Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2025/1232 E. , 2025/2458 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2025/1232
Karar No:2025/2458
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ... Kurumu
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Yemekçilik Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.
İSTEMİN_KONUSU: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Ağrı Aile ve Sosyal Hizmetler İl Müdürlüğünce 22/11/2024 tarihinde açık ihale usulüyle gerçekleştirilen... ihale kayıt numaralı "Ağrı Aile ve Sosyal Hizmetler İl Müdürlüğüne Bağlı Kuruluşların Mamul Yemek Alımı" ihalesine yönelik olarak davacı şirket tarafından yapılan itirazen şikayet başvurusu neticesinde, ihalenin 3. kısmı yönünden düzeltici işlem belirlenmesine, ihalenin 4. kısmına yönünden ise itirazen şikayet başvurusunun reddine ilişkin... tarih ve ... sayılı Kamu İhale Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: .... İdare Mahkemesince verilen kararda; davacının itirazen şikayet başvurusunda, ilgili firmalar tarafından aşırı düşük teklif açıklamaları mevzuata uygun olmadığı, açıklamalarının Kamu İhale Genel Tebliği'nin 79. maddesi ile Kurul'un emsal kararları çerçevesinde detaylı olarak incelenmesi gerektiği şeklinde genel ifadeler kullanılarak, özellikle formların standart forma uygun olmadığının belirtildiği, ancak davalı idarece itirazen şikayet dilekçesinde yer verilmediğinden bahisle davacının iddialarının temelini oluşturan ilgili firmaların aşırı düşük teklif açıklamalarının mevzuata uygun olmadığı, maliyetlerin hatalı sunulduğu (işçilik giderlerinin hesabına katılmaması gereken girdilerin işçilik giderlerine dahil edildiği vb) yönündeki iddiaları hakkında inceleme yapılmaksızın sadece "anılan istekliler tarafından sunulan Ek-H.4 Malzemeli Yemek Sunumu Hesap Cetvelinin standart forma uygun olmadığı" iddiası yönünden inceleme yapılarak verilen kararda hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davalı idare tarafından, davacının itirazen şikayet başvurusunda yalnızca "anılan istekliler tarafından sunulan Ek-H.4 Malzemeli Yemek Sunumu Hesap Cetvelinin standart forma uygun olmadığının" ileri sürüldüğü, bu hususun şikayet başvurusunda ileri sürdüğü birçok iddiaya itirazen şikayet başvurusunda yalnızca anılan iddia ile devam edildiği anlamına geleceği, dolayısıyla itirazen şikayet başvurusunun yalnızca anılan iddia ile sınırlı yapılması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile kararın bozulması ve davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Ağrı Aile ve Sosyal Hizmetler İl Müdürlüğünce 22/11/2024 tarihinde açık ihale usulüyle "Ağrı Aile ve Sosyal Hizmetler İl Müdürlüğüne Bağlı Kuruluşların Mamul Yemek Alımı" ihalesi gerçekleştirilmiştir.
Davacı tarafından 16/12/2024 tarihinde, "ilgili firmalar tarafından ana çiğ girdi maliyetlerinin tevsiki amacıyla üçüncü kişilerden alınan fiyat teklifleri kullanılarak mevzuata aykırı belgeler kullanıldığı, örnek menüde bulunan her öğün yemeğin birim maliyetinin hesaplanması gerekirken ilgili firmalar tarafından sunulan aşırı düşük maliyet açıklamasında toplam tutar ve toplam maliyet üzerinden açıklama yapıldığı, çalıştırılacak personele ait giyim giderlerinin yardımcı girdiler başlığında değerlendirilmesi gerekirken işçilik giderleri kısmına dahil edildiği, mevzuata aykırı olarak yapılan bu yanlış hesaplamanın işçilik giderinin toplam teklif tutarına oranını ve dolayısıyla işçilik oranını değiştirdiği, üçüncü kişilerden alınarak sunulan fiyat tekliflerinde olması gereken TÜRMOB kaşesinin bulunmadığı, fatura bilgileri tablosunun gerçeğe aykırı beyanlarla doldurulduğu, ilgili firmalar tarafından sunulan bültenlerin teyit edilemediği, sunulan Ek-O-7 belgesinin hatalı tanzim edildiği, ortalama menü maliyetlerinin hatalı hesaplandığı, personele verilecek yol ve yemek giderinin yardımcı giderler olarak işçilik giderinden ayrıştırılması gerektiği, ilgili firmalar tarafından Teknik Şartnamenin Gıda Evsafları Bölümünde yer alan ürün özelliklerine göre açıklama yapılmadığı, sunulan bilgi ve belgelerin İdari Şartnamenin 7.1 maddesinde belirtilen yeterlilik kriterlerini sağlamadığı, sunulan vekalet bilgilerinin uygun olmadığı, ekonomik ve mali yeterlikleri kapsamında sunulan bilançolarının ve cirosunun uygun olmadığı" iddialarıyla şikayet başvurusunda bulunulmuştur.
Davacının şikayet başvurusunun 17/12/2024 tarihinde reddedilmesi üzerine 27/12/2024 tarihinde "(...) İlgili kısımlarda hesaplanan sınır değerin altında teklif verdiklerinden aşırı düşük teklif olarak belirlenen ilgili firmalar tarafından yapılan aşırı düşük teklif açıklamaları mevzuata uygun değildir ve Kamu İhale Genel Tebliği'nin 79. maddesi ile Kamu ihale Kurumu'nun emsal kararları çerçevesinde detaylı olarak incelenmesi gerekmektedir.
İlgili firmaların sunduğu Ek-H.4 Malzemeli Yemek Sunumu Hesap Cetveli, Kamu İhale Genel Tebliği'nin eklerinde bulunan standart forma uygun düzenlenmemiştir. Standart forma aykırı düzenlenen formlar nedeniyle ilgili firmaların değerlendirme dışı bırakılması gerekmektedir" iddiasıyla itirazen şikayet başvurusunda bulunulmuştur.
Kurulun ... tarih ve... sayılı kararıyla, "Başvuruya konu ihalede başvuru sahibi tarafından 16/12/2024 tarihinde yapılan şikayet başvurusunda, ihalenin 3. ve 4. kısımlarında ... Gıda İnşaat Tem. Turz. Mad. San. Tic. Ltd. Şti. (...) ve ... Yatırım İnşaat Pazarlama San. İç ve Dış Tic. Ltd. Şti. (...) tarafından sunulan aşırı düşük teklif açıklamalarının ve yeterliğinin uygun olmadığına yönelik birden fazla iddia ve gerekçeye yer verildiği, ancak itirazen şikayet başvuru dilekçesinde ise sadece 'anılan istekliler tarafından sunulan Ek-H.4 Malzemeli Yemek Sunumu Hesap Cetvelinin standart forma uygun olmadığı' iddiasına yer verildiği görüldüğünden, itirazen şikayet başvurusuna konu inceleme bu iddia ile sınırlı olarak yapılmıştır." ifadelerine yer verilerek sınırlı inceleme yapılmıştır.
Söz konusu iddianın esasına ilişkin olarak ise, davacının ... firmasına yönelik iddiaları yönünden, "(...) anılan istekli tarafından açıklama kapsamında söz konusu hesap cetvelinin sunulmadığı ve “(Ana Girdi Maliyeti+İşçilik Maliyeti)/Toplam Teklif Tutarı” oranının gösterilmediği tespit edildiğinden, açıklamanın Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79.2.6. maddesine uygun olmadığı anlaşılmıştır. Bu itibarla ihalenin 3. kısmında ... firmasının teklifinin değerlendirme dışı bırakılması gerektiği sonucuna varılmıştır."; ... firmasına yönelik iddiaları yönünden, "(...) anılan istekli tarafından ihalenin 3. ve 4. kısımlarına ilişkin olarak sunulan malzemeli yemek sunumu hesap cetvellerinde ana girdiler ile işçilik maliyeti toplamının ilgili kısımdaki teklif tutarına oranının Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79.2.6. maddesinde açıklanan sınırlar (0,80-0,95) içerisinde olduğu ve söz konusu belgelerin Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79.2.6. maddesine uygun olduğu anlaşılmıştır. Bu çerçevede başvuru sahibinin ... firmasına yönelik iddiasının yerinde olmadığı sonucuna varılmıştır." değerlendirmelerine yer verilmiştir.
Bunun üzerine davacı tarafından, ... firmasının teklifinin de değerlendirme dışı bırakılması gerektiği iddiasıyla ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun "Temel ilkeler" başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasında, "İdareler, bu Kanun'a göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur."; "Aşırı düşük teklifler" başlıklı 38. maddesinde, "İhale komisyonu verilen teklifleri değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister. İhale komisyonu; a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması, b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar, c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü, gibi hususlarda yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir. (...)"; "İhalelere yönelik başvurular" başlıklı 54. maddesinin birinci fıkrasında, "İhale sürecindeki hukuka aykırı işlem veya eylemler nedeniyle bir hak kaybına veya zarara uğradığını veya zarara uğramasının muhtemel olduğunu iddia eden aday veya istekli ile istekli olabilecekler, bu Kanunda belirtilen şekil ve usul kurallarına uygun olmak şartıyla şikayet ve itirazen şikayet başvurusunda bulunabilirler." kurallarına yer verilmiş; aynı maddenin dördüncü fıkrasının (d) bendinde, başvurunun konusu, sebepleri ve dayandığı delillerin dilekçelerde gösterilmesi gerektiği belirtilmiş; "Kuruma itirazen şikayet başvurusu" başlıklı 56. maddesinin ikinci fıkrasında, Kurum'un itirazen şikayet başvurularını başvuru sahibinin iddiaları ile idarenin şikayet üzerine aldığı kararda belirlenen hususlar ve itiraz edilen işlemler bakımından eşit muamele ilkesinin ihlâl edilip edilmediği açılarından inceleyeceği kurala bağlanmıştır.
İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmeliğin "Başvuruların şekil unsurları" başlıklı 8. maddesinde, "(1) Şikayet başvuruları idareye, itirazen şikayet başvuruları ise Kurum'a hitaben yazılmış imzalı dilekçelerle yapılır.
(2) Dilekçelerde aşağıdaki hususlara yer verilir; (...) ç) Başvurunun konusu, sebepleri ve dayandığı deliller. (...)"; "Ön inceleme konuları ve ön inceleme üzerine yapılacak işlemler" başlıklı 16. maddesinde, "(1) Başvurular öncelikle; (...) ı) Başvurunun konusu, sebepleri ve dayandığı delillerin belirtilip belirtilmediği yönlerinden sırasıyla incelenir." kuralına yer verilmiştir.
İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Tebliğ'in "İtirazen şikayet başvurularında aranılacak şekil unsurları" başlıklı 11. maddesinin sekizinci fıkrasında, "Yönetmeliğin 8. maddesinin ikinci fıkrasının (ç) bendinde başvurunun konusu, sebepleri ve dayandığı delillerin başvuru dilekçelerinde belirtilmesi gerektiği düzenlendiğinden, başvuruda bulunulan hususların dilekçelerde somut bir biçimde, mevzuata aykırı bulunma sebepleri ile birlikte gösterilmesi gerekmektedir. İşlemin hangi unsurlarının hangi gerekçelerle hukuka aykırı olduğu belirtilmeksizin sadece mevzuata aykırı olduğu gibi soyut ve mesnetsiz iddialara yer verilmesi halinde, Yönetmeliğin 8. maddesine aykırı olduğu gerekçesiyle başvurunun reddine ilişkin sorumluluk başvurana ait olacağından bu hususa dikkat edilmesi gerekmektedir." düzenlemesi yer almıştır.
Kamu İhale Genel Tebliği'nin “Hizmet alımı ihalelerinde sınır değer tespiti ve aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi” başlıklı 79. maddesinde, "(...) 79.2. İhale ilanında ve dokümanında teklifi sınır değerin altında kalan isteklilerden açıklama isteneceği belirtilen hizmet alımı ihalelerinde, aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi aşamasında aşağıdaki düzenlemelere göre işlem tesis edilmesi gerekmektedir. (...) 79.2.6. Malzemeli yemek hizmet alımı ihalelerinde aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesinde kullanılmak üzere teknik şartnamede asgari iki haftalık örnek menü düzenlemesi yapılır ve bu menüde yer alan yemeklerin içerikleri ile çiğ girdi miktarları belirtilir.
Bu ihalelerde; teklifi aşırı düşük bulunan istekli öncelikle “ana girdi”, "işçilik" ve “yardımcı gider” oranlarının belirtildiği Malzemeli Yemek Sunumu Hesap Cetvelini hazırlayarak açıklaması kapsamında sunar. Açıklamanın geçerli kabul edilebilmesi için “(Ana Girdi Maliyeti*İşçilik Maliyeti)/Toplam Teklif Tutarı” oranının 0,80'den az ve 0,95'den çok olmaması gerekir. Oran belirtmeyen veya belirttiği oran 0,80'den az veya 0,95'den çok olan isteklilerin teklifleri reddedilir. (...)" açıklamasına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aktarılan kurallara göre ihale sürecindeki hukuka aykırı işlem veya eylemler nedeniyle bir hak kaybına veya zarara uğradığını veya zarara uğramasının muhtemel olduğunu iddia eden aday veya istekli ile istekli olabileceklerin şekil ve usul kurallarına uygun olmak şartıyla şikayet ve itirazen şikayet başvurusunda bulunabilecekleri, başvurunun konusu, sebepleri ve dayandığı delillerin başvuru dilekçelerinde belirtilmesi, başvuruda bulunulan hususların dilekçelerde somut bir biçimde, mevzuata aykırı bulunma sebepleri ile birlikte gösterilmesi ve işlemin hangi unsurlarının hangi gerekçelerle hukuka aykırı olduğunun belirtilmesi gerekmektedir.
Dava konusu Kurul kararının,"... ve ... firmaları tarafından sunulan Ek-H.4 Malzemeli Yemek Sunumu Hesap Cetvelinin standart forma uygun olmadığı" iddiasıyla sınırlı inceleme yapılmasına ilişkin kısmı yönünden:
Her ne kadar İdare Mahkemesince, itirazen şikayet başvurusunda anılan isteklilerin aşırı düşük teklif açıklamalarının mevzuata aykırı olduğunun ifade edilmesi suretiyle şikayet başvurusunda yer verilen tüm iddiaların yeniden ileri sürüldüğünün kabulü gerektiği, "... ve ... firmaları tarafından sunulan Ek-H.4 Malzemeli Yemek Sunumu Hesap Cetvelinin standart forma uygun olmadığı" iddiasının özellikle belirtilmesinin ise bu iddianın öne çıkarıldığı anlamına geleceği ve diğer iddialardan vazgeçilmesi olarak değerlendirilemeyeceği, davacının şikayet başvurusunda ileri sürdüğü diğer iddialarının da itirazen şikayet başvurusu kapsamında incelenmesi gerektiği gerekçesiyle dava konusu Kurul kararının iptaline karar verilmiş ise de, itirazen şikayet başvurusunda şikayet başvurusunda ileri sürülen iddialara açıkça yer verilmediği gibi söz konusu iddialara atıf yapılan veya iddiaların tekrar edildiği yönünde bir ifadeye de yer verilmediği, bu haliyle itirazen şikayet başvurusunda yalnızca "... ve ... firmaları tarafından sunulan Ek-H.4 Malzemeli Yemek Sunumu Hesap Cetvelinin standart forma uygun olmadığı" iddiasına yer verildiğinin kabulü gerektiği, aksi yorumun "Kurum'un itirazen şikayet başvurularını başvuru sahibinin iddiaları bakımından inceleyeceği" yönündeki kurala aykırılık teşkil edeceği, kaldı ki dava dilekçesinde yapılan sınırlı incelemenin iradesine aykırı olduğu yönünde bir iddiada da bulunulmadığı anlaşıldığından, dava konusu Kurul kararının inceleme yapılacak iddianın sınırlandırılmasına ilişkin kısmında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
"... ve ... firmaları tarafından sunulan Ek-H.4 Malzemeli Yemek Sunumu Hesap Cetvelinin standart forma uygun olmadığı" iddiası yönünden:
Kamu İhale Genel Tebliği'nin 79.2.6. maddesinde, malzemeli yemek hizmet alımı ihalelerinde aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesinde kullanılmak üzere Teknik Şartname'de asgari iki haftalık örnek menü düzenlemesi yapılacağı ve bu menüde yer alan yemeklerin içerikleri ile çiğ girdi miktarlarının belirtileceği, teklifi aşırı düşük bulunan isteklilerin “ana girdi”, “işçilik” ve “yardımcı gider” oranlarının belirtildiği malzemeli yemek sunumu hesap cetvelini (Ek-H.4) hazırlayarak açıklaması kapsamında sunması, bu açıklamanın geçerli kabul edilebilmesi için "(Ana Girdi Maliyeti * İşçilik Maliyeti)/Toplam Teklif Tutarı" oranının 0,80'den az ve 0,95'den çok olmaması gerektiği, oran belirtmeyen veya belirttiği oran 0,80'den az veya 0,95'den çok olan isteklilerin tekliflerinin ise reddedilmesi gerektiği, isteklilerin teklif ettikleri birim fiyatı, örnek menüyü ve bu menünün üretimi için gerekli işçilik tutarını kullanarak tevsik etmeleri durumunda açıklamanın uygun kabul edileceği belirtilmiştir.
Davacı tarafından itirazen şikayet başvurusunda, "İlgili firmaların sunduğu Ek-H.4 Malzemeli Yemek Sunumu Hesap Cetveli, Kamu İhale Genel Tebliği'nin eklerinde bulunan standart forma uygun düzenlenmemiştir. Standart forma aykırı düzenlenen formlar nedeniyle ilgili firmaların değerlendirme dışı bırakılması gerekmektedir." iddiasında yalnızca genel nitelikte ifadelere yer verilmiştir.
... firması tarafından aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında sunulan Ek-H.4 formunda, ihalenin 3. kısmı için ana girdi oranı %6,08, işçilik oranı %88, yardımcı giderler oranı %5,92 olarak; ihalenin 4. kısmı için ana girdi oranı %5,08, işçilik oranı %88,20, yardımcı giderler oranı ise %6,72 olarak gösterilmiş olup bu oranların Kamu İhale Genel Tebliği'nin 79.2.6. maddesinde belirlenen sınırlar içinde kaldığı ve anılan kural doğrultusunda iki haftalık örnek menü ve işçilik maliyetleri kullanılarak hesaplandığı, bu haliyle ... firması tarafından yapılan açıklamanın uygun kabul edilmesi gerektiği anlaşıldığından, anılan iddia yönünden itirazen şikayet başvurusunun reddine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Bu itibarla, dava konusu işlemin iptali yönündeki İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin kabulüne;
2. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3. DAVANIN REDDİNE,
4. Ayrıntısı aşağıda gösterilen ...-TL ilk derece yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
5. Kullanılmayan ...-TL ilk derece aşamasındaki yürütmeyi durdurma harcının istemi halinde davacıya iadesine,
6. ...-TL temyiz yargılama gideri ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
7. Posta giderleri avansından artan tutar ile istemi halinde kullanılmayan ... TL yürütmeyi durdurma harcının davalı idareye iadesine,
8. Dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine,
9. 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendi uyarınca kesin olarak (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere), 26/06/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.
karar