T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/11593
Karar No : 2025/133
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Sanayi ve Ticaret A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirket tarafından, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 12. ve 24. maddeleri ile Çevre ve Orman Bakanlığı'nın 2008/6 sayılı genelgesi gereğince hafriyat toprağının belediyenin izin verdiği yerler dışında döküldüğünden bahisle, aynı Kanun'un 20/r ve 23. maddeleri uyarınca 03/05/2019 tarihinde idari yaptırım kararı uygulandığı gerekçesiyle, 1 kat arttırılmak suretiyle 530.994,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve Br:... sayılı işlemin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; dava konusu işlemin tesisine dayanak olan 23.10.2020 tarihli tespit tutanağı incelendiğinde, Arnavutköy İlçesi, ... Mahallesi, ... parsel sayılı taşınmaz üzerine daha önceden depolandığı belirtilen hafriyat malzemesinden bahsedildiği, söz konusu hafriyatın davacı tarafından döküldüğü yönünde döküm anına ilişkin bir kaydın bulunmadığı, bununla birlikte sahada çalışma yürüten davacı şirketin hafriyatı dökmüş olacağına hükmedilerek dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşıldığı, dava konusu idari para cezasının tesisine dayanak alınan tespit tutanağında hafriyat dökme eyleminin davacı tarafından yapıldığı yönünde her türlü şüpheden uzak delil elde edilmemiş olması karşısında dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçeleriyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Bölge İdare Mahkemesince; Çevre ve Orman Bakanlığı'nın 2008/6 sayılı Genelgesi ile 2872 sayılı Çevre Kanunu kapsamında şikayetleri değerlendirmek, denetim yapmak ve ihlalin tespiti durumunda idari yaptırım uygulanması konusunda belediye başkanlıklarına yetki devri yapıldığı, bu yetki devrine istinaden de yapılan denetimlerde Çevre Kanunu uyarınca işlem yapıldığı açık olduğu, anılan Kanun uyarınca yapılacak denetim yetkisinin belediye başkanlıklarına devri mümkünse de, 2872 sayılı Kanunu'nun 25'nci maddesinde belirtildiği üzere, idari yaptırım uygulanmazdan evvel yapılacak denetim sonucu düzenlenecek tutanağın denetleme elemanlarının bağlı bulunduğu ve idarî yaptırım kararını vermeye yetkili mercie intikali gerektiği, bu durumda, somut olayda belediye memurlarınca yapılan denetimden sonra, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 34/e maddesi uyarınca Kanunlarda belirtilen cezaları vermekle yetkili karar organı olan belediye encümenine sevk edilerek işlem tesis edilmesi gerekirken, doğrudan belediyenin karar organı olmayan, icra-yürütme organı olan Büyükşehir Belediye Başkanı adına Genel Sekreter Yardımcısı imzasıyla ile tesis edilen işlemde "yetki" yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı, öte yandan, Daireleri kararı üzerine davalı idarenin yetkili karar organı olan belediye encümenince yeniden işlem tesis edilebileceği de tartışmasız olduğu gerekçeleriyle, istinaf başvurusunun belirtilen gerekçe doğrultusunda reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, idari yaptırım kararı verme yetkisinin İBB Çevre Koruma ve Kontrol Dairesi Başkanlığı'na ait olduğu, işlemde yetki yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilerek, temyize konu kararın bozulması ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuştur.
TETKİK HÂKİMİ: ...
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
İstanbul İli, Arnavutköy İlçesi, ... Mahallesi, eski ... parsel (yeni ... ada, ... parsel) sayılı taşınmaza, izinsiz olarak hafriyat döküldüğünden bahisle, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 12. ve 24. maddeleri ile aynı Kanun'un 20/r ve 23. maddeleri uyarınca, 03/05/2019 tarihinde idari yaptırım kararı uygulandığı gerekçesiyle 1 kat arttırılmak suretiyle, 530.994,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve Br:... sayılı işlemin İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Çevre Koruma ve Kontrol Dairesi Başkanlığınca tesis edilmesi üzerine, bakılmakta olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2872 sayılı Çevre Kanununun 8. maddesinde; "Her türlü atık ve artığı, çevreye zarar verecek şekilde, ilgili yönetmeliklerde belirlenen standartlara ve yöntemlere aykırı olarak doğrudan ve dolaylı biçimde alıcı ortama vermek, depolamak, taşımak, uzaklaştırmak ve benzeri faaliyetlerde bulunmak yasaktır. Kirlenme ihtimalinin bulunduğu durumlarda ilgililer kirlenmeyi önlemekle; kirlenmenin meydana geldiği hallerde kirleten, kirlenmeyi durdurmak, kirlenmenin etkilerini gidermek veya azaltmak için gerekli tedbirleri almakla yükümlüdürler." hükmüne, 12. maddesinde; "Bu Kanun hükümlerine uyulup uyulmadığını denetleme yetkisi Bakanlığa aittir. Gerektiğinde bu yetki, Bakanlıkça; il özel idarelerine, çevre denetim birimlerini kuran belediye başkanlıklarına, Denizcilik Müsteşarlığına, Sahil Güvenlik Komutanlığına, 13/10/1983 tarihli ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununa göre belirlenen denetleme görevlilerine (...) devredilir." hükmüne, 20. maddesinin 1. fıkrasının (r) bendinde; "Bu Kanunda ve yönetmeliklerde öngörülen usûl ve esaslara, yasaklara veya sınırlamalara aykırı olarak atık toplayan, taşıyan, geçici ve ara depolama yapan, geri kazanan, geri dönüşüm sağlayan, tekrar kullanan veya bertaraf edenlere 24.000 Türk Lirası, ithal edenlere 60.000 Türk Lirası idari para cezası verilir.'' hükmüne, 2 fıkrasında ise; "Bu maddenin (ı) bendinin (1), (2), (3) ve (4) numaralı alt bentleri ile (k), (l), (r), (s), (t), (u), (v) ve (y) bentlerinde öngörülen idarî para cezaları kurum, kuruluş ve işletmelere üç katı olarak verilir." hükmüne, 24. maddesinde; "Bu Kanunda öngörülen idarî yaptırım kararlarını verme yetkisi Bakanlığa aittir. Bu yetki, 12 nci maddenin birinci fıkrası uyarınca denetim yetkisinin devredildiği kurum ve merciler tarafından da kullanılır. ..." hükmüne, 25. maddesinde; "Bu Kanunda öngörülen idarî yaptırımların uygulanmasını gerektiren fiillerle ilgili olarak yetkili denetleme elemanlarınca bir tutanak tanzim edilir. Bu tutanak denetleme elemanlarının bağlı bulunduğu ve idarî yaptırım kararını vermeye yetkili mercie intikal ettirilir. Bu merci, tutanağı değerlendirerek gerekli idarî yaptırım kararını verir. İdarî yaptırım kararı, 11/2/1959 tarihli ve 7201 sayılı Tebligat Kanunu hükümlerine göre idarî yaptırım kararını veren merci tarafından ilgiliye tebliğ edilir." hükmüne yer verilmiştir.
2872 sayılı Çevre Kanununun 12. maddesi uyarınca Çevre ve Orman Bakanlığı Çevre Yönetimi Genel Müdürlüğünce Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarına yönelik olarak Yetki Devrine ilişkin (2008/6 sayılı) Genelge kapsamında; 2872 sayılı Çevre Kanununun hükümlerine uyulup uyulmadığını denetleme ve idari yaptırım kararı verme yetkisi ile ilgili olarak; 18 Mart 2004 tarih ve 25406 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren “Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıkları Kontrolü Yönetmeliği”nin 45. maddesinde belirtilen “Bu yönetmelik kapsamına giren bütün faaliyetlerin, bu yönetmelik ve diğer çevre mevzuatına uygun olarak yapılıp yapılmadığını denetleme” yetkisinin, Çevre Denetim Birimi olan Ek’te isimleri yer alan belediyelere devredildiği, buna göre Ek 1 listede yer alan belediyelerin; i) Hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıklarının toplanması, geçici biriktirilmesi, taşınması ve bertarafı faaliyetlerini denetleme, ii) 2872 sayılı Çevre Kanununun “İdari Nitelikteki Cezalar” başlıklı 20 nci maddesinde belirtilen hükümler kapsamında idari yaptırım kararı verme konularında yetkili olduğu belirtilmiş olup, ilgili Kanun uyarınca idari yaptırım kararı verme hususunda Ek 1 listede yer alan ve yetki devri yapılan belediyeler ise; İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı, Adapazarı Büyükşehir Belediye Başkanlığı, Kocaeli Büyükşehir Belediye Başkanlığı olarak ifade edilmiştir.
5216 Büyükşehir Belediyesi Kanununun "Büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri" başlıklı 18. maddesinde; "... f) Büyükşehir belediyesinin hak ve menfaatlerini izlemek, alacak ve gelirlerinin tahsilini sağlamak. ... k) Diğer kanunların belediye başkanlarına verdiği görev ve yetkilerden büyükşehir belediyesi görevlerine ilişkin olan hizmetleri yerine getirmek ve yetkileri kullanmak." büyükşehir belediye başkanının görevleri arasında sayılmış, 28. maddesinde ise; "Belediye Kanunu ve diğer ilgili Kanunların bu kanuna aykırı olmayan hükümleri ilgisine göre büyükşehir ve ilçe belediyeleri hakkında da uygulanır." hükmüne yer verilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanununun "Belediye encümeni" başlıklı 33. maddesinde; belediye encümeninin, belediye başkanının başkanlığında toplandığı, Belediye başkanının katılamadığı toplantılarda, belediye başkanının görevlendireceği başkan yardımcısı veya encümen üyesinin, encümene başkanlık edeceği düzenlenmiş, 34. maddesinde ise; kanunlarda öngörülen cezaları vermek, belediye encümeninin görevleri arasında sayılmıştır.
Diğer taraftan, 5326 sayılı Kabahatler Kanununun 3. maddesinde; "(1) Bu Kanunun; a) İdarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümleri, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde, b) Diğer genel hükümleri, idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanır." hükmü, aynı Kanunun "İdarî yaptırım kararı verme yetkisi" başlıklı 22. maddesinde ise; "1) Kabahat dolayısıyla idarî yaptırım kararı vermeye ilgili kanunda açıkça gösterilen idarî kurul, makam veya kamu görevlileri yetkilidir, 2) Kanunda açık hüküm bulunmayan hallerde ilgili kamu kurum ve kuruluşunun en üst amiri bu konuda yetkilidir." hükmü yer almıştır.
Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliğinin 8. maddesinde; İl belediye mücavir alanı içerisinde il ve ilçe belediyelerinin, büyük şehirlerde büyükşehir belediyelerinin, büyükşehir belediyeleri dışında ise ilçe belediyelerinin, hafriyat toprağı, inşaat/yıkıntı atıkları ile doğal afet atıklarının toplanması, geçici biriktirilmesi, taşınması, geri kazanılması ve bertarafı ile ilgili yönetim planı hazırlamakla; hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıklarının toplanması, geçici biriktirilmesi, taşınması ve bertarafı faaliyetlerini denetlemekle; belediye sınırları içindeki hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıkları geri kazanım tesisleri ile depolama sahalarına izin vermek ve gerektiğinde bu izni iptal etmekle, hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıkları geri kazanım tesisleri sahaları ile depolama sahalarını belirlemek, kurmak/kurdurtmak ve işletmek/işlettirmekle yükümlü oldukları, 13. maddesinde; hafriyat toprağı ile inşaat yıkıntı atıklarının üretici ve taşıyanları tarafından belediyelerin veya mahallin en büyük mülki amirinin gösterdiği ve izin verdiği geri kazanım ve depolama tesisleri dışında, denizlere, göllere, akarsulara veya herhangi bir yere dökülmesi ve dolgu yapılmasının yasak olduğu, faaliyetleri sonucu hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıklarının üretimine neden olacak özel veya resmi kişi, kurum ve kuruluşların bu atıkların üretilmesinden önce ilgili belediyeye/ mahallin en büyük mülki amirlerine başvurarak gerekli izinleri almak, atıklarını bu yönetmeliklerde belirtilen usul ve esaslara göre bu mercilerin göstereceği geri kazanım/depolama sahasına taşınmasını sağlamakla yükümlü oldukları hüküm altına alınmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdare Hukukunda yetki, idareye Anayasa ve kanunlarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade etmektedir. Bu yönüyle idari işlemin en temel ögesini oluşturan "yetki", kanunla hangi makama verilmiş ise ancak onun tarafından kullanılabilir. İdare Hukukunda "yetkisizlik kural, yetkili olma istisna"dır. Bu istisna ise, yetkinin, yalnızca kanunla gösterilen hallerde ve yine kanunla gösterilen idari merciler tarafından kullanılmasıdır. Bu nedenle "yetki" kanunun açık izni olmadan da devredilemez. Ancak, kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi gibi çeşitli sebeplerle Kanunda yetkili kılınan makam tarafından başka bir makama yetkinin devredilmesi gerekli olabilir. Dolayısıyla yetki devri, yasal düzenlemelerin açıkça öngördüğü veya yasaklamadığı konularda bir görev yerine ait yetkinin, başka bir görev yerine aktarılmasıdır.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, Çevre Kanununun 12. maddesine dayanılarak Çevre ve Orman Bakanlığının 2008/6 sayılı Genelgesi ile yapılan yetki devrinde yer alan "büyükşehir belediye başkanlıkları" ibaresinin, bütün bir belediye teşkilatını içine alan tüzel kişiliği ifade ettiği sonucuna varılmış olup, idari yaptırım kararını, kanunda açıkça gösterilen idari kurul, makam veya kamu görevlilerinin vereceği, kanunda açıkça gösterilmeyen hallerde ise idari yaptırım kararını ilgili kamu kurum ve kuruluşunun en üst amirinin vereceği tabiidir.
Uyuşmazlıkta her ne kadar İdari Dava Dairesince; anılan Kanun uyarınca yapılacak denetim yetkisinin belediye başkanlıklarına devri mümkünse de, 2872 sayılı Kanununun 25. maddesinde belirtildiği üzere, idari yaptırım uygulanmadan evvel yapılacak denetim sonucu düzenlenecek tutanağın denetleme elemanlarının bağlı bulunduğu ve idarî yaptırım kararını vermeye yetkili mercie intikali gerektiği, dolayısıyla belediye memurlarınca yapılan denetimden sonra, 5393 sayılı Belediye Kanununun 34/e maddesi uyarınca kanunlarda belirtilen cezaları vermekle yetkili karar organı olan belediye encümenine sevk edilerek işlem tesis edilmesi gerekirken, doğrudan belediyenin karar organı olmayan, icra-yürütme organı olan Büyükşehir Belediye Başkanı adına Genel Sekreter Yardımcısı imzasıyla ile tesis edilen işlemde "yetki" yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiş ise de, 2872 sayılı Çevre Kanununda idari yaptırım kararı vermeye yetkili olarak belediye tüzel kişiliği içinde idari kurul, makam veya kamu görevlilerinin açıkça belirlenmemesi nedeniyle gerek anılan Kanunda gerekse bu Kanuna dayalı olarak yetki devrine ilişkin Genelgede yer alan "büyükşehir belediye başkanlıkları" ibaresi ile büyükşehir belediye başkanlığı tüzel kişiliğinin ifade edildiği sonucuna varıldığından, anılan Kanunun 25. maddesi uyarınca denetim sonucu düzenlenecek tutanağın denetleme elemanlarının bağlı bulunduğu ve idarî yaptırım kararını vermeye yetkili merci olarak belediyeye intikal ettirildikten sonra belediye başkanının bu tüzel kişiliğin en üst amiri olarak, çevre para cezası vereceğinin kabulü gerekmektedir.
Nitekim, Danıştay Altıncı Dairesinin 11/03/2003 tarih ve E:2001/2332, K:2003/1487 sayılı kararında da uyuşmazlık tarihinde yürürlükte bulunan düzenlemeler değerlendirilerek, çevre para cezasının büyükşehir belediye başkanlığı tarafından verileceği, belediye başkanının ise bu tüzel kişiliği temsil etmeye yetkili kişi olduğunun anlaşıldığı, dolayısıyla büyükşehir belediye başkanının devrettiği yetkiye dayanarak 2872 sayılı Kanun hükümleri uyarınca büyükşehir belediye başkanına bağlı olan genel sekreter yardımcısı tarafından verilen para cezasında yetki yönünden mevzuata aykırılık bulunmadığı belirtilerek işin esası yönünden inceleme yapılmak suretiyle karar verilmiş ve anılan kararın temyiz edilmesi üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 11/12/2003 tarih ve E:2003/499, K:2003/922 sayılı kararıyla verilen para cezasında yetki yönünden mevzuata aykırılık görülmeyerek işin esası hakkında karar verilmiştir.
Öte yandan, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun birçok kararında (Örneğin, 11/12/2003 tarih ve E:2003/498, K:2003/921 sayılı; 17/10/2018 tarih ve E:2016/1982, K:2018/4172 sayılı; 19/12/2019 tarih ve E:2019/1279, K:2019/6727 sayılı; 20/01/2022 tarih ve E:2021/3131, K:2022/47 sayılı; 06/12/2021 tarih ve E:2021/2300, K:2021/2874 sayılı vb.) büyükşehir belediye başkanlığı tarafından verilen çevre para cezalarına ilişkin uyuşmazlıklarda işin esasının incelenmesi suretiyle karar verildiği görülmektedir.
Diğer taraftan; 2872 sayılı Çevre Kanunu uyarınca yetki devri yapılan konuda belediye başkanının, tüzel kişiliğin en üst amiri olarak çevre para cezası vereceği sonucuna varıldığından, 5393 sayılı Belediye Kanununun 33. maddesi uyarınca belediye encümeninin, belediye başkanının başkanlığında toplandığı (veya katılamaması durumunda görevlendireceği kişinin başkanlık edeceği) dikkate alındığında, 2872 sayılı Çevre Kanununa dayalı olarak yapılan yetki devriyle ilgili konuda belediye encümenince de çevre para cezası verilebileceğinin kabulü gerekmektedir.
Bu itibarla; çevre para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde yetki yönünden hukuka aykırılık bulunmadığından, İdare Dava Dairesince, işlemin diğer unsurları yönünden istinaf incelemesi yapılarak karar verilmesi gerekirken, dava konusu işlemin iptali yolundaki Mahkeme kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun, dava konusu işlemde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı yönündeki gerekçe doğrultusunda reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdare Dava Dairesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
Ayrıca; UYAP kayıtlarının incelenmesinden, davaya konu idari para cezasında tekerrüre esas alındığı anlaşılan ... tarih ve ... nolu 216.591,00-TL bedelli idari para cezasının iptali istemi ile açılan davada, dava konusu işlemin iptali yolunda verilen ... İdare Mahkemesinin ... tarihli ve E:..., K:... sayılı kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin ... tarihli ve E:..., K:... sayılı kararının, Danıştay Altıncı Dairesinin 23/11/2022 tarihli, E:2020/3756, K:2022/10068 sayılı kararıyla onandığı anlaşılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Temyiz isteminin kabulüne,
2. Temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın İdare Dava Dairesine gönderilmesine, 08/01/2025 tarihinde oybirliğiyle kesin olarak karar verildi.