil yolunun artan ihtiyaçlar doğrultusunda sürekli genişletilmesi sonucunda kentin kıyı ve deniz ile ilişkisi mekânsal, kültürel ve toplumsal olarak kopmuştur.
Bu sorunların çözümü ve hafifletilmesine yönelik sahil yoluna alternatif olabilecek seçeneklerin oluşturulması hususu üst ölçekli planlamanın gündemine taşınmıştır. Bu çerçevede kıyıda yapılaşmaya alternatif olarak Trabzon kentinin kıyı geri sahasında bir kentsel ve kırsal gelişme koridoru oluşturulması ve bir geri kuşak oluşturulmasının kıyı bölgesi üzerindeki baskıyı azaltacağı, Kanuni Bulvarı ile birlikte de gelişmenin kıyıda yoğunlaşması yerine iç bölgeye yayılmasına, kıyı üzerindeki gelişme baskılarının azaltılmasına, kıyı dışındaki kentsel ve kırsal bölgelerin ekonomik ve sosyal açıdan geliştirilmesine de katkıda bulunacağı,
Bununla birlikte kentin ihtiyaçlarını karşılayabilecek ölçekteki kentsel çalışma alanlarının yer seçimlerinin, arazinin topografik yapısı ve zemin durumunun detaylı şekilde analiz edilmesi sonrasında alt ölçekli planlarla belirlenebileceği hususu ÇDP de yer alan “6.1.8 Kentsel yerleşme alanlarında ve alt ölçekli planlarda bu planın nüfus kabullerine uygun olarak sınırları belirlenecek olan kentsel gelişme alanlarında; konut ve konut kullanımına hizmet verecek sosyal, kültürel donatı ve teknik altyapı tesisleri ile toptan ve perakende ticaret türleri, turizm tesisleri, küçük sanayi, endüstriyel atık su üretmeyen küçük ölçekli üretim yerleri, konut dışı kentsel çalışma alanları ve ticari depolama kullanımları yer alabilir. Organize sanayi bölgeleri, sanayi tesisleri ve sanayi depolamaları gibi kullanımlar yer alamaz.” plan hükmüyle belirlenmiştir.
Bu kapsamda çevre düzeni planında kentsel yerleşme alanı içerisinde yer alan küçük sanayi sitesi gösteriminin kaldırılması değerlendirilmekte olup Bakanlığımızın 24/10/2018 tarihli Olur’u ile alınan Kamu Yararı Kararı, İçişleri Bakanlığının 11/01/2015 tarihli Olur’u ile alınan Kamu Yararı Kararı, İl Toprak Koruma Kurulunun 13/09/2018 tarihli ve 240 sayılı kararı ile alınan Tarım Dışı Amaçla Kullanım İzni, Trabzon Valiliği İl Tarım ve Orman Müdürlüğünün 03/04/2020 tarihli yenilenen Tarım Dışı Amaçla Kullanım İzni doğrultusunda;
Yalıncak-Çilekli-Çimenli bölgesinde nitelikli tarım toprağı üzerinde yer alan 364 ha’lık alanın kentsel yerleşik alandan çıkarılmasına,
Kanuni Bulvarı çevresinde yer alan Kutlugün-Gölçayır-Düzyurt-Gözalan-Çukurçayır kesiminde 334.3 ha’lık alanın kentsel yerleşme alanı olarak gösterilmesine,
Talebe konu Küçük Sanayi Alanı gösteriminin, çevre düzeni planından mekânsal olarak kaldırılmasına karar verilmiştir."
şeklinde açıklamalara yer verilmiştir.
Dava konusu çevre düzeni planı değişikliğinin, Trabzon Büyükşehir Belediye Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işlemiyle davalı idareye iletilen teklif çerçevesinde gerçekleştirildiği, Trabzon Büyükşehir Belediye Başkanlığının teklif dosyasında ise yukarıda içeriğine yer verilen gerekçe raporundaki açıklamalara ilave olarak; "...Topoğrafik olarak belirli bir eğime sahip olan, yerleşilebilir arazilerin kısıtlı olduğu alanlarda, yerleşmeyi veya kentin makroformunu belirleyen ana unsur ulaşım bağlantılarıdır. Trabzon İli ve benzeri topoğrafyaya sahip bölgelerde, kademesine bağlı kalmaksızın yapılaşmalar, yol kenarlarında yani yola paralel olarak gelişim göstermektedir. Kanuni Bulvarı, niteliği ve kapsamı göz önüne alındığında, geçtiği güzergah ve etki alanına, hizmet ettiği bölgelere göre değerlendirildiğinde kentsel mekanın ve kentin fiziksel yapısının biçimlenmesine direkt etkide bulunacaktır. Kanuni Bulvarına bağlı olarak gelişim ve değişimin planlı bir şekilde çevresi ile birlikte etki alanı da değerlendirilerek, plansız kentleşmenin önüne geçilmesi, yatırım baskısı altında kalacak bu alanların plan vasıtası ile kontrol altına alınması gerekliliğini ortaya koymaktadır..." şeklinde açıklamaların yer aldığı görülmektedir.
Yukarıda içeriğine yer verilen gerekçe raporu ile teklif dosyasından; dava konusu değişikliğin, yoğun kentsel nüfusun kıyı bölgelerinde yoğunlaşarak bu bölgelerde artırdığı yapılaşma baskısının azaltılması, Trabzon kentinin kıyı geri sahasında bir kentsel ve kırsal gelişme koridoru oluşturularak kentin güneye doğru gelişiminin sağlanması ve bu suretle kıyıdaki yoğun yapılaşma baskısının azaltılması, Kanuni Bulvarı ile birlikte gelişmenin kıyıda yoğunlaşması yerine iç bölgeye yayılmaya başlayacak olması öngörüsü çerçevesinde, bu gelişmenin çevre düzeni planı ile kontrol altında tutulmasının sağlanması amaçlarına dayalı olarak gerçekleştirildiği ve daha önceden tarım dışı kullanım izni alınan alanların kentsel yerleşme alanı olarak belirlendiği anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlıkta, bölgesel ölçekli büyük yatırımlardan olan Kanuni Bulvarının, Trabzon kentinin kentsel yerleşiminde meydana getirdiği/getireceği yeni gelişmeler ve bölgesel dinamikler nedeniyle oluşacak arazi kullanım taleplerinin, yerleşme ve sektörler arasında ilişkiler kurmak suretiyle, koruma-kullanma dengesini sağlamak amacıyla temel hedef, ilke, strateji ve politikaları belirleyen çevre düzeni planı ölçeğinde değerlendirilmesi kaygısıyla hazırlandığı anlaşılan dava konusu çevre düzeni planı değişikliğinde, yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine aykırılık bulunmamaktadır.
Bunun yanında, Kutlugün-Gölçayır-Düzyurt-Çukurçayır bölgesinde, kaldırılan küçük sanayi sitesi kullanımını da içerecek şekilde, tarım dışı kullanım izni de bulunan, yaklaşık 334.3 hektarlık alan kentsel yerleşme alanına ilave edilirken, Yalıncak-Çilekçi-Çimenli bölgesinde nitelikli tarım toprağı üzerinde yer alan 364 hektarlık alanın kentsel yerleşme alanından çıkarıldığı hususu göz önünde bulundurulduğunda, temyize konu Daire kararında yer verilen "tarımsal toprak kaybına sebep olunduğu" yönündeki tespitte de hukuki isabet bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Bu itibarla, davalının temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulmasına karar verilmesi gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.
KARŞI OY XX- Dava konusu edilen 29/04/2020 tarihli değişiklik ile, Ortahisar ilçesi sınırları içerisinde kalan Yalıncak-Çilekli-Çimenli Bölgesi'nde 2016 yılında belirlenen 364 hektarlık kentsel yerleşik alan kullanımının kaldırıldığı ve Kutlugün-Gölçayır-Düzyurt-Gözalan-Çukurçayır Bölgesinde, daha önce toprak koruma kurulu kararı ile tarım alanından çıkarılan yaklaşık 334 hektar alanın "kentsel yerleşim alanı" olarak belirlendiği anlaşılmıştır.
İmar planları kapsamında, bir alanın gelişme/yerleşim alanı olarak öngörülmesi hususunun, doğrudan planın nüfus öngörüleri ile bağlantılı olduğunda kuşku bulunmamaktadır.
Uyuşmazlığa konu Ordu-Giresun-Trabzon-Rize-Gümüşhane-Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı'nda, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından 03/04/2017 tarihinde onaylanan değişiklik ile, planın hedef yılı olan 2026 yılına dair nüfus öngörülerinin yenilendiği görülmektedir.
Anılan 03/04/2017 tarihli değişikliğin iptali istemiyle, davacı tarafından açılan başka bir davada, Danıştay Altıncı Dairesinin 27/05/2021 tarih ve E:2017/4844, K:2021/7163 sayılı kararı ile bu kısım yönünden davanın reddine karar verilmiş ise de; bu karar, Kurulumuzun 28/02/2024 tarih ve E:2021/3391, K:2024/398 sayılı kararı kararı ile bozulduğundan, Daire tarafından, anılan bozma kararının değerlendirilmesi suretiyle, uyuşmazlık açısından yeniden bir karar verilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, davalı idarenin temyiz isteminin kabulü ile temyize konu kararın bozulmasına karar verilmesi gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.
GEREKÇEDE KARŞI OY XXX- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın aynen onanması gerektiği oyuyla, karara gerekçe yönünden katılmıyorum.