T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2022/381
Karar No : 2024/2847
DAVACI : ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI YANINDA MÜDAHİL:... Taşımacılık San. ve Tic. A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU :
Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı tarafından yayımlanan 24/11/2021 tarihli ve 2021/5 sayılı Genelge'nin 1'inci maddesinin (a) bendinin 1. alt bendinde yer alan; “1) Karayolu Taşıma Yönetmeliği kapsamında düzenlenen B1 veya D1 yetki belgesine sahip taşımacılar tarafından,” hükmü ile; Geçici ve Son Hükümler başlıklı 5. maddesinin (b) bendinde yer alan; “Büyükşehir Belediyesi ve/veya UKOME'ce yetkilendirilip havalimanı işletmecisi tarafından yer tahsisi yapılmış olan gerçek veya tüzel kişiler, 30/06/2022 tarihine kadar bu Genelge hükümlerinden muaftır.” hükümlerinin iptali istemidir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu Genelge ile UKOME’nin ve büyükşehir belediyelerinin yetkilerinin kısıtlandığı, Danıştay kararlarıyla önceki Genelgelerde yer alan benzer düzenlemelerin yürütmesi durdurulmuş olmasına rağmen davalı idarece yargı kararlarının gereği yerine getirilmeyerek aynı yönde hükümlerin getirildiği, davalı idare tarafından verilmekte olan B1 ve D1 yetki belgeleri ile büyükşehir sınırları içerisinde havalimanı yolcu taşımacılığı yapılabilmesinin önünün açıldığı, Genelge hükümlerinin uygulanması halinde belediye ve belediye şirketleri tarafından işletilen araçların faaliyetlerinin sona erdirileceği, böyle bir durumda ise vatandaşların uygun ücretle toplu taşımadan yararlanma hakkının engelleneceği ve vatandaşların Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nin 41. maddesi uyarınca B1 veya D1 yetki belgesine sahip özel taşıma şirketlerine mahkum edileceği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun 7. maddesine göre sivil hava ulaşımına açık havaalanları ve bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesislerin Kanunun kapsamı dışında tutulduğu, havayolu ile gelen veya giden yolcuların, havaalanlarından yerleşim merkezlerine veya tersi yönde, karayoluyla taşınmaları hususunun, Karayolu Taşıma Kanunu, Karayolu Taşıma Yönetmeliği, Türk Sivil Havacılık Kanunu ve Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği kapsamında Bakanlıkça düzenlendiği, emsal yargı kararlarına uygun olarak dava konusu hükümlerin düzenlendiği, havalimanı ile terminaller haricinde kalkış yeri, ara duraklar, indirme bindirme cepleri ve varış yerleri için büyükşehirlerde UKOME’den, büyükşehir olmayan yerlerde il trafik komisyonlarından izin alınmasının gerektiği, dava konusu Genelgeyle kombine yolcu taşıma faaliyetinin kolaylaştırılması ve serbest rekabet ortamında daha seri, hızlı, güvenli, ekonomik ve kuralları önceden belirlenmiş bir sistem içerisinde gerçekleştirilmesinin amaçlandığı savunulmaktadır.
DAVALI YANINDA MÜDAHİLİN BEYANI:
Havalimanı taşımacılığına ilişkin yapılan dava konusu düzenlemeye karşı açılan davada şirketlerinin İstanbul Havalimanı ve Sabiha Gökçen Havalimanına taşımacılık yapmasından dolayı doğrudan etkileneceği belirtilmektedir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenlemenin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava; Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı tarafından yayımlanan 24/11/2021 tarihli ve 2021/5 sayılı Genelge'nin 1'inci maddesinin (a) bendinin 1. alt bendinde yer alan; “1) Karayolu Taşıma Yönetmeliği kapsamında düzenlenen B1 veya D1 yetki belgesine sahip taşımacılar tarafından,” hükmü ile Geçici ve Son Hükümler başlıklı 5. maddesinin (b) bendinde yer alan; “Büyükşehir Belediyesi ve/veya UKOME'ce yetkilendirilip havalimanı işletmecisi tarafından yer tahsisi yapılmış olan gerçek veya tüzel kişiler, 30/06/2022 tarihine kadar bu Genelge hükümlerinden muaftır.” hükümlerinin iptali istemiyle açılmıştır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunun Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları başlıklı 7. maddesinin (f) bendinde, "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.", (p) bendinde, "Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek." büyükşehir belediyesinin yetki ve sorumlulukları arasında sayılmıştır.
15/06/2006 tarih ve 26199 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliğinin "Ulaşım Koordinasyon Merkezi" başlıklı üçüncü kısmının “Görev ve yetkileri” kenar başlıklı 18. maddesinde "(1) UKOME, büyükşehir içindeki kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesini sağlamak üzere; ulaşım, trafik ve toplu taşıma konularında üst düzeyde yönlendirici karar alma, uygulama, uygulatma ve ilgili mevzuattaki usulüne göre gereken tesisleri kurma, kurdurma ve işletme hak ve yetkilerine haizdir. Bu amaçla; a) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, mevzuatla yetkili kılındığı durumlarda mahalli ihtiyaç ve şartlara göre trafik düzeni ve güvenliğini sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri almakla, … ç) Kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; otobüs, taksi, dolmuş ve servis durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmekle…d) Karayolu taşımacılığına ait mevzuat hükümleri saklı kalmak üzere, trafik düzeni ve güvenliği yönünden belediye sınırları içinde ticari amaçla çalıştırılacak yolcu ve yük taşıtları ile motorsuz taşıtların çalışma şekil ve şartları ile bu taşıtların teknik özelliklerini tespit etmek, çalıştırılabileceği yerler ile güzergâhlarını tespit etmek ve sayılarını belirlemek, bunlara izin ve çalışma ruhsatı vermekle, e) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, ulaşım, toplu taşıma ve trafik mevzuatının büyükşehir belediyesine verdiği yetki doğrultusunda uygulamaya yönelik yönlendirici karar almak ve görüş oluşturmakla,...görevli ve yetkilidir" kuralına yer verilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanununun 14. maddesinde, şehir içi trafik ve ulaşım hizmetini yapıp yaptırmanın belediyenin görevlerinden olduğu hükme bağlanmış, 15. maddesinde, toplu taşıma yapmak; bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek belediyenin yetki ve imtiyazları arasında sayılmıştır.
4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; karayolu taşımalarını ülke ekonomisinin gerektirdiği şekilde düzenlemek, taşımada düzeni ve güvenliği sağlamak, taşımacı, acente ve taşıma işleri komisyoncuları ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği ve benzeri hizmetlerin şartlarını belirlemek, taşıma işlerinde istihdam edilenlerin niteliklerini, haklarını ve sorumluluklarını saptamak, karayolu taşımalarının, diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini ve mevcut imkânların daha yararlı bir şekilde kullanılmasını sağlamaktır." hükmü, "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; "Bu Kanun kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını, taşımacıları, taşıma acentelerini, taşıma işleri komisyoncularını, nakliyat ambarı ve kargo işletmecilerini, taşıma işlerinde çalışanlar ile taşımalarda yararlanılan her türlü taşıt, araç, gereç, yapıları ve benzerlerini kapsar." hükmü, "Genel kural" başlıklı 4. maddesinde; "Taşımalar; ekonomik, seri, elverişli, güvenli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest rekabet ortamında gerçekleştirilir." hükmü, "Yetki belgesi alma zorunluluğu ve taşıma hizmeti" başlıklı 5. maddesinde; "Taşımacılık, acentelik ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi alınması zorunludur." hükmü yer almaktadır.
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun "Hizmetler" başlıklı 43. maddesinde; "Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı; sicil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak amacı ile, havaalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, Türk hava sahası ile sorumluluğu Türkiye'ye ait olan hava sahalarına ilişkin, meteoroloji, hava trafik ve uçuş bilgilerini doğru ve hassas bir şekilde toplayıp ilgililere dağıtılması için gerekli önlemleri alır, hizmetlerin yürütülmesi ve hizmetten yararlanma şekil ve şartları yönetmelikle belirlenir" hükmü yer almış olup, "Yer Hizmetleri" başlıklı 44. maddesinde de, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında 1 No'lu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının Görevlerine ilişkin 474. maddesinde; "a) Ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetleri ile Karadeniz ile Marmara denizini birleştiren ve gemilerin seyrüseferine imkan veren Kanal İstanbul ve benzeri su yolu projelerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedeflerin belirlenmesi amacıyla çalışmalar yapmak ve belirlenen hedefleri uygulamak, (ç) Ulaştırma ve denizcilik iş ve hizmetleriyle ilgili altyapı, şebeke, sistem ve hizmetleri; ticari, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara, teknik gelişmelere uygun olarak planlamak, kurmak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek ve geliştirmek," Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının, 477. maddesinde ise, "Karayolu ve demiryolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye olumsuz etkilerini önleyecek, giderecek ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin müstakilen veya ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak" Ulaştırma Hizmetleri Genel Müdürlüğü'nün görevleri arasında sayılmıştır.
Diğer taraftan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin "Hizmet Türleri" başlıklı 5. maddesinde;“ Havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d) Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) Uçuş Operasyon, g) Ulaşım, h) İkram Servis, i) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, şeklinde gruplandırılmıştır. Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” hükmüne yer verilmiş; 7. maddesinde, yer hizmetleri kuruluşlarının, havaalanlarında 5'inci maddede açıklanan yer hizmet türlerinin, tamamını veya bir kısmını tarifeli ve tarifesiz seferler için yapmaya yetkili oldukları, 11. maddesinde; havalimanının çevresindeki iller ve ilçeler, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma işletmeciliğinin, bu konuda talepte bulunan gerçek ve/veya tüzel kişiler tarafından Bakanlıktan onay alınması kaydıyla yapılabileceği hükmüne yer verilmiştir.
5216 sayılı Kanun'un 7. maddesi ile 5393 sayılı Kanun'un 15. maddesinde, belediye ve mücavir alan sınırları içinde ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini planlamak, toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek, bunların sayılarını, bilet ve ücret tarifeleri ile zaman ve güzergahlarını belirlemek görev ve yetkisi büyükşehir belediyelerine ve belediyelere verilmiş olmakla birlikte, sivil havacılık alanında özel bir düzenleme olan 2920 sayılı Kanunda ve 1 nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde ve yine Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinde "ulaşım" hizmetiyle ilgili kuralara yer verilmiştir.
Dava konusu Genelgeyle; bölgesel hava taşımacılığının ülkemizde gösterdiği hızlı gelişmeye paralel olarak havayolu ile gelen veya giden yolcuların, havaalanlarından yerleşim merkezlerine veya tersi yönde karayoluyla taşınmalarındaki artışın, anılan taşımacılığın havayolu+karayolu kombine yolcu taşımacılığı şeklinde, serbest rekabet ortamında, daha seri, hızlı, güvenli, ekonomik ve kuralları önceden belirlenmiş bir sistem içerisinde gerçekleşmesini zorunlu kıldığı, bu konudaki hizmet üretiminin, münhasıran ilgili belediyeler tarafından yerine getirilmesinde ortaya çıkan bir takım eksikliklerin tespiti üzerine, hizmet sunumunda yaşanan aksamaların önlenmesi maksadıyla, havayolu+karayolu kombinasyonu ile yapılan yolcu taşımalarının, havaalanları ile yerleşim yerleri arasındaki karayoluyla yapılan yolcu taşımalarına ilişkin esaslarının belirlendiği anlaşılmaktadır.
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümleri uyarınca, havaalanının belediye ve mücavir alan sınırları içinde kaldığı yerlerde belediyeler de, davalı Bakanlıkla birlikte, havaalanı ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımacılığı konusunda yetkili bulunmaktadır. Öte yandan, davalı Bakanlık tarafından havaalanı ve yerleşim yerleri arasında yolcu taşımacılığının düzenlenmesi halinde, taşımacılığın belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan kısımlarında kullanılacak olan güzergah ve durak yerlerinin ise ilgili belediyece tespit edileceği açıktır. Bu itibarla, taşımacılığın belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan kısmı bakımından, ilgili belediyelerce belirlenecek güzergah ve durak yerlerine uymak koşulu ile, davalı Bakanlık tarafından, havaalanı/havalimanı ile şehir merkezi/merkezleri ve aksi yönde yolcu taşımacılığının düzenlenebileceği sonuç ve kanaatine varılmaktadır.
Bu açıklamalar ışığında; davalı Bakanlığın havaalanı ile yerleşim yerleri arasında yapılan yolcu taşımacılığı konusunda kendisinin izin verdiği taşımacıların yükümlülüklerini belirleme konusunda yetkisi bulunmakla birlikte, sahip olduğu bu yetkiyi büyükşehir belediyelerine Kanunla verilen görev ve yetkiye ilişkin kurallara aykırı şekilde kullanmasının mümkün bulunmadığı açıktır. Dava konusu düzenlemeler ile 5216 sayılı Kanun uyarınca büyükşehir belediyelerinin, büyükşehir içindeki ulaşım hizmetlerini planlamak, toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek konusunda sahip olduğu yetkiye istinaden taşımacılık yapmak üzere yetkilendirdiği kişilerin ancak Karayolu Taşıma Yönetmeliği hükümleri doğrultusunda yetki belgesi alarak bu faaliyeti gerçekleştirebilecekleri görülmekte olup bu haliyle büyükşehir belediyelerince yetkilendirilen taşımacıların söz konusu yükümlülüklerin dışında tutulduğuna dair herhangi bir düzenlemeye yer verilmediğinden anılan hükümlerde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmaktadır. Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemelerin iptaline karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, duruşma için taraflara önceden bildirilen 15/05/2024 tarihinde, davacı vekili Av. ...'un ve davalı Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'nı temsilen Av. ...'nın geldiği, davalı yanında müdahil ... Taşımacılık San. ve Tic. A.Ş. temsilcisinin gelmediği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY:
Davacı Muğla Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı tarafından çıkarılan 24/11/2021 tarih ve 2021/5 sayılı "Havayolu + Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konulu Genelge'nin 1'inci maddesinin (a) bendinin 1. alt bendinde yer alan; “1) Karayolu Taşıma Yönetmeliği kapsamında düzenlenen B1 veya D1 yetki belgesine sahip taşımacılar tarafından,” hükmü ile Geçici ve Son Hükümler başlıklı 5. maddesinin (b) bendinde yer alan; “Büyükşehir Belediyesi ve/veya UKOME'ce yetkilendirilip havalimanı işletmecisi tarafından yer tahsisi yapılmış olan gerçek veya tüzel kişiler, 30/06/2022 tarihine kadar bu Genelge hükümlerinden muaftır.” hükümlerinin iptali istenilmektedir.
Dava konusu düzenlemeler şu şekildedir:
(1) Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımalarının:
a)Büyükşehir Belediyeleri sınırları içerisinde havalimanı kara tarafı, şehir merkezi, havalimanı kara tarafı arasında başlayıp biten karayolu kısmı;
Bu taşımalar;
1) Karayolu Taşıma Yönetmeliği kapsamında düzenlenen B1 veya D1 yetki belgesine sahip taşımacılar tarafından,
(...) yapılır.
(5) Geçici ve Son Hükümler
b) Büyükşehir Belediyesi ve/veya UKOME'ce yetkilendirilip havalimanı işletmecisi tarafından yer tahsisi yapılmış olan gerçek veya tüzel kişiler 30/6/2022 tarihine kadar bu Genelge hükümlerinden muaftır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunun Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları başlıklı 7. maddesinin (f) bendinde, "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.", (p) bendinde, "Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek." büyükşehir belediyesinin yetki ve sorumlulukları arasında sayılmıştır.
15.06.2006 tarih ve 26199 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliğinin "Ulaşım Koordinasyon Merkezi" başlıklı üçüncü kısmının “Görev ve yetkileri” kenar başlıklı 18. maddesinde "(1) UKOME, büyükşehir içindeki kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesini sağlamak üzere; ulaşım, trafik ve toplu taşıma konularında üst düzeyde yönlendirici karar alma, uygulama, uygulatma ve ilgili mevzuattaki usulüne göre gereken tesisleri kurma, kurdurma ve işletme hak ve yetkilerine haizdir. Bu amaçla; a) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, mevzuatla yetkili kılındığı durumlarda mahalli ihtiyaç ve şartlara göre trafik düzeni ve güvenliğini sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri almakla, … ç) Kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; otobüs, taksi, dolmuş ve servis durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmekle…d) Karayolu taşımacılığına ait mevzuat hükümleri saklı kalmak üzere, trafik düzeni ve güvenliği yönünden belediye sınırları içinde ticari amaçla çalıştırılacak yolcu ve yük taşıtları ile motorsuz taşıtların çalışma şekil ve şartları ile bu taşıtların teknik özelliklerini tespit etmek, çalıştırılabileceği yerler ile güzergâhlarını tespit etmek ve sayılarını belirlemek, bunlara izin ve çalışma ruhsatı vermekle, e) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, ulaşım, toplu taşıma ve trafik mevzuatının büyükşehir belediyesine verdiği yetki doğrultusunda uygulamaya yönelik yönlendirici karar almak ve görüş oluşturmakla,...görevli ve yetkilidir" kuralına yer verilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanununun 14. maddesinde, şehir içi trafik ve ulaşım hizmetini yapıp yaptırmanın belediyenin görevlerinden olduğu hükme bağlanmış, 15. maddesinde, toplu taşıma yapmak; bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek belediyenin yetki ve imtiyazları arasında sayılmıştır.
4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; karayolu taşımalarını ülke ekonomisinin gerektirdiği şekilde düzenlemek, taşımada düzeni ve güvenliği sağlamak, taşımacı, acente ve taşıma işleri komisyoncuları ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği ve benzeri hizmetlerin şartlarını belirlemek, taşıma işlerinde istihdam edilenlerin niteliklerini, haklarını ve sorumluluklarını saptamak, karayolu taşımalarının, diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini ve mevcut imkânların daha yararlı bir şekilde kullanılmasını sağlamaktır." hükmü, "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; "Bu Kanun kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını, taşımacıları, taşıma acentelerini, taşıma işleri komisyoncularını, nakliyat ambarı ve kargo işletmecilerini, taşıma işlerinde çalışanlar ile taşımalarda yararlanılan her türlü taşıt, araç, gereç, yapıları ve benzerlerini kapsar." hükmü, "Genel kural" başlıklı 4. maddesinde; "Taşımalar; ekonomik, seri, elverişli, güvenli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest rekabet ortamında gerçekleştirilir." hükmü, "Yetki belgesi alma zorunluluğu ve taşıma hizmeti" başlıklı 5. maddesinde; "Taşımacılık, acentelik ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi alınması zorunludur." hükmü yer almaktadır.
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş, "Hizmetler" başlıklı 43. maddesinde; "Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı; sicil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak amacı ile, havaalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, Türk hava sahası ile sorumluluğu Türkiye'ye ait olan hava sahalarına ilişkin, meteoroloji, hava trafik ve uçuş bilgilerini doğru ve hassas bir şekilde toplayıp ilgililere dağıtılması için gerekli önlemleri alır, hizmetlerin yürütülmesi ve hizmetten yararlanma şekil ve şartları yönetmelikle belirlenir" hükmü yer almış olup, "Yer Hizmetleri" başlıklı 44. maddesinde de, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında 1 No'lu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının Görevlerine ilişkin 474. maddesinde; "a) Ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetleri ile Karadeniz ile Marmara denizini birleştiren ve gemilerin seyrüseferine imkan veren Kanal İstanbul ve benzeri su yolu projelerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedeflerin belirlenmesi amacıyla çalışmalar yapmak ve belirlenen hedefleri uygulamak, (ç) Ulaştırma ve denizcilik iş ve hizmetleriyle ilgili altyapı, şebeke, sistem ve hizmetleri; ticari, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara, teknik gelişmelere uygun olarak planlamak, kurmak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek ve geliştirmek," Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının, 477. maddesinde ise, "Karayolu ve demiryolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye olumsuz etkilerini önleyecek, giderecek ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin müstakilen veya ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak" Ulaştırma Hizmetleri Genel Müdürlüğü'nün görevleri arasında sayılmıştır.
Diğer taraftan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin (SHY-22) "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu' nun 44 üncü maddesi gereğince, havaalanları yer hizmetlerinin uluslararası seviyede yapılmasını sağlamak için, uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili ücret tarifelerini belirlemektir.” hükmüne, aynı Yönetmeliğin "Hizmet Türleri" başlıklı 5. maddesinde ise;“ Havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d) Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) Uçuş Operasyon, g) Ulaşım, h) İkram Servis, i) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, şeklinde gruplandırılmıştır. Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” hükmüne yer verilmiş; 7. maddesinde, yer hizmetleri kuruluşlarının, havaalanlarında 5'inci maddede açıklanan yer hizmet türlerinin, tamamını veya bir kısmını tarifeli ve tarifesiz seferler için yapmaya yetkili oldukları, 11. maddesinde; havalimanının çevresindeki iller ve ilçeler, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma işletmeciliğinin, bu konuda talepte bulunan gerçek ve/veya tüzel kişiler tarafından Bakanlıktan onay alınması kaydıyla yapılabileceği hükmü sevk edilmiştir.
Öte yandan, 6360 sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmiyedi İlçe Kurulması İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 1. maddesinin 1. fıkrasında; "Aydın, Balıkesir, Denizli, Hatay, Malatya, Manisa, Kahramanmaraş, Mardin, Muğla, Ordu, Tekirdağ, Trabzon, Şanlıurfa ve Van illerinde, sınırları il mülki sınırları olmak üzere aynı adla büyükşehir belediyesi kurulmuş ve bu illerin il belediyeleri büyükşehir belediyesine dönüştürülmüştür." hükmü yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
5216 sayılı Kanun'un 7. maddesi ile 5393 sayılı Kanun'un 15. maddesinde, belediye ve mücavir alan sınırları içinde ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini planlamak, toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek, bunların sayılarını, bilet ve ücret tarifeleri ile zaman ve güzergahlarını belirlemek görev ve yetkisi büyükşehir belediyelerine ve belediyelere verilmiştir. Bununla birlikte sivil havacılık alanında özel bir düzenleme olan 2920 sayılı Kanun'un 43 ve 44. maddeleri ile davalı Bakanlık, havaalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, sivil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak, yolcu ve yük trafiği ile her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacıyla gereken önlemleri almaya ve aldırmaya yetkili kılınmıştır. Yine 1 nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 474. ve 477. maddelerinde, ulaştırma hizmetlerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedefleri belirlemek, karayolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin diğer ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak görev ve yetkisi davalı Bakanlığa verilmiştir. Bu yetki kapsamında hazırlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin 5. maddesinde ise, "ulaşım" hizmeti yer hizmetleri arasında sayılmıştır.
Dava konusu Genelge incelendiğinde; bölgesel hava taşımacılığının ülkemizde gösterdiği hızlı gelişmeye paralel olarak havayolu ile gelen veya giden yolcuların, havaalanlarından yerleşim merkezlerine veya tersi yönde karayoluyla taşınmalarındaki artışın, anılan taşımacılığın havayolu+karayolu kombine yolcu taşımacılığı şeklinde, serbest rekabet ortamında, daha seri, hızlı, güvenli, ekonomik ve kuralları önceden belirlenmiş bir sistem içerisinde gerçekleşmesini zorunlu kıldığı, bu konudaki hizmet üretiminin, münhasıran ilgili belediyeler tarafından yerine getirilmesinde ortaya çıkan bir takım eksikliklerin tespiti üzerine, hizmet sunumunda yaşanan aksamaların önlenmesi maksadıyla, havayolu+karayolu kombinasyonu ile yapılan yolcu taşımalarının, havaalanları ile yerleşim yerleri arasındaki karayoluyla yapılan yolcu taşımalarına ilişkin esaslarının belirlendiği anlaşılmaktadır.
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümleri uyarınca, havaalanının belediye ve mücavir alan sınırları içinde kaldığı yerlerde belediyeler de, davalı Bakanlıkla birlikte, havaalanı ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımacılığı konusunda yetkili bulunmaktadır. Öte yandan, davalı Bakanlık tarafından havaalanı ve yerleşim yerleri arasında yolcu taşımacılığının düzenlenmesi halinde, taşımacılığın belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan kısımlarında kullanılacak olan güzergah ve durak yerlerinin ise ilgili belediyece tespit edileceği açıktır. Bu itibarla, taşımacılığın belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan kısmı bakımından, ilgili belediyelerce belirlenecek güzergah ve durak yerlerine uymak koşulu ile, davalı Bakanlık tarafından, havaalanı/havalimanı ile şehir merkezi/merkezleri ve aksi yönde yolcu taşımacılığının düzenlenebileceği sonuç ve kanaatine varılmaktadır.
Nitekim, Dairemizin 24.02.2021 tarih ve E:2019/2976, K:2021/1116 sayılı kararında yer verilen davalı idarenin yalnız "havalimanı-terminal" arasında yolcu taşımacılığı konusunda izin verebileceği yönündeki değerlendirmesinde hukuki isabet bulunmadığına yönelik İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 28.03.2022 tarih ve E:2021/2477, K:2022/1010 sayılı kararı da bu yöndedir.
Bu açıklamalar ışığında davalı idarenin söz konusu taşımacılığın düzenlenmesi konusunda sahip olduğu yetkiye istinaden yürürlüğe koyduğu düzenlemelerin değerlendirilmesi gerekmektedir.
Dava Konusu Genelge'nin (1) "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün (a) bendinin 1. maddesinin ve (5) "Geçici ve Son hükümler" başlıklı bölümünün (b) bendinin incelenmesi:
Büyükşehir belediye sınırları içerisinde havalimanının kara tarafı ile şehir merkezi arasında yapılacak taşımalar için Karayolu Taşıma Yönetmeliği kapsamında düzenlenen B1 veya D1 yetki belgesine sahip olunmasının şart koşulduğu ve büyükşehir belediyesi ve/veya UKOME'ce yetkilendirilip havalimanı işletmecisi tarafından yer tahsisi yapılmış olan gerçek veya tüzel kişilerin 30/6/2022 tarihine kadar bu Genelge hükümlerinden muaf tutuldukları görülmekte olup, böylece anılan taşımacılık faaliyetini yapacak kişilerin yetkilendirilmesi ve denetlenmesinde tek yetkili makamın davalı Bakanlık olarak belirlendiği anlaşılmaktadır. Nitekim davalı idare de savunma dilekçesinde 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu, Karayolu Taşıma Yönetmeliği, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu ve Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği kapsamında bu hususta tek yetkili olduğunu ileri sürmekte ve belediyelerin 5393 ve 5216 sayılı Kanunlar uyarınca toplu taşımacılık konusunda sahip olduğu yetkinin havayolu + karayolu kombine yolcu taşımacılığı faaliyetini kapsamadığını belirtmektedir. Oysaki davalı idarenin yukarıda da ayrıntısıyla yer verilen Karayolu Taşıma mevzuatı ile Türk Sivil Havacılık Kanunu ve alt düzenlemelerinde açıklanan yetkisinin Belediye Kanunlarında belediyelere toplu taşımacılık hususunda verilen yetkiyi ortadan kaldıracak şekilde yorumlanmasına hukuken imkan bulunmamaktadır. Davalı Bakanlığın havaalanı ile yerleşim yerleri arasında yapılan yolcu taşımacılığı konusunda kendisinin izin verdiği taşımacıların yükümlülüklerini belirleme konusunda yetkisi bulunmakla birlikte, sahip olduğu bu yetkiyi büyükşehir belediyelerine Kanunla verilen görev ve yetkiye ilişkin kurallara aykırı şekilde kullanmasının mümkün bulunmadığı açıktır. Dava konusu düzenlemeler ile 5216 sayılı Kanun uyarınca büyükşehir belediyelerinin, büyükşehir içindeki ulaşım hizmetlerini planlamak, toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek konusunda sahip olduğu yetkiye istinaden taşımacılık yapmak üzere yetkilendirdiği kişilerin ancak Karayolu Taşıma Yönetmeliği hükümleri doğrultusunda yetki belgesi alarak bu faaliyeti gerçekleştirebilecekleri görülmekte olup bu haliyle büyükşehir belediyelerince yetkilendirilen taşımacıların söz konusu yükümlülüklerin dışında tutulduğuna dair herhangi bir düzenlemeye yer verilmediğinden anılan hükümlerde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Dava konusu Genelge'nin (1) "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün (a) bendinin 1. maddesinin ("Karayolu Taşıma Yönetmeliği kapsamında düzenlenen B1 veya D1 yetki belgesine sahip taşımacılar tarafından,") ve (5) "Geçici ve Son hükümler" başlıklı bölümünün (b) bendinin İPTALİNE,
2. Aşağıda dökümü yapılan ... TL yargılama giderinin ve karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen ... TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Davalı yanında müdahil tarafından yapılan yargılama giderinin müdahil üzerinde bırakılmasına,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde taraflara iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere,
15/05/2024 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY :
(X) - Dava konusu Genelgenin Geçici ve Son Hükümler başlıklı 5. maddesinin (b) bendinde yer alan; “Büyükşehir Belediyesi ve/veya UKOME'ce yetkilendirilip havalimanı işletmecisi tarafından yer tahsisi yapılmış olan gerçek veya tüzel kişiler, 30/06/2022 tarihine kadar bu Genelge hükümlerinden muaftır.” hükmü ile Genelgenin uygulanacağı ilgililere 30/06/2022 tarihine kadar muafiyet tanınarak ilgililer lehine düzenleme yapıldığından, bu yönüyle dava konusu düzenlemenin bu kısmında hukuka aykırılık bulunmadığı görüşüyle aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum.
KARŞI OY :
(XX) - 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun birinci maddesinde, karayolu taşımalarının, diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak Kanunun amaçları arasında sayılmış, ikinci maddesinde, il sınırları içerisindeki taşımalar ile yüz kilometreye kadar şehirlerarası taşımaların bu Kanuna göre çıkarılacak Yönetmelikle belediyelere bırakılabileceği belirtilmiş, beşinci maddesinde ise taşımacılık yapılabilmesi için Ulaştırma Bakanlığından yetki belgesi alınması zorunluluğu getirilmiştir.
Görüldüğü üzere karayolu taşımacılığı ile diğer taşıma sistemlerinin birlikte düzenlenmesi gerektiğinde tam yetkili kamu idaresi Ulaştırma Bakanlığı olup, ihtiyaç halinde il sınırındaki taşımalar konusunda belediyelerin Bakanlıkça bu Kanundaki sınırları aşmayacak şekilde yetkilendirilmesi mümkündür. Öte yandan, taşıma yapmak için alınması zorunlu olan yetki belgelerini belirleme konusunda da Bakanlık tam yetkili kamu idaresidir.
Dava konusu düzenleme Bakanlığın yetkisinde bulunan B1 ve D1 yetki belgesine sahip firmaların yolcu taşımalarına ilişkin olup, Belediyelerin Kanundan gelen güzergah belirleme, araç park yeri belirleme, ruhsat verme ve taşıma yapma/yaptırma gibi yetkilerine herhangi bir sınırlama getirmediğinden dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı görüşüyle aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum.