T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/5480
Karar No : 2025/4650
DAVACI : ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ...
VEKİLİ : ...
Hukuk ve Mevzuat Genel Müdürü
DAVANIN KONUSU :
30/06/2021 tarih ve 31527 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2021/14 sayılı “Tasarruf Tedbirleri” konulu Cumhurbaşkanlığı Genelgesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
2021/14 sayılı Tasarruf Tedbirleri Hakkında Genelgenin tüm maddeleriyle hukuka ve usule aykırı olduğundan iptaline karar verilmesi gerektiği, iş bu genelge ile kamu maliyesi ile kamu yönetimin ayrıntılı olarak yeniden düzenlenmek istendiği ancak 2021/14 Sayılı Genelgede belediyelerin tüm giderlerinin genelge kapsamına alınması sırasında Belediyelere ilişkin mevzuat hükümlerine ve ülkemizdeki geçmiş uygulamalara deneyimlere dikkat edilmediği, çok geniş alanda ayrıntılı düzenleme içeren tasarruf önlemleri yılın ikinci yarısında yayımlanıp, geçiş süresi tanınmaksızın uygulanması beklendiği, bu durumun belediyeler üzerinde olumsuzluklar yarattığı, genelgenin yazım biçiminin tereddütlerin oluşmasına sebebiyet verdiği kapsam kısmında ise belediyelerin bu genelge kapsamında olduğu açıkça yazmakta ise de; genelgenin devamında kamu kurum ve kuruluşları olarak yazıma devam edildiği, belediyelerin kamu kurum ve kuruluşlarından olmadığı. genelgenin yazımında yer yer belediye kavramına yer verildiği, yer yer verilmediği, genelgenin mevzuat yazma usul ve esaslarına da aykırı olarak yazıldığı, dava konusu genelgenin kanunlara açıkça aykırılık teşkil etmesi nedeni ile iptal edilmesi gerektiği belirtilmiştir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Usule ilişkin olarak; davacı Belediye Başkanlığının genelge sebebiyle menfaatinin ne şekilde ihlal edildiğinin ortaya konulamadığı, mezkûr genelgenin dava dilekçesinde sözü edilen hükümleri dışındaki diğer düzenlemeler bakımından somut ve objektif bir ilgi kurulmadan açılan davanın ehliyet bakımından reddi gerektiği, esasa ilişkin olarak ise Anayasa ve Kanun hükümleri uyarınca Cumhurbaşkanın mahalli idareleri de kapsayacak şekilde kamu mali yönetimine dair tedbirler alabileceği, düzenlemeler yapabileceği ve idari vesayet yetkisini kullanabileceği, Danıştayın içtihatlarında, merkezi idarenin idari vesayet yetkisi doğrultusunda, idarenin bütünlüğü ilkesi uyarınca mahalli idareleri de kapsayacak şekilde tasarruf tedbirleri uygulamasında hukuka aykırı bir yön bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddi gerektiği belirtilmiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava; 30/06/2021 tarih ve 31527 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2021/14 sayılı “Tasarruf Tedbirleri” konulu Cumhurbaşkanlığı Genelgesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilirler." hükmü yer almaktadır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun "Bütçe politikası, gelir ve giderlerin izlenmesi" başlıklı 30. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, merkezî yönetim bütçe kanununun uygulamasına ilişkin olarak; harcamalarda tasarrufu sağlamak, tutarlı, dengeli ve etkili bir bütçe politikası yürütmek için gelir ve giderlere ilişkin kanun ve diğer mevzuatla belirlenmiş konularda uygulamaları düzenlemek üzere gerekli önlemleri almaya, standartları belirlemeye, sınırlamalar koymaya, kamu istihdam politikasının belirlenmesine ve uygulanmasına yön vermeye, bütçe harcama ve gerçekleşmelerini izlemeye, ödeneklerin dağıtım ve kullanımını belirli esaslara bağlamaya ve bu hususlarda kamu idareleri için uyulması zorunlu düzenlemeleri yapmaya yetkilidir. " hükmüne yer verilmiştir.
Merkezi idarenin ve dolayısıyla Cumhurbaşkanlığı'nın idari vesayet yetkisi doğrultusunda, idarenin bütünlüğü ilkesi uyarınca mahalli idareleri de kapsayacak şekilde ülkenin içinde bulunduğu ekonomik koşullar dahilinde gereksiz harcamaların önlenerek, harcamaların belli bir disipline bağlanması için ekonomik kaynakların bu koşullara uygun olarak kullanılması amacıyla kamu mali yönetimine dair tasarruf tedbirleri uygulayabileceği, düzenlemeler yapabileceği kuşkusuzdur.
Bu durumda; kamu hizmetinin eksiksiz ve düzenli yürütülmesi amacıyla kamu kaynaklarının maksadına uygun azami tasarruf prensiplerine riayet edilerek kullanılması için kamu kurum ve kuruluşlarının harcamalarında tasarruf sağlanması, bürokratik işlemlerin azaltılması ve kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanımına ilişkin olarak gerekli tedbirleri almakla yükümlü olan idarece; mevzuatın öngördüğü şekilde hizmetin gerekleri esas alınarak, hizmetin etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesini temin etme amacına yönelik olarak hazırlanıp yürürlüğe konulan uyuşmazlığa konu "Tasarruf Tedbirleri" konulu 2021/14 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesinin mevzuata aykırılık teşkil etmediği, dolayısıyla üst hukuk normlarına uygun olduğu anlaşıldığından, iptali istenilen söz konusu
düzenlemede, hak ve adelet ilkeleri ile hukuka, kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddinin gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Sekizinci ve Onuncu Dairelerince 2575 sayılı Yasaya 3619 sayılı Yasayla eklenen Ek-1 maddesi hükmü uyarınca birlikte yapılan toplantıda dava dilekçesi ve ekleri 2577 sayılı Yasanın 14. maddesi uyarınca incelenerek işin gereği görüşüldü:
HUKUKİ SÜREÇ :
30/06/2021 tarih ve 31527 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2021/14 sayılı “Tasarruf Tedbirleri” konulu Cumhurbaşkanlığı Genelgesinin iptali istemiyle görülmekte olan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı İdarenin usule ilişkin itirazları yerinde görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
Anayasa'nın "Yürütme yetkisi ve görevi" başlıklı 8. maddesinde,
"Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı (…)[7] tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir." hükmüne yer verilerek yürütme yetkisi ve görevinin, Cumhurbaşkanı tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılacağı ve yerine getirileceğine işaret edilmiş,
"Görev ve yetkileri" başlıklı 104. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında, ''Cumhurbaşkanı Devletin başıdır. Yürütme yetkisi Cumhurbaşkanına aittir. Cumhurbaşkanı, Devlet başkanı sıfatıyla Türkiye Cumhuriyetini ve Türk Milletinin birliğini temsil eder; Anayasanın uygulanmasını, Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını temin eder.'' hükmüne,
"Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde;
"Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." kuralına yer verilmiştir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun "Bütçe politikası, gelir ve giderlerin izlenmesi" başlıklı 30. maddesinin birinci fıkrasında, '
'Cumhurbaşkanı, merkezî yönetim bütçe kanununun uygulamasına ilişkin olarak; harcamalarda tasarrufu sağlamak, tutarlı, dengeli ve etkili bir bütçe politikası yürütmek için gelir ve giderlere ilişkin kanun ve diğer mevzuatla belirlenmiş konularda uygulamaları düzenlemek üzere gerekli önlemleri almaya, standartları belirlemeye, sınırlamalar koymaya, kamu istihdam politikasının belirlenmesine ve uygulanmasına yön vermeye, bütçe harcama ve gerçekleşmelerini izlemeye, ödeneklerin dağıtım ve kullanımını belirli esaslara bağlamaya ve bu hususlarda kamu idareleri için uyulması zorunlu düzenlemeleri yapmaya yetkilidir.'' düzenlemesine ,
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 8. maddesinde, Devlet Teşkilatının düzenli ve etkin bir şekilde işlemesini sağlayıcı prensiplerin tespit edilmesi, direktiflerin verilmesi, önlemler alınması ve koordinasyonun sağlanması için gerekli işlemleri yapmak, Cumhurbaşkanı tarafından belirlenen temel hedef ve amaçlar çerçevesinde; memur ve diğer kamu görevlilerinin tabi olacakları personel rejimlerinin temel ilke ve esaslarının belirlenmesine, hukuki ve mali statülerinin ve uygulama esaslarının tespit edilmesine, düzenlenmesine, geliştirilmesine, personel rejimleri arasında uyum, denge ve koordinasyonun sağlanmasına ilişkin iş ve işlemleri ilgili mevzuat çerçevesinde yürütmek, memur ve diğer kamu görevlilerine ilişkin mevzuat hükümlerinin uygulanmasını izlemek, uygulama birliğini sağlayıcı tedbirleri almak, uygulamayı yönlendirmek ve ortaya çıkacak tereddütleri gidermek Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
"Hazine ve Maliye Bakanlığının Görevleri" başlıklı 217.maddesinin 1.fıkrasının,
(m) bendinde; "Cumhurbaşkanı tarafından belirlenen temel hedef, ilke ve amaçlar çerçevesinde kalkınma planı, Cumhurbaşkanlığı Programı, orta vadeli program, orta vadeli mali plan, Cumhurbaşkanlığı yıllık programı ile sektörel plan ve programları, ilgili kamu idareleri ile Cumhurbaşkanlığı bünyesinde bulunan Politika Kurullarının görüşlerini de almak suretiyle Strateji ve Bütçe Başkanlığı ile müştereken hazırlamak ve makro dengelerini oluşturmak.
(n) bendinde;"Cumhurbaşkanı tarafından belirlenen temel hedef, ilke ve amaçlar çerçevesinde kalkınma planı, orta vadeli program, orta vadeli mali plan, Cumhurbaşkanı yıllık programı ile sektörel plan ve programların uygulanmasını izlemek, değerlendirmek, gerektiğinde (k) bendinde belirtilen usule uygun olarak değişiklik yapmak veya teklif etmek."
(o) bendinde "Kamu harcamalarında etkinlik, etkililik, ekonomiklik ve verimlilik sağlamak amacıyla gerekli standartları tespit etmek ve sınırlamalar koymak; bu hususlarda tüm kamu kurum ve kuruluşları için uyulması zorunlu düzenlemeleri yapmak ve tedbirleri almak, alınan tedbirleri izlemek ve raporlamak," Hazine ve Maliye Bakanlığının görevleri arasında sayılmıştır.
13 Sayılı Strateji Ve Bütçe Başkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 2. Maddesinin;
(a) bendinde, "Cumhurbaşkanı tarafından belirlenen temel hedef, ilke ve amaçlar çerçevesinde kalkınma planı, Cumhurbaşkanlığı Programı, orta vadeli program, orta vadeli mali plan, Cumhurbaşkanlığı yılılık programı ile sektörel plan ve programları, ilgili kamu idareleri ile Cumhurbaşkanlığı bğnyesinde bulunan Politika Kurullarının görüşlerini de almak
suretiyle Hazine ve Maliye Bakanlığı ile müştereken hazırlamak ve makro dengelerini oluşturmak."
(b) bendinde,
"Cumhurbaşkanı tarafından belirlenen temel hedef, ilke ve amaçlar çerçevesinde kalkınma planı, orta vadeli program, orta vadeli mali plan, Cumhurbaşkanı yıllık programı ile sektörel plan ve programların uygulanmasını izlemek, değerlendirmek, gerektiğinde (a) bendinde belirtilen usule uygun olarak değişiklik yapmak veya teklif etmek."
(l) bendinde "Kamu harcamalarında tasarruf sağlanması, tutarlı, dengeli ve etkili bir bütçe politikasının yürütülmesi ve kamu istihdamı ve giderlerle ilgili uygulamaya ilişkin politikaların oluşturulması amacıyla çalışmalar yapmak; kamu harcama politikalarını etkileyebilecek her türlü düzenlemeyi inceleyerek, yapılacak düzenlemeleri Hazine ve Maliye Bakanlığı ile birlikte koordine etmek.
" hükmü yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME
Anayasa'nın 124. maddesinde "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kanunda belirtilir." hükmü, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin Anayasal dayanağını oluşturmaktadır.
İdarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gereklidir.
Kanun koyucu tarafından idareye tanınan düzenleme yetkisinin başta kamu yararı olmak üzere hizmet gereklerine, hukuk devleti, hukuk güvenliği ve kazanılmış haklara riayet ilkelerine uygun olarak kullanılması gerekmektedir.
Kamu yararı kavramı, tüm devlet organlarının işlem ve eylemlerinin genel nitelikteki amacını ve aynı zamanda nedenini oluşturmakta, çeşitli hak ve özgürlükler açısından bir sınırlama nedeni niteliği de taşımakta olup, bu kavram genel bir ifadeyle bireysel, özel çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yararı ifade etmektedir.
Normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır.
Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.
Uyuşmazlık özelinde bakıldığında ise Anayasada Cumhurbaşkanına tevdi edilen yürütme görevi ve yetkisi ile 5018 sayılı Kanun'da kamu maliyesi ve bütçesine ilişkin Cumhurbaşkanına verilen genel gözetim ve düzeltici önlem alma görev ve yetkileri ile ilgili diğer kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri çerçevesinde; idarenin bütünlüğü ilkesi gereği mahalli idarelerin de dâhil olduğu Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını temin etmek maksadıyla Cumhurbaşkanı tarafından düzenleyici işlemler tesis edilebileceği açıktır.
Bu itibarla yapılan incelemede, dava konusu Genelge'nin "Kapsam" başlıklı bölümünde; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'na ekli (I), (II), (III) ve (IV) sayılı cetveller kapsamındaki kamu idareleri ve bu idarelere bağlı, ilgili ve ilişkili kamu kurum ve kuruluşları ile il özel idareleri, belediyeler ve bunların bağlı kuruluşları ile kurdukları birlik, müessese ve işletmeler, 08/06/1984 tarih ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye tabi kamu iktisadi teşebbüsleri ile bunların doğrudan veya dolaylı olarak tek başına veya birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlasına sahip oldukları her çeşit kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketler, özelleştirme kapsam ve programına alınmış hisselerinin yarısından fazlası kamuya ait olan özel hukuk hükümlerine tabi kuruluşlar, fonlar, döner sermayeler ve diğer tüm kamu kurum ve kuruluşlarının (Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığı ve TBMM Başkanlığı Genel Sekreterliği hariç) kendi bütçeleri veya tasarruflarındaki diğer kaynaklardan yapacakları yurt içi ve yurt dışı harcamaları ile taşınır ve taşınmazların kullanılmasında birtakım tedbirlere uyacakları düzenlenmektedir.
Yukarıda yer verilen Anayasa, kanun ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin ilgili maddelerinde yer alan mezkur görev ve yetkilerin dava konusu genelge ile birlikte değerlendirilmesinden, kamu hizmetinin eksiksiz ve düzenli yürütülmesi amacıyla kamu kaynaklarının maksadına uygun olarak azami tasarruf prensiplerine riayet edilerek kullanılması için kamu kurum ve kuruluşlarının harcamalarında tasarruf sağlanması, ülkenin içinde bulunduğu ekonomik koşullar dahilinde gereksiz harcamaların önlenerek, belirli bir disipline bağlanması ve ekonomik kaynakların bu koşullara uygun kullanılması, bürokratik işlemlerin azaltılması ve kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanımına ilişkin olarak gerekli tedbirleri almakla yükümlü olan idarece; idarenin bütünlüğü ilkesi uyarınca mevzuatın öngördüğü şekilde hizmetin gerekleri esas alınarak, etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesini temin etme amacına yönelik olarak hazırlanıp yürürlüğe konulan uyuşmazlığa konu "Tasarruf Tedbirleri" konulu 2021/14 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesinin mevzuata aykırılık teşkil etmediği, üst hukuk normlarına uygun olduğu anlaşıldığından, iptali istenilen söz konusu düzenlemede hukuka, kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere,
15/05/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.