Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2025/1779 E. , 2025/2600 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2025/1779
Karar No:2025/2600
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ... Büyükşehir Belediyesi
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI) : ...
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: ... plakalı servis aracının maliki olan davacı tarafından, Diyarbakır Büyükşehir Belediyesi Başkanlığınca 09/04/2025 tarihinde 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 45. maddesi uyarınca açık teklif usûlü ile gerçekleştirilecek olan "Diyarbakır Merkez Kayapınar - Bağlar - Yenişehir ve Sur İlçelerinde 29 Yıl Süreyle Çalışmak Üzere 300 Adet S Plaka Verilmesi İşi"ne ilişkin ihalenin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen kararda; tüzel kişilerin kamu kurum ve kuruluşları tarafından gerçekleştirilen ihalelere katılımı hususunda ilgili tüzel kişiliğin oluşumunda yer alan kişiler bakımından belirli birtakım koşulların öngörülmesi mümkün olmakla birlikte bu koşulların ihaleye katılımı daraltan ve ihalede rekabeti engelleyen bir mahiyet arz etmemesi ve bu bağlamda ticaret şirketlerinin ihaleye katılımı için ortaklar bakımından öngörülen şartların ilgili ihale bakımından gerekliliğinin idarece ortaya konulması gerektiği, somut olayda da idare tarafından tüzel kişilerin ihaleye katılımı noktasında şirket ortakları açısından birden çok şart getirildiği, bu şartlardan birisini de "şirket ortaklarının Diyarbakır ilinde ikâmet etmesi" hususunun oluşturduğu ve bu hususun yerleşim yeri ve diğer adres belgesi ile kanıtlanmasının istenildiği, dava konusu ihaleye katılacak olan şirketlerin ortakları noktasında öngörülen bu şart kapsamında şirketin türü (şahıs şirketi ve sermaye şirketi) bakımından herhangi bir ayrıma gidilmediği, ayrıca şirket ortaklarının Diyarbakır ilinde ikâmeti bakımından herhangi bir pay oranının da öngörülmediği ve böylece az oranda payı olup Diyarbakır ili dışında ikâmet eden ortağı olan şirketlerin ihaleye katılımının mümkün olmadığı, bunun yanında özellikle anonim şirketlerin hamiline yazılı paylarının kolaylıkla el değiştirmesinin mümkün olduğu göz önüne alındığında servis taşımacılığı alanında faaliyet gösteren anonim şirket niteliğindeki taşımacılık şirketlerinin ihaleye katılımının engellendiği, bunun yanında söz konusu katılım şartının servis taşımacılığı faaliyetini sürdürecek olan kişilerin yerelde tanınması amacına matuf olduğu ileri sürülse de şirket ortakları bakımından getirilen ikâmet şartı noktasında şirket paylarına sahip olma bakımından oransal bir sınır belirlenmediğinden bu hususa itibar edilemeyeceği, dolayısıyla dava konusu ihalede, ihaleye katılacak olan şirketler bakımından herhangi bir kriter (şirket türü, ortağın payı vs.) belirlenmeden "Şirket ortaklarının Diyarbakır sınırları içinde ikamet ettiğini gösteren yerleşim yeri ve diğer adres belgesi" şartı getirilmesi ile ihaleye katılabilecek şirketlerin çerçevesinin daraltıldığı ve böylece ihaleye katılımı daraltan ve ihalede rekabeti engelleyen bir durum meydana getirildiği, öte yandan, davalı idare tarafından bu şartın gerekliliği hususunda somut açıklamalarda bulunulmadığı gibi şartın gerekliliğini gösterir nitelikte herhangi bir bilgi ve belgenin de dosya içerisinde yer almadığı görüldüğünden, dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davalı idare tarafından, taşımacılıkla ilgili ihalelerin yerel esnafı ilgilendirdiği, diğer şehirlerdeki plaka sahiplerinin Diyarbakır'a gelerek ihalelere katılmadığı, ikamet şartının amacının bu olduğu, servis araçlarına plaka tahdidinin trafiğe çıkan servis aracı sayısının azaltılmasına ve trafik düzeninin sağlanmasına herhangi bir olumlu katkısının bulunmadığı, plaka tahdidi uygulamasının rant sağlama amacı taşıdığı, dava konusu ihalenin Diyarbakır Büyükşehir Belediye Başkanlığı UKOME Genel Kurulu'nun ... tarih ve ... sayılı kararı ile Diyarbakır Büyükşehir Belediye Meclisi'nin ... tarih ve ... sayılı kararına dayandığı, 05/09/2022 tarihli teknik rapor ile servis aracına ihtiyaç bulunduğunun ortaya konulduğu, 2004 yılında 1.000 adet olarak belirlenen servis aracı sayısının aradan geçen süreden sonra Diyarbakır ilinin ihtiyacını karşılamaktan uzak olduğu, dava konusu ihalenin bir taşıma ihalesi olması nedeniyle kiralamalardaki 10 (on) yıllık süre kısıtının uygulanamayacağı, her bir plaka bazında ayrı ayrı ihaleye çıkıldığı, ihale şartnamesinin bedelinin 2.000,00-TL olarak belirlendiği ve bu bedelin ihaleye katılımı zorlaştıran bir yönünün bulunmadığı, rekabet ilkesinin her ihalenin özelliği göz önüne alınmadan aynı şekilde uygulanamayacağı, ihaleye ilişkin ilanların her bir plaka için belirlenen 1.220.000,00-TL+KDV muhammen bedel esas alınarak usûlüne uygun bir biçimde yapıldığı, şartnamedeki özel hükümlerdeki amacın yüksek gelir sağlanmasının yanında ihalelerde tekelleşmenin önüne geçilmesi ve yolcu taşımacılığı yapan kişilerin yerelde tanınması olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, temyize konu kararın hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin ve davalının duruşma istemi yerinde görülmeyerek gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Davalı idare tarafından 23/03/2022 tarihinde aynı ihaleye çıkılmış olup, bu ihaleye, ihale ilanına ve ihale şartnamesine karşı açılan davada, ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararı ile anılan işlemlerin iptaline karar verilmiştir. Bu iptal kararına karşı davalı idarece temyiz yoluna başvurulması üzerine Dairemizin 02/07/2024 tarih ve E:2023/2989, K:2024/3033 sayılı kararı ile anılan mahkeme kararının bozulmasına ve davanın reddine karar verilmiştir.
Bu süreçte davalı idarece Diyarbakır ili genelinde servis aracına olan ihtiyacın tespiti bakımından yapılan araştırma neticesinde hazırlanan 05/09/2022 tarihli teknik raporda sonuç olarak, Diyarbakır ilinde 2011 ve 2020 yılları arasındaki sürecin karşılaştırılması neticesinde, 2012 yılında bir servis aracına 392 kişi (öğrenci + personel) düşerken 2020 yılında bu sayının servis aracı başına 483 kişi olduğu, servis aracı kullanan kişi sayısının sekiz yıllık süreçte %23,21 oranında artış gösterdiği, süreç içerisinde yaşanılan gelişme ve sanayi bölgelerinde planlanan büyüme ile istihdam artışı dikkate alındığında servis aracı sayısının artışının kaçınılmaz olduğu, 2004 yılında 1.000 adet olarak belirlenen servis aracı sayısının aradan geçen zaman dilimi içerisinde Diyarbakır ilinin ihtiyaçlarını karşılamaktan uzak olduğu ve servis araç sayısının 300 adet artırılması gerektiği, servis aracı sayısının 300 adet artırılması durumunda 2020 yılı verileri ile bir servis aracına düşen kişi (öğrenci + personel) sayısının 371 olacağı yönünde tespitlerde bulunulmuştur.
Bunun üzerine Diyarbakır Büyükşehir Belediye Başkanlığı Ulaşım Koordinasyon Merkezi'nin ... tarih ve ... sayılı kararı ile teknik rapor doğrultusunda şehir merkezine bağlı dört merkez ilçede (Kayapınar - Bağlar - Yenişehir - Sur) mevcut S plakalara ilave olarak 300 adet S plakanın ...'den itibaren verilmesine karar verilmiştir. Anılan kararın ardından Diyarbakır Büyükşehir Belediye Meclisi'nin ... tarih ve ... sayılı kararı ile S ticari servis plakasının verilmesine ilişkin ihaleyi 2886 sayılı Kanun uyarınca yapmak ve sonuçlandırmak üzere Belediye Encümenine yetki verilmiştir.
Davalı idare tarafından 17/01/2023 tarihinde yapılmak üzere çıkılan ihalenin, ihale ilanının ve ihale şartnamesinin iptali istemiyle açılan davada, ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararı ile anılan işlemlerin iptaline karar verilmiştir. Söz konusu iptal kararına karşı davalı idare tarafından yapılan temyiz başvurusu neticesinde Dairemizin 15/11/2023 tarih ve E:2023/2001, K:2023/4799 sayılı kararıyla Mahkeme kararının bozulmasına ve davanın reddine karar verilmiştir.
Sonrasında, S plakaya yönelik piyasa araştırma komisyonu tarafından yapılan araştırmalar sonucunda tanzim edilen raporda, bir adet S plaka için muhammen bedelin 1.222.000,00-TL+KDV olarak belirlenmesinin uygun olacağı belirtilmiştir. Diyarbakır Büyükşehir Belediye Encümeni'nin ... tarih ve ... sayılı kararı ile de dava konusu ihalenin yapılmasına ve ihaleye ait bütün iş ve işlemlerin Ulaşım Dairesi Başkanlığı tarafından yürütülmesine karar verilmiştir. Dava konusu ihaleye ilişkin ilanlar 24/03/2025 tarihinde ... Gazetesi'nde, 27/03/2025 tarihinde ise ... Gazetesi'nde usulüne uygun olarak yapılmıştır. Hazırlık süreci sonucunda gerçekleştirilen 09/04/2025 tarihli ihalenin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa'nın 173. maddesinde, ''Devlet, esnaf ve sanatkârı koruyucu ve destekleyici tedbirleri alır.''; "Mahalli idareler" başlıklı 127. maddesinde, "Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir. Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir... Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir." düzenlemesi yer almaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun "Belediyenin yetkileri ve imtiyazları" başlıklı 15. maddesinde, "Belediyenin yetkileri ve imtiyazları şunlardır: ... f) Toplu taşıma yapmak; bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek, ... p) Kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek. ... Belediye, (e), (f) ve (g) bentlerinde belirtilen hizmetleri Danıştayın görüşü ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının kararıyla süresi kırkdokuz yılı geçmemek üzere imtiyaz yoluyla devredebilir; toplu taşıma hizmetlerini imtiyaz veya tekel oluşturmayacak şekilde ruhsat vermek suretiyle yerine getirebileceği gibi toplu taşıma hatlarını kiraya verme veya 67 nci maddedeki esaslara göre hizmet satın alma yoluyla yerine getirebilir."; "Meclisin görev ve yetkileri" başlıklı 18. maddesinde ise, "Belediye meclisinin görev ve yetkileri şunlardır: ... j) Belediye adına imtiyaz verilmesine ve belediye yatırımlarının yap-işlet veya yap-işlet-devret modeli ile yapılmasına; belediyeye ait şirket, işletme ve iştiraklerin özelleştirilmesine karar vermek. ..." kuralı yer almıştır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun "Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin görev ve sorumlulukları" başlıklı 7. maddesinde, "Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları şunlardır: ... f) Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek. ... p) Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek. Büyükşehir içindeki toplu taşıma hatlarıyla ilgili olarak; şehir merkezine olan uzaklık, nüfus ve hattı kullanan sayısı kriterleri esas alınarak tespit edilecek hatlarla ilgili toplu taşıma hizmetlerinin işlettirilmesine karar vermek. ..." kuralına yer verilmiştir.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun "Kapsam" başlıklı 1. maddesinde, "Genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idarelerin, özel idare ve belediyelerin alım, satım, hizmet, yapım, kira, trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve taşıma işleri bu Kanunda yazılı hükümlere göre yürütülür. ..."; "İlkeler" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Kanun'un yürütülmesinde, ihtiyaçların en iyi şekilde, uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve ihalede açıklık ve rekabetin sağlanması esastır. ..."; "İhale komisyonları" başlıklı 13. maddesinde, "... belediyelere ait ihaleler belediye encümenince ... yürütülür"; "İhalenin ilanı" başlıklı 17. maddesinde, "İhale konusu olan işler aşağıdaki esas ve usullere göre isteklilere ilan yoluyla duyurulur: 1. İhalenin yapılacağı yerdeki ilanlar: a) İhaleler, ihalenin yapılacağı yerde çıkan bir gazete ve bir internet haber sitesinde duyurulur. Gazete ve internet haber sitesi ile yapılacak ilk ilan ile ihale günü arası 10 günden, son ilan ile ihale günü arası 5 günden az olamaz. b) Gazete çıkmayan veya internet haber sitesi yönetimi bulunmayan yerlerdeki ihalelerin ilanı, bu fıkranın (a) bendinde yer alan süreler içinde Basın İlân Kurumu İlan Portalında yayınlanır. 2. Diğer şehirlerde yapılacak ilanlar: Tahmin edilen bedeli her yıl Genel Bütçe Kanunu ile belirlenecek miktarı aşan ihale konusu işler (1) numaralı fıkraya göre yapılacak ilanlardan başka, bir internet haber sitesi ve trajı göz önüne alınarak ili Basın-İlan Kurumunca tespit olunacak günlük gazetelerden birinde, ihale tarihinden an az 10 gün önce birer defa daha ilan edilir. 3. Resmi Gazete ile yapılacak ilanlar: Tahmin edilen bedeli (2) numaralı fıkra uyarınca belirlenecek miktarın üç katını aşan ihale konusu işler, ihale tarihinden en az 10 gün önce bir defada Resmi Gazete'de ilan edilir. 4. İdareler, işin önem ve özelliğine göre bu ilanları yurt içinde ve yurt dışında çıkan başka gazeteler veya internet haber siteleri ya da öteki yayın araçları ile de ayrıca yayınlatabilirler. 5. Pazarlık usulü ile yapılacak ihaleler için idareler, ilan yapıp yapmamakta serbesttirler." kurallarına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aktarılan kurallardan, büyükşehir belediyesi sınırları dâhilinde toplu taşıma hizmetlerini yürütmenin ve bu amaçla toplu taşıma vasıtalarının işletilmesi ve işlettirilmesinin kamu hizmeti olarak münhasıran büyükşehir belediyelerine imtiyaz olarak verilmiş olduğu, toplu taşıma vasıtalarını işlettirmenin imtiyaz sözleşmesi, ruhsat verme, kiralama veya hizmet satın alma yoluyla gördürülebileceği anlaşılmaktadır.
Dava konusu ihalenin iptaline yönelik olarak temyize konu İdare Mahkemesi kararında, hukuka aykırılık gerekçesi olarak yalnızca Şartnamede yer alan "Şirket ortaklarının Diyarbakır sınırları içinde ikamet ettiğini gösteren yerleşim yeri ve diğer adres belgesi" şartı gösterilmiştir. Oysa ihalede fiyat araştırması yapılırken Diyarbakır Ticaret ve Sanayi Odası, Şoförler ve Otomobilciler Esnaf Odası ile Diyarbakır'da faaliyet gösteren birkaç taşımacılık şirketinden fiyat teklifi alınmış olup söz konusu düzenleme sebebiyle teklifi geçersiz sayılan veya değerlendirme dışı bırakılan bir istekli bulunmadığı gibi, davacılar arasında herhangi bir sermaye şirketi de bulunmamaktadır. Mahkemece söz konusu düzenleme nedeniyle ihaleye teklif verilmesinin engellendiği ve rekabetin oluşmadığı hususları somut olarak ortaya konulamamıştır.
Öte yandan, dava konusu ihaleye ilişkin olarak, ihaleyi yapmak ve sonuçlandırmak üzere Belediye Encümenine yetki verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Diyarbakır Büyükşehir Belediye Meclisi kararının iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Sekizinci Dairesi'nin 15/11/2023 tarih ve E:2023/3668, K:2023/5835 sayılı kesin onama kararıyla ihalenin dayanağı Meclis kararı hukuka uygun bulunmuştur. Ayrıca dava konusu ihale ile aynı içerikli 17/01/2023 tarihli ihaleye yönelik açılan davada da Dairemizin 15/11/2023 tarih ve E:2023/1931, K:2023/4802 sayılı kararıyla davanın reddine ilişkin ilk derece mahkemesi kararı onanarak kesinleşmiştir. Her iki kararda da Diyarbakır ilinde S plaka ihtiyacına yönelik hazırlanan 05/09/2022 tarihli rapor ile ortaya konan gerekçenin uygun bulunduğu görülmektedir.
Bu durumda, Diyarbakır Büyükşehir Belediye Encümeni'nin ... tarih ve ... sayılı kararıyla 2886 sayılı Kanun'un 45. maddesi uyarınca açık teklif usulü ile ihaleye çıkıldığı, komisyon tarafından usulüne uygun olarak fiyat tekliflerinin alındığı, ihalenin usulüne uygun olarak ilan edildiği, Şartnamede yer alan düzenlemenin davalı idarece toplu taşıma ihalelerine katılmakta olan yerel esnafın korunması amacıyla getirildiği, her ne kadar Mahkemece sermaye şirketlerince ihaleye katılımın kısıtlandığı varsayımıyla iptal kararı verilmiş ise de, dava konusu ihalede söz konusu düzenleme sebebiyle teklifi geçersiz sayılan veya değerlendirme dışı bırakılan bir istekli bulunmadığı, ihaleye karşı dava açanlar arasında da bir sermaye şirketi olmadığı anlaşıldığından, bu şartın getirilmiş olmasının tek başına ihalenin iptalini gerektirmeyeceği sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, uyuşmazlık konusu ihalede açıklık ve rekabetin sağlanması ilkelerinin gerçekleştiği anlaşıldığından, dava konusu işlemde hukuka aykırılık, anılan işlemin iptali yönündeki İdare Mahkemesi kararında ise hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin kabulüne;
2. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3. DAVANIN REDDİNE,
4. Ayrıntısı aşağıda gösterilen ...-TL ilk derece yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
5. ...-TL temyiz yargılama gideri ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
6. Posta giderleri avansından artan tutar ile istemi halinde kullanılmayan ...-TL yürütmeyi durdurma harcının davalı idareye iadesine,
7. Dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine,
8. 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendi uyarınca kesin olarak (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere), 11/09/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.
karar