Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2025/1418 E. , 2025/2517 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2025/1418
Karar No:2025/2517
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ... Kurumu
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Yemek Temizlik İnşaat Nakliye Sanayi ve
Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Kocaeli Aile ve Sosyal Hizmetler İl Müdürlüğünce 19/11/2024 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen ... ihale kayıt numaralı "Kocaeli Aile ve Sosyal Hizmetler İl Müdürlüğüne Bağlı Kuruluşların 2025 Yılı (01/01/2025-31/12/2025 Tarihleri Arası) Mamul Yemek Alımı, Dağıtım ve Servis Hizmetleri Alımı" ihalesine ilişkin olarak davacı tarafından yapılan itirazen şikayet başvurusunun reddine ilişkin 05/03/2025 tarih ve 2025/UH.I-683 sayılı Kamu İhale Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti:... İdare Mahkemesince verilen kararda; uyuşmazlığa konu ihalenin 1. kısmına 7 isteklinin teklif sunduğu, ihale komisyonunca yapılan değerlendirmeler neticesinde 5 isteklinin teklifinin yeterlik kriterlerine uygun olmadığından değerlendirme dışı bırakıldığı, 1 isteklinin teklifinin ise yaklaşık maliyet tutarının üzerinde olduğu gerekçesiyle uygun görülmediği, ihalenin 2. kısmına 5 isteklinin teklif sunduğu, ihale komisyonunca yapılan değerlendirmeler neticesinde yeterlik kriterlerine uygun bulunmayan 3 isteklinin teklifinin değerlendirme dışı bırakıldığı, ihale komisyonunun 25/11/2024 onay tarihli kararıyla, ihalenin 1. kısmında geçerli tek teklifin, 2. kısmında ise geçerli iki teklifin kalması nedeniyle yeterli rekabetin oluşmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle ihalenin iptaline karar verildiği, davacı tarafından söz konusu karara yönelik yapılan itirazen şikayet başvurusu neticesinde, 18/12/2024 tarih ve 2024/UH.I-1709 sayılı Kurul kararıyla, "idarenin ihalenin iptali kararının iptaline" karar verildiği, 08/02/2025 onay tarihli ihale komisyonu kararı ile anılan Kurul kararının gereği olarak ihalenin iptali kararının iptaline karar verilerek, ihalenin 1. kısmında ve 2. kısmında ekonomik açıdan en avantajlı teklifin davacı şirkete ait olduğunun belirlendiği, ön mali kontrol incelemesi sonucunda, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığınca verilen görüş yazısında özetle; 1) 2 kısım şeklinde yapılan ihalenin birinci kısmında 15 kuruluş, ikinci kısmında 5 kuruluş olduğu, birinci kısım için 15 kuruluşun yaklaşık maliyetinin çok yüksek oluşması hasebiyle ihaleye katılım belgesi olan iş deneyim belgesi ve geçici teminat tutarının yüksek olmasının ihaleye katılımı azaltacağının düşünüldüğü, sonuç olarak, kuruluşların yerleşkesinin konumuna göre birinci kısmın kuruluş sayısının azaltılarak, ihalenin kısım sayısının yükseltilmesinin yerinde olacağının mütalaa edildiği, 2) İhaleye ait Teknik Şartname'nin "III-Genel Hususlar" başlıklı bölümünün 31. maddesinde; sözleşme yapılmasına müteakip işe başlamadan önce yükleniciden geriye dönük 12 ay içerisinde farklı 4 ayda alınmış 4 ayrı analiz raporu istenildiği, Başkanlıklarınca 03/09/2024 tarih ve 12744899 sayılı yazı ile 81 İl Müdürlüğüne gönderilen Örnek Mamul Yemek İhale Dokümanlarında da böyle bir analizin istenmediği, söz konusu ihalenin ilanının 22/10/2024 olduğu, bu çerçevede; ihale tarihinden önceki 12 ay içerisinde farklı aylarda alınmış olan 4 adet 4 farklı analiz (Yemek, Su, Mutfak ekipmanı Swapı ve Personel El Swapı) talebinin, 4734 Kamu İhale Kanunu'nun 5. maddesinde yer alan; saydamlık, rekabet, eşit muamele, güvenirlik, gizlilik, kamuoyu denetimi, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerine aykırı olduğu" ifadelerine yer verildiği, söz konusu görüş yazısı doğrultusunda idarece ihalenin iptaline karar verildiğinin anlaşıldığı;
Uyuşmazlıkta, ihale komisyonu kararı üzerine idare, verilmiş olan bütün teklifleri reddederek ihaleyi iptal etmekte serbest olsa da idarelere Kanun ile verilen bu takdir yetkisinin, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sınırlı kullanılması gerektiği, söz konusu takdir yetkisinin, tekliflerin, yaklaşık maliyete kıyasla çok yüksek olması veya yaklaşık maliyete göre çok yüksek olmamakla birlikte mevcut ödeneğin verilen teklifleri karşılayamaması, Kanun’un temel ilkelerine uygun olmayan durumların tespiti ve tesis edilen iptal işleminin gerekçelerinin açıkça ortaya konulması gibi nedenlerle sınırlandırıldığı, kamu ihale mevzuatı kapsamında gerçekleştirilen ihalelerde, ihale dokümanlarının, idarelerin ihtiyaçlarını karşılama noktasındaki takdir yetkisi uyarınca oluşturulduğu, uyuşmazlığa konu ihalenin kesinleşen doküman düzenlemeleri kapsamında gerçekleştirildiği, isteklilerin tekliflerini bu doğrultuda oluşturduğu ve idarece tekliflerin de bu kapsamda değerlendirildiği, dolayısıyla, ihale öncesinde ihaleyi gerçekleştiren idarece kısımlardaki ihtiyaç planlamasının, kuruluş sayılarının değiştirilmesi suretiyle yeniden yapılmasının ve bundan kaynaklı yeniden yaklaşık maliyetin ve dolayısıyla iş deneyim belgesi ve geçici teminat oranlarının belirlenmesinin kamu yararını ne şekilde sağlayacağını ya da mevcut kesinleşen doküman düzenlemelerinin kamu yararına ne şekilde aykırılık oluşturduğunu gösteren bir bilgi ve belgenin bulunmadığı, öte yandan, kamu ihale mevzuatı kapsamında gerçekleştirilen ihalelerinin kendine özgü şartlar taşıdığı, Teknik Şartname'de analizlere ilişkin düzenlemenin, idarenin ihtiyacı doğrultusunda hazırlanan ve kesinleşen doküman düzenlemeleri kapsamında değerlendirilmesi gerektiği, idarenin farklı ihalelerde düzenlenmesi istenilen analizlere ilişkin hususların mevcut ihalede kesinleşen doküman düzenlemeleri kapsamında 4734 sayılı Kanun'un 5. maddesinde yer alan temel ilkelere ne şekilde aykırı olduğunu gösteren bir bilgi ve belgenin bulunmadığı;
Bu durumda, ihalenin iptaline ilişkin ihale komisyonunca ve idarece yer verilen gerekçelerin idarenin ihalenin iptaline ilişkin takdir yetkisi kapsamında değerlendirilemeyeceği, davalı idarece, ihaleyi yapan idarece verilen ihalenin iptali kararının iptal edilmesi gerekirken aksi yönde tesis edilen dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, ihaleyi yapan idarece ihalenin iptaline ilişkin sunulan gerekçelerin kamu yararının sağlanmasına yönelik olduğu, ihalelerde rekabetin sağlanması ilkesinin, kaynakların verimli kullanılması ilkesi ile yakından ilgisinin bulunduğu, dava konusu Kurul kararının Yüksek Mahkeme kararlarına uygun düştüğü ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, ihalenin geçerli teklif sayısının az olması nedeniyle iptal edilemeyeceği, mevzuatta ön mali kontrolün; gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemlerin, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, harcama programı, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer mali mevzuat hükümlerine uygunluğu ve kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması yönlerinden yapılan kontrol olarak tanımlandığı, somut olayda ön mali kontrolde ihale dokümanının esasına ilişkin yorum ve değerlendirme yapıldığı, söz konusu ihale kapsamında ihale dokümanının mevcut haliyle kesinleşmiş olduğu, isteklilerin bu dokümanı dikkate alarak ihaleye teklif verdiği, ihalenin iptaline gerekçe gösterilen teknik şartname düzenlemesine ilişkin olarak nihai bir kararla sonuçlandırılmış itirazen şikayet başvurusunun da bulunmadığı, ihalede gerekli ve yeterli rekabet ortamının sağlandığı, ihale dokümanında, yükleniciden, sözleşme imzalandıktan sonra geçmişe dönük analiz raporlarının istenilmesinin ihalenin iptaline gerekçe oluşturmayacağı ileri sürülmektedir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Kocaeli Aile ve Sosyal Hizmetler İl Müdürlüğünce 19/11/2024 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen... ihale kayıt numaralı "Kocaeli Aile ve Sosyal Hizmetler İl Müdürlüğüne Bağlı Kuruluşların 2025 Yılı (01/01/2025-31/12/2025 Tarihleri Arası) Mamul Yemek Alımı, Dağıtım ve Servis Hizmetleri Alımı" ihalesinin 1. kısmına 7 istekli teklif sunmuş, ihale komisyonunca yapılan değerlendirme sonucunda 5 isteklinin teklifi yeterlik kriterlerine uygun olmadığı nedeniyle değerlendirme dışı bırakılmış, 1 isteklinin teklifi ise yaklaşık maliyet tutarının üzerinde olduğu gerekçesiyle uygun görülmemiş, ihalenin 2. kısmına ise 5 istekli teklif sunmuş, yeterlik kriterlerine uygun bulunmayan 3 isteklinin teklifinin değerlendirme dışı kalması üzerine ihale komisyonunun 25/11/2024 onay tarihli 1 sayılı kararıyla, ihalenin 1. kısmında geçerli tek teklifin, 2. kısmında ise geçerli iki teklifin bulunması nedeniyle yeterli rekabetin oluşmadığı gerekçesiyle ihalenin iptaline karar verilmiştir.
İhalenin iki kısmında da teklifi geçerli kabul edilen davacı tarafından, ihalenin iptaline ilişkin ihale komisyonu kararına yönelik yapılan itirazen şikayet başvurusu neticesinde, 18/12/2024 tarih ve 2024/UH.I-1709 sayılı Kurul kararıyla, ihalenin belirtilen gerekçeyle idarece iptaline ilişkin kararının iptaline karar verilmiştir.
Söz konusu Kurul kararı uyarınca, 08/02/2025 onay tarihli 2 sayılı ihale komisyonu kararı ile ihalenin 1. ve 2. kısmı, ekonomik açıdan en avantajlı teklif sahibi davacı şirket üzerinde bırakılmıştır.
Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığınca yapılan ön mali kontrol incelemesi neticesinde, ... tarih ve ... sayılı yazıda, 1) Söz konusu ihalenin 2 kısım şeklinde yapıldığı, birinci kısmın 15 kuruluş, ikinci kısmın 5 kuruluşu kapsadığı, 15 kuruluşu içeren birinci kısmın yaklaşık maliyetinin çok yüksek oluşması hasebiyle, ihaleye katılım belgesi olan iş deneyim belgesi ve geçici teminat tutarının yüksek olmasının ihaleye katılımı azaltacağının düşünüldüğü, sonuç olarak, kuruluşların yerleşkesinin konumuna göre birinci kısmın kuruluş sayısının azaltılarak ihalenin kısım sayısının yükseltilmesinin yerinde olacağının mütalaa edildiği,
2) İhaleye ait Teknik Şartname'nin "III-Genel Hususlar" başlıklı bölümünün 31. maddesinde yer alan düzenleme ile ihale tarihinden geriye dönük 4 farklı analiz istenildiğinin görüldüğü, Başkanlıklarınca ... tarihli ve ... sayılı yazı ile 81 İl Müdürlüğüne gönderilen Örnek Mamul Yemek İhale Dokümanlarında da böyle bir analizin istenmediği, söz konusu ihalenin ilanının 22/10/2024 olduğu, bu çerçevede; ihale tarihinden önce son ihale tarihinden önceki farklı aylarda olmak üzere son 12 ay içerisinde alınmış olan 4 adet 4 farklı analiz (Yemek, Su, Mutfak ekipmanı Swapı ve Personel El Swapı) talebinin 4734 Kamu İhale Kanunu'nun 5. maddesinde yer alan ilkelerle örtüşmediği, belirtilen bu nedenle sözleşme imzalanmasının uygun görülmediği şeklinde görüş bildirilmiştir.
Ön mali kontrol incelemesi sonucunda hazırlanan görüş yazısı doğrultusunda, ihale komisyonunun 19/02/2025 onay tarihli 3 sayılı kararıyla, bütün teklifler reddedilerek ihale iptal edilmiştir.
İhalenin iptal edilmesine karşı davacı tarafından yapılan itirazen şikayet başvurusu, 05/03/2025 tarih ve 2025/UH.I-683 sayılı Kurul kararıyla, idarenin ihalenin iptaline ilişkin gerekçelerinin kamu yararının sağlanmasına yönelik olduğu, 4734 sayılı Kanun'un 5. maddesinde yer alan temel ilkelere aykırı olmadığı sonucuna varıldığı belirtilerek reddedilmiştir.
Bunun üzerine anılan Kurul kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde, "(...) İhale: Bu Kanunda yazılı usul ve şartlarla mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin istekliler arasından seçilecek birisi üzerine bırakıldığını gösteren ve ihale yetkilisinin onayını müteakip sözleşmenin imzalanması ile tamamlanan işlemleri (...) ifade eder."; "Temel ilkeler" başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasında, "İdareler, bu Kanun'a göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur."; "İhalenin karara bağlanması ve onaylanması" başlıklı 40. maddesinde, "(...) İhale komisyonu gerekçeli kararını belirleyerek, ihale yetkilisinin onayına sunar. Kararlarda isteklilerin adları veya ticaret unvanları, teklif edilen bedeller, ihalenin tarihi ve hangi istekli üzerine hangi gerekçelerle yapıldığı, ihale yapılmamış ise nedenleri belirtilir.
İhale yetkilisi, karar tarihini izleyen en geç beş iş günü içinde ihale kararını onaylar veya gerekçesini açıkça belirtmek suretiyle iptal eder.
İhale; kararın onaylanması halinde geçerli, iptal edilmesi halinde ise hükümsüz sayılır. (...)"; "Kesinleşen ihale kararlarının bildirilmesi" başlıklı 41. maddesinde, "İhale sonucu, ihale kararının ihale yetkilisi tarafından onaylandığı günü izleyen en geç üç gün içinde, ihale üzerinde bırakılan dahil olmak üzere, ihaleye teklif veren bütün isteklilere bildirilir. İhale sonucunun bildiriminde, tekliflerin değerlendirmeye alınmama veya uygun bulunmama gerekçelerine de yer verilir.
İhale kararının ihale yetkilisi tarafından iptal edilmesi durumunda da isteklilere gerekçeleri belirtilmek suretiyle bildirim yapılır.
İhale sonucunun bütün isteklilere bildiriminden itibaren; 21'inci maddenin (b) ve (c) bentlerine göre yapılan ihalelerde beş gün, diğer hallerde ise on gün geçmedikçe sözleşme imzalanamaz."; "Sözleşmeye davet" başlıklı 42. maddesinde, "41'inci maddede belirtilen sürelerin bitimini, ön mali kontrol yapılması gereken hallerde ise bu kontrolün tamamlandığı tarihi izleyen günden itibaren üç gün içinde ihale üzerinde bırakılan istekliye, tebliğ tarihini izleyen on gün içinde kesin teminatı vermek suretiyle sözleşmeyi imzalaması hususu bildirilir. (…)" kurallarına yer verilmiştir.
Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği'nin "Yeterliğin belirlenmesinde uyulacak ilkeler" başlıklı 28. maddesinin birinci fıkrasında, "Ekonomik ve mali yeterlik ile mesleki ve teknik yeterliğin saptanması amacıyla öngörülecek değerlendirme kriterleri ve istenecek belgeler, rekabeti engelleyecek şekilde belirlenemez."; "Sözleşmenin yürütülmesi aşamasındaki mesleki ve teknik yükümlülüklere yönelik düzenlemeler" başlıklı 30. maddesinde, "(1) Ön yeterlik şartnamesinde veya idari şartnamede yeterlik kriteri olarak belirlenmeyen, ancak sözleşmenin yürütülmesi aşamasında işin yerine getirilmesi için gerekli olduğu öngörülen mesleki ve teknik yükümlülüklere yönelik düzenlemeler teknik şartnamede yer alır. Bu düzenlemelerde, işin niteliği ile bu Yönetmelik ve ilgili mevzuat hükümleri esas alınır. Bu yükümlülüklere ilişkin olarak yüklenici tarafından hangi belgelerin idareye sunulması gerektiğinin teknik şartnamede açıkça düzenlenmesi zorunludur. (2) Bu Yönetmeliğin ilgili maddeleri uyarınca idarelerce belirlenmesi zorunlu olan mesleki ve teknik yeterlik kriterlerine ve bu kapsamda istenecek belgelere teknik şartnamede yer verilemez."; "Kalite ve standarda ilişkin belgeler" başlıklı 42. maddesinin birinci fıkrasında, "İşin niteliği göz önünde bulundurularak ön yeterlik şartnamesi ve idari şartnamede; kalite yönetim sistem belgesi, çevre yönetim sistem belgesi, hizmet yeterlilik belgesi ile deney-analiz-kalibrasyon laboratuvarlarının ve muayene kuruluşlarının kalite yeterliğine ilişkin düzenleme yapılabilir." kuralları yer almıştır.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Kalite ve standarda ilişkin belgeler” başlıklı 74. maddesinde, “74.1. İdareler, ihale konusu işin niteliğini ve uygulama yönetmeliklerinin bu konuyu düzenleyen maddelerini esas alarak, ihale dokümanında kalite ve standart belgelerine ilişkin düzenleme yapabilirler. İhale konusu ile ilgisi bulunmayan veya işin niteliğinin gerektirmediği kalite ve standarda ilişkin belgelerin istenilmesi, 4734 sayılı Kanun'un temel ilkelerine ve Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği'ne aykırılık teşkil edecektir.
74.2. İdarece kalite ve standarda ilişkin belge istenmesi durumunda, standarda ilişkin tanıma (kritere), belgenin başvuru veya teklif kapsamında istenmesi halinde ön yeterlik şartnamesinde veya idari şartnamede, yükleniciden istenmesi halinde ise teknik şartnamede yer verilecektir." açıklamalarına yer verilmiştir.
5018 sayılı Kamu Mali Kontrol Kanunu'nun "Ön mali kontrol" başlıklı 58. maddesinde, "Ön malî kontrol, harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsar.
Ön malî kontrol süreci, malî karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesinden oluşur.
Kamu idarelerinde ön malî kontrol görevi, yönetim sorumluluğu çerçevesinde yürütülür.
Harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılacak asgari kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve işlemlerin usûl ve esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Hazine ve Maliye Bakanlığınca belirlenir. Kamu idareleri, bu standart ve yöntemlere aykırı olmamak şartıyla bu konuda düzenleme yapabilir." kuralı yer almıştır.
Uyuşmazlığa konu ihale sürecinde yürürlükte bulunan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar'ın "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Usul ve Esasların amacı, düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç olmak üzere, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde iç kontrol ve ön mali kontrol faaliyetlerinin yürütülmesine ilişkin ilke, iş, işlem ve süreçleri belirlemektir."; "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde, "(...) Ön mali kontrol: İdarelerin gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerine ilişkin mali karar ve işlemlerinin; idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, harcama programı, finansman programı, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer mali mevzuat hükümlerine uygunluğu ve kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması yönlerinden yapılan kontrolünü (...) ifade eder."; "Ön mali kontrolün kapsamı" başlıklı 10. maddesinde, "Ön malî kontrol görevi, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde, harcama birimleri ve mali hizmetler birimi tarafından yerine getirilir.
Ön malî kontrol, harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerden oluşur. Malî hizmetler birimi tarafından yapılacak ön malî kontrol, Usul ve Esaslarda belirtilen kontroller ile idarelerce yapılacak düzenlemeler çerçevesinde bu birim tarafından yapılması öngörülen kontrollerden meydana gelir.
Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin malî karar ve işlemler, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir. Malî karar ve işlemler harcama birimleri tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması açısından da kontrol edilir."; "Ön malî kontrolün niteliği" başlıklı 11. maddesinde, "Ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilip verilmemesi, danışma ve önleyici niteliği haiz olup, malî karar ve işlemlerin harcama yetkilisi tarafından uygulanmasında bağlayıcı değildir.
Malî karar ve işlemlerin ön malî kontrole tâbi tutulması ve ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilmiş olması, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz."; "Taahhüt evrakı ve sözleşme tasarıları" başlıklı 17. maddesinde, "İdarelerin, ihale kanunlarına tâbi olsun veya olmasın, harcamayı gerektirecek taahhüt evrakı ve sözleşme tasarılarından tutarı mal ve hizmet alımları için beş milyon Türk Lirasını, yapım işleri için on beş milyon Türk Lirasını aşanlar ön mali kontrole tâbidir. Bu tutarlara katma değer vergisi dâhil değildir. (…)
Kontrole tâbi taahhüt evrakı ve sözleşme tasarıları, bunlara ilişkin tüm bilgi ve belgeleri içerecek şekilde bir işlem dosyası olarak harcama yetkilisi tarafından malî hizmetler birimine gönderilir.
Taahhüt evrakı ve sözleşme tasarıları, en geç on işgünü içinde kontrol edilir. Yapılan kontrol sonucunda düzenlenen görüş yazısı, işlem dosyası ile birlikte ilgili harcama yetkilisine gönderilir." kurallarına yer verilmiştir.
İhaleye ait Teknik Şartname'nin "III-Genel Hususlar" başlıklı bölümünün 31. maddesinde, "(...) Yüklenici, Kocaeli Büyükşehir Belediyesi il sınırları içerisinde bulunan kendi mutfağına ait veya ihale sözleşme süresini kapsayan noter tasdikli mutfak kiralama sözleşmesi yapacağı Kocaeli Büyükşehir Belediyesi il sınırları içerisinde bulunan başka bir mutfağa ait Tarım ve Orman Bakanlığına bağlı olarak çalışan Gıda Kontrol Laboratuvar Müdürlükleri tarafından düzenlenen ihale tarihinden önceki farklı aylarda olmak üzere son 12 ay içerisinde alınmış olan 4 adet en az 3 çeşit normal yemeğin analiz raporlarını, İl Sağlık Müdürlükleri Halk Sağlığı Laboratuvarları tarafından düzenlenen ve gıda hazırlığında kullanılan ihale tarihinden önceki farklı aylarda olmak üzere son 12 ay içerisinde alınmış olan 4 adet şebeke suyu analiz raporlarını, Tarım ve Orman Bakanlığına bağlı olarak çalışan yetkili kurumlar tarafından düzenlenen ihale tarihinden önceki farklı aylarda olmak üzere son 12 ay içerisinde alınmış olan 4 adet en az 1 mutfak ekipmanı swab analizi ve ihale tarihinden önceki farklı aylarda olmak üzere son 12 ay içerisinde alınmış olan 4 adet en az 1 mutfak personeline ait el swab analizi raporlarını sözleşme yapılmasına müteakip işe başlamadan önce ilgili kuruluşa (sözleşme imzalayacağı) sunmak zorundadır." düzenlemesine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
4734 sayılı Kanun'un 5. maddesinde belirtildiği üzere, idareler, ihalelerde saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludurlar. Temel ihale ilkelerinin sağlanmasına ilişkin söz konusu sorumluluk, ihaleyi gerçekleştiren idarelerce tesis edilecek işlemler bakımından geçerli olduğu gibi ihale dokümanının hazırlanmasında da söz konusu olacaktır. Buna göre idarelerin ihale dokümanını hazırlarken Kanun'un 5. maddesinde yer alan temel ihale ilkelerini dikkate almaları zorunludur.
İhale konusu işin gerekli kıldığı, mesleki ve teknik yeterliğin belirlenmesi için birtakım bilgi ve belgelerin aday veya isteklilerden başvuru veya teklifleri kapsamında sunmaları istenebilecek ise de, bu belgelerin ihalede olması gereken rekabeti zedelemeyecek nitelikte olması gerektiği açıktır. Ayrıca, rekabet koşulları gözetilmek suretiyle birtakım belgeler isteklilerden istenebileceği gibi sözleşme imzalanması veya işin görülmesi aşamasında yükleniciden de istenebilecektir. Bu anlamda, isteklilerden bilgi ve belge talep edilirken ihalelere hakim olan rekabet ile kaynakların etkin ve verimli kullanılması ilkelerine doğrudan katkı sağlayacak şekilde belirlemeler yapılması gerekmektedir.
Teknik Şartname'nin "III-Genel Hususlar" başlığı altındaki 31. maddesinde; ihale tarihinden önceki farklı aylarda olmak üzere son 12 ay içerisinde alınmış olan 4 adet, yemek, su, mutfak ekipmanı swapı ve personel el swapı olmak üzere 4 farklı analiz raporu istenilmiştir. Bu haliyle, uyuşmazlık konusu ihalede, işin yürütülmesi için yükleniciden ihale tarihinden önce alınmış bazı belgelerin sözleşme aşamasında sunmalarının istenildiği anlaşılmaktadır. Söz konusu belgelerin standart olarak malzeme dahil yemek pişirme, servis, dağıtım ve sonrasına ilişkin hizmet alımı ihalelerinde istenen belgelerden olmadığı, başka bir anlatımla niteliği objektif olmakla beraber öngörülebilirliğe uygun olmadığından, söz konusu durumun ihaleye katılımdaki rekabeti zedeleyeceği açıktır.
Yemek hizmet alımı ihalelerinde, insan sağlığının güvenceye alınması için gereken en önemli hususların gıda güvenliği ve hijyen tedbirleri olduğu, ihale konusu işte kullanılacak mutfakta gıda güvenliği önlemlerinden taviz verilmemesi gerektiği, aksi durumda telafisi zor durumların ortaya çıkabileceği söylenebilecek ise de, söz konusu hususun yalnızca ihale tarihi öncesinde temin edilmiş olması gereken belgelerle ispatlanabileceğinin kabulü mümkün değildir. Bu çerçevede, söz konusu düzenlemede yer verilen belgelerle ortaya koyulması istenilen kalite ve standardın, geçmişte düzenlenme şartı olmadan temin edilebilecek belgelerle ortaya koyulmasının istenmesinin de aynı amacı gerçekleştirmeye uygun olabileceği anlaşılmaktadır.
Davacı tarafından, söz konusu belgelerin yeterlik kriteri olarak istenilmediği ve sözleşme aşamasında yüklenici tarafından sunulacağından hareketle söz konusu düzenlemenin mevzuata aykırı olmadığı ileri sürülmüş ise de, her halükarda ihale tarihi öncesinde temin edilmiş olması gereken belgelerin, tekliflerin sunulması sırasında yeterlik kriteri olarak isteklilerden istenilmesi ile sözleşme imzalanması sonrasında yükleniciden istenilmesi arasında, rekabet ilkesi ve ihaleye katılım yönünden yapılacak değerlendirme yönünden anlamlı bir fark bulunduğundan bahsedilemeyecektir.
Bu itibarla, Teknik Şartname'deki söz konusu düzenlemenin rekabete aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, rekabete aykırı olduğu sonucuna varılan ihale dokümanındaki düzenlemenin, ön mali kontrol incelemesi sonucunda tespit edildiği gerekçesiyle ihalenin iptaline karar verilmiş olması yönünden yapılan değerlendirmede ise, aktarılan kurallar çerçevesinde, bir idari işlem olan ihalenin, ilandan başlayarak ihale yetkilisince onaylanıp sözleşmenin imzalanması ile tamamlanacağı, ihale komisyonunun gerekçeli kararının ihale yetkilisine sunulacağı, ihale yetkilisi tarafından karar tarihini izleyen en geç beş iş günü içinde ihale kararını onaylayabileceği veya gerekçesini açıkça belirtmek suretiyle iptal edebileceği, ihale sonucunun ihale kararının ihale yetkilisi tarafından onaylandığı günü izleyen en geç üç gün içinde, ihale üzerinde bırakılan dahil olmak üzere ihaleye teklif veren bütün isteklilere bildirileceği, ihale sonucunun bütün isteklilere bildiriminden itibaren kanunda belirtilen süreler geçmedikçe sözleşme imzalanamayacağı; ihalede ön mali kontrol yapılması gerekli ise bu kontrolün tamamlandığı tarihi izleyen günden itibaren üç gün içinde ihale üzerinde bırakılan istekliye, tebliğ tarihini izleyen on gün içinde kesin teminatı vermek suretiyle sözleşmeyi imzalaması hususunun bildirileceği; ön mali kontrolün, idarelerin gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerine ilişkin mali karar ve işlemlerinin; idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, harcama programı, finansman programı, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer mali mevzuat hükümlerine uygunluğu ve kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması yönlerinden yapılan kontrolünü ifade ettiği, idarelerin gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemlerinin bu kapsamda inceleneceği, ön mali kontrol sonucunda uygun görüş verilip verilmemesinin danışma ve önleyici niteliği haiz olduğu, mali karar ve işlemlerin harcama yetkilisi tarafından uygulanmasında bağlayıcı olmadığı, idarelerce ihale kanunlarına tabi olsun veya olmasın, harcamayı gerektirecek taahhüt evrakı ve sözleşme tasarılarından tutarı mal ve hizmet alımları için beş milyon Türk Lirası, yapım işleri için on beş milyon Türk Lirasını aşanların ön mali kontrole tabi olduğu anlaşılmaktadır.
İhale süreci nihai olarak sözleşmenin imzalanmasıyla birlikte tamamlanacak olup ön mali kontrolün ihale sürecinin hangi aşamasında yapılabileceğine ilişkin herhangi bir düzenleme bulunmasa da, 4734 sayılı Kanun'un 42. maddesi uyarınca ön mali kontrolün gerekli olduğu ihalelerde sözleşme imzalanmadan önce bu kontrolün yapılması gerektiği açıktır.
Bu çerçevede, 5018 sayılı Kanun'un 58. ve diğer maddelerine dayanılarak çıkarılan İç Kontrol ve Ön Malî Kontrole ilişkin Usul ve Esaslar'ın 17. maddesi uyarınca ihaleye konu işin hizmet alımı işi olduğu ve beş milyon Türk Lirasını aşan tutarda harcama yapılmasını gerektirdiği dikkate alındığında, ihale konusu işin sözleşmeye bağlanmadan önce ön mali kontrole tabi tutulacağı kuşkusuzdur.
Belirli ve nihai bir sonucu doğurmak amacıyla birbirini takip eden ve tamamlayıcı bir dizi işlem olarak tanımlanan zincir işlemlerin bir parçası durumunda bulunan işlemler, nihai işlem gerçekleşene kadar bir süreklilik içinde birbirlerini izlerler. Yapılmış bulunan her işlem, bir sonraki işlemin hukuki dayanağını oluşturur. Zincir işlemin herhangi bir aşamasında sakatlık bulunması halinde sonrasında yapılacak işlemlerde sağlıklı sonuç doğurmazlar.
Bu kapsamda, zincir işlem olan dava konusu ihale işleminin sözleşme imzalanması ile tekemmül edeceği göz önünde bulundurulduğunda, devam eden ihale süreci içerisinde sözleşme imzalanmadan önce herhangi bir hukuka aykırılığın ön mali kontrol incelemesi neticesinde veya ihale yetkilisince re'sen tespit edildiği durumlarda, idarece hukuka aykırılığın ortadan kaldırılması için yeni bir işlem tesis edilebilecektir.
Bu durumda, ihaleyi gerçekleştiren idarece... onay tarihli ... sayılı ihale komisyonu kararından sonra sözleşme imzalanmadan önce ön mali kontrol incelemesi neticesinde, ihale dokümanındaki rekabete aykırı düzenlemenin tespiti üzerine ... onay tarihli ... sayılı ihale komisyonu kararıyla ihalenin iptal edildiği anlaşıldığından, itirazen şikayet başvurusunun reddine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık, dava konusu işlemin iptali yönündeki İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin kabulüne;
2. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3. DAVANIN REDDİNE,
4. Ayrıntısı aşağıda gösterilen...-TL ilk derece yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
5. Kullanılmayan ...-TL ilk derece aşamasındaki yürütmeyi durdurma harcının istemi halinde davacıya iadesine,
6. Davalı idare tarafından yapılan ...-TL temyiz yargılama gideri ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
7. Temyiz aşamasında yatırılan ve kullanılmayan ...-TL yürütmeyi durdurma harcının istemi halinde davalı idareye iadesine,
8. Posta giderleri avansından artan tutarın taraflara iadesine,
9. Dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine,
10. 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendi uyarınca kesin olarak (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere), 07/07/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.
karar