T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2022/5689
Karar No : 2025/3831
DAVACI : ... Barosu
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU :
22.06.2022 tarih ve 31874 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görev Yapanlar ile Sigortalı Olarak Çalışanların Avukatlık Stajı Hakkında Yönetmeliğin 5/3. maddesi ile Geçici 1. maddesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
1 Haziran 2022 tarih 31863 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 7409 sayılı Kanun’un 1. maddesi ile 1136 sayılı Avukatlık Kanunu’nun 16. maddesine “Avukatlık stajına fiilen engel olmamak şartıyla herhangi bir işte sigortalı olarak çalışılması avukatlık stajının yapılmasına engel değildir. Adli ve idari yargı hâkim ve savcı adayları ile hâkim ve savcılar hariç olmak üzere, kamu kurum ve kuruluşlarının kadro veya pozisyonlarında görev yapanlar da görevleri sırasında avukatlık stajı yapabilir. İlgili birimlerce stajın yapılması konusunda gereken kolaylık sağlanır. Bu fıkraya ilişkin usul ve esaslar Adalet Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikte düzenlenir.“ hususunun eklendiği, yasal düzenlemenin uygulanması amacıyla Adalet Bakanlığınca hazırlanan, 22.06.2022 tarih ve 31874 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görev Yapanlar ile Sigortalı Olarak Çalışanların Avukatlık Stajı Hakkındaki Yönetmeliğin 5. maddesinde, salt kamu kurum ve kuruluşların kadro ve pozisyonlarında görev yapanlara avukatlık stajını yapabilmeleri için ilgili birimlerce gerekli kolaylığın sağlanması ve bu stajyerlerin yarı zamanlı, dönüşümlü, vardiyalı, nöbet usulü, uzaktan veya esnek çalışma gibi imkanlardan yararlanmalarının sağlanması gerektiği hususunun düzenlendiği, Kanun'un 16. maddesinde her ne kadar kolaylık sağlanmasından söz ediliyorsa da madde metninde tanımlanmayan çalışma biçimlerinin yönetmelik hükümleri ile getirilmesinin mümkün olmadığı, kanunda yer verilmeyen hususların yönetmelikle düzenlenemeyeceği belirtilmiştir.
Düzenlemede yer alan yarı zamanlı, dönüşümlü, vardiyalı, nöbet usulü, uzaktan veya esnek çalışma gibi çalışma şekillerinin uygulanabilmesi için bunların 657 sayılı Kanun'da tanımlanmış olması gerektiği, 657 sayılı Kanun'da dönüşümlü ve esnek çalışma biçimlerine yer verilmediği, kanuni dayanakları olmadığından bu çalışma biçimlerinin kamu görevlilerine uygulanamayacağı, dava konusu hükümde bu çalışma biçimleri sınırlı olarak sayılmadığı, "gibi" ifadesi ile sınırı belli olmayan yöntemler öngördüğü, bu yönüyle açıkça hukuka aykırı bir düzenleme olduğu, avukatlık stajı yaptıkları sırada Yönetmelikte belirtilen çalışma biçimleri çerçevesinde çalışan kamu personeli ile diğer kamu personeli arasında mali, sosyal haklar ve çalışma koşulları yönünden de eşitsiz bir ortamın yaratılacağının kuşkusuz olduğu, yarı zamanlı çalışmanın doğum ve evlat edinme halleri için düzenlendiği, 657 sayılı Kanun'da şartlarının sınırlı olarak belirlendiği, kanunla düzenlenmiş ve sınırları belirlenmiş bir çalışma biçiminin dava konusu yönetmelik hükmü ile uygulanabilir hale getirilmesinin hukuka aykırı olduğu, 657 sayılı Kanun'un 100/3. maddesine göre uzaktan çalışma şeklinin memurun yürüttüğü hizmetin özelliklerinin gerektirmesi halinde mümkün olduğu, memurun yürüttüğü hizmet buna uygun değilse dava konusu yönetmelik düzenlemesi ile üst norm olan 657 sayılı Kanun'a aykırı hareket edilemeyeceği, sonuç olarak dava konusu Yönetmelik hükmünün ihtiyacı karşılamadığı ve üst hukuk normlarına aykırı sonuçlar doğuracağının açık olduğu ileri sürülmüştür.
Bununla birlikte dava konusu düzenlemelerin 1136 sayılı Avukatlık Kanunu hükümleri ile çeliştiği; öyle ki, dava konusu Yönetmeliğin 1136 sayılı Avukatlık Kanunu’nun 16. maddesinde, “avukatlık stajına fiilen engel olmama” şartı, yine aynı Kanun’un 23. maddesinde “stajın kesintisiz yapılacağı” hususunun belirtildiği, “stajın mevcut çalışma koşulları gözetilerek ifa edileceği” hususunu düzenleyen dava konusu yönetmeliğin 5. maddesinin uygulamada Avukatlık Kanunu’nun 16 ve 23. maddelerine açıkça aykırı olduğu, sayılan çalışma biçimleri ile stajın kesintisiz yapılmasının mümkün olmadığı, fiilen staj yapamamış çok sayıda avukatın varlığının toplumun hak arama özgürlüğünü nitelikli bir şekilde kullanmasını ihlal edeceği, bu şekliyle avukatlık stajının fiilen tasfiyesi yoluna gidildiği, bu nedenlerle hukuka aykırı dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmesi istenmiştir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Dava konusu Yönetmeliğin Avukatlık Kanunu’nun 16. maddesi ile Bakanlığa verilen yetkiye istinaden çıkarıldığı ve kanunda düzenlenen bir hususun uygulanmasına matuf bir yönetmelik olduğu, bu açıdan Anayasa’nın 124. maddesinde belirtilen şartlara haiz olduğu, Avukatlık Kanunu’nun “Yönetmelik” başlıklı 182. maddesinin birinci fıkrasında “Bu Kanunda düzenlenmesi yönetmeliğe bırakılan hususlar ile Kanunun uygulanabilmesi için yönetmelikte yer alması gereken diğer konuları kapsayan yönetmelikler Türkiye Barolar Birliği Yönetim Kurulu tarafından hazırlanarak Adalet Bakanlığına gönderilir. Yönetmelikler Adalet Bakanlığına ulaştığı tarihten itibaren iki ay içinde karar verilmediği veya onaylandığı takdirde Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girer. Adalet Bakanlığı uygun bulmadığı yönetmelikleri bir daha görüşülmek üzere, gösterdiği gerekçesiyle birlikte Türkiye Barolar Birliğine geri gönderir. Geri gönderilen bu yönetmelikler, Türkiye Barolar Birliği Yönetim Kurulunca üçte iki çoğunlukla aynen kabul edildiği takdirde Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girer, aksi halde onaylanmamış sayılır ve sonuç Türkiye Barolar Birliği tarafından Adalet Bakanlığına bildirilir.“ hükmünün yer aldığı, buna göre Avukatlık Kanununca çıkarılacak yönetmeliklerin Türkiye Barolar Birliğince hazırlanmasının gerektiği, 7409 sayılı Kanun’un 1. maddesi ile bu kurala bir istisna getirildiği, Bakanlığın bu kanun hükmü uyarınca dava konusu yönetmeliği hazırladığı; ayrıca anılan kanun hükmü Avukatlık Kanunu’nun 182. maddesine göre daha sonra yürürlüğe girdiği için sonraki düzenleme konumunda olduğu, bu itibarla, her iki hüküm arasında bir çelişki değil genel kural-istisna ilişkisi olduğu ileri sürülmüştür.
Dava konusu Yönetmeliğin “Amaç”, “Kapsam”, “Dayanak”, “Yürürlük” ve “Yürütme” maddeleri dahil olmak üzere on maddeden oluştuğu, kanunla verilen yetki sınırını aşmadığı, kamu kurum ve kuruluşların kadro ve pozisyonlarında görev yapanların avukatlık stajına ilişkin son derece sınırlı hükümler ihdas ettiği vurgulanmıştır.
Kanun gereği kamu kurum kuruluşların kadro ve pozisyonlarında görev yapanlara avukatlık stajı yaparken kolaylık sağlanması yükümlülüğünün, avukatlık stajından sorumlu Adalet Komisyonları ve Barolara değil avukatlık stajı yapacak kamu personelinin çalıştığı kamu kurum kuruluşuna yüklendiği, bu itibarla, stajın hangi aşamada olduğuna göre ilgili Adalet Komisyonu veya Baronun stajyerin staja devam etmediğini tespit ettiği takdirde, Avukatlık Kanunu’nun 23. maddesi ve Avukatlık Stajı Yönetmeliğinin ilgili maddeleri gereğince her zaman stajın kanun ve usule uygun yapılmadığına hükmedebileceği, Yönetmeliğin iptali istenen 5/3. maddesinin stajın kesintisizliği ilkesine aykırı olmayıp tam tersine, avukatlık stajı yapan kamu personelinin mesailerinin avukatlık stajı yapmalarına fiilen engel olmasının önüne geçilmesi için getirilmiş bir düzenleme olduğu, bu açıdan da mevzuata aykırılık olmadığı, yasal dayanaktan yoksun davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görev Yapanlar ile Sigortalı Olarak Çalışanların Avukatlık Stajı Hakkında Yönetmeliğin yetki yönünden hukuka aykırılığı sebebiyle dava konusu hükümlerinin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava; İzmir Barosu Başkanlığı tarafından, 22/06/2022 tarih ve 31874 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görev Yapanlar ile Sigortalı Olarak Çalışanların Avukatlık Stajı Hakkındaki Yönetmelik'in 5. Maddesinin 3. Fıkrası ile Geçici 1. Maddesinin iptali istemiyle Adalet Bakanlığına karşı açılmıştır.
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 1136 sayılı Avukatlık Kanununun 16. maddesinin ikinci fıkrasının Anayasa'ya uygunluk yönünden değerlendirilmesi:
1136 sayılı Avukatlık Kanununun "Aranacak şartlar" başlıklı 16. Maddesinde "(Değişik: 2/5/2001- 667/11 md.) 3 üncü maddenin (a), (b) ve (f) bentlerinde yazılı koşulları taşıyan ve Hukuk Mesleklerine Giriş Sınavında başarılı olanlardan, stajyer olarak sürekli staj yapmalarına engel işleri ve 5 inci maddede yazılı engelleri bulunmayanlar, staj yapacakları baroya bir dilekçe ile başvururlar." hükmü yer almakta iken; 08/06/2022 tarih ve 7409 sayılı Kanun'un 1. Maddesi ile eklenen fıkra ile;
"(Ek fıkra:8/6/2022-7409/1 md.) Avukatlık stajına fiilen engel olmamak şartıyla herhangi bir işte sigortalı olarak çalışılması avukatlık stajının yapılmasına engel değildir. Adli ve idari yargı hâkim ve savcı adayları ile hâkim ve savcılar hariç olmak üzere, kamu kurum ve kuruluşlarının kadro veya pozisyonlarında görev yapanlar da görevleri sırasında avukatlık stajı yapabilir. İlgili birimlerce stajın yapılması konusunda gereken kolaylık sağlanır. Bu fıkraya ilişkin usul ve esaslar Adalet Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikte düzenlenir." hükmü getirilmiştir.
6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 40. maddesinin 1. fıkrasında, "Bir davaya bakmakta olan mahkeme, bu davada uygulanacak bir kanun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin hükümlerini Anayasaya aykırı görürse veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varırsa;
a) İptali istenen kuralların Anayasanın hangi maddelerine aykırı olduklarını açıklayan gerekçeli başvuru kararının aslını, ... dizi listesine bağlayarak Anayasa Mahkemesine gönderir..." hükmü getirilmiştir.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 2. maddesinde, Cumhuriyetin temel nitelikleri arasında sayılan Hukuk Devleti; insan haklarına saygılı ve bu hakları koruyan, adaletli bir hukuk düzeni kuran ve bunu sürdürmekle kendini yükümlü sayan, bütün işlem ve eylemleri yargı denetimine bağlı olan Devlettir.
Böyle bir düzenin kurulması; yasama, yürütme ve yargı alanına giren tüm işlem ve eylemlerin hukuk kuralları içinde kalması, temel hak ve özgürlüklerin, Anayasal güvenceye bağlanmasıyla olanaklıdır.
'Devletin temel amaç ve görevleri' başlıklı 5. Maddesinde, "Devletin temel amaç ve görevleri, Türk milletinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyeti ve demokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmaktır." hükmü; 'Kanun önünde eşitlik' başlıklı 10. Maddesinde, "Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasi düşünce, felsefi inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşittir.
...
Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz.
Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde (…)[9] kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar." hükmü; 'Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü' başlıklı 11. Maddesinde, "Anayasa hükümleri, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kurallarıdır. Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz." hükmü getirilmiştir.
1136 sayılı Kanun'un, "Yönetmelik" başlıklı 182 maddesinde, "(Değişik:2/5/2001-4667/90 md.) Bu Kanunda düzenlenmesi yönetmeliğe bırakılan hususlar ile Kanunun uygulanabilmesi için yönetmelikte yer alması gereken diğer konuları kapsayan yönetmelikler Türkiye Barolar Birliği Yönetim Kurulu tarafından hazırlanarak Adalet Bakanlığına gönderilir. Yönetmelikler Adalet Bakanlığına ulaştığı tarihten itibaren iki ay içinde karar verilmediği veya onaylandığı takdirde Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girer. (…),(1) Adalet Bakanlığı uygun bulmadığı yönetmelikleri bir daha görüşülmek üzere, gösterdiği gerekçesiyle birlikte Türkiye Barolar Birliğine geri gönderir. Geri gönderilen bu yönetmelikler, Türkiye Barolar Birliği Yönetim Kurulunca üçte iki çoğunlukla aynen kabul edildiği takdirde Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girer, aksi halde onaylanmamış sayılır ve sonuç Türkiye Barolar Birliği tarafından Adalet Bakanlığına bildirilir. 8 inci maddenin altıncı ve yedinci fıkraları hükümleri burada da kıyasen uygulanır...." hükmü ile Avukatlık Kanunu ile ilgili yönetmelikte düzenlemesi gereken hususlarda yetki Türkiye Barolar Birliğine verilmiştir.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 124. maddesine göre yönetmelikler; Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla çıkarılan kural ve tasarruflardır.
Anayasa'nın 135/1. maddesine göre; Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları; "belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzel kişilikleridir”. şeklinde tanımlanmıştır.
Anayasa Mahkemesinin, kamu kurumu niteliğindeki meslek örgütlerinden olan Türk Optisyen-Gözlükçüler Birliği’ni (TOGB’yi) esas alarak, “Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları” başlıklı Anayasanın 135. maddesinde düzenlenen meslek odaları ve birlikleri hakkında değerlendirmeler içeren, 05/07/2018 tarihli, 2018/15 E. ve 2018/78 K. sayılı "iptal" kararında özetle;
Anayasanın 135. maddesinde düzenlenen kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının özerk olduğunu, belli bir mesleğe mensup olanların faaliyetlerini, hizmetin gereklerine ve kamu yararına uygun bir şekilde sürdürmelerini güvence altına alma hedefinin bu özerkliğin sebebini teşkil ettiğini, bu özerkliğin merkezi idareden bağımsız olarak karar ve yürütme organlarını seçebilmeyi kapsadığını, ancak özerkliğin sınırsız olmayıp Devletin idari ve mali denetimini mümkün kıldığını, bununla birlikte bu vesayet yetkisinin kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının özerkliğini anlamsız kılacak şekilde düzenlemelere imkan vermediğini, sonuç olarak merkezi idarenin ve Devletin kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının özerkliği ile bağdaştırılamayacak müdahalelerine yol açabilecek yasal düzenlemelerin Anayasa'nın 135. maddesine aykırı olacağını belirtmiştir.
Bir kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu olmanın yanında, baroların ve Türkiye Barolar Birliği üyeleri avukatların; 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun 6. maddesinin 1/d bendinde, "yargı görevi yapanlar" tanımlamasında yüksek mahkemeler, adlî ve idarî mahkemeler üye ve hakimleri ile Cumhuriyet savcısı yanında dahil edilmiş olması ve yargının kurucu unsurlarından olan bağımsız savunmayı serbestçe temsil ettiği yasa hükmü ile belirlenmiş olması sebebiyle, avukatların stajı da dahil hakları ve yetkileri konusunda yapılacak yasal düzenlemelerde “yargı bağımsızlığı” ilkesi de dikkate alınarak yetkinin Türkiye Barolar Birliğine bırakılması gereği ortaya çıkmaktadır.
Hukuk devletinde temel ilke, vatandaşların objektif ve genel kurallarla korunmasıdır. Öte yandan, kanunların genelliği ilkesi; kanunların, aynı özellikleri taşıyan olaylara ve aynı durumda bulunan herkese uygulanabilecek biçimde düzenlenmelerini zorunlu kılar.
Buna göre; kanun koyucunun daima göz önünde bulundurması gereken husus, kamu yararı düşüncesi olmalıdır. Kamu yararının söz konusu olmadığı bir alanda sadece özel çıkarlar
için ya da kişi ya da belli bir grubun yararı gözetilerek kural getirilmesinin, hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmayacağı Anayasa Mahkemesinin çeşitli kararlarında açıkça vurgulanmıştır.
Şu halde; kanun hükümlerinin, her şeyden önce genel nitelikte olması, kimlikleri önceden belli kişi veya gruplara yönelmemesi, herkes için nesnel hukukî durumlar öngörmesi ve aynı hukukî durumda bulunan kişilere ayrım gözetilmeksizin uygulanabilir olması gerekmektedir. AKimlikleri önceden belirli kişilere ve guruplara yönelen kanun hükümleri kanunların genelliği ve yasa önünde eşitlik ilkelerine aykırı düşecektir.
Bakılan uyuşmazlıkta; kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapanlar ile sigortalı olarak çalışanların avukatlık stajının diğerlerinden ayrılarak lehte gibi görülmekle birlikte aslında belirsiz ve karmaşaya sebep olacak hale getirildiği, stajın amacına uygun yapılıp yapılamayacağının işyerlerinin insiyatifine bırakıldığı ve dolayısıyla kamu kurum ve kuruluşlarında çalışanlar ve sigortalı çalışan stajyerler ile diğer avukat stajyerleri arasında yapılan ayrımın, kamu yararı ile bir ilişkisi olmadığı, haklı bir nedene dayanmadığı ve kanun önünde eşitlik ilkesini ihlâl ettiği kanaatine ulaşılmıştır.
Bu durumda; aynı hukuki durumda olan stajyer avukatların bir kısmını ayırarak diğer stajyerlere göre ayrıcalıklı hale getirmek eşitlik ilkesine aykırı olduğu gibi, 1136 sayılı Kanun'un 182. maddesi uyarınca yetkili olan Türkiye Barolar Birliğinin hazırladığı yönetmeliği inceleyip yeniden görüşülmesi için Birliğe (TBB) gönderme yetkisi olan ve bu göndermeden sonra Birlik tarafından Adalet Bakanlığının istediği yönde değişiklik yapılmaz ise dava açma yetkisi de bulunan Adalet Bakanlığına; stajyer avukatların bir kısmını ayırıp onlarla ilgili ayrı bir staj yönetmeliği hazırlama yetkisinin verilmesi, Anayasanın yukarıda yer verilen 135. maddesine ve yine Anayasanın 2. maddesinde yer alan Hukuk Devleti ilkesi kapsamında, hukuki güvenlik, hukuki belirlilik ve istikrar ilkelerine de aykırıdır.
Açıklanan nedenlerle; dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 1136 sayılı Avukatlık Kanununun 16. maddesinin ikinci fıkrasının iptali için itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulması gerekmektedir.
Anayasaya aykırılık görüşünün 8. Daire tarafından yerinde görülmeyerek, işin esasına geçilmesi halinde ise;
Anayasa'nın 125. maddesinin dördüncü fıkrasının ilk cümlesinde ve 2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde açıkça ifade edildiği gibi; idari işlemler üzerindeki yargısal denetim, bu işlemlerin hukuka uygunluğunun saptanmasıyla sınırlıdır. İdarenin takdir yetkisinin denetimine yargı organları yönünden getirilen ve idari işlemleri yalnızca hukuka uygunluk açısından denetlenebilecekleri biçiminde ifade edilen kural, aynı zamanda idarenin takdir yetkisinin kullanılmasında uyması gereken sınırları da belirlemiş olmaktadır.
İdari faaliyetlerin temel ve ortak amacı, kamu yararını gerçekleştirmektir. İdarenin bu amacı sağlamak için yapacağı işlem ve eylemlerin türünü, zamanını ve yöntemini belirlemekte sahip bulunduğu takdir yetkisinin sınırsız olmadığı ve yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden yargı denetimine tabi bulunduğu idare hukukunun temel ilkelerindendir.
Başka bir deyişle; idarelerin belirli bir kamu hizmetinin etkili ve verimli bir biçimde yürütülmesi, kamu yararının daha somut bir biçimde ortaya konulması için birden çok seçenekten birisini tercihte takdir yetkisiyle donatıldıkları durumda idari yargı organlarının bu yetkisini hukuka uygun olarak kullandığının saptanması koşuluyla idareyi bu seçeneklerden birisini tercihe zorlayacak ya da belli bir yönde işlem veya eylem tesisine zorunlu kılacak biçimde yargı kararı vermeleri Anayasa ve 2577 sayılı Kanun'un yukarıda belirtilen ilkeleriyle bağdaştırılamaz.
Ancak; idarelere, yaptıkları düzenlemelerde takdir yetkisi tanınmakla birlikte, bu yetkinin sınırsız kullanımı da söz konusu değildir. İdareler; eşitlik, kamu yararı, hizmet gerekleri, hak ve nesafet ilkelerine göre takdir yetkisini kullanmakla yükümlüdürler.
Kamu yararı kavramı; tüm Devlet organlarının işlem ve eylemlerinin genel nitelikteki amacını ve aynı zamanda nedenini oluşturmakta, çeşitli hak ve özgürlükler açısından bir sınırlama niteliği de taşımakta olup; bu kavram genel bir ifadeyle bireysel, özel çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yararı ifade etmektedir.
Bu bağlamda; dava konusu yönetmeliğin yetki, sebep ve amaç yönlerinden incelenmesi gerekmektedir.
İdare hukukunda yetkinin; belirli organ ve makamlara Anayasa ve yasalarla tanınmış karar alma gücü olduğu, Kamu Hukuku ilkelerine göre, yasa koyucu tarafından hangi makam ve mercie verilmiş ise, yetkinin ancak o makam ve merci tarafından kullanabileceği, bu özelliği itibarıyla idari işlemin temel unsurlarından olan yetki, aynı zamanda kamu düzenine ilişkin olduğundan, idari işlemlerin, Anayasa ve yasaların yetkili kıldığı idare, makam ve kamu görevlileri tarafından tesis edilmesinin zorunlu olduğu, yetkiyle ilgili İdare hukukunun bilinen bu ilkesine göre yetkili makam yerine bir başka makamın bireysel ya da düzenleyici işlem tesis etmesinin, işlemi yetki yönünden hukuka aykırı hale getireceği açıktır.
Bu halde; yetki aşımı yapılmak suretiyle Adalet Bakanlığının yürürlüğe koymuş olduğu amaç, kapsam, dayanak, yürürlük ve yürütme maddeleri dışında altı maddeden oluşan dava konusu Yönetmelik; Anayasanın 124. ve 135. maddesi ile 1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 182. maddesine aykırı olup; yetki yönünden hukuka uygun bulunmamaktadır.
Diğer yandan; İdareye tanınan takdir yetkisinin, kamu yararı amacına ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanılması zorunludur. Bu hususun, idarenin takdir yetkisi alanı içinde yaptığı işlemlerde hukuken geçerli nedenlere dayanılması ile sağlanacağı, idarenin gösterdiği sebeplerin yargı organınca uygun görülmemesi halinde maksat unsuru yönünden ya da maksat ve sebep unsuru yönünden aykırılık gerekçesiyle iptal edileceği, bir başka anlatımla; idarece işlem tesis gerekçesinin hukuken geçerli bir nedene dayandırılmaması halinde, işlemin tesisinde kamu yararı dışında başkaca bir amaçla hareket edildiği sonucuna ulaşılacağı ve dolayısıyla, buradaki sebep unsuru yönünden hukuka aykırılık durumunun, işlemi maksat unsuru yönünden sakatlayacağı açıktır. (Nuri Alan, Türk İdari Yargısında Yerindelik ve Takdir Yetkisinin Değerlendirilmesi, İdari Yargıda Son Gelişmeler Sempozyumu, (10-11-12 Haziran), Ankara, Danıştay Yayınları,1982, Sf.54-55-56)
Avukatlık Kanunu’nun 1, maddesinde, "Avukatlık, kamu hizmeti ve serbest bir meslektir. Avukat, yargının kurucu unsurlarından olan bağımsız savunmayı serbestçe temsil eder" 15. Maddesinde, "Avukatlık stajı bir yıldır. Stajın bu kısmında yer alan hükümler uyarınca ilk altı ayı mahkemelerde ve kalan altı ayı da en az beş yıl kıdemi olan (bu beş yıllık kıdem hesabına Kanunun 4 üncü maddesinde yazılı hizmette geçen süreler de dahildir.) ve staj yaptığı baroya kayıtlı bir avukat yanında yapılır. Stajın hangi mahkeme ve adalet dairelerinde, ne surette yapılacağı yönetmelikte gösterilir."; 23. Maddesinde, Staj kesintisiz olarak yapılır. Stajyerin haklı nedenlere dayanarak devam etmediği günler, engelin kalkmasından sonraki bir ay içinde başvurduğu takdirde, mahkeme stajı sırasında Adalet Komisyonu, avukat yanındaki staj sırasında ise baro yönetim kurulu kararı ile tamamlattırılır. Stajın yapıldığı yere göre adalet komisyonu başkanı ve baro başkanı, haklı bir engelin bulunması halinde yanında staj yaptığı avukatın da görüşünü alarak stajyere otuz günü aşmamak üzere izin verebilir."; 24. Maddesinde, "Staj, Adalet Komisyonunun, baronun ve yanında çalışılan avukatın gözetimi altında yapılır. Stajyer hakkında, yanında staj gördüğü hakimler, Cumhuriyet savcıları tarafından staj durumu, mesleki ilgisi ve ahlaki durumunu belirten bir belge verilir. Yanında staj görülen avukat tarafından, ilk üç ayın bitiminde ve staj süresinin sonunda da kesin olarak, staj durumunu ve adayın mesleki ilgisi ile ahlaki durumunu da kapsayan bir rapor verir."; 26. Maddesinde, "stajyerler, avukat yanında staja başladıktan sonra, avukatın yazılı muvafakati ile ve onun gözetimi ve sorumluluğu altında, sulh hukuk mahkemeleri, sulh ceza mahkemeleri ile icra tetkik mercilerinde avukatın takip ettiği dava ve işlerle ilgili duruşmalara girebilir ve icra müdürlüklerindeki işleri yürütebilirler."; 27. Maddesinde, "Staj süresince stajyerlere Türkiye Barolar birliğince kredi verilir. Ödenecek kredinin kaynağı; avukatların yetkili mercilere sunduğu vekaletnamelere avukatın yapıştıracağı pul bedelleri ile geri ödemeden gelen paralar ve bunların gelirleridir. ... Bu suretle elde edilecek kaynak avukat stajyerlerinin genel sağlık sigortası primlerinin ödenmesinde kullanılır. Kaynağın yetersizliği durumunda staj kredi fonundan aktarım yapılarak prim ödemesi yapılır. Bu primler Türkiye Barolar Birliği tarafından ödenir." hükümleri getirilmiştir.
Öte taraftan; 13/2/2011 tarihli 6111 sayılı Kanun'un 34. Maddesi ile 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 60. maddesine eklenen sekizinci fıkradaki " 19/3/1969 tarihli ve 1136 sayılı Avukatlık Kanunu uyarınca avukatlık stajı yapmakta olanlardan bu Kanuna göre genel sağlık sigortalısı veya bakmakla yükümlü olunan kişi durumunda olmayanlar staj süresi ile sınırlı olmak üzere genel sağlık sigortalısı sayılır. Bu şekilde genel sağlık sigortalısı sayılanların genel sağlık sigortası primleri Kanunun 82 nci maddesine göre belirlenen prime esas günlük kazanç alt sınırının otuz günlük tutarının %6'sıdır. Bu primler Türkiye Barolar Birliği tarafından ödenir." hükmü ile stajyer avukatlar genel sağlık sigortalısı sayılmışlardır.
1136 sayılı Kanun'un 1, 110 ve 185. maddeleri uyarınca "Avukatlık stajının hukuk bilgilerini bilimsel verilerden ayrılmaksızın ve bilimin yöntemlerini kullanarak somut olaylara uygulayabilen, yargılama süresince yargılama faaliyetinin yönetimine ve kararın oluşumuna etkin biçimde katılabilen, meslek ilke ve kurallarına bağlı, hak arama özgürlüğünün yaşama geçmesi için uğraş veren, insan haklarına saygılı, demokrasi ve hukukun üstünlüğünden ayrılmayan, bağımsız ve özgür avukatların yetişmesi için hukuksal, sanatsal, eğitsel olanakların sağlanması" amacıyla Türkiye Barolar Birliğince hazırlanıp 19/12/2001 tarih ve 24615 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Türkiye Barolar Birliği Avukatlık Staj Yönetmeliğinin 13. maddesinde, "Staj; Baronun, Cumhuriyet Savcısının ve Hakimin denetiminde yapılır. Stajyer, staj eğitim programını aksatmadan; duruşmalarda, keşiflerde, soruşturmalarda, kararın görüşülmesinde ve yazılmasında hazır bulunur. Kendisine verilen dosya ve kararları inceler ve rapor hazırlar.
Stajyerler kendilerine verilen işlerden sorumludur. Ancak stajda, kalem görevlileri, stajyerler ve iş sahipleri arasındaki ilişkilerde karşılıklı saygı esastır. Stajyer meslek onurunu zedeleyecek davranışlardan kaçınmak zorundadır."; 17. Maddesinde, "Avukat, stajyerini hukukun üstünlüğü ilkesine, meslek ilke ve kurallarına bağlı, hukuk bilgilerini somut olaylara uygulayabilecek nitelikte, bağımsız ve özgür bir avukat olarak yetiştirmekle yükümlüdür.
Değişik cümle:RG-9/5/2023-32185) Bu yükümlülük kapsamında avukat, stajyeri Avukatlık Kanununun 23 üncü maddesinde belirtilen duruşmalar ile cezaevi görüşmeleri ve ifade ve sorgu işlemlerine birlikte gitmek, mahkemeler ve idari makamlardaki işleri takip etmek, dava dosyalarını ve yazışmaları düzenlemek imkanını sağlayarak eğitir. Stajyere bu işler dışında bir iş yüklenemez.
Avukat, stajyerin Baro eğitim çalışmalarına katılmasını, devamını ve başarısını denetlemekle yükümlüdür." hükümleri ile devam zorunluluğu olan kesintisiz bir staj öngörülmüş iken; bahse konu Yönetmeliğin 5. Maddesinin dava konusu 3. Fıkrasında, "Kamu kurum ve kuruluşları, stajyerlerin yarı zamanlı, dönüşümlü, vardiyalı, nöbet usulü, uzaktan veya esnek çalışma gibi imkânlardan yararlanmalarını sağlar." hükmü ve yine dava konusu Geçici 1.maddesinde, "Kamuda görev yapan ve aylıksız veya ücretsiz izin almak suretiyle stajına devam edenler, görevlerine dönmeleri halinde stajlarını bu Yönetmelik hükümlerine göre tamamlar." hükmü ile başka bir işte çalışarak staj yapabilme imkanının sağlandığı, kamu kurum ve kuruluşları için stajyerlerin yarı zamanlı, dönüşümlü, vardiyalı, nöbet usulü, uzaktan veya esnek çalışma gibi imkânlardan yararlanmalarını sağlayacağı belirtilirken, sigortalı çalışılan işverenlerin bu hususta ne yapması gerektiği hakkında hiç bir ayrıntının yer almadığı gibi bu belirsizliğin kamu kurumlarının farklı uygulamaları nedeniyle kendi aralarında olduğu gibi kamu kurumları ile özel kişi ve kurumlar arasında da bir karmaşa ve karışıklığa sebep olacak şekilde düzenlendiği ve eşitlik ilkesine aykırı olduğu gibi stajın kesintisiz bir şekilde yapılmasına dair mevzuat hükümlerine de aykırı olduğu açıktır.
Açıklanan nedenlerle; dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 1136 sayılı Avukatlık Kanununun 16. maddesinin ikinci fıkrasının iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması gerektiği; bu görüşün yerinde görülmemesi halinde uyuşmazlık yürürlükte bulunan hükümlere göre sonuçlandırılacağından, yukarıda açıklanan gerekçeler doğrultusunda, “Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görev Yapanlar ile Sigortalı Olarak Çalışanların Avukatlık Stajı Hakkındaki Yönetmelik”in dava konusu edilen 5. maddesinin 3. Fıkrası ile Geçici 1. maddesinin iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ SÜREÇ :
Dava, 08.06.2022 tarih ve 7409 sayılı Kanun'un 1. maddesi ile 1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 16. maddesine eklenen "Avukatlık stajına fiilen engel olmamak şartıyla herhangi bir işte sigortalı olarak çalışılması avukatlık stajının yapılmasına engel değildir. Adli ve idari yargı hâkim ve savcı adayları ile hâkim ve savcılar hariç olmak üzere, kamu kurum ve kuruluşlarının kadro veya pozisyonlarında görev yapanlar da görevleri sırasında avukatlık stajı yapabilir. İlgili birimlerce stajın yapılması konusunda gereken kolaylık sağlanır. Bu fıkraya ilişkin usul ve esaslar Adalet Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikte düzenlenir.” şeklindeki 2. fıkraya dayanılarak hazırlanan 22/06/2022 tarih ve 31874 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görev Yapanlar ile Sigortalı Olarak Çalışanların Avukatlık Stajı Hakkında Yönetmeliğinin 5/3. maddesi ile Geçici 1. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 153. maddesinde; "Anayasa Mahkemesinin kararları kesindir. İptal kararları gerekçesi yazılmadan açıklanamaz. Anayasa Mahkemesi bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenin tamamını veya bir hükmünü iptal ederken, kanun koyucu gibi hareketle, yeni bir uygulamaya yol açacak biçimde hüküm tesis edemez. Kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmi Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez. İptal kararının yürürlüğe girişinin ertelendiği durumlarda, Türkiye Büyük Millet Meclisi, iptal kararının ortaya çıkardığı hukuki boşluğu dolduracak kanun tasarı veya teklifini öncelikle görüşüp karara bağlar. İptal kararları geriye yürümez. Anayasa Mahkemesi kararları Resmi Gazetede hemen yayımlanır ve yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzel kişileri bağlar." kuralına yer verilmiştir.
2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinin a bendinde, "İdari dava türleri şunlardır: İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları," kuralı yer almaktadır.
Dava konusu Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görev Yapanlar ile Sigortalı Olarak Çalışanların Avukatlık Stajı Hakkında Yönetmeliğin "Dayanak" başlıklı 3. maddesi, "Bu Yönetmelik, 19/3/1969 tarihli ve 1136 sayılı Avukatlık Kanununun 16 ncı maddesinin ikinci fıkrasına dayanılarak hazırlanmıştır." hükmündedir.
Anılan Yönetmeliğin dayanağı olduğu belirtilen 1136 sayılı Avukatlık Kanunu’nun 16. maddesine 7409 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle eklenen ikinci fıkra ise, "Avukatlık stajına fiilen engel olmamak şartıyla herhangi bir işte sigortalı olarak çalışılması avukatlık stajının yapılmasına engel değildir. Adli ve idari yargı hâkim ve savcı adayları ile hâkim ve savcılar hariç olmak üzere, kamu kurum ve kuruluşlarının kadro veya pozisyonlarında görev yapanlar da görevleri sırasında avukatlık stajı yapabilir. İlgili birimlerce stajın yapılması konusunda gereken kolaylık sağlanır. Bu fıkraya ilişkin usul ve esaslar Adalet Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikte düzenlenir.” hükmü bulunmaktadır.
Dava konusu Yönetmeliğin dayanak hükmü olan 1136 sayılı Avukatlık Kanunu’nun 16. maddesinin 2. fıkrasının iptaline karar verilmesi istemiyle açılan davada; Anayasa Mahkemesi'nin 23.01.2024 tarih ve E:2023/63 K:2024/15 sayılı kararı ile; “(…) Kanun’un 16. Maddesinin İkinci Fıkrasının Üçüncü Cümlesinin İncelenmesi; (…) Kamu personeline, avukatlık stajı yapması için gereken kolaylığın sağlanması hususunda ilgili birimlerin -personel mevzuatı da dahil olmak üzere- tabi olduğu mevzuata uygun davranması gerektiği açıktır. Bu kapsamda gerek kamu personeli gerek ilgili birimler gerekse bu konuda ortaya çıkabilecek uyuşmazlıkların çözümü bakımından ilgili kanuni düzenlemeler çerçevesinde stajın yapılması hususunda kamu personeline ne şekilde bir kolaylık sağlanabileceğinin herhangi bir tereddüde yer vermeyecek biçimde açık, net ve öngörülebilir şekilde düzenlemesi gerekmektedir. Ancak kural anılan mevzuat çerçevesinde avukatlık stajı yapacak personele ilgili birimlerce nasıl bir kolaylık sağlayacağına ilişkin, ilgili birimlere yol gösterici nitelikte bir düzenleme içermemektedir. Bu durum avukatlık stajının yapılması sırasında sağlanacak kolaylıklarda ilgili birimlerin farklı ve keyfî uygulamalarına da neden olabilecek niteliktedir. Dolayısıyla kuralın belirlilik ve hukuk devleti ilkeleriyle bağdaşmadığı sonucuna ulaşılmıştır. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. maddesine aykırıdır. İptali gerekir. Kanun’un 16. Maddesinin İkinci Fıkrasının Dördüncü Cümlesinin İncelenmesi; (…) Kamu kurum ve kuruluşlarının kadro veya pozisyonlarında görev yapanlara görevleri sırasında avukatlık stajının yapılması konusunda ilgili birimlerce ne şekilde kolaylık sağlanacağının belirlenmediği, bu konuya ilişkin genel ilke ve çerçevenin çizilmediği gözetildiğinde kuralla idareye tanınan sınırsız düzenleme yetkisinin yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesiyle bağdaşmadığı anlaşılmıştır. (…) Anayasa’nın 124. maddesinde de Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir. Anayasa’nın anılan maddesinde kamu kurum ve kuruluşlarına verilen yönetmelik çıkarma yetkisinin hiyerarşi ve idari vesayet yetkisine ilişkin anayasal ilkeler gözetilerek, yönetmelik çıkaracak kamu kurum ve kuruluşunun hiyerarşik yönden kendi astı konumunda bulunan birimlerde hüküm ve sonuç doğuracak şekilde kullanılması gerektiği açıktır. Dolayısıyla kamu kurum ve kuruluşlarına, hiyerarşi ve idari vesayet yetkilerini aşacak biçimde yönetmelik çıkarma yetkisi verilmesi Anayasa’ya uygun olmaz. Dava konusu kural, kamu kurum ve kuruluşlarının kadro veya pozisyonlarında görev yapanların görevleri sırasında avukatlık stajı yapabilme imkânına ilişkin usul ve esasların Adalet Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenmesini öngörmektedir. Kuralla, Adalet Bakanlığına tanınan yetki sadece Adalet Bakanlığı hiyerarşisine dahil olan birimler yönünden değil Türk idari teşkilatına dahil tüm birimler yönünden bağlayıcı nitelik taşıyan düzenleme ihdas edilmesini kapsamaktadır. Adalet Bakanlığının kendi hiyerarşisi altında bulunmayan birimleri de bağlayıcı nitelikte yönetmelik çıkarma yetkisiyle donatılması Anayasa’nın 123. ve 124. maddelerine aykırıdır. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 7., 123. ve 124. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.” gerekçesiyle söz konusu fıkranın 3. ve 4. cümlelerinin iptaline karar verilmiştir.
Anılan kararla, kamu kurum ve kuruluşlarının kadro veya pozisyonlarında görev yapanların görevleri sırasında avukatlık stajı yapabilme imkanına ilişkin usul ve esasların belirlenmesi konusunda Adalet Bakanlığına yetki veren dayanak hükmün hukuka aykırılığı Anayasa Mahkemesince ortaya konulmuştur.
İdari işlemin temel unsurlarından olan yetki, aynı zamanda kamu düzenine ilişkin olduğundan idari işlemlerin, Anayasa ve yasaların yetkili kıldığı idare, makam ve kamu görevlileri tarafından tesis edilmesi zorunlu olup, yetkili makam yerine bir başka makamın bireysel ya da düzenleyici işlem tesis etmesinin işlemi yetki yönünden hukuka aykırı hale getireceği açıktır.
Bu itibarla; anılan Anayasa Mahkemesi kararında da belirtildiği üzere yetkisiz makan olan Adalet Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulmuş olan ve dayanak hükmü iptal edilen Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görev Yapanlar ile Sigortalı Olarak Çalışanların Avukatlık Stajı Hakkında Yönetmeliğinin dava konusu olan 5/3. maddesi ve Geçici 1. maddesinin iptali gerekmektedir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görev Yapanlar ile Sigortalı Olarak Çalışanların Avukatlık Stajı Hakkında Yönetmeliğinin 5/3. ve Geçici 1. maddelerinin İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 17/04/2025 tarihinde karar verildi.