Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2025/900 E. , 2025/2114 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2025/900
Karar No:2025/2114
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Benzin İstasyon İşletmeciliği A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Kurumu
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: "...'' adresinde kurulu bulunan tesis için dava dışı ... Üretim ve Pazarlama Anonim Şirketine (...) istasyonlu bayilik lisansı verilmesi talebiyle yapılan başvurunun 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendi uyarınca reddine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Petrol Piyasası Dairesi Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davacının lisans başvurusuna konu adresteki istasyonunun 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendi uyarınca davalı idarece 23/03/2023 tarihinde mühürlendiği, mühürleme işlemine karşı açılan davada, ... İdare Mahkemesinin E:... sayılı dosyasında davalı idarenin savunması alınıncaya kadar yürütmenin durdurulmasına karar verildiğinden bahisle yargı kararı uyarınca dava dışı ... şirketine bayilik lisansı verilmesi talebiyle yapılan başvurunun reddi üzerine bakılan davanın açıldığı;
23/03/2023 tarihli mühürleme işleminin iptali istemiyle açılan davanın, Mahkemelerinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla reddedildiği, bu karara karşı yapılan istinaf başvurusunun ise ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:... (Mahkemece sehven ... olarak yazılmıştır.), K:2024/200 sayılı kararıyla reddedildiği, davacı tarafından anılan dosyaya hakkında verilen kovuşturmaya yer olmadığına dair bir karar veya beraat kararının da sunulmadığı, ceza kovuşturması sürecinin halen devam ettiği anlaşıldığından, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, vergi incelemesi neticesinde hazırlanan tek bir rapor ile tüm şubelere sirayet edecek şekilde mühürleme işlemi tesis edilmesinin hukuka aykırı olduğu, sahtecilik veya kaçakçılık fiilinin işlenmediği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Davacı şirketin faaliyet gösterdiği "...'' adresinde bulunan akaryakıt istasyonu 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendi uyarınca davalı idarece 23/03/2023 tarihinde mühürlenmiştir.
Davacı tarafından, mühürleme işlemine karşı ... İdare Mahkemesinin E:... sayılı dosyasına kayden açılan davada, davalı idarenin savunması alınıncaya kadar yürütmenin durdurulmasına karar verildiğinden bahisle söz konusu istasyon için dava dışı ... şirketine bayilik lisansı verilmesi talebiyle yapılan 12/06/2023 tarihli başvurunun reddi üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa'nın 138. maddesinin son fıkrasında, yasama ve yürütme organları ile idarenin, mahkeme kararlarına uymak zorunda olduğu; bu organlar ve idarenin, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremeyeceği ve bunların yerine getirilmesini geciktiremeyeceği kurala bağlanmıştır.
213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun 359. maddesinde, "a) Vergi kanunlarına göre tutulan veya düzenlenen ve saklanma ve ibraz mecburiyeti bulunan;
1) Defter ve kayıtlarda hesap ve muhasebe hileleri yapanlar, gerçek olmayan veya kayda konu işlemlerle ilgisi bulunmayan kişiler adına hesap açanlar veya defterlere kaydı gereken hesap ve işlemleri vergi matrahının azalması sonucunu doğuracak şekilde tamamen veya kısmen başka defter, belge veya diğer kayıt ortamlarına kaydedenler,
2) Defter, kayıt ve belgeleri tahrif edenler veya gizleyenler veya muhteviyatı itibariyle yanıltıcı belge düzenleyenler veya bu belgeleri kullananlar,
Hakkında on sekiz aydan beş yıla kadar hapis cezasına hükmolunur. Varlığı noter tasdik kayıtları veya sair suretlerle sabit olduğu halde, inceleme sırasında vergi incelemesine yetkili kimselere defter ve belgelerin ibraz edilmemesi, bu fıkra hükmünün uygulanmasında gizleme olarak kabul edilir. Gerçek bir muamele veya duruma dayanmakla birlikte bu muamele veya durumu mahiyet veya miktar itibariyle gerçeğe aykırı şekilde yansıtan belge ise, muhteviyatı itibariyle yanıltıcı belgedir.
b) Vergi kanunları uyarınca tutulan veya düzenlenen ve saklama ve ibraz mecburiyeti bulunan defter, kayıt ve belgeleri yok edenler veya defter sahifelerini yok ederek yerine başka yapraklar koyanlar veya hiç yaprak koymayanlar veya belgelerin asıl veya suretlerini tamamen veya kısmen sahte olarak düzenleyenler veya bu belgeleri kullananlar, üç yıldan sekiz yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. Gerçek bir muamele veya durum olmadığı halde bunlar varmış gibi düzenlenen belge, sahte belgedir.
(...)
ç) Hazine ve Maliye Bakanlığınca yetkilendirilmediği halde, ödeme kaydedici cihaz mührünü kaldıran, donanım veya yazılımını değiştiren veya yetkilendirilmiş olsun ya da olmasın ödeme kaydedici cihazın hafıza birimlerine, elektronik devre elemanlarına veya harici donanım veya yazılımlarla olan bağlantı sistemine ya da kayıt dışı satışın önlenmesi için kurulan elektronik kontrol ve denetim sistemleri veya ilgili diğer sistemlere fiziksel veya bilişim yoluyla müdahale ederek; gerçekleştirilen satışlara ait mali belge veya bilgilerin cihazda kayıt altına alınmasını engelleyen, cihazda kayıt altına alınan bilgileri değiştiren veya silen, ödeme kaydedici cihaz veya bağlantılı diğer donanım ve sistemler ya da kayıt dışı satışın önlenmesi için kurulan elektronik kontrol ve denetim sistemleri veya ilgili diğer sistemler tarafından Hazine ve Maliye Bakanlığı veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarına elektronik ortamda iletilmesi gereken belge, bilgi veya verilerin iletilmesini önleyen veya bunların gerçeğe uygun olmayan şekilde iletilmesine sebebiyet verenler üç yıldan sekiz yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır.
(...)" kuralına yer verilmiştir.
Aynı Kanun'un "Bazı kaçakçılık suçlarının cezalandırılmasında usül" başlıklı 367. maddesinde ise, "Yaptıkları inceleme sırasında 359 uncu maddede yazılı suçların işlendiğini tespit eden Vergi Müfettişleri ve Vergi Müfettiş Yardımcıları tarafından ilgili rapor değerlendirme komisyonunun mütalaasıyla doğrudan doğruya ve vergi incelemesine yetkili olan diğer memurlar tarafından ilgili rapor değerlendirme komisyonunun mütalaasıyla vergi dairesi başkanlığı veya defterdarlık tarafından keyfiyetin Cumhuriyet başsavcılığına bildirilmesi mecburidir.
359 uncu maddede yazılı suçların işlendiğine sair suretlerle ıttıla hasıl eden Cumhuriyet başsavcılığı hemen ilgili vergi dairesini haberdar ederek inceleme yapılmasını talep eder.
Kamu davasının açılması, inceleme neticesinin Cumhuriyet başsavcılığına bildirilmesine talik olunur.
359 uncu maddenin (ç) ve (d) fıkralarında yazılı suçların işlendiğinin inceleme sırasında tespiti halinde incelemenin tamamlanması beklenmeksizin, sair suretlerle öğrenilmesi halinde ise incelemeye başlanmaksızın Vergi Müfettişleri ve Vergi Müfettiş Yardımcıları tarafından bu tespitlere ilişkin rapor düzenlenir ve rapor değerlendirme komisyonunun mütalaasıyla birlikte keyfiyet Cumhuriyet başsavcılığına bildirilir. Kamu davasının açılması için incelemenin tamamlanması şartı aranmaz.
(...)" kuralı yer almıştır.
30/04/2021 tarih ve 31470 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7318 sayılı Vergi Usul Kanunu İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 10. maddesiyle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 20. maddesinin ikinci fıkrasına eklenen (g) bendinde, "Bu Kanun'a göre lisansa tabi faaliyetler ile ilgili olarak, 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun 359 uncu maddesinin (a) ve (b) fıkraları kapsamında; muhteviyatı itibarıyla yanıltıcı belge düzenleme veya bu belgeleri kullanma, belgelerin asıl veya suretlerini tamamen veya kısmen sahte olarak düzenleme veya bu belgeleri kullanma suçları ile aynı maddenin (ç) fıkrasında yazılı suçların işlendiğinin anılan Kanun'un 367 nci maddesi uyarınca Cumhuriyet başsavcılığına bildirilmesi ile birlikte durum, Kuruma da iletilir ve Kurum tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur ve bu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmez. Kesinleşmiş mahkeme kararına göre lisans sahiplerinin lisansı iptal edilir. Bu bent kapsamında kalan fiillere ilişkin olarak verilen idari para cezaları ödenmediği müddetçe lisansa konu tesis için lisans verilmez. Bu bent kapsamındaki suçlara ilişkin vergi incelemesi sonuçlanıncaya kadar söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmez." kuralı yer almıştır.
Anılan kanun değişikliğinin Anayasa'ya aykırı olduğu itirazıyla yapılan başvuru üzerine Anayasa Mahkemesinin 28/09/2023 tarih ve E:2023/35, K:2023/163 sayılı kararıyla, "... ve Kurum tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur..." ve "... ve bu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmez." bölümleri Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilmiş, anılan karar dokuz ay sonra yürürlüğe girmek üzere 14/11/2023 tarih ve 32369 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmıştır.
Anayasa Mahkemesinin söz konusu kararı üzerine 28/12/2023 tarih ve 32413 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7491 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un 48. maddesiyle 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinin birinci cümlesinde yer alan ve Anayasa'ya aykırı bulunan ibare, "...ve Kurum tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler geçici olarak durdurulur ve bu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmez." şeklinde değiştirilmiş ve birinci cümleden sonra gelmek üzere, "Kurum tarafından geçici durdurma işleminin kaldırılıp kaldırılmayacağı bu fıkrada yer verilen suçlarla sınırlı olmak üzere Cumhuriyet başsavcılığı veya mahkemelerden temin edilecek bilgilere göre altı ayda bir değerlendirilir. Ancak kovuşturmaya yer olmadığına dair kararın kesinleşmesi üzerine ya da mahkumiyet dışında bir hüküm veya hükmün açıklanmasının geri bırakılmasına karar verilmesi halinde kesinleşmesi beklenmeksizin Kuruma yargı merciince bildirilmesiyle veya sair suretlerle Kurumca ıttıla edilmesi durumunda geçici durdurma işlemi Kurum tarafından kaldırılır." cümleleri eklenmiştir.
Dairemizin E:2023/366 sayılı dosyasındaki Anayasa'ya aykırılık iddialarını ciddi görmesi ve Petrol Piyasası Kanunu'nun 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinin, "Bu bent kapsamındaki suçlara ilişkin vergi incelemesi sonuçlanıncaya kadar söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmez." şeklindeki altıncı ve son cümlesinin teşebbüs özgürlüğünü ve mülkiyet hakkını ölçüsüz şekilde sınırlandırdığı, bu haliyle kuralın Anayasa’nın 2., 13., 35. ve 48. maddelerine aykırı olduğu iddiasıyla yaptığı itiraz başvurusu üzerine Anayasa Mahkemesinin 27/06/2024 tarih ve E:2023/136, K:2024/127 sayılı kararıyla ilgili kural Anayasa'nın 13. ve 48. maddelerine aykırı bulunarak iptal edilmiş, anılan karar dokuz ay sonra yürürlüğe girmek üzere 02/10/2024 tarih ve 32680 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu işlemin dayanağı olan kuralın iptaline ilişkin 27/06/2024 tarih ve E:2023/136, K:2024/127 sayılı Anayasa Mahkemesi kararında, vergi incelemesi devam ettiği sürece incelemeye konu lisansın üçüncü kişilere devrini yasaklayan kuralın vergi kaybının önlenmesi amacı yönünden elverişli ve gerekli olabileceği, bu yöndeki düzenlemenin kanun koyucunun takdir yetkisinde olduğu, ancak kuralda vergi incelemesi süresince tedbirin gözden geçirilmesine ilişkin bir düzenleme bulunmadığı, bu haliyle idareye gözden geçirme imkanı tanınmadığı gibi, tedbire muhatap olanlara da talepte bulunma imkanı sağlanmadığı, dolayısıyla kuralın orantılılık şartını sağlamadığı, teşebbüs özgürlüğüne getirilen kısıtlama ile kamu zararını önlemeye yönelik amaç arasındaki makul dengenin bozulduğu gerekçesine yer verildiği görülmektedir.
Söz konusu gerekçe incelendiğinde, vergi kaybının önlenmesi amacıyla vergi incelemesi yürütülen akaryakıt istasyonları hakkında belli bir süre için lisans devri kısıtlaması gibi tedbirlere başvurulmasının mümkün olduğu, ancak Anayasa Mahkemesinin 28/09/2023 tarih ve E:2023/35, K:2023/163 sayılı iptal kararındaki gerekçeye benzer şekilde, süreç içerisinde ortaya çıkabilecek yeni ve lehe durumların göz önüne alınarak, şayet tedbiri gereksiz hale getirecek bir gelişme varsa, buna göre yeni bir işlem tesis edilmesi gerektiğine işaret edildiği anlaşılmaktadır.
Şu halde, devralınmak istenilen tesisin mevcut bayilik lisansı sahibi hakkında yürütülen vergi incelemesi sürecinin ne şekilde geliştiği, süreç sonunda suç şüphesine rastlanıp rastlanmadığı, vergi suçu raporu tanzim edilip edilmediği, sürecin savcılık yoluyla adli mercilere intikal ettirilip ettirilmediği hususları önem arz etmektedir. Nitekim vergi incelemesinin herhangi bir suç unsuruna rastlanılmaksızın sonlandırılması mümkün olduğu gibi, adli merciler tarafından gerçekleştirilen soruşturma ve kovuşturma süreçleri de tedbirin haksızlığını ortaya koyabilir.
Öte yandan vergi mahkemeleri nezdinde yürütülen bir yargılama neticesinde isnat edilen fiil sabit görülmeyerek kabul yönünde bir karar verilmesi de mümkündür. Dolayısıyla Anayasa Mahkemesinin 28/09/2023 tarih ve E:2023/35, K:2023/163 sayılı iptal kararının, idarenin hakkında vergi incelemesi devam eden işletmelere yönelik geçici tedbir mahiyetinde işlem tesis etmesinin önünde engel teşkil etmediği, yalnızca orantılılık ilkesi gereği süreç boyunca tedbirin devamının gerekli olup olmadığı yönünde değerlendirme yapılması gerektiğinden bahisle iptal kararının tesis edildiği kabul edilmelidir.
Dosyanın incelenmesinden, davacı şirketin faaliyet gösterdiği "...'' adresinde bulunan akaryakıt istasyonunun 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendi uyarınca davalı idarece 23/03/2023 tarihinde mühürlendiği, davacı tarafından, mühürleme işlemine karşı ... İdare Mahkemesinin E:... sayılı dosyasına kayden açılan davada, davalı idarenin savunması alınıncaya kadar yürütmenin durdurulmasına karar verildiğinden bahisle söz konusu istasyon için dava dışı ... şirketine bayilik lisansı verilmesi talebiyle yapılan 12/06/2023 tarihli başvurunun 5015 sayılı Kanun'un 20/2(g) maddesi uyarınca reddedildiği, söz konusu mühürleme işleminin iptali istemiyle açılan davanın reddi yolundaki ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin ... tarih ve E:..., K:... sayılı ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi kararının, Dairemizin 25/09/2024 tarih ve E:2024/1065, K:2024/3537 sayılı kararıyla onanarak kesinleştiği görülmektedir.
Bu durumda, vergi incelemesi süreci sonucunda düzenlenen Vergi Suçu Raporu ve idare tarafından başvurulan ilave tedbirler göz önüne alındığında, alınan tedbirin vergi kaybının önlenmesi amacı yönünden gerekli ve orantılı olduğu, öte yandan süreç içerisinde söz konusu tedbirin kaldırılmasını gerektiren lehe bir gelişmenin de ortaya çıkmadığı anlaşıldığından, davacının lisans başvurusunun ilgili akaryakıt istasyonu hakkında devam eden vergi incelemesi bulunduğundan bahisle reddi yolundaki dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, anılan kararın yukarıda belirtilen GEREKÇEYLE ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın davacıya iadesine,
5. 2577 sayılı Kanun'un 50. maddesi uyarınca, bu kararın taraflara tebliğini ve bir örneğinin de ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın ... İdare Mahkemesine gönderilmesine, 26/05/2025 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.
karar