Danıştay 4. Daire Başkanlığı 2025/2103 E. , 2025/2398 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2025/2103
Karar No : 2025/2398
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ... Valiliği
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Sanayi Ticaret Limited Şirketi
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU: ... Bölge İdare Mahkemesi ...İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: ... ili, ... ilçesi, ... Mahallesi, ... Caddesi, No:... adresinde "yağhane ve yağ depolama" konulu işyerinde, 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı Gıda ve Yem Kanunu ile ilgili Yönetmelikler kapsamında yapılan risk esaslı denetim ve kontrollerde işletmenin faaliyetine devam etmediği tespit edildiğinden bahisle ... numaralı işletme kayıt belgesinin iptaline ilişkin ... İl Tarım ve Orman Müdürlüğünün ... taraih ve E-... sayılı yazısı ile bildirilen ... tarih ve E-... sayılı işlemin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davacının 10/05/2023 tarihli dilekçesiyle çalışma gün ve saatini "08:00-16:00 cumartesi" olarak değiştirmek istediğini davalı idareye bildirdiği, davalı idarece cumartesi günü denetim yapılmasının istenilmesine rağmen 09/07/2023 tarihinde pazar günü denetim yapıldığı, davacının faaliyette olduğunu bildirdiği günde davalı idare tarafından herhangi bir tespit yapılmadığı görüldüğünden eksik inceleme ve tespitler sonucunda işletmenin faaliyette bulunmadığından bahisle ... İl Tarım ve Orman Müdürlüğünce tesis edilen işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle, dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Bölge İdare Mahkemesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : İşletme hakkında yapılan ve davacının 10/05/2023 tarihli dilekçesinden önceki denetimlerin dikkate alınması gerektiği, işyerinin aktif çalışmadığı, 240 ton üretim kapasiteli bir işletmenin yalnızca cumartesi günleri ile sınırlı olarak bu faaliyetini gerçekleştiremeyeceği, sızma zeytin yağlarının bir çoğunun bu adresteki işletmeciden temin edildiği, denetim yapılmayan bir yerde üretimin gerçekleştirildiği, işletmenin gıda kodeksine aykırılık nedeniyle 28 idari para cezası verildiği, halk sağlığının korunması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Cevap verilmemiştir.
TETKİK HÂKİMİ:...
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdare Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı, gıda ve yem güvenilirliğini, halk sağlığı, bitki ve hayvan sağlığı ile hayvan ıslahı ve refahını, tüketici menfaatleri ile çevrenin korunması da dikkate alınarak korumak ve sağlamaktır."; "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde, "16) Denetim: Yem, gıda, hayvan refahı ve ıslahı, bitki ve hayvan sağlığı ile ilgili faaliyetlerin bu Kanun hükümlerine uygunluğunun tespiti amacıyla Bakanlık tarafından yapılan veya yaptırılan tüm işlemleri, ... 26) Gıda işletmecisi: Kâr amaçlı olsun veya olmasın kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek veya tüzel kişiler tarafından gıdanın üretimi, işlenmesi ve dağıtımının herhangi bir aşamasında kontrolü altında yürütülen faaliyetlerin, mevzuat hükümlerine uygunluğundan sorumlu olan gerçek veya tüzel kişiyi,... 47) Onay: Bu Kanun kapsamında onayı zorunlu olan faaliyetler ve ürünler için Bakanlıkça verilen izin veya ruhsatı,
... 52) Resmî kontrol: Bu Kanun kapsamındaki faaliyetlerin bu Kanun hükümlerine uygunluğunun doğrulanması için, kontrol görevlilerinin, verilen yetki çerçevesinde gerçekleştirdikleri izleme, gözetim, denetim, muayene, karantina, numune alma, analiz ve benzeri kontrolleri,
... 67) Tehlike: Sağlık bakımından olumsuz etki yaratma potansiyeli bulunan, gıda ve yemdeki biyolojik, kimyasal veya fiziksel etmenler ile gıda ve yemin durumu, 68) Tetkik: Faaliyetlerin ve ilgili sonuçların, planlanan düzenlemelere ve bu düzenlemelerin amaçlara ulaşmak için uygun olup olmadıklarını ve bu düzenlemelerin etkin bir şekilde uygulamaya konulup konulmadıklarını belirlemek için yapılan sistematik ve tarafsız incelemeyi,.. ifade eder."; 'İşletmelerin Kayıt ve Onayı' başlıklı 30. maddesinde, "(1) Bu Kanun kapsamındaki gıda ve yem işletmelerinden onaya veya kayıt işlemine tâbi olanlar ile onay ve kayıt işlemlerine ilişkin hususlar Bakanlıkça belirlenir. Onaya tâbi işletmeler için, faaliyete geçmeden önce Bakanlıktan onay alınması zorunludur. Kayıt işlemine tâbi işletmeler, faaliyetleri ile ilgili işletme kayıtlarını Bakanlığa yaptırmak zorundadır.
(2) Bakanlık, onaya tâbi bir işletmenin ilgili mevzuatta belirlenen şartlara uygun faaliyette bulunmadığının belirlenmesi durumunda, bu işletmenin faaliyetini durdurur, bu faaliyetle ilgili onayı geçici olarak askıya alır. Askıya alma süresi, belirlenen eksikliklerin tamamının giderilmesine kadar devam eder. Bu eksikliklerin askıya alma tarihinden itibaren bir yıl içerisinde karşılanmaması durumunda onay Bakanlıkça iptal edilir.
(3) Gıda ve yem işletmecisinin, faaliyetlerinin tamamını veya bir kısmını durdurması durumunda, bu durumun üç ay içerisinde Bakanlığa bildirilmesi zorunludur. Bu süre içerisinde Bakanlığa bildirimde bulunulmadığının tespit edilmesi hâlinde, faaliyetle ilgili onay veya kayıt Bakanlıkça iptal edilir.
(4) Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir."; 'Resmi Kontroller, İtiraz Hakkı ve Resmi Sertifikalar' başlıklı 31. maddesinde, "(1) Resmî kontroller, uygun sıklıkta, tarafsız, şeffaf ve meslekî gizlilik ilkelerine uygun olarak risk esasına göre, ön bildirim gereken hâller dışında, önceden haber verilmeksizin gerçekleştirilir. Bu kontroller, izleme, gözetim, doğrulama, tetkik, denetim, numune alma ve analiz gibi uygulamaları da kapsar. Kontroller, Bakanlıkça kontrol yetkisi verilen personel tarafından gerçekleştirilir. Üretim, işleme ve dağıtım aşamalarında hangi meslek mensuplarının hangi resmî kontrollerden sorumlu olduğu Ek-2'de belirtilmiştir.
(2) Resmî kontrollerde, ilgili meslek alanlarında eğitim alan tekniker, teknisyen ve yardımcı sağlık personeli, kontrol yetkisi verilen personele yardımcı olmak üzere görev alabilir.
(3) Kontrol görevlisi, Bakanlık adına bu Kanun hükümleri doğrultusunda resmî kontrolleri yapmak, kontrol sonucuna göre, her türlü etkiden ve çıkar ilişkisinden uzak, tarafsız, objektif ve bağımsız olarak karar almak zorundadır. Kontrol görevlisi, bu Kanunla kendisine verilen yetkiler çerçevesinde, bu Kanunda öngörülen idarî yaptırımları uygulamaya yetkilidir. Kontrol görevlisi, bu Kanun kapsamındaki her yere kontrol amacıyla girebilir ve numune alabilir. Alınan numuneler için herhangi bir bedel ödenmez. İlgililer resmî kontroller sırasında gerekli olan her türlü yardım ve kolaylığı sağlamakla yükümlüdür.
(4) İlgililer, resmî kontrol ve denetim sonuçları hakkında, tebligat yapıldığı tarihten itibaren yedi gün içerisinde Bakanlığa itiraz etme hakkına sahiptir. Ürünün kalan raf ömrü yedi günden az olan gıdalar, mikrobiyolojik incelemeler ve ürün miktarının şahit numunenin analizinin yapılabilmesi için yetersiz olduğu durumlarda analiz sonucuna itiraz edilemez. İtirazdan kaynaklanan masraflar ilgililer tarafından karşılanır.
(5) Bu Kanun kapsamında öngörülen gıda kontrolü ile ilgili düzenlemeler, gıda ile temas eden madde ve malzemeler ile bu işle iştigal eden işyerleri için de uygulanır.
(6) Bakanlık, uygun gördüğü hâllerde yapılan kontroller sonucunda sahip olduğu bilgileri, kamuoyunun bilgisine sunabilir. Ancak, iç hukuk ve uluslararası hukuk ile güvence altına alınan, gizli soruşturma ve sürmekte olan adlî ve idarî işlemler, kişisel bilgiler, meslek sırları, gizli müzakereler, uluslararası ilişkiler ve ulusal savunma ile ilgili bilgiler kamuoyuna sunulamaz.
(7) Veteriner ve bitki sağlık sertifikaları ile Bakanlıkça belirlenen diğer sertifikalara ilişkin esaslar, iş ve işlemler ile sertifika modelleri Bakanlıkça belirlenir.
(8) Bakanlık, kesimhanelerde, kesim öncesi ve sonrası muayeneler ile et parçalama işlemi yapılan yerlerde muayeneleri ve diğer resmî kontrolleri yapmak üzere, resmî veteriner hekim veya yetkilendirilmiş veteriner hekim görevlendirir.
(9) Bakanlık, yıllık ve çok yıllık ulusal kontrol planlarını hazırlar, belirlenen canlı hayvan ve hayvansal ürünler ile diğer ürünlerde, katkı, kalıntı, bulaşan veya istenmeyen maddeler için izleme programları uygular ve her yılın sonunda kontrollere ilişkin yıllık rapor düzenler.
(10) Bakanlık, bu Kanun kapsamındaki kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler hariç olmak üzere, uygun göreceği görev ve yetkiler için kamu kurum ve kuruluşları, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, gerçek kişiler, özel hukuk tüzel kişileri, birlikler, kooperatifler, vakıf ve üniversiteler ile işbirliği yapabilir. Bunlardan, Bakanlıkça belirlenen şartlara sahip olanlara, bu görev ve yetkilerin tamamı veya bir kısmı tamamen veya kısmen devredebilir veya hizmet alımı yolu ile yerine getirebilir. Bakanlık, devir yaptığı kuruluşları denetler. Bakanlıkça yapılan denetim sonucunda devredilen görev ve yetkilerin yürütülmesinde yetersizlik veya eksikliğin tespiti hâlinde Bakanlık devri iptal eder veya eksikliklerin kısa bir süre içinde giderilmesini talep edebilir. Bakanlık, eksikliklerin giderilmemesi durumunda devredilen görev ve yetkileri iptal eder. Bu fıkranın uygulanmasından doğan tüm masraflar sorumlular tarafından üstlenilir.
(11) Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir." hükümlerine yer verilmiştir.
17/12/2011 tarih ve 28145 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulan Gıda İşletmelerinin Kayıt ve Onay İşlemlerine Dair Yönetmelik'in "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin (c) bendinde, "İşletme kayıt belgesi ve numarası: İstenilen bilgi ve belgeleri tamamlanmış kayıt kapsamındaki gıda işletmelerine yetkili merci tarafından verilen belgeyi ve bu belge üzerinde yer alan, Ek-6’da belirtildiği şekilde kodlanacak olan harf ve rakamlardan oluşan belge üzerindeki numarayı,"; (ç) bendinde, "İşletme onay belgesi: İstenilen bilgi ve belgeleri tamamlanmış ve yerinde yapılan resmi kontrol sonucu uygun bulunan onay kapsamındaki gıda işletmesinin faaliyete geçmesi için yetkili merci tarafından verilen, iptal edilebilen veya askıya alınabilen Ek-9’da yer alan belgeyi,"; (ç) bendinde, "İşletme onay belgesi: İstenilen bilgi ve belgeleri tamamlanmış ve yerinde yapılan resmi kontrol sonucu uygun bulunan onay kapsamındaki gıda işletmesinin faaliyete geçmesi için yetkili merci tarafından verilen, iptal edilebilen veya askıya alınabilen Ek-9’da yer alan belgeyi,"; f) bendinde, "Gıda işletmesi: Kâr amaçlı olsun veya olmasın kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek veya tüzel kişiler tarafından işletilen, gıdaların üretildiği/ işlendiği /muhafaza edildiği/ depolandığı /dağıtıldığı /nakledildiği /satıldığı /servis edildiği herhangi bir aşaması ile ilgili herhangi bir faaliyeti yürüten işletmeyi,... ifade eder."; "Kayıtlı gıda işletmeleri" başlıklı 5. maddesinde, "(1) Ek-1’de belirtilen işletmeler dışında kalan diğer işletmeler kayıt kapsamındadır."; "Kayıt usul ve esasları" başlıklı 6. maddesinde, "...
(4) İşletme kayıt belgesi; üzerinde yazılı ticaret unvanı, gerçek ve tüzel kişi, işletme adresi ve faaliyet konusu için geçerlidir. Bu bilgilerden herhangi birinin değişmesi durumunda kayıt belgesi geçerliliğini kaybeder. Gıda işletmecisi, değişiklik durumlarında ilgili bilgi ve belgeler ile işletme kayıt belgesinin aslını bir dilekçeye ekleyerek en geç üç ay içerisinde yetkili mercie yazılı başvuruda bulunur. Yetkili merci tarafından ilgili değişiklik yapılarak işletme kayıt belgesi yeniden düzenlenir.
(5) Gıda işletmecileri faaliyetlerinin tamamını veya bir kısmını durdurmaları durumunda, bu durumu üç ay içerisinde yetkili mercie bildirmek ve yetkili merciin işletmeyle ilgili güncel bilgilere sahip olmasını sağlamak zorundadır.
..."; "Onaya tabi gıda işletmeleri" başlıklı 7. maddesinde, "(1) Bu Yönetmeliğin Ek-1’inde yer alan onaya tabi gıda işletmeleri faaliyete geçmeden önce şartlı onay belgesi, daha sonra onay belgesi almak zorundadırlar."; "İşletme onay belgesinin ve numarasının geçerlilik şartları" başlıklı 9. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinde, "b) Yetkili merci, insan sağlığı ve gıda güvenilirliği açısından tehlike oluşturan ve acil tedbirleri gerektiren eksiklikler tespit ederse işletmenin onayını askıya alır veya uygunsuzluğun olduğu bölümün faaliyetini durdurur. Onayı askıya alınan işletmenin veya faaliyeti durdurulan bölümün uygunsuzluklarının bir yıl içerisinde giderilmemesi halinde verilen işletme onay belgesi ve işletme onay numarası yetkili merci tarafından iptal edilir."; "Çalıştırılması zorunlu personel" başlıklı 10. maddesinde, "b) Gıda işletmecisi, üretimin nevine uygun en az lisans düzeyinde eğitim almış ise kendi işletmesinde zorunlu personel olarak çalışabilir.
c) Gıda işletmecisi, işletmesindeki her faaliyet için ayrı ayrı personel çalıştırabileceği gibi sadece bir personel de çalıştırabilir. Sadece bir personel çalıştırılması durumunda tüm faaliyetlere uygun meslek mensubu personel istihdam edilir.
...
e) Gıda işletmecisi, işletmenin faaliyette bulunduğu çalışma gün ve saatlerine göre zorunlu personel istihdam etmek zorundadır. Gıda işletmesinde çalışan zorunlu personel, işletmenin faaliyette bulunduğu çalışma gün ve saatleri içerisinde başka bir işte çalışamaz." düzenlemelerine yer verilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden, yağhane ve yağ dolum faaliyeti için davacı adına 02/03/2020 tarihinde işletme kayıt belgesi düzenlendiği, 30/06/2020 tarihli tutanakta denetim için işletme kayıt belgesinde belirtilen adrese gidildiği ancak işletmenin kapalı olması nedeniyle denetim yapılamadığının belirtildiği, 16/12/2020 tarihli tutanak ile de işletmenin yine kapalı olduğunun tespiti üzerine davalı idarece 19/12/2020 tarihli işlemiyle işletme kayıt belgesinin iptal edildiği, bu işleme karşı açılan davada, ... ... İdare Mahkemesince verilen... tarih ve E:..., K:...sayılı kararla işlemin iptaline karar verildiği, bu karara karşı yapılan istinaf başvurusunun ... Bölge İdare Mahkemesi... İdare Dava Dairesinin ...tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla reddedildiği, kararın temyizi üzerine Danıştay Dördüncü Dairesinin 20/03/2025 tarih ve E:2024/3664, K:2025/1868 sayılı kararıyla onanarak kesinleştiği, davalı idarece yeniden 14/09/2022 ve 17/01/2023 tarihlerinde denetim yapılmak üzere işletmenin bulunduğu adrese gidildiği, ancak işletmenin kapalı olması nedeniyle denetim yapılamadığının tutanağa bağlandığı, idarece davacıdan çalışma saatlerinin revize edilmesinin istenilmesi halinde bu durumun idarelerine bilgisine sunulmasının davacıya bildirilmesi üzerine, davacının 10/05/2023 tarihli başvurusu ile aynı zamanda ... ilinde tekstil işiyle uğraştığını, yağ dolum faaliyetinin tek başına gerçekleştirdiğini belirtilerek çalışma gün ve saatinin haftanın cumartesi günleri saat 08:00-16:00 olarak bildirildiği, daha sonra davalı idarecenin 10/07/2023 tarihli yazısı ile ... Belediye Başkanlığından davacı şirketin işyeri açma ve çalışma ruhsatı, çalışma günü gibi konularda gerekli inceleme ve araştırmanın yapılmasının istenilmesi üzerine belediye zabıta görevlilerince 09/07/2023 Pazar günü ve 12/07/2023 Çarşamba günü yapılan denetimlerde işyerinin kapalı olduğunun tutanağa bağlandığı, sonrasında ise davalı idarece 18/08/2023 Cumartesi günü yapılan denetimde de işletmenin kapalı olduğunun tutanak altına alınması üzerine, işletme kayıt belgesinin düzenlendiği 02/03/2020 tarihinden itibaren kapalı olduğu halde, denetimsiz olarak yağ dolum faaliyetinde bulunduğu, sızma zeytin yağlarının bir çoğunun bu adresteki işletmeden temin edildiği, denetim yapılamayan bu işletmede gıda kodeksine aykırı dolum faaliyeti nedeniyle çok sayıda idari para cezasının tesis edildiğinin belirtildiği, denetim yapılamayan ve halk sağlığını tehlikeye atan gıda işletmesinin faaliyetinin engellenmesi amacıyla dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuat kapsamındaki gıda işletmeleri hakkında resmi kontrollerin uygun sıklıkta, tarafsız, şeffaf ve mesleki gizlilik ilkelerine uygun olarak, önceden haber verilmeksizin gerçekleştirileceği, bu kontrollerin izleme, gözetim, tetkik, denetim, numune alma ve analiz uygulamalarını kapsayacak şekilde gıda güvenilirliğinin, halk sağlığının ve tüketici menfaatinin korunması amacıyla işletmelerin belirtilen çalışma gün ve saatlerinde denetime açık tutulması esastır.
Uyuşmazlıkta, davacıya ait yağhane ve yağ dolum faaliyeti konulu gıda işletmesinin, işletme kayıt belgesinin düzenlendiği 02/03/2020 tarihinden işletme kayıt belgesinin iptal edildiği dava konusu 22/09/2023 tarihli işlemin tesis edildiği tarihe kadar her defasında kontrol amaçlı denetime gidildiği halde, işletmenin kapalı olması nedeniyle bir türlü işletmenin denetlenemediği, denetlenemediği halde dolum faaliyetinin gerçekleştirildiği, bu işletmeden temin edilen gıda ürünlerinin gıda kodeksine aykırı olması nedeniyle işletme hakkında çok sayıda idari yaptırım (para cezasının) tesis edildiğinin belirtildiği, davacı her ne kadar işletmedeki üretimin tek başına gerçekleştirildiğini ileri sürmüş ise de, yıllık 240 ton üretim kapasiteli bir işletmedeki üretimin davacının tek başına gerçekleştirmesinin teknik ve fiili açıdan mümkün olmadığı; nitekim, davacının haftanın sadece cumartesi günleri saat 08:00-16:00 saatleri arasında çalıştığı beyanının da durumu doğrular mahiyette olduğu, bu beyanın aynı zamanda işletmenin denetime açık tutulmadığı yönünde görülerek, gıda güvenilirliği, halk sağlığı ve tüketici menfaatinin korunması amacıyla tesis edildiği anlaşılan dava konusu işlemde hukuka ve mevzuata aykırılık görülmemiştir.
Bu durumda, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişki Bölge İdare Mahkemesi İdare Dava Dairesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Temyiz isteminin kabulüne,
2.Temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi .... İdare Dava Dairesinin... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3.Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın İdare Dava Dairesine gönderilmesine, 17/04/2025 tarihinde oybirliğiyle kesin olarak karar verildi.
karar