Danıştay 4. Daire Başkanlığı 2025/3017 E. , 2025/4068 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2025/3017
Karar No : 2025/4068
DAVACILAR : 1- ... Barosu Başkanlığı
2 - ...
DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ...
DAVANIN KONUSU : İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğü'nün "Bazı Faaliyetler için PCR Testi Zorunluluğu" konulu 20/08/2021 tarih ve 13441 sayılı Genelgesi ile "PCR Zorunluluğu" konulu 31/08/2021 tarih ve 13807 sayılı Genelgesinin iptali istenilmektedir.
DAVACILARIN İDDİALARI : Davacılar tarafından, düzenlemelerin, Anayasa'nın 17. maddesi ile koruma altına alınan yaşama, maddi ve manevi varlığını koruma ve geliştirme hakkına aykırı olduğu, tıbbi zorunluluklar ve kanunda yazılı haller dışında, kişinin vücut bütünlüğüne dokunulamayacağı, rızası olmadan bilimsel ve tıbbi deneylere tabi tutulamayacağı, Anayasa'nın 13. maddesine göre temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, HES kodu uygulaması ve PCR testinin salgının yayılmasında ve hastalığın tespitinde etkisiz olduğu, PCR testi ile koronavirüsün saptanamayacağı, aşı olmanın zorunlu tutulamayacağı ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, salgınla mücadeleye yönelik getirilen tedbirlerin farklı kurumların dahil olduğu bir süreç sonucunda oluştuğu, salgınla mücadele tedbirlerinin Sağlık Bakanlığı Koronavirüs Bilim Kurulu tarafından görüşülerek tavsiye edildiği, bilahare Cumhurbaşkanlığı Kabinesinde kararlaştırıldığı ve Bakanlıklarınca Genelge haline getirilerek İl/İlçe Hıfzıssıhha Kurullarınca gerekli kararların alınması için valiliklere gönderildiği, bu nedenle Genelgelerin icrai nitelik taşımadığı, Genelgeler ile yeni bir hukuki durum yaratılmadığı, idare personeline yol gösterme amacı taşıdığı, Anayasa'nın 56. maddesine göre herkesin sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşamasını sağlama görevinin Devlete verildiği, Genelgelerin sağlık hakkının korunmasına ilişkin tavsiyeler içerdiği, temel hak ve özgürlüklere müdahale olmadığı, kamu yararının gözetildiği, halk sağlığının korunmasının amaçlandığı ve Genelgelerde hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : 10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 254. maddesinde, "(1) İçişleri Bakanlığının görev ve yetkileri şunlardır:
a) Bakanlığa bağlı iç güvenlik kuruluşlarını idare etmek suretiyle ülkesi ve milleti ile bölünmez bütünlüğünü, yurdun iç güvenliğini ve asayişini, kamu düzenini ve genel ahlakı, Anayasada yazılı hak ve hürriyetleri korumak,
b) Sınır, kıyı ve karasularımızın muhafaza ve emniyetini sağlamak,
c) Karayollarında trafik düzenini sağlamak ve denetlemek,
ç) Suç işlenmesini önlemek, suçluları takip etmek ve yakalamak,
d) Her türlü kaçakçılığı men ve takip etmek,
e)Yurdun iç politikasına, il ve ilçelerin genel ve özel durumları ile ilgili değerlendirmeler yapmak ve Cumhurbaşkanına tekliflerde bulunmak,
f) Ülkenin idari bölümlere ayrılması, il ve ilçelerin genel idarelerini düzenlemek,
g) Nüfus ve vatandaşlık hizmetlerini yürütmek,
ğ) Pasaport hizmetlerini yürütmek,
h) Kanunlarla veya Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle verilen diğer görevleri yapmak." hükmüne; 352. maddesinde "(1) Herkesin bedenî, zihnî ve sosyal bakımdan tam bir iyilik hâli içinde hayatını sürdürmesini sağlamak amacıyla, Sağlık Bakanlığının görev ve yetkileri şunlardır:
a) Halk sağlığının korunması ve geliştirilmesi, hastalık risklerinin azaltılması ve önlenmesi için çalışmalar yapmak,
b) Teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini yürütmek,
c) Uluslararası önemi haiz halk sağlığı risklerinin ülkeye girmesini önlemek,
(...) " hükmüne yer verilmiştir.
06/05/1930 tarih ve 1489 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'nun 3. maddesinde, "Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaleti bütçeleriyle muayyen hatlar dahilinde olarak aşağıda yazılı hizmetleri doğrudan doğruya ifa eder:
(...)
3 - Memlekete sari ve salgın hastalıkların hulülüne mümanaat.
4 - Dahilde her nevi intani, sari ve salgın hastalıklarla veya çok miktarda vefiatı intaç ettiği görülen sair muzır amillerle mücadele..." hükmü yer almaktadır.
Nüfusun büyük çoğunluğunu etkileyebilecek bir pandemi ihtimaline karşı kamu kurum ve kuruluşlarınca alınması gerekli tedbirlerin belirtildiği 13/04/2019 tarih ve 30744 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2019/5 sayılı ve "Küresel Grip Salgını (Pandemi)" konulu Cumhurbaşkanlığı Genelgesi'nin 1. maddesinde, "Sağlık Bakanlığı koordinasyonunda hazırlanan ve bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının pandemiye yönelik görev ve sorumluluklarının belirtildiği "Pandemik İnfluenza Ulusal Hazırlık Planı" (Plan) www.grip.gov.tr adresinde yayımlanacak, konu ile ilgili ayrıntılı bilgilendirmeler ve güncel duyurular bu adresten düzenli olarak yapılacaktır." düzenlemesine; Genelge'nin son paragrafında da "Pandemi döneminde kamu hizmetlerinde herhangi bir aksaklığa yol açmayacak şekilde gerekli tedbirler alınacak, "Pandemik İnfluenza Ulusal Hazırlık Planı" ve "Pandemik İnfluenza İl Hazırlık ve Faaliyet Planı"nın uygulanması ve bu kapsamdaki görevlerin yerine getirilmesi konusunda Sağlık Bakanlığının merkez ve taşra teşkilatınca ihtiyaç duyulacak her türlü katkı ve destek bütün kamu kurum ve kuruluşlarınca ivedilikle sağlanacaktır." düzenlemesine yer verilmiştir.
Anayasa'nın 56. maddesinde, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet verilmesini sağlamak, Devletin görevleri arasında sayılmıştır. İdare, hastalıkların tedavi edilmesi amacıyla sağlık hizmeti sunmanın yanı sıra, gerekli tedbirleri alarak kamu sağlığını da korumak zorundadır.
Kamu sağlığının korunmasında, Anayasa hükümleri ile birlikte temel mevzuat, 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu ve 10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesidir. Nitekim, 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu sari ve salgın hastalıklarla mücadeleye ilişkin detaylı hükümler barındırmakta, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile de halk sağlığının korunması Sağlık Bakanlığı'nın görev ve yetkileri arasında sayılmaktadır.
1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'nun yukarıda yer verilen hükümleri incelendiğinde; salgın hastalıkların belirli bir şehir ve mahal ile sınırlı olarak gerçekleşmesi halinde gerekli tedbirleri almak ilgili Umumi Hıfzıssıhha Kurullarının görev ve yetkisi dahilinde kabul edilmiş; bu kararların icrası sırasında oluşacak tereddütlerin Sağlık Bakanlığınca giderilmesi uygun görülmüş; söz konusu hastalıkların birden çok bölgede veya yurt çapında etkili olması halinde ise, ilgili kişinin muayene edilmesi ve aşılanması dahil lüzumlu tedbirleri almaya Sağlık Bakanlığı yetkili kılınmıştır. Ayrıca, bütün idari makamlar tedbirlerin uygulanmasında Sağlık Bakanlığına yardımcı olmakla yükümlü tutulmuştur. Dolayısıyla, yurt çapında etkili olan bir salgın hastalıkla mücadelede yetkili kurumun Sağlık Bakanlığı olduğu açıkça anlaşılmaktadır.
Öte yandan, 13/04/2019 tarih ve 30744 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2019/5 sayılı ve "Küresel Grip Salgını (Pandemi)" konulu Cumhurbaşkanlığı Genelgesi uyarınca ülkemizdeki tüm kişi, kurum ve kuruluşların influenza pandemisine hazırlık yapmaları ve pandemi durumunda koordinasyon içerisinde hareket etmelerine yardımcı olunması amacıyla Sağlık Bakanlığı koordinasyonunda hazırlanan "Pandemik İnfluenza Ulusal Hazırlık Planı"nda, pandemi döneminde alınması gerekli önlemlerin Sağlık Bakanlığı tarafından yayımlanacağı düzenlenmiştir. Aynı Planda, pandemi yönetiminin planlanmasında ve pandemi durumunda sorumluluğun Sağlık Bakanlığında olduğuna, pandemi sırasında kurumlar arası koordinasyonun Ulusal Koordinasyon Kurulu tarafından sağlanmasına, valilikler tarafından Sağlık Bakanlığının direktifleri doğrultusunda karar alınması gerektiğine ve pandemi döneminde valilik ve yerel yönetimlerin koordine edilmesi konusunda İçişleri Bakanlığının yetkili olduğuna da yer verilmiştir.
İdare Hukuku'nda "yetki", idareye Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade etmektedir. Bu yönüyle idari işlemin en temel unsurunu oluşturan "yetki", yasayla hangi makama verilmiş ise ancak onun tarafından kullanılabilir. İdare Hukukunda "yetkisizlik kural, yetkili olma istisna”dır. Bu istisna ise, yetkinin, yalnızca yasayla gösterilen hallerde ve yine yasayla gösterilen idari merciler tarafından kullanılmasıdır. Bu nedenle "yetki", yasanın açık izni olmadan devredilemez ve Anayasa'nın 123. maddesi uyarınca, kuruluş ve görevleri yasayla düzenlenmek durumunda olan idarenin kendi düzenleme yetkisi de yasalarla sınırlı olduğundan, yetki kuralları genişletici yoruma tâbi tutulamaz.
Dava konusu edilen Genelge ile düzenlenen zorunlu PCR testi uygulamasının, salgın hastalıkla mücadele ve genel sağlığın koruması amacını taşıdığı açıktır. Bu nedenle, genel sağlığı koruma amacı taşıyan anılan düzenlemeyi yapmaya 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu ve yukarıda aktarılan diğer mevzuat hükümleri uyarınca Sağlık Bakanlığının yetkili olduğu tartışmasızdır.
1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'nun 69. maddesi ile 2019/5 sayılı ve "Küresel Grip Salgını (Pandemi)" konulu Cumhurbaşkanlığı Genelgesi'nde bütün idari makamların Sağlık Bakanlığının bu konuda alacağı tedbirlerin tatbik ve icrasında Sağlık Bakanlığı'na yardımcı olması öngörüldüğünden ve alınacak tedbirlerin tatbik ve icrası diğer Bakanlıkların kendi faaliyet alanına ilişkin düzenleme yapılmasını da gerektirebileceğinden, anılan düzenlemelerin Sağlık Bakanlığının diğer Bakanlıklarla birlikte alacağı kararlarla da icrası mümkün olabilecektir. Diğer Bakanlıklar ise ancak, anılan konuda Sağlık Bakanlığının alacağı tedbirlerin kendi faaliyet alanına giren kısımlarının tatbik ve icrasıyla sınırlı kalmak koşuluyla düzenleme yapabilecektir. Dava konusu Genelgelerde yer verilen tedbirlerin ise, yetkili Sağlık Bakanlığınca alınmış bir karar bulunmaksızın, İçişleri Bakanlığınca düzenlendiği anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, dava konusu Genelgelerin yetki unsuru bakımından hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmaktadır.
Öte taraftan, dava konusu işlemlerin yetki unsuru bakımından hukuka aykırı olduğu sonucuna varıldığından, kanunilik ilkesine uygun olup olmadıkları yönünden ayrıca bir değerlendirme yapılmamıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemlerin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, İçişleri Bakanlığının "Bazı Faaliyetler için PCR Testi Zorunluluğu" konulu 20/08/2021 tarih ve 13441 sayılı Genelgesi'nin iptali istemiyle açılmıştır.
Hukukun üstünlüğünü koruma görevi ve yükümlülüğü bulunan davacı Baronun, aşı olmayan kişilerin toplu faaliyetlere katılabilmek için negatif PCR testi sunması zorunluluğuna ilişkin dava konusu düzenlemeye karşı dava açma ehliyeti bulunduğundan, aksi yöndeki davalı iddiası yerinde görülmeyerek işin esasının incelenmesine geçildi.
Adsız düzenleyici işlemler, genelgeler birer idari işlemdir ve idari davaya konu edilmeleri halinde, idari yargı yerince hukuka uygunluk denetimine tabi tutulur. Düzenleyici işlemin iptali istemiyle açılan davada, davalı idare tarafından "ortada idari davaya konu olabilecek işlem bulunmadığı", icraî niteliğinin olmadığına ilişkin usule yönelik itiraz yerinde görülmemiştir.
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasındaki hakkaniyete uygun yargılanma hakkının kapsamına gerekçeli karar hakkının da dâhil olduğu ve Anayasa’nın 36. maddesinde düzenlenen adil yargılanma hakkının gerekçeli karar hakkı güvencesini de kapsadığı Anayasa Mahkemesince kabul edilmektedir (Abdullah Topçu, B. No: 2014/8868, 19/4/2017, § 75).
Düzenleyici işlemin kısmen değiştirilmesi ve/veya tümüyle yürürlükten kaldırılmasına karşın, dava konusu edilen düzenlemeleri yönünden herhangi bir değişiklik yapılmaması ya da önemli nitelikte değişikliğe gidilmemesi suretiyle yürürlüğünün sürdürülmesi halinde davanın konusuz kaldığına hukuken söz etmeye olanak bulunmamakta olup, bu nitelikteki kurallara yönelik olarak işin esasının incelenmesi gerekmektedir.
Düzenleyici işlemden sonraki tarihli düzenleyici işlemle değişikliğe uğrayıp daha sonra da yürürlükten kaldırılmakla birlikte sonraki düzenlemelerde önceki kuralların yürürlüğünün sona erdirilmesi, yeni ve farklı bir içerik kazandırılması halinde dava konusuz kalacaktır. Bu durum, adil yargılanma hakkı kapsamında gerekçeli karar hakkının ihlali niteliği taşımayacaktır.
Diğer yandan, düzenlemeye konu alanın dinamik yapısından kaynaklanan gelişmeler sonucu -kamu sağlığına ilişkin alınması gereken önlemlerde olduğu gibi- yargılama süresinden daha kısa zaman dilimlerinde yaşanan dinamik gelişmelere bağlı olarak düzenleyici işlemde değişikliğe gidilmesi ya da yürürlükten kaldırılması durumunda; yargı yerince işin esasına girilmeden davanın konusunun kaldığı gerekçesiyle yargısal incelemeye konu edilmemesi, görünürde dava konusu olmakla birlikte, esasa yönelik inceleme ve değerlendirmeye dayalı gerekçeli karar verilmemek suretiyle idari yargılama hukukunda yer almayan, yargısal inceleme konusu yapıl(a)mayan alan ve/veya konu ortaya çıkacaktır.
Yukarıdaki paragraftarda ifade edilen durumların her bir uyuşmazlık kapsamında ele alınarak, kişilerin adil bir şekilde yargılanmalarını sağlamayı ve denetlemeyi amaçlayan gerekçeli karar hakkının ihlali sonucu ortaya çıkarmayacak, yargısal inceleme konusu yapıl(a)mayan alan oluşturmayacak şeklinde yargısal yaklaşım gösterilmesi, adil yargılanma hakkının gereğidir.
Davalı İçişleri Bakanlığının "PCR Test Zorunluluğu" konulu 15/01/2022 tarihli, 22954 sayılı Genel Yazısı ile dava konusu "Bazı Faaliyetler için PCR Zorunluluğu" konulu 20/08/2021 tarihli, 13441 sayılı Genel Yazının uygulamadan kaldırılmasına karar verildiği görülmektedir.
Uyuşmazlık bu kapsamda değerlendirildiğinde, pandemi ilan edilen Covid-19 hastalığının salgın niteliğinin engellenmesi amacıyla önleyici tedbirler kapsamında tesis edilen dava konusu düzenleyici işlemin hastalığın seyrinde yaşanan gelişmelere bağlı olarak davanın görümü sırasında yürürlükten kaldırılması üzerine davanın konusuz kaldığı yolunda değerlendirme yapılması halinde, idari yargılama alanında yargısal incelemeye konu yapılamayan alanın ortaya çıkmasına neden olacağı, bu durumun da adil yargılanma hakkının ihlali sonucunu doğuracağından işin esasının incelenmesine geçildi.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 17. maddesinde; Herkesin, yaşama, maddi ve manevi varlığını koruma ve geliştirme hakkına sahip olduğu, tıbbi zorunluluklar ve kanunda yazılı haller dışında, kişinin vücut bütünlüğüne dokunulamaz; rızası olmadan bilimsel ve tıbbi deneylere tabi tutulamayacağı; 56. maddesinde, Herkesin sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu, çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemenin Devletin ve vatandaşların ödevi olduğu, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet verilmesini düzenleyeceği, Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği, kurallarına yer verilmiştir.
Anayasanın Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması başlıklı 13. maddesinde de; temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı belirtilmek suretiyle sınırlamanın sınırları gösterilmiştir.
1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanununun 1. maddesinde; "Memleketin sıhhi şartlarını ıslah ve milletin sıhhatine zarar veren bütün hastalıklar veya sair muzır amillerle mücadele etmek ve müstakbel neslin sıhhatli olarak yetişmesini temin ve halkı tıbbi ve İçtimai muavenete mazhar eylemek umumi Devlet hizmetlerindendir.” ve 3. maddesinin 9. fıkrasında, "Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaleti bütçeleriyle muayyen hatlar dahilinde olarak aşağıda yazılı hizmetleri doğrudan doğruya ifa eder: … 9- Mesai ve san'at hıfzıssıhhası işleri." kuralına yer verilmiş; 27. maddesinde, "Umumi hıfzıssıhha meclisleri mahallin sıhhi ahvalini daima nazarı dikkat önünde bulundurarak şehir ve kasaba ve köyler sıhhi vaziyetinin ıslahına ve mevcut mahzurların izalesine yarayan tedbirleri alırlar. Sari ve salgın hastalıklar hakkında istihbaratı tanzim, sari ve içtimai hastalıklardan korunmak çareleri ve sıhhi hayatın faideleri hakkında halkı tenvir ve bir sari hastalık zuhurunda hastalığın izalesi için alınan tedbirlerin ifasına muavenet eylerler.” kuralı yer almış; 72. maddesinde de; 57 nci maddede zikredilen hastalıklardan biri zuhur ettiği veya zuhurundan şüphelenildiği takdirde hangi tedbirlerin uygulanacağı yedi fıkra olarak sıralanmış ve 1. fıkrasında; "Hasta olanların veya hasta olduğundan şüphe edilenlerin ve hastalığı neşrü tamim eylediği tetkikatı fenniye ile tebeyyün edenlerin fennen icap eden müddet zarfında ve sıhhat memurlarınca hanelerinde veya sıhhi ve fenni şartları haiz mahallerde tecrit ve müşahede altına vaz'ı.", 2. fıkrasında; "Hastalara veya hastalığa maruz bulunanlara serum veya aşı tatbikı." olarak belirlenmiştir.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin "İçişleri Bakanlığı" başlıklı dokuzuncu bölümünün "Görev" başlıklı 254. maddesinde, "İçişleri Bakanlığının görev ve yetkileri şunlardır:
a) Bakanlığa bağlı iç güvenlik kuruluşlarını idare etmek suretiyle ülkesi ve milleti ile bölünmez bütünlüğünü, yurdun iç güvenliğini ve asayişini, kamu düzenini ve genel ahlakı, Anayasada yazılı hak ve hürriyetleri korumak,
...
h) Kanunlarla veya Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle verilen diğer görevleri yapmak.” kuralları yer almıştır.
Aynı Kararnameye 32 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 2. maddesiyle eklenen 263/A maddesine göre; kamu düzeni ve güvenliğini, bireylerin temel hak ve hürriyetlerini, toplumun huzur ve güvenini temin etmeye yönelik faaliyetler ile doğa, insan ve teknoloji kaynaklı acil durumlarda ortaya çıkabilecek her türlü güvenlik riskinde, güvenlik odaklı olarak Bakanlık merkez birimleri, bağlı kuruluşlar, valilikler, mahalli idareler, diğer bakanlıklar, kurum ve kuruluşlar, özel sektör ve sivil toplum kuruluşları arasında koordinasyon ve işbirliğini sağlamak; güvenlik ve güvenlik kaynaklı acil durumlarda bütünleşik bir yönetim anlayışı ile olay öncesi, sırası ve sonrasında yürütülecek faaliyetlerin yer aldığı acil durum planlamasını yapmak, yaptırmak ve buna ilişkin uygulama tedbirlerini almak da anılan Bakanlığın görev ve yetkileri arasında bulunmaktadır.
İdare hukukunda normlar hiyerarşisinde Yönetmeliklerden sonra gelen düzenleyici işlemlerden olan Genelgeler, bir Yönetmeliğe dayalı olarak ve yönetmelik hükümlerine açıklık getirmek amacıyla çıkarılırlar. Davalı idarenin, normlar hiyerarşisine uygun olarak çalışma barışının sağlanması, çalışanları koruyucu ve çalışmayı destekleyici tedbirler alması, iş sağlığı ve güvenliğini sağlayacak önlemler alması, işyerindeki sağlık ve güvenlik risklerini önleyici amacıyla önlemler alma ve bu kapsamda düzenleme yapma yetkisi bulunmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden, Dünya Sağlık Örgütü tarafından Koronavirüs kaynaklı Covid-19 hastalığı nedeniyle 11/03/2020 tarihinde pandemi ilan edildiği, aynı hastalık temelinde ülkemizde de virüs yayılımına bağlı olumsuz etkilerin devam ettiği, pandeminin salgın durumuna geçişini önlemek, salgın halinde ise yapılacakları belirlemek üzere 13/04/2019 tarihli, 2019/5 sayılı Küresel Grip Salgını (pandemi) konulu Cumhurbaşkanlığı Genelgesi yayımlandığı, ve başta Sağlık Bakanlığı olmak üzere ilgili kurum ve kuruluşları ile ülkece uygulanacak yol haritalarının belirlendiği, Sağlık Bakanlığınca, konunun güncel ve bilimsel gelişmeler çerçevesinde değerlendirilmesi amacıyla Ocak 2020 tarihinde 2019-n-CoV Bilimsel Danışma Kurulu oluşturulduğu ve salgının ülke gündemindeki boyutuna yönelik bilimsel tavsiyelerde bulunduğu, 14/07/2021 tarihli toplantının 7. maddesinde, 28/07/2021 tarihli toplantının 5. maddesinde ve 18.8.2021 tarihli toplantının 3. maddesinde zorunlu PCR testi istenmesi gerektiğinin değerlendirildiği, dava konusu düzenlemenin yayınlandığı tarih itibariyle koronavirüs hastalığının ortaya çıkmasını engellemek üzere geliştirilmiş bir ilaç bulunmadığı, hasta kişilerin Dünya Sağlık Örgütü ve Sağlık Bakanlığı’nın yayınladığı rehbere göre tedavi edildiği, halihazırda kesin tedavisi bilinmeyen, semptomatik ve deneysel tedavi ile sonuç alınmaya çalışılan hastalığın salgın niteliğinin engellenmesi amacıyla önleyici tedbirler alındığı, hastalığın yayılmasında “süper-yayılma olayları”nın etkisinin büyük olduğu, hastalığın yayılımının önlenmesi açısından hastalık bulgusuna sahip kişilerin tespitinin önem arz ettiği, ülkemizde bu tanının PCR testi ile konulduğu, salgınla ilgili olarak öngörülen tedbirlerin, Sağlık Bakanlığı Bilim Kurulu tarafından salgının seyri dikkate alınarak geliştirilen önerilerin Cumhurbaşkanlığı Kabinesinde görüşülerek kararlaştırılmasından sonra hayata geçirildiği anlaşılmaktadır.
Genel sağlığı ilgilendiren iş ve işlemlerin kolluk faaliyeti kapsamında olduğu değerlendirildiğinde, koronavirüs salgınının önlenmesinde, toplum sağlığı ve kamu düzeni açısından oluşturduğu riskin yönetilmesi ve hastalığın yayılım hızının kontrol altına alınması amacıyla ülke genelinde tedbirler alındığı, dolayısıyla bu sürecin, birden fazla kişinin birarada bulunduğu alanlardaki veya topluluklardaki yayılma hızının kontrol altını alınabilmesi adına hastalık bulgusuna sahip kişilerin ya da henüz semptom göstermemiş kişilerin tespitinin önem taşıdığı dikkate alındığında, konser, sinema ve tiyatro gibi vatandaşların toplu olarak bulunduğu faaliyetlere katılımında ve uçak, otobüs, tren veya diğer toplu ulaşım araçlarıyla gerçekleştirecekleri şehirlerarası seyahatlerde getirilen PCR testi zorunluluğu alınacak tedbirler kapsamında olduğu; bu kapsamda Sağlık Bakanlığı Covid-19 Bilimsel Danışma Kurulunun salgının ülke gündemindeki boyutuna yönelik bilimsel tavsiyeleri doğrultusunda 1593 sayılı Kanun hükümlerine dayanılarak hazırlanan ve pandeminin seyrine göre belirlenen tedbire uygun olarak yayımlanan dava konusu düzenlemede, kamu sağlığı, kamu yararı ve hukuka aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Dava dilekçesinde, yasama organının yerine geçerek fonksiyon gaspı yapıldığı, kanuni düzenleme konusu olması gerektiği, genelge ile seyahat hürriyetinin ve toplu etkinlik alanlarından yararlanma hakkının kısıtlandığı, bireyin özgür iradesi dışında zorla test yaptırılmasının vücut bütünlüğünün dokunulmazlığı ilkesine aykırı olduğu, kanunilik şartının ihlal edildiği, 1593 sayılı Kanundaki düzenlemelerin sınırının aşıldığı ileri sürülmektedir.
Aşı olmayan ya da aşısı eksik olan kişilere, toplu olarak yararlanacağı etkinlikler ve faaliyetler yönünden getirilen PCR testi zorunluluğu; genel sağlığı, kamunun esenliğini ve herkesi doğrudan ilgilendirdiği, toplumun bir bütün olarak sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkını korumayı amaçladığı, Anayasa, yasayla davalıya verilen yetkilere dayalı olarak ve temel hak ve hürriyetlerin sınırlanmasına ilişkin yasal yetki kapsamında düzenleme yapıldığı dikkate alındığında, sadece bireysel hak ve özgürlüklerden hareketle ileri sürülen hususlar dava konusu işlemi hukukuken kusurlandıracak nitelikte görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Dairemizin, davacı ... yönünden konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı, davacı Sakarya Barosu Başkanlığı yönünden ise davanın ehliyet yönünden reddine dair 25/12/2023 E:2023/9374, K:2023/7345 sayılı kararının, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 24/04/2025 tarih ve E:2024/2376, K:2025/916 sayılı kararıyla, davanın ehliyet yönünden reddine ilişkin kısmının onanması, karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısmının ise bozulması üzerine, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, bozulan kısım yönünden gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY : İlk olarak Çin’in Vuhan Eyaleti’nde 2019 yılının Aralık ayında solunum yolu belirtileri (ateş, öksürük, nefes darlığı) gelişen bir grup hastada yapılan araştırmalar sonucunda 13 Ocak 2020’de tanımlanan Yeni Koronavirüs Hastalığı (COVID-19), ülkemizde de ilk vakanın görüldüğü 11/03/2020 tarihinde, Dünya Sağlık Örgütü (DSÖ) tarafından pandemi olarak ilan edilmiştir. PCR (Polymerase Chain Reaction- Polimeraz Zincir Reaksiyonu) ise, sözü edilen virüsün teşhisi için kullanılan bir testtir.
Öte yandan, Sağlık Bakanlığı Koronavirüs Bilim Kurulu, Türkiye'de Sağlık Bakanlığı tarafından COVID-19 hastalığı ile mücadele için 10/012020 tarihinde oluşturulmuştur.
Koronavirüs (Covid-19) salgınının toplum sağlığı ve kamu düzeni açısından oluşturduğu risklerin asgari seviyeye düşürülmesi için salgınla mücadele sürecinin temel prensipleri olan temizlik, maske ve mesafe kurallarının yanı sıra salgınla mücadelede en güçlü unsurun gönüllülük esasına göre yürütülen aşılama faaliyeti olduğu gerekçesi ile 19/08/2021 tarihinde toplanan Cumhurbaşkanlığı Kabinesinde, salgının ülkemizdeki seyri, aşılama faaliyetinde kat edilen mesafe, yerli aşı geliştirilmesine yönelik çalışmalar ve aşılama faaliyetine yönelik toplumun bazı kesimlerinde gözlenen tereddüt konuları Sağlık Bakanlığı ve Koronavirüs Bilim Kurulunun tavsiyeleri göz önünde bulundurularak birtakım tedbirlerin hayata geçirilmesine karar verilmiş, bu kapsamda İçişleri Bakanlığının "Bazı Faaliyetler için PCR Testi Zorunluluğu" konulu 20/08/2021 tarih ve 13441 ile "PCR Zorunluluğu" konulu 31/08/2021 tarih ve 13807 sayılı sayılı Genelgesi yürürlüğe konulmuş bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa'nın 56. maddesinde, "Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir. Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler.
Devlet, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getirir. Sağlık hizmetlerinin yaygın bir şekilde yerine getirilmesi için kanunla genel sağlık sigortası kurulabilir." hükmü yer akmaktadır.
06/05/1930 tarih ve 1489 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'nun 3. maddesinde, "Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaleti bütçeleriyle muayyen hatlar dahilinde olarak aşağıda yazılı hizmetleri doğrudan doğruya ifa eder:
1 - Doğumu (......) teshil ve çocuk ölümünü tenkis edecek tedbirler.
2 - Validelerin doğumdan evvel ve doğumdan sonra sıhhatlerinin vikayesi.
3 - Memlekete sari ve salgın hastalıkların hulülüne mümanaat.
4 - Dahilde her nevi intani, sari ve salgın hastalıklarla veya çok miktarda vefiatı intaç ettiği görülen sair muzır amillerle mücadele..." hükmü, 27. maddesinde, "Umumi hıfzıssıhha meclisleri mahallin sıhhi ahvalini daima nazarı dikkat önünde bulundurarak şehir ve kasaba ve köyler sıhhi vaziyetinin ıslahına ve mevcut mahzurların izalesine yarayan tedbirleri alırlar. Sari ve salgın hastalıklar hakkında istihbaratı tanzim, sari ve içtimai hastalıklardan korunmak çareleri ve sıhhi hayatın faideleri hakkında halkı tenvir ve bir sari hastalık zuhurunda hastalığın izalesi için alınan tedbirlerin ifasına muavenet eylerler." hükmü; 28. maddesinde, "Umumi hıfzıssıhha meclislerinin mukarreratından mahalli vazifeler ve salahiyetler arasında bulunan işler vali veya kaymakam tarafından icra olunur ve istizana muhtaç olanlar kaymakamlıkça vilayetten ve vilayetçe Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaletinden sorulur.
" hükmü; 57. maddesinde, "Kolera, veba (Bübon veya zatürree şekli), lekeli humma, karahumma (hummayi tiroidi) daimi surette basil çıkaran mikrop hamilleri dahi - paratifoit humması veya her nevi gıda maddeleri tesemmümatı, çiçek, difteri (Kuşpalazı) - bütün tevkiatı dahi sari beyin humması (İltihabı sahayai dimağii şevkii müstevli), uyku hastalığı (İltihabı dimağii sari), dizanteri (Basilli ve amipli), lohusa humması (Hummai nifası) ruam, kızıl, şarbon, felci tıfli (İltihabı nuhai kuddamii sincabii haddı tifli), kızamık, cüzam (Miskin), hummai racia ve malta humması hastalıklarından biri zuhur eder veya bunların birinden şüphe edilir veyahut bu hastalıklardan vefiyat vuku bulur veya mevtin bu hastalıklardan biri sebebiyle husule geldiğinden şüphe olunursa aşağıdaki maddelerde zikredilen kimseler vak'ayı haber vermeğe mecburdurlar. Kudurmuş veya kuduz şüpheli bir hayvan tarafından ısırılmaları, kuduza müptela hastaların veya kuduzdan ölenlerin ihbarı da mecburidir." hükmü; 64. maddesinde, "57 nci maddede zikredilenlerden başka her hangi bir hastalık istilai şekil aldığı veya böyle bir tehlike baş gösterdiği takdirde o hastalığın veya her hangi bir hastalık şeklinin memleketin her tarafında veya bir kısmında ihbarı mecburi olduğunu neşrü ilâna ve o hastalığa karşı bu kanunda mezkür tedabirin kaffesini veya bir kısmını tatbika Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaleti salahiyettardır." hükmü; 69. maddesinde, "Sari ve salgın bir hastalığın vukuu tahakkuk eylediği takdirde sıhhat memurları derakap lazım gelen tedbirlerin ittihazına ve bütün idari makamlar bu tedbirlerin tatbik ve icrası hususunda muavenete mecburdurlar." hükmü; 72. maddesinde, "57 nci maddede zikredilen hastalıklardan biri zuhur ettiği veya zuhurundan şüphelenildiği takdirde aşağıda gösterilen tedbirler tatbik olunur:
1 - Hasta olanların veya hasta olduğundan şüphe edilenlerin ve hastalığı neşrü tamim eylediği tetkikatı fenniye ile tebeyyün edenlerin fennen icap eden müddet zarfında ve sıhhat memurlarınca hanelerinde veya sıhhi ve fenni şartları haiz mahallerde tecrit ve müşahede altına vaz'ı.
2 - Hastalara veya hastalığa maruz bulunanlara serum veya aşı tatbikı.
3 - Eşhas, eşya, elbise, çamaşır ve binaların ve fennen intana maruz olduğu tebeyyün eden sair bilcümle mevaddın fenni tathiri.
4 - Hastalık neşreden haşarat ve hayvanatın itlafı.
5 - Memleket dahilinde seyahat eden eşhasın icap eden mahallerde muayenesi ve eşyalarının tathiri.
6 - Hastalığın sirayet ve intişarına sebebiyet veren gıda maddelerinin sarf ve istihlakinin men'i.
7 - Dahilinde sari ve salgın hastalıklardan biri zuhur eden umumi mahallerin tehlike zail oluncaya kadar set ve tahliyesi." düzenlemesine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Uyuşmazlık konusu "Bazı Faaliyetler için PCR Testi Zorunluluğu" konulu 20/08/2021 tarih ve 13441 sayılı Genelge'de, 19/08/2021 tarihinde toplanan Cumhurbaşkanlığı Kabinesinde, salgının ülkemizdeki seyri, aşılama faaliyetinde kat edilen mesafe, yerli aşı geliştirilmesine yönelik çalışmalar ve aşılama faaliyetine yönelik toplumun bazı kesimlerinde gözlenen tereddüt konuları Sağlık Bakanlığı ve Koronavirüs Bilim Kurulunun tavsiyeleri göz önünde bulundurularak birtakım tedbirlerin hayata geçirilmesine karar verilmiştir. Buna göre, aşılama çalışmalarının gönüllülük esasına göre yapılacağı ve aşıya karşı kaygı ve tereddüt içerisinde olan kesimlerin tereddütlerini gidermeye yönelik bilgilendirme ve rehberlik faaliyetlerine vali ve kaymakamların koordinasyonunda ağırlık verileceği, 06/09/2021 tarihinden itibaren aşı olmayan kişilerin, konser, sinema ve tiyatro gibi vatandaşların toplu olarak bulunduğu faaliyetlere katılımında ve özel araç hariç uçak, otobüs, tren veya diğer toplu ulaşım araçlarıyla gerçekleştirecekleri şehirlerarası seyahatlerde negatif sonuçlu PCR testi bulundurması gerektiği, kişi hastalığı geçirmemiş veya aşılı değil veya negatif PCR testi yok ise bu kişilerin seyahatine veya etkinliklere katılımına müsaade edilmeyeceği, valilikler/kaymakamlıklarca illerinde/ilçelerinde kişilerin toplu olarak bulunduğu diğer etkinlikler veya faaliyetlerden faydalanacak hastalığı geçirmemiş veya aşısız kişiler için İl/İlçe Hıfzıssıhha Kurulu kararlarıyla PCR test kontrolü zorunluluğu getirilebileceği, salgının yayılımını artıran tokalaşma/sarılma gibi faaliyetlerden bir müddet daha uzak durulmasının öneminin vatandaşlara hatırlatılmasına yönelik çalışmaların, vali ve kaymakamların koordinasyonunda sürdürüleceği belirtilmiş ve bu esaslar doğrultusunda Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'nun 27. ve 72. maddeleri uyarınca İl/İlçe Umumi Hıfzıssıhha Kurulları kararlarının ivedilikle alınması, uygulamada herhangi bir aksaklığa meydan verilmemesi ve mağduriyete neden olunmaması hususunda 81 il valiliği, Bakanlık merkez birimleri ve bağlı kuruluşlarına talimat verilmiş, dava konusu "PCR Zorunluluğu" konulu 31/08/2021 tarih ve 13807 sayılı Genelgede ise anılan Genelge ilgi tutularak benzer tedbirler öngörülmüştür.
Kamu düzeninin unsurlarından biri olan kamu sağlığının korunması amacıyla alınan tedbirler, idari kolluk tedbiri niteliğindedir. Anayasa'nın anılan 56. maddesinde, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet verilmesini sağlamak, Devletin görevleri arasında sayılmıştır. İdare, hastalıkların tedavi edilmesi amacıyla sağlık hizmeti sunmanın yanı sıra, gerekli tedbirleri alarak kamu sağlığını da korumak zorundadır.
Bakılan uyuşmazlıkta, dava konusu Genelgelerin, Anayasa'nın Devlete yüklediği ödev ve anılan Kanun'da belirtilen düzenlemeler gereği, Koronavirüs (Covid-19) salgınının toplum sağlığı ve kamu düzeni açısından oluşturduğu risklerin asgari seviyeye düşürülmesi için salgınla mücadele kapsamında, vatandaşların sağlığını korumak amacıyla uygulamaya konulduğu görülmektedir.
Bu durumda, 19/08/2021 tarihinde toplanan Cumhurbaşkanlığı Kabinesi ile Sağlık Bakanlığı ve Koronavirüs Bilim Kurulunun tavsiyeleri göz önünde bulundurularak, Koronavirüs (Covid-19) salgınıyla mücadeleye ilişkin olan tedbirlerin uygulanması amacıyla yürürlüğe konulan dava konusu Genelgelerde yukarıda belirtilen mevzuata ve kamu yararı ilkesine aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davacılar üzerinde bırakılmasına,
3. Dairemizin 25/12/2023 E:2023/9374, K:2023/7345 sayılı ilk kararında (davanın ehliyet yönünden reddi ile sonuçlanan ve kesinleşen kısımı için) davalı idare lehine vekâlet ücretine hükmedildiğinden, bu kararda yeniden vekalet ücretine hükmedilmesine yer olmadığına,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacılara iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, 25/06/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.
karar