T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2020/6655
Karar No : 2024/7810
DAVACI : ... Yurdu adına Kurucu Temsilcisi ...
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ...
DAVANIN KONUSU: 11/09/2020 gün ve 31241 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin; 5 maddesinin 1. fıkrasında yer alan ''kurum açma izni'' ibaresi ile 6. maddesinin 2. fıkrasında yer alan ''..ve valilikçe de uygun görülmesi'' ibarelerinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Kurum açma izni konusunda Valiliklere yetki devrine ilişkin yasal bir düzenleme olmadığı halde Yönetmelik ile Kanuna aykırı düzenleme yapıldığı, kurum açma izni için Valilik bünyesinde yer alan inceleme komisyonunun olumlu görüşünden ayrı olarak valiliklere uygun görüş şartı getirilerek hem İl İdaresi Kanununda yer alan hiyerarşinin bozulduğu hem de kurum açma izni konusunda sınırları belli olmayan bir takdir yetkisi tanınarak özel teşebbüs olan öğrenci yurtlarının açılmasının zorlaştırıldığı, 5561 sayılı Kanun'un 1. maddesinin beşinci fıkrasında yurt ve benzeri kurumların, ortaokul, ortaöğrenim ve yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti vermek amacıyla açılacağı ve bu Kanun ile 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin (KHK) 13.maddesine göre işyeri açma ve çalışma ruhsatı alacağı düzenlenmesine yer verildiği, bu madde hükmü uyarınca öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlara iş yeri açma ve çalışma ruhsatının ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Milli Eğitim Bakanlığınca, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığınca verileceği ve Bakanlıkların bu yetkilerini valiliklere devredebileceği, anılan KHK'da iş yeri açma ve çalışma ruhsatı yönüyle Valiliklere yetki devri düzenlenmişken kurum açma izni yönüyle Valiliklere yetki devrine ilişkin yasal bir düzenlemenin mevcut olmadığı ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Mülga Yönetmelikte daha önce Bakanlık tarafından gerçekleştirilen özel öğrenci barınma kurumlarına kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verme yetkisinin bürokrasinin azaltılması, yerinden yönetim ve vatandaşın sorunlarının en kısa zamanda yerinden çözülmesi stratejileri doğrultusunda Valiliklere devredildiği, valinin o ildeki tüm şube başkanlarının amiri sıfatıyla kamu görevlerinin Anayasa'ya, üst hukuk normlarına ve ilgili mevzuata uygun olarak gerçekleştirilmesinden birinci derecede sorumlu kişi olduğu, bu doğrultuda sorumlu olduğu ilde açılacak bir özel öğrenci barınma kurumuna kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenmesi sürecinde emri altındaki İl Milli Eğitim Müdürlüğünce hazırlanan bir inceleme raporunun 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun kendisine tanıdığı görev ve sorumluluklar doğrultusunda 5661 sayılı Kanun, Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği ve Özel Öğrenci Barınma Hizmeti Kurumlarının Standartları İle Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönerge hükümlerine uygun olup olmadığını inceleme konusunda valilinin görev ve sorumluluğunun olduğu, ortaokul ve ortaöğretim düzeyindeki öğrencilere barınma hizmeti verecek özel teşebbüslerin yürüttükleri hizmetin kamu hizmeti niteliğinde olduğu, bu niteliğinden ötürü hizmetin yürütülmesinin tam bir serbesti ile özel sektörün uhdesinde bırakılmadığı, kanunen izin ve ruhsat şartına bağlandığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava;11.09.2020 gün ve 31241 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliğinin; 5 maddesinin 1. fıkrasında yer alan ''kurum açma izni'' ibaresi ile 6. maddesinin 2. fıkrasında yer alan ''..ve valilikçe de uygun görülmesi'' ibarelerinin iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasanın 124. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri hükme bağlanmıştır.
Normlar hiyerarşisinde yasalardan sonra gelen yönetmelikler bir yasa hükmüne dayalı olarak hazırlanır ve yasa hükümlerine açıklık getirilmesi suretiyle bu yasa hükümlerinin uygulamaya geçirilmesi amaçlanır. Yasa koyucu düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirler ve bunun uygulanmasını yürütmeye bir başka ifadeyle idarelere bırakır. Ancak, idarelerin yönetmelik düzenleme yetkisi yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere, Kanun , Tüzük gibi üst hukuk normlarına aykırı olmamak kayıt ve şartına bağlı olarak gerçekleşebilir.
Dava konusu Yönetmeliğin dayanakları arasında yer alan 5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri hakkındaki Kanuna Ek Kanun'un 1. maddesinin 5. fıkrasında ''Yurt ve benzeri kurumlar, ortaokul, ortaöğrenim ve yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti vermek amacıyla açılır ve bu Kanun ile 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesine göre işyeri açma ve çalışma ruhsatı alırlar. Öğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrenciler ile bu hizmetin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin nitelikleri ilgisine göre Millî Eğitim Bakanlığı veya Gençlik ve Spor Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle belirlenir. Her ne ad altında olursa olsun, öğrenci barınma hizmetlerine ilişkin faaliyetlerin ruhsatsız yürütülmesi halinde brüt asgari ücretin yirmi katı idari para cezası uygulanır ve bu yerler valilikçe kapatılır.'' hükmü yer almıştır.
Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında 652 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 13. maddesinde ise ''10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi, 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununun 15 inci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi ile 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen izin veya ruhsatlara ilişkin hükümler, öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlar hakkında uygulanmaz. Öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlara iş yeri açma ve çalışma ruhsatı ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığınca, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığınca verilir. Bakanlıklar bu yetkilerini valiliklere devredebilir. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir.'' hükmü yer almıştır.
5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 4. maddesinde, ''İl genel idaresinin başı ve mercii validir. Bakanlıkların kuruluş mevzuatına göre illerde lüzumu kadar teşkilat bulunur. Bu teşkilatın her birinin başında bulunanlar il idare şube başkanlarıdır. Bunların emri altında çalışanlar ilin ikinci derecede memurlarıdır. Bu teşkilat valinin emri altındadır.
Hakimler Kanunu ile İcra ve İflas Kanununda yazılı yargıç, Cumhuriyet savcısı ve yargıç sınıfında bulunanlarla bu kanunlarda yazılı adalet memurları, askeri birlikler, askeri fabrika ve müesseseler, askerlik daire ve şubeleri bu madde hükmünden müstesnadır.'' hükmüne yer verimiş; 9. maddesinde de Valilerin hukuki durumları ile görev ve yetkileri düzenlenmiştir.
Ortaokul, imam-hatip ortaokulu ve ortaöğretim kurumlarında öğrenim gören öğrencilere öğrenim dönemlerinde barınma hizmetleri sunmak amacıyla gerçek ve tüzel kişiler tarafından öğrenci yurdu ve öğrenci pansiyonu açılmasına, işletilmesine ve bunların denetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla 5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun, 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesi ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 301 inci, 310 uncu ve 326 ncı maddelerine dayanılarak hazırlanan ve 11.09.2020 gün ve 31241 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliğinin ''Kurum açma, kurucu ve kurucu temsilcisi'' başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında, ''(1) Kurumların, kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatları valilik tarafından verilir. Kamu tüzel kişileri tarafından açılan kurumlara kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verilebilmesi için kamu tüzel kişiliğinin mevzuatına uygun karar veya onaylarının bulunması gerekir. Kültür ve Turizm Bakanlığınca korunması gerekli kültür varlıkları listesine alınan binalarda barınma hizmeti veren kurumlara 21/7/1983 tarihli ve 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu hükümleri uyarınca izin verilir. Bu binalarda bu Yönetmelik hükümlerine göre aranacak şartlar Bakanlıkça belirlenir.'' hükmüne; ''Valilikçe yapılacak işlemler'' başlıklı 6. maddesinde de; ''(1) Kurum açmak üzere yapılan müracaatın; bu Yönetmelikte belirtilen şartlar ile kurum açılacak binanın ve bölümlerinin kurumun türüne ve seviyelerine göre Bakanlıkça belirlenen standartlara uygun olup olmadığını incelemek üzere il millî eğitim müdürlüğünce beş iş günü içinde, maarif müfettişi/il veya ilçe millî eğitim şube müdürü/eğitim uzmanı/araştırmacı olmak üzere en az iki kişi görevlendirilir.
(2) Birinci fıkra kapsamında görevlendirilenler, görevlendirme onayının kendilerine tebliğ tarihinden itibaren en geç yirmi iş günü içinde incelemesini sonuçlandırır. İnceleme sonucunda düzenlenen raporda uygun görüş verilmesi ve valilikçe de uygun görülmesi hâlinde on beş iş günü içinde Ek-2’de yer alan kurum açma izin belgesi ve Ek-3’te yer alan iş yeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenir.
(3) Kurum açma izni verilen kuruma ait tüm bilgiler, ilgisine göre kurum müdürlüğü, il veya ilçe millî eğitim müdürlüğünce özel barınma hizmetleri modülüne kaydedilir.
(4) Kurum, kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlendikten sonra öğrenci kaydı yapabilir ve faaliyetlerine başlayabilir.
(5) Kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenmeden her ne ad altında olursa olsun ortaokul, imam-hatip ortaokulu veya ortaöğretim öğrencilerine barınma hizmeti veren yerler ile öğrenci ibaresi kullanılarak faaliyet gösteren barınma yerleri açılamaz ve işletilemez. Kanunun 1 inci maddesi hükmü gereği her ne ad altında olursa olsun, öğrenci barınma hizmetlerine ilişkin faaliyetlerin ruhsatsız yürütülmesi hâlinde valilikçe brüt asgari ücretin yirmi katı idari para cezası uygulanır ve bu yerler 10/6/1949 tarihli ve 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu hükümleri uyarınca valilikçe kapatılır.
(6) Kurum bilgilerinde değişiklik olması durumunda kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı yeniden düzenlenir.'' hükmüne yer verilmiştir.
Bu durumda, özel öğrenci barınma kurumlarına kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verme yetkisinin bürokrasinin azaltılması, yerinden yönetim ve vatandaşın sorunlarının en kısa zamanda yerinden çözülmesi stratejileri doğrultusunda ildeki tüm şube
başkanlarının amiri sıfatıyla kamu görevlerinin Anayasa'ya, üst hukuk normlarına ve ilgili mevzuata uygun olarak gerçekleştirilmesinden birinci derecede sorumlu olan valiliklere devredildiği açık olup; dava konusu düzenlemelerde dayanak üst normlara ve hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ SÜREÇ :
Dava, 11/09/2020 gün ve 31241 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliğinin; 5 maddesinin 1. fıkrasında yer alan ''kurum açma izni'' ibaresi ile 6. maddesinin 2. fıkrasında yer alan ''..ve valilikçe de uygun görülmesi'' ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin "Onsekizinci Bölüm: Ortak Hükümler" başlıklı bölümü altında yer alan; "Yetki devri" başlıklı 506. maddesinde; "(1) Bakan ve her kademedeki Bakanlık yöneticileri sınırlarını açıkça belirtmek ve yazılı olmak kaydıyla, yetkilerinden bir kısmını alt kademelere devredebilir. Yetki devri, uygun araçlarla ilgililere duyurulur." kuralı yer almaktadır.
5661 Sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanunun 1. maddesinin birinci fıkrasında, "Gerçek ve tüzelkişiler tarafından yemekli ve yemeksiz öğrenci yurtları ve buna benzer kurumlar açılması ve işletilmesi ortaokul ve ortaöğretim düzeyinde Milli Eğitim Bakanlığı'nın, yükseköğretim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığı'nın iznine bağlıdır. İlgili Bakanlıklar bu gibi yurt ve kurumları tesbit edeceği esaslara göre denetler."; üçüncü fıkrasında, (Ek fıkra: 15/8/2017-KHK-694/19 md.; Aynen kabul: 1/2/2018-7078/19 md.) Yurt ve benzeri kurumlar, ortaokul, ortaöğrenim ve yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti vermek amacıyla açılır ve bu Kanun ile 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesine göre işyeri açma ve çalışma ruhsatı alırlar. Öğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrenciler ile bu hizmetin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin nitelikleri yönetmelikle belirlenir." ibaresi bulunmaktadır.
652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13. maddesinde; "(Değişik: 2/7/2018-KHK-703/22 md.)(2) 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi, 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununun 15 inci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi ile 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen izin veya ruhsatlara ilişkin hükümler, öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlar hakkında uygulanmaz. Öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlara iş yeri açma ve çalışma ruhsatı ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığınca, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığınca verilir. Bakanlıklar bu yetkilerini valiliklere devredebilir. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir." hükmü bulunmaktadır.
24/03/1950 tarihli ve 5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun, 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye dayanılarak hazırlanan ve dava konusu edilen 11/09/2020 tarih ve 31241 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin "Kurum açma, kurucu ve kurucu temsilcisi" başlıklı 5. Maddesinde; "1) Kurumların, kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatları valilik tarafından verilir. Kamu tüzel kişileri tarafından açılan kurumlara kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verilebilmesi için kamu tüzel kişiliğinin mevzuatına uygun karar veya onaylarının bulunması gerekir. Kültür ve Turizm Bakanlığınca korunması gerekli kültür varlıkları listesine alınan binalarda barınma hizmeti veren kurumlara 21/7/1983 tarihli ve 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu hükümleri uyarınca izin verilir. Bu binalarda bu Yönetmelik hükümlerine göre aranacak şartlar Bakanlıkça belirlenir." hükmü; "Valilikçe yapılacak işlemler" başlıklı 6. maddesinde; "(1) Kurum açmak üzere yapılan müracaatın; bu Yönetmelikte belirtilen şartlar ile kurum açılacak binanın ve bölümlerinin kurumun türüne ve seviyelerine göre Bakanlıkça belirlenen standartlara uygun olup olmadığını incelemek üzere il millî eğitim müdürlüğünce beş iş günü içinde, maarif müfettişi/il veya ilçe millî eğitim şube müdürü/eğitim uzmanı/araştırmacı olmak üzere en az iki kişi görevlendirilir.
(2) Birinci fıkra kapsamında görevlendirilenler, görevlendirme onayının kendilerine tebliğ tarihinden itibaren en geç yirmi iş günü içinde incelemesini sonuçlandırır. İnceleme sonucunda düzenlenen raporda uygun görüş verilmesi ve valilikçe de uygun görülmesi hâlinde on beş iş günü içinde Ek-2’de yer alan kurum açma izin belgesi ve Ek-3’te yer alan iş yeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenir.
(3) Kurum açma izni verilen kuruma ait tüm bilgiler, ilgisine göre kurum müdürlüğü, il veya ilçe millî eğitim müdürlüğünce özel barınma hizmetleri modülüne kaydedilir.
(4) Kurum, kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlendikten sonra öğrenci kaydı yapabilir ve faaliyetlerine başlayabilir.
(5) Kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenmeden her ne ad altında olursa olsun ortaokul, imam-hatip ortaokulu veya ortaöğretim öğrencilerine barınma hizmeti veren yerler ile öğrenci ibaresi kullanılarak faaliyet gösteren barınma yerleri açılamaz ve işletilemez. Kanunun 1 inci maddesi hükmü gereği her ne ad altında olursa olsun, öğrenci barınma hizmetlerine ilişkin faaliyetlerin ruhsatsız yürütülmesi hâlinde valilikçe brüt asgari ücretin yirmi katı idari para cezası uygulanır ve bu yerler 10/6/1949 tarihli ve 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu hükümleri uyarınca valilikçe kapatılır.
(6) Kurum bilgilerinde değişiklik olması durumunda kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı yeniden düzenlenir." hükmü yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Anayasa'nın "İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği" başlıklı 123. maddesinde; idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği, idarenin kuruluş ve görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı; 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri; "Merkezi idare" başlıklı 126. maddesinde; Türkiye'nin, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrıldığı, illerin idaresinin yetki genişliği esasına dayandığı; "Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler" başlıklı bölümün"Genel ilkeler" başlıklı 128. maddesinde ise; Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği hüküm altına alınmıştır.
Anayasanın aktarılan 124. maddesi hükmü ve normlar hiyerarşisi bağlamında, bir yasa hükmüne dayalı olarak hazırlanan yönetmelikler ile yasa hükümlerine açıklık getirilmesi ve yasa hükümlerinin uygulamaya geçirilmesi amaçlanmaktadır.
Kanun koyucu tarafından idareye tanınan düzenleme yetkisinin başta kamu yararı olmak üzere hizmet gereklerine, hukuk devleti, hukuk güvenliği ve kazanılmış haklara riayet ilkelerine uygun olarak kullanılması gerekmektedir.
Kamu yararı kavramı, tüm devlet organlarının işlem ve eylemlerinin genel nitelikteki amacını ve aynı zamanda nedenini oluşturmakta, çeşitli hak ve özgürlükler açısından bir sınırlama nedeni niteliği de taşımakta olup bu kavram genel bir ifadeyle bireysel, özel çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yararı ifade etmektedir.
Normlar hiyerarşisi kuramına göre; hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı hüküm ihtiva etmeleri mümkün değildir. Bu kuramın en belirgin özelliklerinden biri de, bir düzenlemenin hiyerarşik sıralamada daha altta bulunan bir düzenleme ile değiştirilememesi ve kaldırılamamasıdır.
Bir başka deyişle; hukuk devletinin gerekleri arasında yer alan kanuni idare ilkesinin görünümlerinden biri olan düzenli idare ilkesi; idarenin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları yönetmelik gibi idari metinlerle objektif bir şekilde düzenlemesini gerektirmektedir. İdarelerin işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve yasalarla çizilen çerçeve içinde takdir hakkına sahip oldukları da açıktır.
Mevzuat belirleme tekniği açısından da, idarenin Kanunla kendisine verilmiş olan görevleri idari metinlerle düzenlerken, bir başka ifadeyle Kanunun uygulanmasını sağlamak amacıyla yönetmelikler ihdas ederken; bu görevlerin gerektirdiği teknik detayların belirlenmesi noktasında da takdir hakkına sahip olduğu ancak bu takdir hakkının keyfiyeti ifade etmediği açık olup, kamu yararı ve düzenine uygun olarak kullanılması gerektiği tartışmasızdır.
Uyuşmazlıkta; dava konusu Yönetmeliğin yasal dayanaklarında kurum açma izni konusunda Valiliklere yetki devrine ilişkin yasal bir düzenleme olmadığı ileri sürüldüğünden; yetki devri ve yetki devrinin şartları ile hukuki sonuçlarının açıklığa kavuşturulması önem arz etmektedir.
Yukarıda anılan ve "İdarenin kanuniliği" ilkesinin Anayasal dayanaklarını oluşturan hükümler, aynı zamanda "yetkinin kamu düzeninden olduğu" yolundaki idare hukuku ilkesinin de Anayasal dayanağını oluşturmaktadır.
Dolayısıyla, kamu hukukunda bir yetkinin ancak mevzuat ile bu yetkinin kendisine verildiği makam ve o makamda yetki kullanmaya haiz kamu görevlileri tarafından kullanılması esastır.
Bir başka anlatımla; yetki devri istisnai bir usuldür. Ancak bu duruma rağmen, kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi, idari işleyişin kolaylaştırılması ve hızlı karar alınmasının sağlanması gibi saiklerle yetkili makamca, yetkilerinin bazılarının alt makamlara devredilmesi gerekliliği söz konusu olabilir.
Ancak, yetki devrinin geçerli olabilmesi için bazı unsurları barındırması gerekir ve bu şartlardan herhangi birinin eksikliği ise yapılan yetki devrinin hukuken geçerliliğini sakatlar. Yetkili bir makamın, yetkilerinin bir kısmını başka bir makama devretmesi halinde; anılan devrin; kanunilik yani devre ilişkin yasal hükmün bulunması, aynı tüzel kişilik içinde yapılması, devredilen yetkinin kısmi olması, bir başka anlatımla Kanun'da yetkili kılınan makamın tüm yetkilerini devretmesinin mümkün olmaması, devredilen yetkinin hangi konuya ilişkin olduğu ve sınırlarının ne olduğunun açıkça belirlenmesi, yazılılık, yasaklanmamış olma ve ilgililere duyurulması gibi geçerlilik şartlarını taşıması gerekmektedir.
Anayasa, yürütme görev ve yetkisinin, yasalar çerçevesinde yerine getirileceğini açıklamakla yetinmeyip; idare kuruluşunun her bir öğesinin de yasayla düzenlenmesini emretmektedir. İdare teşkilatı ile görev ve yetkilerinin yasayla düzenlenmesi öngörüldüğü gibi; ajanlara, vergilere ve mallara ilişkin statülerin de yasal nitelikte olması gerekmektedir. Bu bakımdan, idare onu yetkili kılan 'Yasa'ya dayanarak hizmette bulunabilir. Bu nedenledir ki, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Dolayısıyla, yetki devri de istisnai niteliktedir. (A.Y.M. 08/11/2012 tarih ve E:2012/27, K:2012/173)
652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13. maddesinde; öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlara iş yeri açma ve çalışma ruhsatı ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığınca, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığınca verileceği, Bakanlıkların bu yetkilerini valiliklere devredebileceği, bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esasların yönetmelikle belirleneceği ifade edilmiştir.
Konuya ilişkin olarak; 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin "Onsekizinci Bölüm: Ortak Hükümler" başlıklı bölümü altında yer alan; "Yetki devri" başlıklı 506. maddesinde de, Bakan ve her kademedeki Bakanlık yöneticilerinin sınırlarını açıkça belirtmek ve yazılı olmak kaydıyla, yetkilerinden bir kısmını alt kademelere devredebileceği, yetki devrinin, uygun araçlarla ilgililere duyurulacağı kurala bağlanmıştır.
Görüldüğü üzere; Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin dava konusu düzenlemeleriyle, kapsamda bulunan kurum türleri itibariyle faaliyette bulunmak isteyen gerçek ve tüzel kişilerin kurum açma başvurularının değerlendirilmesine yönelik hazırlanan inceleme raporunun uygun bulunması ve devamında kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatlarının valilik tarafından verilmesinde üst norm hükümlerine aykırılık bulunmadığı, zira; Bakanlığın Kanun'da verilen yetkiyi yine Kanun hükmü uyarınca devredebileceği ve uyuşmazlığa konu olayda bu devrin Yönetmelik seviyesinde bir norm ile gerçekleştiği açıktır.
Bu itibarla; dava konusu 11/09/2020 gün ve 31241 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliğinin; 5 maddesinin 1. fıkrasında yer alan ''kurum açma izni'' ibaresi ile 6. maddesinin 2. fıkrasında yer alan ''..ve valilikçe de uygun görülmesi'' ibaresinin iptali istemiyle açılan davanın reddi gerekmektedir.
Nitekim; benzer bir uyuşmazlıkta Dairemizin 14/06/2024 tarihli ve E:2020/6654, K:2024/3779 sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...- TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere,
27/12/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.