T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/13422
Karar No : 2025/5460
DAVACILAR : 1- ...
2- ... Turizm Müzik Ticaret Limited Şirketi
VEKİLLERİ : Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ...
DAVANIN KONUSU : Davacılar tarafından, İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğünün;
1- 16/03/2020 tarih ve E.5361 sayılı "Koronavirüs Tedbirleri" konulu Genelgesinin 2. paragrafının,
2- 21/03/2020 tarih ve E.5760 sayılı "Kovid-19'la Mücadele Kapsamında Alınan Önlemler" konulu Genelgesinin 3. paragrafının,
3- 03/11/2020 tarih ve E.18089 sayılı "Koronavirüs Ek Tedbirleri" konulu Genelgesinin 2. maddesinin 1. bendinin,
4- 18/11/2020 tarih ve E.19161 sayılı "Koronavirüs Yeni Tedbirler" konulu Genelgesinin 2. maddesinin 1. bendinin,
5- Bu genelgelere dayanılarak tesis edilen uygulama işlemlerinin iptallerine,
6- Mezkur Genelgeler uyarınca iş yerlerinin kapatılmasına dair uygulama işlemleri sebebiyle uğradıkları ileri sürülen zararlara karşılık ayrı ayrı 10.000,00 TL olmak üzere toplam 20.000,00 TL maddi tazminatın taraflarına ödenmesine,
karar verilmesi istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : İçişleri Bakanlığının 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'na dayandırdığı Genelgelerle, Anayasa'nın 35. maddesi ile Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin Ek 1 No’lu protokolde güvence altına alınan mülkiyet hakkının ve yine Anayasa'nın 35. maddesinde düzenlenen çalışma özgürlüklerinin kısıtlandırılmasının hukuken mümkün olmadığı, idarenin kanuniliği prensibinin ihlal edildiği, genelgeyle temel hak ve özgürlüklerin özüne müdahale edilemeyeceği, yapılan müdahalenin kanuni dayanak, meşru amaç ve ölçülülük prensiplerini sağlamadığı, davalı idarenin kanuna dayanmayan bir yetkiyi kullanarak fonksiyon gaspında, Sağlık Bakanlığının ve Umumi Hıfzıssıhha Meclislerinin yetkisine giren bir alanda düzenleyici işlemler tesis ederek de yetki tecavüzünde bulunduğu, bu nedenle Genelgelerin yok hükmünde olduğu, dava konusu Genelgelerin sebep, konu, maksat ve yetki unsurları bakımından sakat olduğu, tüm unsurlar yönünden sakat olan Genelge ve uygulama işlemlerinin ağır hizmet kusuru kapsamına girdiği, bütün iş yerlerine tek tek uğrayan kolluk ve zabıtanın, Genelgelerden bahisle ve sözlü uygulama işlemleri ile 17/03/2020 tarihinde iş yerlerini kapattırarak faaliyet göstermelerine müsaade etmediği, Kadıköy Sahne’nin kolluğun sözlü uygulama emirleri doğrultusunda bilfiil aralıksız 15,5 ay kapalı kalarak 01/07/2021 tarihinde açıldığı, ...'ın sahibi olduğu ... Restoran'ın da takriben 5,5 ay kapalı kaldığı, 15 gün boyunca da çalışma saatleri iş yeri açma ve çalışma ruhsatına aykırılık teşkil edecek biçimde kısıtlandığı, tam kapanmaya geçilmesi üzerine 02/04/2021'de yeniden kapatılıp, yine 01/06/2021 tarihinde bir başka Genelgeyle faaliyet yürütmesine izin verildiği, faaliyet yürütmesine imkan verilmeyen ... Restoran'ın kira ve stopaj ödemelerinin devam ettiği, vergi muafiyeti getirilmediği, banka kredilerinin ödenmesinin ötelenmediği, iş yerinde çalışanların kısa çalışma ödeneğinden faydalanarak adeta açlıkla pençeleştiği, Kadıköy Sahne'nin 16/03/2020 tarihinden itibaren kapalı kaldığı 2020 yılında 69.221,65 TL, dava tarihi olan 01.03.2021'den sonra yayımlanan bir genelgeyle 01/07/2020 tarihinde faaliyetine müsaade edildiği 2021 yılında da 76.292,37 TL zarar ettiği, ... Restoran'ın sahibi ...'a ait gelir vergisi beyannamelerinden de anlaşılacağı üzere, çalışmasına müsaade edildiğinde 2020 yılında 31.512,14 TL, 2021 yılında da 40.824,64 TL kar ettiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Koronavirüs salgınının seyri ve bilimsel veriler ışığında geliştirilen ve Cumhurbaşkanlığı Kabinesinde kararlaştırılan tedbir önerilerinin Bakanlıklarınca salgınla mücadelede ülke genelinde uygulama birliğinin sağlanması amacıyla Valiliklere gönderildiği, Genelgelerin icrai nitelik taşımadığı, salgınla mücadele kapsamında alınan tedbirlerin, kişilerin yaşama, maddi ve manevi varlığını geliştirme hakkını korumak amacıyla 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanununun 27. ve 72. maddelerine dayandığı, Devletin kamu sağlığını korumak, salgının toplumda yarattığı korkuyu gidermek ve kamu düzeninin bozulması riskini ortadan kaldırmak mecburiyeti kapsamında, il/ilçe hıfzıssıhha meclislerince alınan kararlar doğrultusunda, kolluğun gerçekleştirdiği iş ve işlemlerinde yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları bakımından hukuka aykırı bir yön bulunmadığı, ayrıca iptali istenen hususların yurt genelinde, salgının seyri itibarıyla artık gerek kalmadığından, il/ilçe hıfzıssıhha kurullarınca alınan kararlar doğrultusunda uygulamadan kaldırıldığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Genelgeler yönünden; söz konusu Genelgelerde öngörülen tedbirlerin, salgın hastalıkla mücadele ve genel sağlığın koruması amacıyla öngörülmüş olup, genel sağlığı koruma amacı taşıyan anılan düzenlemeyi yapmaya ilgili mevzuat hükümleri uyarınca Sağlık Bakanlığının yetkili olduğu tartışmasızdır.
1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'nun 69. maddesi ile 2019/5 sayılı ve "Küresel Grip Salgını (Pandemi)" konulu Cumhurbaşkanlığı Genelgesi'nde bütün idari makamların Sağlık Bakanlığının bu konuda alacağı tedbirlerin tatbik ve icrasında Sağlık Bakanlığı'na yardımcı olması öngörüldüğünden ve alınacak tedbirlerin tatbik ve icrası diğer Bakanlıkların kendi faaliyet alanına ilişkin düzenleme yapılmasını da gerektirebileceğinden, anılan düzenlemelerin Sağlık Bakanlığının diğer Bakanlıklarla birlikte alacağı kararlarla da icrası mümkün olabilecektir. Diğer Bakanlıklar ise ancak, anılan konuda Sağlık Bakanlığının alacağı tedbirlerin kendi faaliyet alanına giren kısımlarının tatbik ve icrasıyla sınırlı kalmak koşuluyla düzenleme yapabilecektir. Dava konusu Genelgelerde yer verilen tedbirlerin ise, yetkili Sağlık Bakanlığınca alınmış bir karar bulunmaksızın, İçişleri Bakanlığınca düzenlendiği anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, dava konusu Genelgelerin yetki unsuru bakımından hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmaktadır.
Açıklanan nedenle, Genelgelerin dava konusu edilen kısımları ile bu Genelgelere dayalı olarak tesis edilen işlemlerin iptali gerektiği düşünülmektedir.
Maddi tazminat talepleri yönünden; davacıların dava konusu Genelgeler nedeniyle zarar edip etmediği, zarar etmişler ise miktarının belirlenmesi için ilgili kurumlardan istenecek bilgi ve belgelere göre değerlendirilmesi suretiyle maddi tazminat talepleri hakkında karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğünün 16/03/2020 tarih ve E.5361 sayılı "Koronavirüs Tedbirleri" konulu Genelgesi'nin 2. paragrafının, 21/03/2020 tarih ve E.5760 sayılı "Kovid-19'la Mücadele Kapsamında Alınan Önlemler" konulu Genelgesi'nin 3. paragrafının, 03/11/2020 tarih ve E.18089 sayılı "Koronavirüs Ek Tedbirleri" konulu Genelgesi'nin 2. maddesinin 1. bendinin, 18/11/2020 tarih ve E.19161 sayılı "Koronavirüs Yeni Tedbirler" konulu Genelgesi'nin 2. maddesinin 1. bendinin ve bu Genelgelere dayanılarak tesis edilen uygulama işlemlerinin iptallerine, mezkur Genelgeler uyarınca işyerlerinin kapatılmasına dair uygulama işlemleri sebebiyle uğradıkları ileri sürülen zararlara karşılık ayrı ayrı 10.000,00 TL olmak üzere toplam 20.000,00 TL maddi tazminatın ödenmesine karar verilmesi istemiyle açılmıştır.
1593 sayılı Umumi Hıfzısıhha Kanunu'nun 27. maddesinde, "Umumi hıfzıssıhha meclisleri mahallin sıhhi ahvalini daima nazarı dikkat önünde bulundurarak şehir ve kasaba ve köyler sıhhi vaziyetinin ıslahına ve mevcut mahzurların izalesine yarayan tedbirleri alırlar. Sari ve salgın hastalıklar hakkında istihbaratı tanzim, sari ve içtimai hastalıklardan korunmak çareleri ve sıhhi hayatın faideleri hakkında halkı tenvir ve bir sari hastalık zuhurunda hastalığın izalesi için alınan tedbirlerin ifasına muavenet eylerler."hükmü yer almaktadır.
İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğünün 16/03/2020 tarih ve E:5760 sayılı "Koronavirüs Tedbirleri"konulu Genelgesinin 2. Paragrafında "Umuma açık istirahat ve eğlence yerleri olarak faaliyet yürüten ve vatandaşlarımızın çok yakın bir mesafede bir arada bulunarak hastalığın bulaşma riskini arttıracağı değerlendirilen :Tiyatro,Sinema,Gösteri Merkezi,Konser Salonu,Nişan Düğün Salonu,Çalgılı müzikli Lokanta kafe ,Gazino,Birahane,Taverna, Kahvehane,Kıraathane,Kafeterya ,Kır bahçesi ,Nargile Salonu,Nargile Kafe ,İnternet Salonu,İnternet kafe .her türlü oyun salonları,her türlü kapalı çocuk oyun alanları,çay bahçesi dernek lokaller, lunapark ,yüzme havuzu ,hamam,sauna ,kaplıca ,masaj salonu ,SPA ,ve spor merkezlerinin faaliyetleri geçici bir süreliğine 16.03.2020 pazartesi saat 24:00 itibariyle durdurulacaktır."03/11/2020 tarih ve E:18089 sayılı "Koronavirüs Ek Tedbirleri " konulu Genelgesinin 3.paragrafında"içkili ve /veya içkisiz tüm lokanta ve restoranlar ile pastane ve benzeri işyerleri,21.03.2020 Cumartesi günü saat 24:00 itibariyle sadece paket servis ,gel-al benzeri şekilde ,müşterilerin oturmasına müsaade etmeden hizmet vereceklerdir. Bu nedenle tüm lokanta ve restoranlar ile pastane ve benzeri işyerlerinin oturma alanlarını kaldırmaları sağlanacak,bu alanlara müşteri kabul etmemeleri konusunda gerekli işlemler yapılacaktır."03/11/2020 tarih ve E:18089 sayılı "Koronavirüs Ek Tedbirleri "konulu Genelgesinin 2. Maddesinin 1. Bendinde"Aşağıdaki işyerlerinin en geç saat 22:00de kapanmalarının sağlanması,evlere paket servis ve gel al şeklindeki uygulamalar hariç olmak üzere lokanta ,restoran,pastane,kafe ,kafeterya gibiyeme ,içme yerleri, kahvehane ,kıraathane ve çay ocakları ,berber ,kuaför ,güzellik merkezi gibi işyerleri, nikah düğün salonları halı sahalar ve spor salonları, internet kafeler salonlarve elektronik oyun yerleri, bilardo salonları ve lunaparklar ,tiyatro ,sinema ve konser salonları, yüzme havuzu,hamam ,kaplıca ,sauna ve benzeri yerler."18/11/2020 tarih ve E:19161 sayılı "Koronavirüs Yeni Tedbirler"konulu Genelgesinin 2. Maddesinde "Restoran ,lokanta, pastane,kafe ,kafeterya gibi yeme içme yerleri 10:00 ila 20:00 saatleri arasında sadece paket servis veya gel al hizmeti verecek şekilde açık olabilecekir.Restoran ,lokanta veya online yemek sipariş firmalarınca saat 22:00 den sonra sadece telefonla ya da online sipariş üzerine paket servisi hizmeti verilebilecektir."kuralı yer almaktadır.
Ülkemizi etkisi altına alan covid salgını sebebiyle salgınla mücadele kapsamında kişilerin yaşama, maddi ve manevi varlığını geliştirme hakkını korumak amacıyla getirilen dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, duruşma için taraflara önceden bildirilen 22/10/2025 tarihinde, davacılar vekili Av. ... ile davalı vekili Hukuk Müşaviri ...'e usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra, taraflara son kez söz verilip duruşmaya son verildi.
Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY : İlk olarak Çin’in Vuhan Eyaleti’nde 2019 yılının Aralık ayında solunum yolu belirtileri (ateş, öksürük, nefes darlığı) gelişen bir grup hastada yapılan araştırmalar sonucunda 13 Ocak 2020’de tanımlanan Yeni Koronavirüs Hastalığı (COVID-19), ülkemizde de ilk vakanın görüldüğü 11/03/2020 tarihinde, Dünya Sağlık Örgütü tarafından pandemi olarak ilan edilmiş, Sağlık Bakanlığı tarafından söz konusu Koronavirüs hastalığı ile mücadele için 10/01/2020 tarihinde Sağlık Bakanlığı Koronavirüs Bilim Kurulu oluşturulmuştur.
Davalı idare tarafından, Koronavirüs (Covid-19) salgınıyla mücadele amacıyla Sağlık Bakanlığı ve Koronavirüs Bilim Kurulunun tavsiyeleri doğrultusunda, birtakım tedbirlerin hayata geçirilmesine karar verilmiş, bu kapsamda tesis edilen dava konusu Genelgelerin yürürlüğe konulması üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa'nın 56. maddesinde, "Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir. Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler.
Devlet, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getirir. Sağlık hizmetlerinin yaygın bir şekilde yerine getirilmesi için kanunla genel sağlık sigortası kurulabilir." hükmü yer akmaktadır.
06/05/1930 tarih ve 1489 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'nun 3. maddesinde, "Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaleti bütçeleriyle muayyen hatlar dahilinde olarak aşağıda yazılı hizmetleri doğrudan doğruya ifa eder:
1 - Doğumu (......) teshil ve çocuk ölümünü tenkis edecek tedbirler.
2 - Validelerin doğumdan evvel ve doğumdan sonra sıhhatlerinin vikayesi.
3 - Memlekete sari ve salgın hastalıkların hulülüne mümanaat.
4 - Dahilde her nevi intani, sari ve salgın hastalıklarla veya çok miktarda vefiatı intaç ettiği görülen sair muzır amillerle mücadele..." hükmü, 27. maddesinde, "Umumi hıfzıssıhha meclisleri mahallin sıhhi ahvalini daima nazarı dikkat önünde bulundurarak şehir ve kasaba ve köyler sıhhi vaziyetinin ıslahına ve mevcut mahzurların izalesine yarayan tedbirleri alırlar. Sari ve salgın hastalıklar hakkında istihbaratı tanzim, sari ve içtimai hastalıklardan korunmak çareleri ve sıhhi hayatın faideleri hakkında halkı tenvir ve bir sari hastalık zuhurunda hastalığın izalesi için alınan tedbirlerin ifasına muavenet eylerler." hükmü; 28. maddesinde, "Umumi hıfzıssıhha meclislerinin mukarreratından mahalli vazifeler ve salahiyetler arasında bulunan işler vali veya kaymakam tarafından icra olunur ve istizana muhtaç olanlar kaymakamlıkça vilayetten ve vilayetçe Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaletinden sorulur.
" hükmü; 57. maddesinde, "Kolera, veba (Bübon veya zatürree şekli), lekeli humma, karahumma (hummayi tiroidi) daimi surette basil çıkaran mikrop hamilleri dahi - paratifoit humması veya her nevi gıda maddeleri tesemmümatı, çiçek, difteri (Kuşpalazı) - bütün tevkiatı dahi sari beyin humması (İltihabı sahayai dimağii şevkii müstevli), uyku hastalığı (İltihabı dimağii sari), dizanteri (Basilli ve amipli), lohusa humması (Hummai nifası) ruam, kızıl, şarbon, felci tıfli (İltihabı nuhai kuddamii sincabii haddı tifli), kızamık, cüzam (Miskin), hummai racia ve malta humması hastalıklarından biri zuhur eder veya bunların birinden şüphe edilir veyahut bu hastalıklardan vefiyat vuku bulur veya mevtin bu hastalıklardan biri sebebiyle husule geldiğinden şüphe olunursa aşağıdaki maddelerde zikredilen kimseler vak'ayı haber vermeğe mecburdurlar. Kudurmuş veya kuduz şüpheli bir hayvan tarafından ısırılmaları, kuduza müptela hastaların veya kuduzdan ölenlerin ihbarı da mecburidir." hükmü; 64. maddesinde, "57 nci maddede zikredilenlerden başka her hangi bir hastalık istilai şekil aldığı veya böyle bir tehlike baş gösterdiği takdirde o hastalığın veya her hangi bir hastalık şeklinin memleketin her tarafında veya bir kısmında ihbarı mecburi olduğunu neşrü ilâna ve o hastalığa karşı bu kanunda mezkür tedabirin kaffesini veya bir kısmını tatbika Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaleti salahiyettardır." hükmü; 69. maddesinde, "Sari ve salgın bir hastalığın vukuu tahakkuk eylediği takdirde sıhhat memurları derakap lazım gelen tedbirlerin ittihazına ve bütün idari makamlar bu tedbirlerin tatbik ve icrası hususunda muavenete mecburdurlar." hükmü; 72. maddesinde, "57 nci maddede zikredilen hastalıklardan biri zuhur ettiği veya zuhurundan şüphelenildiği takdirde aşağıda gösterilen tedbirler tatbik olunur:
1- Hasta olanların veya hasta olduğundan şüphe edilenlerin ve hastalığı neşrü tamim eylediği tetkikatı fenniye ile tebeyyün edenlerin fennen icap eden müddet zarfında ve sıhhat memurlarınca hanelerinde veya sıhhi ve fenni şartları haiz mahallerde tecrit ve müşahede altına vaz'ı.
2- Hastalara veya hastalığa maruz bulunanlara serum veya aşı tatbikı.
3- Eşhas, eşya, elbise, çamaşır ve binaların ve fennen intana maruz olduğu tebeyyün eden sair bilcümle mevaddın fenni tathiri.
4- Hastalık neşreden haşarat ve hayvanatın itlafı.
5- Memleket dahilinde seyahat eden eşhasın icap eden mahallerde muayenesi ve eşyalarının tathiri.
6- Hastalığın sirayet ve intişarına sebebiyet veren gıda maddelerinin sarf ve istihlakinin men'i.
7- Dahilinde sari ve salgın hastalıklardan biri zuhur eden umumi mahallerin tehlike zail oluncaya kadar set ve tahliyesi. " düzenlemesine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dosyanın incelenmesinden, Koronavirüs (Covid-19) salgınının toplum sağlığı ve kamu düzeni açısından oluşturduğu riski yönetme ve hastalığın yayılım hızını kontrol altında tutma amacıyla, salgınla mücadele sürecinin temel prensipleri olan temizlik, maske ve mesafe kurallarının yanı sıra hayatın her atanına yönelik uyulması gereken kurallar ve önlemlerin, salgının genel seyrinin ve Sağlık Bakanlığı ile Koronavirüs Bilim Kurulunun önerilerinin değerlendirilmesi sonucunda, Cumhurbaşkanlığı Kabinesinde alınan kararlar doğrultusunda belirlenerek uygulamaya geçirildiği, dava konusu Genelgelerin de farklı tarihlerde toplanan Cumhurbaşkanlığı Kabinesinde alınan kararlar doğrultusunda, salgının seyrine göre kademeli olarak alınan tedbirlerin uygulanmasına yönelik olduğu görülmektedir.
Kamu düzeninin unsurlarından biri olan kamu sağlığının korunması amacıyla alınan tedbirler, idari kolluk tedbiri niteliğindedir. Anayasa'nın yukarıda metninde yer verilen, 56. maddesinde, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet verilmesini sağlamak, Devletin görevleri arasında sayılmıştır.
Bakılan uyuşmazlıkta, dava konusu Genelgeler ile bu Genelgelerin uygulanmasına ilişkin tesis edilen işlemlerin, Koronavirüs (Covid-19) salgınının toplum sağlığı ve kamu düzeni açısından oluşturduğu risklerin asgari seviyeye düşürülmesi için salgınla mücadele kapsamında, vatandaşların sağlığını korumak amacıyla uygulamaya konulduğu ve salgının seyrine bağlı olarak söz konusu tedbirlerin uyulamadan kaldırıldığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, Cumhurbaşkanlığı Kabinesi ile Sağlık Bakanlığı ve Koronavirüs Bilim Kurulunun tavsiyeleri göz önünde bulundurularak, Koronavirüs (Covid-19) salgınıyla mücadeleye ilişkin olan tedbirlerin uygulanması amacıyla yürürlüğe konulan Genelgelerin dava konusu edilen kısımları ile bu Genelgelerin uygulanmasına ilişkin tesis edilen işlemlerin yukarıda belirtilen mevzuata ve kamu yararı ilkesine uygun olduğu sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, dava konusu Genelgelerde hukuka aykırılık bulunmadığıından, söz konusu Genelgeler uyarınca iş yerlerinin kapatılmasına dair uygulama işlemleri sebebiyle uğranıldığı ileri sürülen zararlara karşılık istenilen maddi tazminatın kabul edilmesine de imkan bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Üye ... ve Üye ...'un karşı oyları ile oyçokluğuyla DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davacılar üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen ... TL vekâlet ücretinin davacılardan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacılara iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, 22/10/2025 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY :
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 254. maddesinde, "(1) İçişleri Bakanlığının görev ve yetkileri şunlardır:
a) Bakanlığa bağlı iç güvenlik kuruluşlarını idare etmek suretiyle ülkesi ve milleti ile bölünmez bütünlüğünü, yurdun iç güvenliğini ve asayişini, kamu düzenini ve genel ahlakı, Anayasada yazılı hak ve hürriyetleri korumak,
b) Sınır, kıyı ve karasularımızın muhafaza ve emniyetini sağlamak,
c) Karayollarında trafik düzenini sağlamak ve denetlemek,
ç) Suç işlenmesini önlemek, suçluları takip etmek ve yakalamak,
d) Her türlü kaçakçılığı men ve takip etmek,
e)Yurdun iç politikasına, il ve ilçelerin genel ve özel durumları ile ilgili değerlendirmeler yapmak ve Cumhurbaşkanına tekliflerde bulunmak,
f) Ülkenin idari bölümlere ayrılması, il ve ilçelerin genel idarelerini düzenlemek,
g) Nüfus ve vatandaşlık hizmetlerini yürütmek,
ğ) Pasaport hizmetlerini yürütmek,
h) Kanunlarla veya Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle verilen diğer görevleri yapmak." hükmüne; 352. maddesinde "(1) Herkesin bedenî, zihnî ve sosyal bakımdan tam bir iyilik hâli içinde hayatını sürdürmesini sağlamak amacıyla, Sağlık Bakanlığının görev ve yetkileri şunlardır:
a) Halk sağlığının korunması ve geliştirilmesi, hastalık risklerinin azaltılması ve önlenmesi için çalışmalar yapmak,
b) Teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini yürütmek,
c) Uluslararası önemi haiz halk sağlığı risklerinin ülkeye girmesini önlemek,
(...) " hükmüne yer verilmiştir.
06/05/1930 tarih ve 1489 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'nun 3. maddesinde, "Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaleti bütçeleriyle muayyen hatlar dahilinde olarak aşağıda yazılı hizmetleri doğrudan doğruya ifa eder:
(...)
3 - Memlekete sari ve salgın hastalıkların hulülüne mümanaat.
4 - Dahilde her nevi intani, sari ve salgın hastalıklarla veya çok miktarda vefiatı intaç ettiği görülen sair muzır amillerle mücadele..." hükmü yer almaktadır.
Nüfusun büyük çoğunluğunu etkileyebilecek bir pandemi ihtimaline karşı kamu kurum ve kuruluşlarınca alınması gerekli tedbirlerin belirtildiği 13/04/2019 tarih ve 30744 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2019/5 sayılı ve "Küresel Grip Salgını (Pandemi)" konulu Cumhurbaşkanlığı Genelgesinin 1. maddesinde, "Sağlık Bakanlığı koordinasyonunda hazırlanan ve bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının pandemiye yönelik görev ve sorumluluklarının belirtildiği "Pandemik İnfluenza Ulusal Hazırlık Planı" (Plan) www.grip.gov.tr adresinde yayımlanacak, konu ile ilgili ayrıntılı bilgilendirmeler ve güncel duyurular bu adresten düzenli olarak yapılacaktır." düzenlemesine; Genelge'nin son paragrafında da "Pandemi döneminde kamu hizmetlerinde herhangi bir aksaklığa yol açmayacak şekilde gerekli tedbirler alınacak, "Pandemik İnfluenza Ulusal Hazırlık Planı" ve "Pandemik İnfluenza İl Hazırlık ve Faaliyet Planı"nın uygulanması ve bu kapsamdaki görevlerin yerine getirilmesi konusunda Sağlık Bakanlığının merkez ve taşra teşkilatınca ihtiyaç duyulacak her türlü katkı ve destek bütün kamu kurum ve kuruluşlarınca ivedilikle sağlanacaktır." düzenlemesine yer verilmiştir.
Anayasa'nın 56. maddesinde, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet verilmesini sağlamak, Devletin görevleri arasında sayılmıştır. İdare, hastalıkların tedavi edilmesi amacıyla sağlık hizmeti sunmanın yanı sıra, gerekli tedbirleri alarak kamu sağlığını da korumak zorundadır.
Kamu sağlığının korunmasında, Anayasa hükümleri ile birlikte temel mevzuat, 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu ve 10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesidir. Nitekim, 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu sari ve salgın hastalıklarla mücadeleye ilişkin detaylı hükümler barındırmakta, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile de halk sağlığının korunması Sağlık Bakanlığı'nın görev ve yetkileri arasında sayılmaktadır.
1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'nun yukarıda yer verilen hükümleri incelendiğinde; salgın hastalıkların belirli bir şehir ve mahal ile sınırlı olarak gerçekleşmesi halinde gerekli tedbirleri almak ilgili Umumi Hıfzıssıhha Kurullarının görev ve yetkisi dahilinde kabul edilmiş; bu kararların icrası sırasında oluşacak tereddütlerin Sağlık Bakanlığınca giderilmesi uygun görülmüş; söz konusu hastalıkların birden çok bölgede veya yurt çapında etkili olması halinde ise, ilgili kişinin muayene edilmesi ve aşılanması dahil lüzumlu tedbirleri almaya Sağlık Bakanlığı yetkili kılınmıştır. Ayrıca, bütün idari makamlar tedbirlerin uygulanmasında Sağlık Bakanlığına yardımcı olmakla yükümlü tutulmuştur. Dolayısıyla, yurt çapında etkili olan bir salgın hastalıkla mücadelede yetkili kurumun Sağlık Bakanlığı olduğu açıkça anlaşılmaktadır.
Öte yandan, 13/04/2019 tarih ve 30744 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2019/5 sayılı ve "Küresel Grip Salgını (Pandemi)" konulu Cumhurbaşkanlığı Genelgesi uyarınca ülkemizdeki tüm kişi, kurum ve kuruluşların influenza pandemisine hazırlık yapmaları ve pandemi durumunda koordinasyon içerisinde hareket etmelerine yardımcı olunması amacıyla Sağlık Bakanlığı koordinasyonunda hazırlanan "Pandemik İnfluenza Ulusal Hazırlık Planı"nda, pandemi döneminde alınması gerekli önlemlerin Sağlık Bakanlığı tarafından yayımlanacağı düzenlenmiştir. Aynı Planda, pandemi yönetiminin planlanmasında ve pandemi durumunda sorumluluğun Sağlık Bakanlığında olduğuna, pandemi sırasında kurumlar arası koordinasyonun Ulusal Koordinasyon Kurulu tarafından sağlanmasına, valilikler tarafından Sağlık Bakanlığının direktifleri doğrultusunda karar alınması gerektiğine ve pandemi döneminde valilik ve yerel yönetimlerin koordine edilmesi konusunda İçişleri Bakanlığının yetkili olduğuna da yer verilmiştir.
İdare Hukuku'nda "yetki", idareye Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade etmektedir. Bu yönüyle idari işlemin en temel unsurunu oluşturan "yetki", yasayla hangi makama verilmiş ise ancak onun tarafından kullanılabilir. İdare Hukukunda "yetkisizlik kural, yetkili olma istisna”dır. Bu istisna ise, yetkinin, yalnızca yasayla gösterilen hallerde ve yine yasayla gösterilen idari merciler tarafından kullanılmasıdır. Bu nedenle "yetki", yasanın açık izni olmadan devredilemez ve Anayasa'nın 123. maddesi uyarınca, kuruluş ve görevleri yasayla düzenlenmek durumunda olan idarenin kendi düzenleme yetkisi de yasalarla sınırlı olduğundan, yetki kuralları genişletici yoruma tâbi tutulamaz.
Dava konusu Genelgede öngörülen tedbirlerin, salgın hastalıkla mücadele ve genel sağlığın koruması amacını taşıdığı açıktır. Bu nedenle, genel sağlığı koruma amacı taşıyan anılan düzenlemeyi yapmaya 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu ve yukarıda aktarılan diğer mevzuat hükümleri uyarınca Sağlık Bakanlığının yetkili olduğu tartışmasızdır.
1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'nun 69. maddesi ile 2019/5 sayılı ve "Küresel Grip Salgını (Pandemi)" konulu Cumhurbaşkanlığı Genelgesinde bütün idari makamların Sağlık Bakanlığının bu konuda alacağı tedbirlerin tatbik ve icrasında Sağlık Bakanlığı'na yardımcı olması öngörüldüğünden ve alınacak tedbirlerin tatbik ve icrası diğer bakanlıkların kendi faaliyet alanına ilişkin düzenleme yapılmasını da gerektirebileceğinden, anılan düzenlemelerin Sağlık Bakanlığının diğer bakanlıklarla birlikte alacağı kararlarla da icrası mümkün olabilecektir. Diğer bakanlıklar ise ancak, anılan konuda Sağlık Bakanlığının alacağı tedbirlerin kendi faaliyet alanına giren kısımlarının tatbik ve icrasıyla sınırlı kalmak koşuluyla düzenleme yapabilecektir. Dava konusu Genelgelerde yer verilen tedbirlerin ise, yetkili Sağlık Bakanlığınca alınmış bir karar bulunmaksızın, İçişleri Bakanlığınca düzenlendiği anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, dava konusu Genelgenin yetki unsuru bakımından hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmaktadır.
Öte taraftan, yetki unsuru bakımından hukuka aykırı olan Genelgenin dava konusu edilen kısımlarının kanunilik ilkesine uygun olup olmadığı yönünden ayrıca bir değerlendirme yapılmasına gerek görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, Genelgenin dava konusu edilen kısımlarının yetki yönünden iptali gerektiği oyuyla davanın reddine dair çoğunluk kararına katılmıyorum.
(XX) KARŞI OY :
Anayasa’nın "Temel hak ve hürriyetlerin niteliği" başlıklı 12. maddesinde, "Herkes, kişiliğine bağlı, dokunulmaz, devredilmez, vazgeçilmez temel hak ve hürriyetlere sahiptir. Temel hak ve hürriyetler, kişinin topluma, ailesine ve diğer kişilere karşı ödev ve sorumluluklarını da ihtiva eder." hükmü; "Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması" başlıklı 13. maddesinde, "Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz." hükmü yer almaktadır.
06/05/1930 tarih ve 1489 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'nun 27. maddesinde, "Umumi hıfzıssıhha meclisleri mahallin sıhhi ahvalini daima nazarı dikkat önünde bulundurarak şehir ve kasaba ve köyler sıhhi vaziyetinin ıslahına ve mevcut mahzurların izalesine yarayan tedbirleri alırlar. Sari ve salgın hastalıklar hakkında istihbaratı tanzim, sari ve içtimai hastalıklardan korunmak çareleri ve sıhhi hayatın faideleri hakkında halkı tenvir ve bir sari hastalık zuhurunda hastalığın izalesi için alınan tedbirlerin ifasına muavenet eylerler." hükmü; 57. maddesinde, "Kolera, veba (Bübon veya zatürree şekli), lekeli humma, karahumma (hummayi tiroidi) daimi surette basil çıkaran mikrop hamilleri dahi - paratifoit humması veya her nevi gıda maddeleri tesemmümatı, çiçek, difteri (Kuşpalazı) - bütün tevkiatı dahi sari beyin humması (İltihabı sahayai dimağii şevkii müstevli), uyku hastalığı (İltihabı dimağii sari), dizanteri (Basilli ve amipli), lohusa humması (Hummai nifası) ruam, kızıl, şarbon, felci tıfli (İltihabı nuhai kuddamii sincabii haddı tifli), kızamık, cüzam (Miskin), hummai racia ve malta humması hastalıklarından biri zuhur eder veya bunların birinden şüphe edilir veyahut bu hastalıklardan vefiyat vuku bulur veya mevtin bu hastalıklardan biri sebebiyle husule geldiğinden şüphe olunursa aşağıdaki maddelerde zikredilen kimseler vak'ayı haber vermeğe mecburdurlar. Kudurmuş veya kuduz şüpheli bir hayvan tarafından ısırılmaları, kuduza müptela hastaların veya kuduzdan ölenlerin ihbarı da mecburidir." 72. maddesinde, "57 nci maddede zikredilen hastalıklardan biri zuhur ettiği veya zuhurundan şüphelenildiği takdirde aşağıda gösterilen tedbirler tatbik olunur:
1- Hasta olanların veya hasta olduğundan şüphe edilenlerin ve hastalığı neşrü tamim eylediği tetkikatı fenniye ile tebeyyün edenlerin fennen icap eden müddet zarfında ve sıhhat memurlarınca hanelerinde veya sıhhi ve fenni şartları haiz mahallerde tecrit ve müşahede altına vaz'ı.
2- Hastalara veya hastalığa maruz bulunanlara serum veya aşı tatbikı.
3- Eşhas, eşya, elbise, çamaşır ve binaların ve fennen intana maruz olduğu tebeyyün eden sair bilcümle mevaddın fenni tathiri.
4- Hastalık neşreden haşarat ve hayvanatın itlafı.
5- Memleket dahilinde seyahat eden eşhasın icap eden mahallerde muayenesi ve eşyalarının tathiri.
6- Hastalığın sirayet ve intişarına sebebiyet veren gıda maddelerinin sarf ve istihlakinin men'i.
7- Dahilinde sari ve salgın hastalıklardan biri zuhur eden umumi mahallerin tehlike zail oluncaya kadar set ve tahliyesi.
" düzenlemesine yer verilmiştir.
Davalı idare tarafından, Koronavirüs (Covid-19) salgınıyla mücadele amacıyla yürürlüğe konulan "Haziran Ayı Normalleşme Tedbirleri" konulu Genelge'nin "sokağa çıkma kısıtlaması", "şehirlerarası seyahat kısıtlaması" ve "iş yerlerinin faaliyetleri" kısımlarında Anayasa’nın ikinci kısımında yer alan temel hak ve ödevlerin bir kısmının sınırlandırıldığı, dolayısyla bu haklara müdahale edildiği görülmektedir.
Bu sebeple müdahalenin Anayasa’nın 13. maddesinde öngörülen ve somut başvuruya uygun düşen, kanunlar tarafından öngörülme, Anayasa’nın ilgili maddesinde belirtilen nedenlere dayanma, demokratik toplum düzeninin gereklerine uygunluk ve ölçülülük şartlarını sağlayıp sağlamadığının belirlenmesi gerekir. Bu bakımdan öncelikle müdahalenin kanuni dayanağının bulunup bulunmadığı incelenmelidir.
Temel hak ve hürriyetlere müdahalenin Anayasa'nın öngördüğü güvencelere uygun kabul edilebilmesinin ilk ve temel şartı müdahalenin kanuni dayanağının bulunmasıdır. Bu gereklilik, uyuşmazlıklarda uygulanacak hukuk kurallarının öngörülebilir olmasını zorunlu kılmaktadır. Türk anayasal sisteminde hak ve özgürlükleri kısıtlayıcı düzenleme yapma yetkisi yasama organına aittir. Hak ve özgürlüğü kısıtlayıcı bir kanunun kapsamını genişletici yorum ve uygulamalar, kanun koyucunun getirmediği bir sınırlandırmanın idari ve yargısal makamlarca ihdas edilmesi sonucunu doğurabilir. Bu açıdan hak ve özgürlükleri sınırlandıran kurallara ilişkin yorum ve uygulamaların kuralın kapsamını genişletici nitelikte olmaması ve öngörülebilir sınırlar içinde kalması önem taşımaktadır. Diğer bir ifadeyle derece mahkemelerinin hak ve özgürlükleri sınırlayıcı kuralların kapsamının geniş yorumlanması hususunda oldukça ihtiyatlı davranması gerekir. (Anayasa Mahkemesi B. No: 2018/37392, 23/07/2020 tarihli kararı)
Davalı idare tarafından, COVID-19 salgınının önlenmesi amacıyla temel hakların kısıtlanmasına ilişkin tedbirlerin, 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'nun 27 ve 72. maddelerine dayanılarak, idari bir karar doğrultusunda alındığı ve uygulandığı anlaşılmaktadır.
1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'nun 27 ve 72. maddelerinde yer alan düzenlemenin söz konusu tedbirlerin alınması için kanuni bir dayanak oluşturduğu belirtilmişse de, anılan Kanun hükümleri incelendiğinde, salgın hastalıkların belirli bir şehir ve mahal ile sınırlı olarak gerçekleşmesi halinde gerekli tedbirleri almak ilgili Umumi Hıfzıssıhha Kurullarının görev ve yetkisi dahilinde kabul edildiği, bu kararların icrası sırasında oluşacak tereddütlerin -günümüzdeki ismiyle- Sağlık Bakanlığınca giderilmesine ilişkin yükümlülükleri içerdiği, ancak bu kapsamda alınacak tedbirlere ilişkin idareye sınırı olmayan ve temel hak ve hürriyetlere müdahale niteliğinde bir yetki tanınmadığı, dolayısıyla söz konusu hükümlerin uyuşmazlık konusu Genelge'de öngörülen tedbirlere kanuni dayanak olarak kabul edilmesinin mümkün olmadığı görülmektedir.
Bu açıklamalara göre, somut olayın şartlarında kapsamı ve süresi öngörülebilir olmayacak şekilde idari makamlar tarafından, Anayasa’nın ikinci kısımında yer alan temel hak ve ödevlerin bir kısmının kısıtlanmasına imkân veren açık bir düzenlemenin olmadığı, söz konusu kısıtlamaların idari tedbir niteliğindeki yazılar doğrultusunda uygulandığı, temel hak ve hürriyetleri sınırlandırılan bir tedbirin, demokratik toplum düzeninin korunması bakımından ne kadar gerekli ve ölçülü olursa olsun salt idari bir işleme dayanıyorsa bu tür bir müdahalenin kanunilik şartını sağladığından söz edilemeyeceği. başka bir deyişle tedbire karar veren idarenin takdir alanı içinde olmayan bir konuda idari kararla temel hak ve hürriyetler sınırlandırılamayacağı, farklı bir anlatımla idarenin kanuni bir dayanak olmadan ilk elden temel hak ve hürriyetleri sınırlandırmasının düşünülemeyeceği, aksi durumda, kanun koyucunun getirmediği kısıtlamaların idari makamlarca oluşturulmasına ve uygulanmasına neden olabileceği gibi, kısıtlamaların muhatabı olan bireylere yönelik keyfî uygulamaların yaygınlaşmasına ve bu kişilerin kamu otoritelerine karşı güvencesiz bir konuma düşmesine yol açabileceği açıktır.
Bu durumda, temel hak ve hürriyetlere müdahaleye ilişkin düzenlemeler içeren Genelgenin, kanuni dayanağı bulunmadığı, salt idari makamların kararına dayandığı, dolayısıyla Anayasaya aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, Genelgenin dava konusu edilen kısımlarının iptali gerektiği görüşüyle davanın reddine dair çoğunluk kararına katılmıyorum.