DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2025/707 E. , 2025/1266 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2025/707
Karar No : 2025/1266
TEMYİZ EDEN (DAVACI) :...
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Bakanlığı
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Dördüncü Dairesinin 26/12/2024 tarih ve E:2024/4083, K:2024/7942 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Ankara ili, Altındağ ilçesi, ... Mahallesinin de (eski... Mahallesi) bulunduğu alanın 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun'un 2. maddesi uyarınca riskli alan olarak ilanına ilişkin 17/05/2013 tarih ve 28650 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 22/04/2013 tarih ve 2013/4654 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Dördüncü Dairesinin 26/12/2024 tarih ve E:2024/4083, K:2024/7942 sayılı kararıyla; Anayasa'nın 40. maddesinin ikinci fıkrasının gerekçesinde belirtildiği üzere, idari işlemlere karşı başvuru yollarının ayrıntılı düzenlemelerde yer alması, başvuru süresinin kısa olması veya olağan başvuru yollarına istisna getirilebilmesi nedeniyle, işlemlere karşı hangi idari birime, hangi sürede başvurulacağının idarelerce işlemde belirtilmesi hukuk güvenliği ilkesinin bir gereği olduğundan, Anayasa'nın 40. maddesiyle, bireylerin yargı ya da idari makamlar önünde haklarını arayabilmelerine kolaylık ve olanak sağlanması amaçlanmış; idareye işlemlerinde, ilgililerin kaç gün içinde, hangi mercilere başvurabileceklerini bildirme yükümlülüğünün getirildiği,
Bu nedenle, nitelikleri gereği özel yasalarda, genel dava açma süreleri dışında ayrı dava açma süreleri öngörülmüş olan idari işlemlerin nitelikleri ve tabi oldukları dava açma süreleri idare tarafından ilgililerine bildirilmedikçe, özel dava açma sürelerinin işletilmesine, Anayasa’nın 40. maddesi hükmü uyarınca olanak bulunmamakta olup, 2577 sayılı Kanun’da açıkça belirtilen ve ilgililerce de bilindiğinin kabulü gereken genel dava açma sürelerinin işletilmesinin zorunlu olduğu,
Dolayısıyla, her ne kadar 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 9. fıkrası ile 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin 2. fıkrasının (a) bendiyle, aynı maddenin 1. fıkrası uyarınca tesis edilen idari işlemler yönünden, 2577 sayılı Kanun'da öngörülen 60 günlük genel dava açma süresi 30 güne indirilmiş ise de, dava konusu işlemde bu hususun bildirilmemiş olmasının, bu davada özel dava açma süresinin değil, 60 günlük genel dava açma süresinin uygulanmasını gerekli kıldığı,
Diğer yandan, Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 19/06/2022 tarih ve 31871 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 15/03/2022 tarih ve E:2021/2, K:2022/1 sayılı kararında,"(...) idarî işlemlerde dava açma süresinin belirtilmediği hallerde özel ve genel dava açma süresinin işletilmesi veya işletilmemesi konusunda Danıştay dava daireleri ile kurullarının kararları arasında var olan içtihat aykırılığının, içtihatların birleştirilmesi yoluyla bağlayıcı bir çözüme kavuşturulması ve içtihadın, “özel dava açma süresine tâbi bir idarî işlemde, dava açma süresinin gösterilmemiş olması durumunda, vergi mahkemelerinde 30, Danıştay ve idare mahkemelerinde 60 günlük genel dava açma süresinin uygulanması gerektiği; aynı şekilde genel dava açma süresine tâbi bir idarî işlemde dava açma süresi gösterilmemiş olsa da, 30 ve 60 günlük genel dava açma süresinin uygulanması gerektiği” yönünde birleştirilmesi sonucuna ulaşılmıştır. (...) 2- Yazılı olarak bildirilen özel veya genel dava açma süresine tabi idari işlemlerde dava açma süresinin belirtilmediği hallerde genel dava açma süresinin uygulanması gerektiği doğrultusunda içtihadın birleştirilmesine (...)" karar verildiği,
Her ne kadar söz konusu Kurul kararında "ilanı gereken işlemler" açısından açık bir hüküm kurulmamış olsa da Anayasa'nın 40. maddesinin ikinci fıkrası ve gerekçesi ile anılan Kurul kararının gerekçesi bir bütün olarak değerlendirildiğinde, ilan edilen edilen düzenleyici işlemler yönünden de bahse konu Anayasa hükümünün uygulanması ve uygulamanın da söz konusu Kurul kararı doğrultusunda yapılması gerektiği,
Bu açıklamalar çerçevesinde, uyuşmazlıkta, dava konusu edilen 6306 sayılı Kanun'un maddesi kapsamında riskli alan ilanına ilişkin Cumhurbaşkanlığı Kararına karşı Resmi Gazete’de yayımı tarihinden itibaren dava açılabileceğinin belirtildiği, ancak riskli alan kararları için otuz günlük özel dava açma süresi öngörülmüş ise de; Anayasa'nın 40. maddesi gereğince, kanunlarda özel başvuru yolu ve dava açma süresi öngörüldüğü hallerde bunun ilgililere açıkça ve ayrıca bildirilmesi gerektiğinden, bu husus işlemde açıklanmadığından, riskli alan kararının Resmi Gazete’de yayım tarihinden itibaren 60 günlük genel dava açma süresi içerisinde dava konusu edilebileceğinin kabulü gerektiği,
Dosyanın incelenmesinden; Ankara ili, Altındağ ilçesi, ... Mahallesinin de (eski ... Mahallesi) bulunduğu alanın 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun'un 2. maddesi uyarınca riskli alan olarak ilanına ilişkin 22/04/2013 tarih ve 2013/4654 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 17/05/2013 tarih ve 28650 sayılı Resmi Gazete'de yayımlandığı, akabinde 6704 sayılı Kanun'un 25. maddesi ile 6306 sayılı Kanun'a eklenen Ek 1. maddenin 2. fıkrasında; "Riskli alan kararına karşı Resmî Gazete’de yayımı tarihinden itibaren dava açılabileceği, uygulama işlemleri üzerine riskli alan kararına karşı dava açılamayacağı" düzenlemesinin 26/04/2016 tarih ve 29695 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girdiği, davanın ise 17/12/2024 tarihinde açıldığı,
Bu durumda, 6306 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, dava konusu Bakanlar Kurulu kararına karşı, "riskli alan kararına karşı Resmi Gazete’de yayımı tarihinden itibaren dava açılabileceği, uygulama işlemleri üzerine riskli alan kararına karşı dava açılamayacağı" düzenlemesinin yürürlüğe girdiği 26/04/2016 tarihinden itibaren 60 günlük genel dava açma süresi içerisinde dava açılması gerekirken, bu süre geçirildikten sonra 17/12/2024 tarihinde açılan davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, davanın süresinde açıldığı iddiasıyla temyize konu Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa'nın 40. maddesinin 2. fıkrasında, "Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır." hükmüne, bu düzenlemenin devamı olarak da 125. maddesinin 3. fıkrasında, "İdari işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildirim tarihinden başlar." hükmüne yer verilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasında; dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu, 2. fıkrasında; bu sürenin, idari uyuşmazlıklarda yazılı bildirimin yapıldığı tarihi izleyen günden itibaren başlayacağı, 4. fıkrasında; ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava açma süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, 8. maddesinin 1. fıkrasında ise; sürelerin, tebliğ, yayın veya ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayacağı kuralları getirilmiştir.
6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun'un 6. maddesinin 9. fıkrasında ise, bu Kanun uyarınca tesis edilen idari işlemlere karşı tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde, 2577 sayılı Kanun uyarınca dava açılabileceği hükmüne yer verilmiştir.
6306 sayılı Kanun'un 2. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde, "Riskli alan: Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Cumhurbaşkanınca kararlaştırılan alanı ifade eder."; 26/04/2016 tarih ve 29695 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 6704 sayılı Kanun'un 25. maddesi ile 6306 sayılı Kanun'a eklenen Ek-1. maddesinde, "(1) a) Kamu düzeni veya güvenliğinin olağan hayatı durduracak veya kesintiye uğratacak şekilde bozulduğu yerlerde; planlama ya da altyapı hizmetleri yetersiz olan veya imar mevzuatına aykırı yapılaşma bulunan yahut yapı ya da altyapısı hasarlı olan alanlar,
b) Üzerindeki toplam yapı sayısının en az %65’i imar mevzuatına aykırı olan veya yapı ruhsatı alınmaksızın inşa edilmiş olmakla birlikte sonradan yapı ve iskân ruhsatı alan yapılardan oluşan alanlar, fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek, sağlık, eğitim ve ulaşım gibi kamu hizmetlerinin düzenli bir şekilde yürütülmesini sağlamak amacıyla, Cumhurbaşkanınca riskli alan olarak kararlaştırılabilir. Riskli alan sınırı uygulama bütünlüğü gözetilerek belirlenir.
(2) a) Riskli alan kararına karşı Resmî Gazete’de yayımı tarihinden itibaren dava açılabilir. Uygulama işlemleri üzerine riskli alan kararına karşı dava açılamaz..." hükümleri düzenlenmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda belirtilen Anayasa ve Kanun hükümleri karşısında; özel kanunlarında aksine bir hüküm bulunmadıkça, idari işlemlerde dava açma süresinin başlamasında yazılı bildirimin esas olduğu, dava açma süresi hesabında ilan tarihinin, ancak "ilanı gereken" düzenleyici nitelikteki işlemler açısından dikkate alınacağı, bireysel nitelikteki işlemlere karşı ilgililerin, bu işlemlerin kendilerine yazılı olarak bildirildiği tarihten itibaren dava açabilecekleri açıktır.
İdari işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin, yazılı bildirim tarihinden başlayacağı kuralı, idari işlemlerin idare tarafından ilgililere açık ve anlaşılır bir biçimde duyurulması ve bu işlemlere karşı idari yollara veya dava yoluna başvurmalarına olanak sağlama amacını taşımaktadır. Bununla birlikte, idari işlemin niteliğinin ve hukuki sonuçlarının davacı tarafından bütünüyle öğrenildiği kimi davalarda, bilgi edinmenin (ıttılanın) yazılı bildirimin sonuçlarını doğuracağı ve dava açma süresine başlangıç alınacağı Danıştay içtihatlarıyla kabul edilmiştir. Ancak bu istisnai durumun kabulü, bilgi edinmenin dava açma süresine başlangıç alınması da, idari işlemin niteliği ve doğurduğu hukuki sonuç itibarıyla davacılar tarafından öğrenildiğinin kanıtlanması koşuluna bağlı olup, bu koşulun gerçekleşip gerçekleşmediği açılan idari davada ancak, idari yargı merciince karara bağlanabilir. Bir başka ifadeyle, her tür bilgi edinmenin (ıttılanın) idari dava açma süresine başlangıç alınacağı şeklindeki genel bir kabul, Anayasa'nın 125. maddesi ve 2577 sayılı Kanun ile bağdaşmayacaktır.
Nitekim, 6306 sayılı Kanun'da, bu Kanun uyarınca tesis edilmiş işlemlere karşı dava açma süresinin hesabında "tebliğ" tarihinin esas alınacağına dair 6. maddesinin 9. fıkrasındaki hüküm ile anılan Kanun'un 2. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendi uyarınca zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan alanların riskli alan olarak belirlenmesine ilişkin Cumhurbaşkanı kararlarının Resmi Gazete'de yayımlanmasının zorunlu olduğuna veya Resmi Gazete'de yayımlanmış olmasının ilgililere tebliğ hükmünde olduğuna dair bir kurala yer verilmemiş olması da bunu doğrulamaktadır. Ayrıca, riskli alan belirlenmesi ve sonrasında tesis edilen işlemlerin Anayasa'da yer alan bir temel hak ve özgürlük olan mülkiyet hakkını kısıtlayıcı nitelikte sonuçlar doğuracak olması itibarıyla yazılı bildirim yapılması, Anayasa'da güvence altına alınmış olan hak arama özgürlüğünün de gereğidir.
Bu çerçevede, içeriği itibarıyla muhataplara tebliği zorunlu olan, zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan alanların riskli alan ilan edilmesine ilişkin Cumhurbaşkanı kararları, yazılı bildirim veya öğrenme üzerine yasal dava açma süresi içinde dava konusu edilebilecektir.
Öte yandan, idari işlemlerin nitelikleri gereği özel kanunlarda genel dava açma süreleri dışında ayrı dava açma sürelerinin öngörülmüş olması halinde, idare tarafından idari işlemlerin nitelikleri ve tabi oldukları dava açma süreleri gösterilmedikçe özel dava açma sürelerinin işletilmesine olanak bulunmadığından, Anayasa'nın 40. maddesi hükmü uyarınca, özel dava açma süresine tabi olmasına rağmen bu hususun idari işlemde açıklanmaması halinde, dava konusu idari işlemin tebliği tarihinden itibaren özel dava açma süresinin değil, 60 günlük genel dava açma süresinin uygulanması gerekmektedir.
Bu açıklamalar çerçevesinde, 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 9. fıkrası ile bu Kanun uyarınca tesis edilen idari işlemler yönünden 2577 sayılı Kanun'da öngörülen 60 günlük genel dava açma süresi 30 güne indirilmiş ise de; dava konusu riskli alan ilanına ilişkin Bakanlar Kurulu kararı davacıya tebliğ edilmediğinden, bu işleme karşı öğrenme tarihinden itibaren 60 günlük genel dava açma süresi içerisinde dava açılabileceğinin kabulü gerekmektedir.
Dava konusu Bakanlar Kurulu kararının Resmi Gazete'de ilan edilmesinin dava açma süresinin hesaplanmasında herhangi bir etkisinin bulunup bulunmadığı hususuna gelince;
6306 sayılı Kanun'un Ek-1. maddesinin 1. fıkrası ile anılan Kanun'un 2. maddesinde yer verilen riskli alan düzenlemesinden farklı olarak kamu düzeni veya güvenliğinin olağan hayatı durduracak veya kesintiye uğratacak şekilde bozulduğu yerlerde, planlama ya da altyapı hizmetleri yetersiz olan veya imar mevzuatına aykırı yapılaşma bulunan yahut yapı ya da altyapısı hasarlı olan alanlar ile üzerindeki toplam yapı sayısının en az %65’i imar mevzuatına aykırı olan veya yapı ruhsatı alınmaksızın inşa edilmiş olmakla birlikte sonradan yapı ve iskan ruhsatı alan yapılardan oluşan alanlara ilişkin olarak fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek, sağlık, eğitim ve ulaşım gibi kamu hizmetlerinin düzenli bir şekilde yürütülmesini sağlamak amacıyla da riskli alan kararı verilebileceği hükmüne yer verilmiş olup, bu maddede; Kanun'un 2. maddesine göre daha özel bir riskli alan ilanı hali düzenlenmiştir.
Anılan maddenin 2. fıkrasının (a) bendinde yer verilen, riskli alan kararına karşı Resmi Gazete’de yayımı tarihinden itibaren dava açılabileceği ve uygulama işlemleri üzerine riskli alan kararına karşı dava açılamayacağı yolundaki düzenlemenin ise, Kanun sistematiği içinde değerlendirildiğinde, riskli alana ilişkin ana hüküm olan 2. madde uyarınca alınan riskli alan kararlarına karşı dava açma usulünü değil, Ek-1. maddenin 1. fıkrasında belirtilen sebeplerle alınacak riskli alan kararlarına karşı dava açma usulünü düzenlediği sonucuna varılmakta olup 6306 sayılı Kanun'un 2. maddesine göre alınan riskli alan kararlarına karşı Ek-1. maddenin 2. fıkrasının (a) bendindeki özel düzenlemeye göre değil, genel kurallara göre dava açılabilecektir.
Dava konusu Bakanlar Kurulu kararıyla riskli alan ilan edilen alan, 6306 sayılı Kanun'un Ek-1. maddesinin 1. fıkrasında belirtilen "kamu düzeni veya güvenliğinin olağan hayatı durduracak veya kesintiye uğratacak şekilde bozulduğu yerlerde; planlama ya da altyapı hizmetleri yetersiz olan veya imar mevzuatına aykırı yapılaşma bulunan yahut yapı ya da altyapısı hasarlı olan alanlar ile üzerindeki toplam yapı sayısının en az %65’i imar mevzuatına aykırı olan veya yapı ruhsatı alınmaksızın inşa edilmiş olmakla birlikte sonradan yapı ve iskân ruhsatı alan yapılardan oluşan alanlar"dan olmayıp ortada, Ek-1. maddenin 1. fıkrasında yer alan sebeplere dayalı olarak verilmiş bir riskli alan kararı bulunmamaktadır.
Olayda, 6306 sayılı Kanun'un 2. maddesi uyarınca verilmiş olan ve 17/05/2013 tarih ve 28650 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren riskli alan kararı dava konusu edildiğinden dava açma usulüne ilişkin olarak Ek-1. maddenin 2. fıkrasının (a) bendinde yer alan hükmün, bakılan davada uygulanması olanaklı değildir.
Bakılan davada, 6306 sayılı Kanun'un 2. maddesi uyarınca alınan Bakanlar Kurulu kararının 17/05/2013 tarih ve 28650 sayılı Resmi Gazete'de yayımlandığı, ancak davacıya ayrıca tebliğ edilmediği, davacının Ankara 6. Noterliğinin ... yevmiye numaralı ihtarnamenin 27/11/2024 tarihinde tebliği ile anılan Bakanlar Kurulu kararından haberdar olması üzerine, 17/12/2024 tarihinde bakılan davayı açtığı anlaşılmıştır.
Bu durumda, davalı idarece dava konusu Bakanlar Kurulu kararının davacı tarafından 27/11/2024 tarihinden önce öğrenildiği iddia ve ispat edilmediğine göre davacının anılan kararı bu tarihte öğrendiği ve bakılan davanın süresinde olduğunun kabulü gerektiğinden davanın süre aşımı nedeniyle reddi yolundaki Daire kararında hukuki isabet görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle süre aşımı nedeniyle reddine ilişkin Danıştay Dördüncü Dairesinin temyize konu 26/12/2024 tarih ve E:2024/4083, K:2024/7942 sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın Danıştay Dördüncü Dairesine gönderilmesine,
4. Kesin olarak, 11/06/2025 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Ankara ili, Altındağ ilçesi, ... Mahallesinin de (eski ... Mahallesi) bulunduğu alanın 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun'un 2. maddesi uyarınca riskli alan olarak ilanına ilişkin 22/04/2013 tarih ve 2013/4654 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 17/05/2013 tarih ve 28650 sayılı Resmi Gazete'de yayımlandığı, bakılan davanın ise 17/12/2024 tarihinde açıldığı anlaşılmıştır.
Bu durumda, dava konusu Bakanlar Kurulu kararının iptali istemiyle Resmi Gazete'de yayımlandığı tarihi (17/05/2013 tarihini) takip eden günden itibaren en geç 30 gün içerisinde davanın açılması gerekmekte iken, bu süre geçirildikten sonra 17/12/2024 tarihinde açılan davada süre aşımı bulunduğundan, işin esasının incelenmesine olanak bulunmadığı gerekçesiyle davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, temyize konu Danıştay Dördüncü Dairesinin 26/12/2024 tarih ve E:2024/4083, K:2024/7942 sayılı kararının yukarıda belirtilen gerekçe ile onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.
karar