Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2025/1410 E. , 2025/2484 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2025/1410
Karar No:2025/2484
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ... Kurumu
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI) :... Sağlık Hizmetleri İnşaat Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av....
İSTEMİN KONUSU: ... İdare Mahkemesinin... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: Kadıköy Belediye Başkanlığı Destek Hizmetler Müdürlüğünce 27/11/2024 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen "Çocuk Yuvalarında Öğrenim Gören Öğrenciler için 2025 Yılı Malzemeli Yemek" ihalesine ilişkin olarak yapılan itirazen şikayet başvurusu neticesinde davacının aşırı düşük teklif açıklamasının uygun olmadığından bahisle teklifinin değerlendirme dışı bırakılması ve bu aşamadan sonraki ihale işlemlerinin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi yönünde düzeltici işlem belirlenmesine dair ...tarih ve ... sayılı Kamu İhale Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen kararda; uyuşmazlığın davacı tarafından "yoğurt ve ayran" girdileri için sunulan açıklama ve dayanağı Toptancı Fiyat Listesinin uygun olup olmadığı noktasında toplandığı, bu kapsamda, dosyadaki mevcut bilgi ve belgeler ile Karacabey Ticaret Borsası (Şubat 2024) fiyat listesi incelendiğinde, davacının İdari Şartname'de belirtildiği üzere yoğurt ve ayran ürününün ham maddesi olan süt ürünü için yapmış olduğu açıklama ve fiyat listesinin uygun kabul edildiği gibi, Karacabey Ticaret Borsası (Şubat 2024) fiyat listesinde yoğurt ürünün, "çilekli, kova, Süzme, Cacık, ..., Çilekli, C.Kase, Light" gibi farklı türlerde fiyatlandığı, ayrıca "1000G Yoğurt" şeklinde yer aldığı, yine "Ayran" ürünün de "ML" boyutlarında fiyatlandığı ve "light ve sair" diğer şekillerde belirtilmediği, buna göre belirtilen ürün girdilerinin yağsız olduğu gibi bir sonuç ihtiva etmediği, keza diyet menülerin de ayrıca belirlendiği, dolayısıyla hatalı tespit ve değerlendirmeye dayalı olarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davalı idare tarafından, davacının dokümanda “tam yağlı” olarak açıkça belirtilen “yoğurt ve ayran” girdileri için tam yağlı olduklarına ilişkin bir ibare bulunmayan salt “yoğurt” ve salt “ayran” şeklinde açıklama yaptığı, ayrıca ayran girdisi için ana çiğ girdi tablosunda belirttiği ortalama fiyatın ise ilgili borsa bültenindeki ayran fiyatları içerisinde yer almadığı, dolayısıyla davacının aşırı düşük teklif açıklamasının bu yönüyle doküman düzenlemelerine uygun olmadığı, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NUN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Kadıköy Belediye Başkanlığı Destek Hizmetler Müdürlüğünce 27/11/2024 tarihinde gerçekleştirilen "Çocuk Yuvalarında Öğrenim Gören Öğrenciler için 2025 Yılı Malzemeli Yemek" ihalesine aralarında davacı şirketin de bulunduğu 10 istekli katılmış, yaklaşık maliyetin 31.821.745,57-TL ve sınır değerin de 20.116.001,15-TL olarak belirlendiği ihalede davacının 19.118.912,00-TL'lik teklifi sınır değerin altında kaldığından davacı şirketten ... tarih ve E... sayılı yazı ile, Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Hizmet alımı ihalelerinde sınır değer tespiti ve aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi” başlıklı 79. maddesinin 79.2. numaralı alt bendi çerçevesinde, Teknik Şartname'de yer alan iki haftalık örnek menü ile ana çiğ girdiler ve işçilik giderlerini dikkate alarak aşırı düşük teklif açıklamasını 5 (beş) iş günü içerisinde ihale komisyonuna sunması istenilmiştir.
Davacı şirketin 05/12/2024 tarihinde sunmuş olduğu aşırı düşük teklif açıklaması uygun kabul edilerek 12/12/2024 tarihli ihale komisyonu kararıyla ihale üzerinde bırakılmış, ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi ... Kurumsal Hizmetler Ltd. Şti. tarafından 23/12/2024 tarihinde yapılan şikayet başvurusunun reddi üzerine davalı idareye 4 ayrı iddia ile itirazen şikayet başvurusunda bulunulmuştur.
Davalı idarece bu iddialardan davacının aşırı düşük teklif açıklamasının uygun olmadığına yönelik 1. iddiada yer alan, " a) Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79.2.6. maddesinde belirtilen malzemeli hesap
sunum cetvelini (Ek-H.4) hatalı olarak sunduğu, anılan tabloda yer alan ana girdilerin birim
fiyatları ile birim fiyatları tevsik etmek için kullanılan belgelerdeki birim fiyatlar arasında
uyumsuzluklar olduğu, ayrıca açıklama yöntemleri kısmında, ortalama birim fiyatların belgelerin kaçıncı sayfasında olduğunun belirtilmediği,
ı) Teknik Şartname'nin 10-11'inci sayfalarında süt ürününün 'tam yağlı' ve 'UHT' olması, yoğurt ve ayran ürünlerinin de 'tam yağlı' olması gerektiği, yine Şartname'nin 8'inci sayfasında beyaz peynir ve kaşar peyniri ürünlerinin 'tam yağlı' olması gerektiğinin belirtildiği, ancak yapılan açıklamada süt, yoğurt, ayran, beyaz peynir ve kaşar peyniri ürünlerinin tevsiki amacıyla salt 'süt, yoğurt, beyaz peynir ve kaşar peyniri' ibarelerinin yer aldığı" şeklindeki iddiaların incelenmesi neticesinde, "ı) İsteklinin açıklamalarında beyaz peynir ve kaşar peyniri için Teknik Şartname
düzenlemeleri doğrultusunda 'Tam yağlı beyaz peynir' ve 'Tam yağlı kaşar peyniri”' ortalama fiyatlarının kullanıldığı (Karacabey Ticaret Borsası Şubat 2024), ancak 'Tam yağlı
yoğurt' için sadece 'yoğurt' girdisine ait fiyatın kullanıldığı ve ayran girdisine ilişkin ana
girdiler tablosunda belirtilen ortalama fiyatın (21,15 TL) ise 'ana girdiler' tablosunda beyan
edilen ve açıklama ekinde sunulan Karacabey Ticaret Borsası (Şubat 2024) fiyat listesi
içerisinde yer almadığı, tüm bu değerlendirmeler sonucunda ihale üzerinde bırakılan istekli tarafından
dokümanda 'tam yağlı' olarak açıkça belirtilen 'yoğurt ve ayran' girdileri için tam yağlı
olduklarına ilişkin bir ibare bulunmayan salt 'yoğurt' ve salt 'ayran' şeklinde açıklama
yapılmasının yanı sıra ayran girdisi için ana çiğ girdi tablosunda belirtilen ortalama fiyatın ise
ilgili borsa bültenindeki ayran fiyatları içerisinde yer almadığı ve bu sebeple de açıklamasının
bu yönüyle doküman düzenlemelerine uygun olmadığının değerlendirildiği" gerekçesiyle davacı şirketin teklifinin değerlendirme dışı bırakılmasına ve düzeltici işlem belirlenmesine dair dava konusu Kurul kararının alınması üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun "Aşırı düşük teklifler" başlıklı 38. maddesinde, "İhale komisyonu verilen teklifleri değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.
İhale komisyonu;
a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,
b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,
c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,
gibi hususlarda yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir. (…)" kurallarına yer verilmiştir.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Hizmet alımı ihalelerinde sınır değer tespiti ve aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi” başlıklı 79. maddesinde “(…) 79.2. İhale ilanında ve dokümanında teklifi sınır değerin altında kalan isteklilerden açıklama isteneceği belirtilen hizmet alımı ihalelerinde, aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi aşamasında aşağıdaki düzenlemelere göre işlem tesis edilmesi gerekmektedir.
79.2.1. Aşırı düşük tekliflere yönelik açıklama istenmesine ilişkin yazıda, isteklilerin yapacakları açıklamalara esas olacak önemli teklif bileşenlerinin, bütün istekliler için aynı unsurları içerecek şekilde belirtilmesi zorunludur. Aşırı düşük teklif açıklaması sunulması için isteklilere üç (3) iş gününden az olmamak üzere uygun bir süre verilir.
79.2.2. İstekliler aşırı düşük olarak tespit edilen tekliflerini aşağıdaki yöntemleri kullanarak açıklayabilirler. (...)
79.2.2.3. Kamu Kurum ve Kuruluşları Tarafından İlan Edilen Fiyatlar: Teklifi oluşturan maliyet bileşenlerine ilişkin kamu kurum ve kuruluşları tarafından ilan edilmiş fiyat tarifeleri açıklama yöntemi olarak kullanılabilir. Bu usulle yapılmış açıklamanın geçerli olabilmesi için ilan edilen fiyatların ihalenin ilan/davet ile ihale tarihi arasında (ihale tarihi hariç) geçerli olması zorunludur.
79.2.2.4. Ticaret Borsası Fiyatları: Teklifi oluşturan maliyet bileşenlerine ilişkin 18/5/2004 tarihli ve 5174 sayılı Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği ile Odalar ve Borsalar Kanununun 51'nci maddesinin (c) bendi uyarınca borsa idaresi tarafından düzenlenen ve ilgili malın ihale tarihinden önceki son 12 ayın herhangi bir işlem gününde gerçekleşen ortalama fiyatını gösteren belge ile açıklama yapılabilir. (…)
79.2.6. Malzemeli yemek hizmet alımı ihalelerinde aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesinde kullanılmak üzere teknik şartnamede asgari iki haftalık örnek menü düzenlemesi yapılır ve bu menüde yer alan yemeklerin içerikleri ile çiğ girdi miktarları belirtilir.
Bu ihalelerde; teklifi aşırı düşük bulunan istekli öncelikle “ana girdi”, “işçilik” ve “yardımcı gider” oranlarının belirtildiği Malzemeli Yemek Sunumu Hesap Cetvelini (Ek- H.4) hazırlayarak açıklaması kapsamında sunar. Açıklamanın geçerli kabul edilebilmesi için “(Ana Girdi Maliyeti+İşçilik Maliyeti)/Toplam Teklif Tutarı” oranının 0,80’den az ve 0,95’den çok olmaması gerekir. Oran belirtmeyen veya belirttiği oran 0,80’den az veya 0,95’den çok olan isteklilerin teklifleri reddedilir.
Bu maddede yer alan ana girdi ibaresi kapsamında, kırmızı et; beyaz et; balık; işlenmiş et ürünleri (sucuk, salam, sosis, kavurma gibi); kuru gıdalar (pirinç, bulgur, nohut, mercimek, kuru fasulye gibi); sebze; meyve; toz şeker, süt; yoğurt, ayran; yağ ürünleri (ayçiçek yağı, zeytinyağı, tereyağı) kahvaltı malzemeleri (peynir, zeytin, yumurta, reçel, bal gibi); pet su, ekmek açıklama yapılacak unsurlar olarak dikkate alınır. İdarenin ihale dokümanında bu girdilerin dışında ana girdi niteliğinde malzeme içeren yemek öğünü düzenlemesi durumunda aşırı düşük teklif açıklama yazısında açıklama istenecek unsurlar arasında bu malzemelerin de belirtilmesi zorunludur. Bu çerçevede, isteklinin beyan ettiği orana uygun teklif sunması durumunda, yemek pişirilmesi için gerekli enerji giderleri (doğalgaz, LPG gibi), temizlik malzemeleri, su, sigorta giderleri, ilaçlama ve hijyen sağlama giderleri, bakım onarım, amortisman, nakliye, sözleşme giderleri ve genel giderler, portör muayenesi ve tali çiğ girdiler (tuz, baharat, tatlandırıcı vb.) gibi unsurlar “yardımcı girdiler” başlığında değerlendirilir ve bu unsurlar için açıklama sunulması gerekmez.
Örneğin; 1.000 öğün yemek alımı için çıkılan bir ihalede, birim fiyat olarak 5-TL teklif veren bir isteklinin, 5.000-TL olan toplam teklif bedelinin aşırı düşük olarak değerlendirilmesi ve istekli tarafından sunulan Malzemeli Yemek Sunumu Hesap Cetvelinde “(Ana Girdi Maliyeti+İşçilik Maliyeti)/Toplam Teklif Tutarı” oranının 0,90 olarak belirtilmesi halinde, teklifin 4.500-TL’sinin ana çiğ girdi ile işçilik toplamını içerdiği kabul edilir ve isteklinin sadece bu kısma ilişkin açıklama yapması gerekir. Teklifin 500 TL’lik kısmının ise yardımcı giderlere ilişkin olduğu kabul edildiğinden, bu kısma ilişkin açıklama yapılması gerekmemektedir.
Malzemeli yemek alımı ihalelerinde, kırmızı et; beyaz et; balık; kuru gıdalar (pirinç, bulgur, nohut, mercimek, kuru fasulye gibi); sebze; meyve maliyetlerinin tevsiki amacıyla üçüncü kişilerden alınan fiyat teklifleri kullanılamaz. Ancak 79.2.2'nci maddede yer alan diğer yöntemlerden herhangi biri ile açıklama yapılmasının fiilen mümkün olmadığının anlaşıldığı durumlarda, üçüncü kişilerden alınan fiyat teklifleri ile açıklama yapılabilir.
Malzemeli yemek alımı ihalelerinde sadece iki haftalık örnek menüdeki ana girdiler ve işçilik giderleri dikkate alınarak açıklama yapılmalıdır. İsteklilerin örnek menüdeki girdiler ve işçilik gideri kullanılarak teklif ettikleri birim fiyatı açıklamaları gerekmekte olup toplam miktar ve tutar açıklaması yapılmayacaktır. Örneğin normal kahvaltı, diyet kahvaltı, ara öğün, normal yemek ve diyet yemek gibi birim fiyatları içeren bir ihalede, isteklilerin teklif ettikleri birim fiyatı; örnek menüyü ve bu menünün üretimi için gerekli işçilik tutarını kullanarak tevsik etmeleri durumunda açıklama uygun kabul edilecektir. (…)” kuralları yer almaktadır.
İhaleye ait Teknik Şartname'nin “Gıda Maddelerinin Tanım ve Özellikleri” başlıklı 13. maddesinin, 13.9. numaralı alt maddesinde, “Kullanılacak yoğurt; yukarıda belirtilen niteliklerdeki sütlerden üretilmiş ve Tam yağlı (100 gramında en az 3 gram süt yağı bulunan) olmalıdır. (…)
Ayran: Nitelikleri yukarıda belirtilen yağlı yoğurtlardan uygun oranda içilebilir su karıştırılması ile elde edilmiş ve koyu kıvamlı olmalıdır.
Ayranlarda süt yağı 100 mililitrede 1,5 gramdan, yağsız kuru madde 8 gramdan yoğunluk 1,020’den az, asitlik derecesi süt asidi hesabı ile 0,6’dan aşağı ve %1,6’dan yukarı olmamalıdır. E.coli bulunmayacaktır. (…)” kuralları yer almış; "Çocuk yuvaları için haftalık örnek yemek menüsü" başlıklı 15. maddesinde kahvaltı, öğle yemeği ve ikindi kahvaltısına ilişkin iki haftalık örnek yemek menülerine tablo halinde yer verilmiş, devamında üretimi yapılacak yemeklerin girdileri ve gramajları gösterilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aktarılan mevzuat uyarınca, ihale kapsamında teklifi aşırı düşük olan isteklilerden, ihaleyi gerçekleştiren idarece aşırı düşük teklif açıklaması isteneceği, malzemeli yemek hizmet alımı ihalelerinde aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesinde kullanılmak üzere teknik şartnamede asgari iki haftalık örnek menü düzenlemesi yapılacağı ve bu menüde yer alan yemeklerin içerikleri ile çiğ girdi miktarlarının belirtileceği, bu iki haftalık örnek menüdeki ana girdiler ve işçilik giderleri dikkate alınarak açıklamanın yapılacağı, aşırı düşük teklif sahibi isteklilerin “ana girdi”, “işçilik” ve “yardımcı gider” oranlarının belirtildiği malzemeli yemek sunumu hesap cetvelini (Ek-H.4) hazırlayarak açıklaması kapsamında sunması gerektiği, teklifi oluşturan maliyet bileşenlerine ilişkin ticaret borsaları tarafından düzenlenen ve ilgili malın ihale tarihinden önceki son 12 ayın herhangi bir işlem gününde gerçekleşen ortalama fiyatını gösteren belgeler üzerinden de teklifin açıklanabileceği anlaşılmaktadır.
Davacının aşırı düşük teklif açıklamasında, Teknik Şartname'de tam yağlı olarak belirtilen yoğurt ve ayran girdileri için tam yağlı olduğuna ilişkin bir açıklama olmayan Karacabey Ticaret Borsası Şubat 2024 Bülteninde yer alan salt yoğurt ve ayrana ilişkin ortalama fiyatın kullanıldığı, ayrıca ayran girdisi için ana çiğ girdi listesindeki ortalama fiyatın (21,15-TL) açıklama ekinde sunulan ilgili ticaret borsası bülteninde yer almadığı gerekçeleri ile bahsi geçen iki girdi açısından davalı idarece açıklamanın uygun görülmediği dikkate alındığında, her bir gerekçe yönünden davacının aşırı düşük açıklamasının uygun olup olmadığı ortaya konularak dava konusu işlemin değerlendirilmesi gerekmektedir.
Davalı idarece Teknik Şartname'de ayran ve yoğurdun tam yağlı olduğu belirtilmesine rağmen Karacabey Ticaret Borsası Şubat 2024 Bülteninde yer alan salt yoğurt ve ayran için gösterilen ortalama fiyat üzerinden açıklama yapmasının uygun olmadığı belirtilmiş ise de aşırı düşük teklif açıklaması için dikkate alınan Teknik Şartname'deki iki haftalık örnek menüde ve yemeklerin içerikleri ile çiğ girdi miktarlarını gösteren tablolarda bu iki girdinin salt yoğurt ve ayran şeklinde belirtildiği, davacının da bu örnek menüleri ve çiğ girdileri esas alarak açıklamasını sunduğu, öte yandan idarece ilgili ticaret borsasından bilgi ve belge talep edilerek anılan ticaret borsası bülteninde gösterilen yoğurt ve ayran girdisinin tam yağlı olup olmadığını noktasındaki belirsizliği gidermek için gerekli araştırmanın yapılmadığı görüldüğünden, davacının aşırı düşük teklif açıklamasının uygun görülmemesine yönelik söz konusu gerekçenin geçerli olmadığı anlaşılmaktadır.
Diğer yandan, ayran girdisi için ana çiğ girdi listesindeki ortalama fiyatın (21,15-TL) açıklama ekinde sunulan ilgili ticaret borsası bülteninde yer almadığından açıklamanın uygun görülmemesine ilişkin gerekçe incelendiğinde ise, davacı tarafından ihaleyi yapan idareye sunulan aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında ana çiğ girdi listesindeki ayran girdisinin fiyatının "21,15-TL" gösterildiği ve bu fiyatın tevsiki için Karacabey Ticaret Borsası Şubat 2024 Bültenine atıf yapıldığı, ancak anılan bültende "1000ML" yoğurt için ortalama fiyatın "22,88-TL" veya "25,15-TL" olarak gösterildiği, davacının ayran girdisi için belirttiği fiyat açıklama ekinde sunulan ticaret borsası bülteninde yer almadığından, aşırı düşük teklif açıklamasının bu gerekçeyle uygun bulunmamasının geçerli olduğu, netice olarak da davacının aşırı düşük teklif açıklamasını doküman düzenlemelerine uygun şekilde yapmadığı anlaşıldığından, teklifinin değerlendirme dışı bırakılması ve bu aşamadan sonraki ihale işlemlerinin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi yönünde düzeltici işlem belirlenmesine dair Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Bu itibarla, dava konusu işlemin iptali yönündeki İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin kabulüne;
2. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:.., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3. DAVANIN REDDİNE,
4. Ayrıntısı aşağıda gösterilen ...TL ilk derece yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
5....-TL temyiz yargılama gideri ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
6. Posta giderleri avansından artan tutarın taraflara, istemi halinde kullanılmayan ...-TL yürütmeyi durdurma harcının davalı idareye iadesine,
7. Dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine,
8. 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendi uyarınca kesin olarak (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere), 01/07/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.
karar