T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2022/6822
Karar No : 2025/3144
DAVACI : ... Birliği
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU :
31/08/2022 tarih ve 31939 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğretim Kurumlarına Ait Birimlerde Görevli Sağlık Çalışanlarına Karşı İşlenen Suçlar Nedeniyle Yapılacak Hukuki Yardımın Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin tamamının iptali ile dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 54. maddesi ile 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 14. maddesinin ikinci fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasıyla iptali için itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmasına karar verilmesi istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 663 sayılı KHK'nın 54. maddesinin, 659 sayılı KHK ile belirlenmiş olan hukuk hizmetinin kapsamı ile kamu avukatının üstlendiği görev sınırlarını genişlettiği, bu suretle angarya yasağı ve eşitlik ilkesine aykırılık oluşturduğu, öte yandan 1136 sayılı Avukatlık Kanununun 38. maddesi başta olmak üzere avukatın hak ve ödevlerini düzenleyen ilgili hükümlere ve TBB Meslek Kurallarına aykırı uygulamaların gelişmesine sebebiyet verebilecek düzenlemeler içerdiği, bu nedenle dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 663 sayılı KHK'nın 54. maddesinin Anayasanın 2., 5., 18. ve 48. maddelerine aykırılık teşkil ettiği, öte yandan dava konusu Yönetmeliğin 11. maddesinde atıf yapılan 659 sayılı KHK'nın 14. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinde yer verilen, idareler lehine takdir edilen vekalet ücretinin anılan maddede öngörülen dağıtım sonunda arta kalan tutarın üçüncü bütçe yılı sonunda ilgili idarenin bütçesine gelir kaydedileceğine ilişkin hükmün 1136 sayılı Avukatlık Kanununun 164. maddesinde yer alan tarifeye dayanılarak karşı tarafa yüklenecek vekalet ücretinin avukata ait olduğuna ilişkin kurala ve Anayasanın 2., 5., ve 35. maddeleri ile Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin mülkiyet hakkını düzenleyen hükümlerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Dava konusu Yönetmelikle avukatlara iradeleri ve görev aldıkları kurumlar dışında diğer üçüncü kişilere vekaletname ibrazı gerekmeksizin vekil olmalarının zorunlu kılındığı, bu durumun 1136 sayılı Kanunun 1. maddesinde yer alan avukatlığın mahiyeti ile bağdaşmadığı, Anayasanın 18. maddesinde yer alan angarya yasağı ile 48. maddesinde belirtilen çalışma ve sözleşme hürriyetine aykırılık teşkil ettiği belirtilmiştir.
Öte yandan Üniversitelerde görev yapan mağdur sağlık personeline yapılacak hukuki yardım sonrasında kamu görevlisinin idareye karşı veya idarenin aynı kamu görevlisine karşı başvuracağı dava yolunda tarafların bu defa karşılıklı davacı/davalı konumunda olmasının hukuk güvenliğini zedeleyeceği, avukatın da menfaati zıt tarafa avukatlık hizmeti sunmak durumunda kalabileceği belirtilmiştir.
Diğer taraftan, 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 4/2. maddesi gereği Hukuk Birimlerinin muhakemat hizmetleri kapsamında idarenin taraf olduğu adli ve idari davalarda, iç ve dış tahkim yargılamasında, icra işlemlerinde ve yargıya intikal eden diğer her türlü hukuki uyuşmazlıklarda idareyi temsil edeceği, dava ve icra işlemlerini vekil sıfatı ile takip edeceği açıkça düzenlendiğinden üniversite kadrosunda bulunan bir avukatın mağdur vekili sıfatıyla işlem yapmasının 659 sayılı KHK hükümlerine de aykırı olduğu belirtilmiştir.
Ceza yargılaması sürecinde mağdur katılanın özgür iradesiyle avukat seçebileceği gibi 5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanununun 234. maddesi gereği mağdurun baro tarafından kendisine avukat görevlendirilmesini isteme hakkının da bulunduğu, CMK sisteminde görev alan avukatların saha tecrübeleri de dikkate alındığında daha nitelikli hukuki destek alınmasının sağlanabileceği, ayrıca dava konusu Yönetmelikle idareyi temsil ile yükümlü vekillere, mağdur olan sağlık çalışanlarının ceza davalarının takibinin de verilmesiyle birlikte serbest çalışan avukatların iş alanlarına da müdahale edildiği, diğer taraftan sağlık çalışanlarının daha nitelikli hukuki hizmet alabilmeleri için Serbest Çalışan Avukatlardan Hizmet Satın Alınmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik hükümleri çerçevesinde doğrudan temin yöntemiyle idarelerin hizmet alımı yoluna gidebileceği, mağdur sıfatıyla vekil hizmetinden yararlanma imkanından sadece belirli kesim kamu görevlilerinin faydalandırılmasının eşitlik ilkesine aykırı olduğu ve çalışma barışını bozabileceği öne sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığı; esasa ilişkin olarak, 663 sayılı KHK'nın 54. maddesinde yer alan düzenlemede önceden Sağlık Bakanlığına bağlı sağlık kuruluşlarında çalışan sağlık personeline karşı görev sırasında veya görev nedeniyle işlenen suçlar hakkında öngörülen hukuki yardımın, 2018 yılında getirilen ek fıkra ile aynı kamu görevini üstlenen üniversitelerin sağlık personeline de sağlanmasının öngörüldüğü, düzenlemelerin kesintisiz bir şekilde sürdürülmesi gereken sağlık hizmetinin yürütülmesi ve risk altında çalışan sağlık personeline hukuki güvence sağlamak amacıyla yapıldığı, benzer düzenlemelere 3713 sayılı Terörle Mücadele Kanunu, 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu, 2559 sayılı Polis Vazife ve Selahiyet Kanunu, 211 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri İç Hizmet Kanunu gibi kanunlarda da yer verildiği, öte yandan hukuki yardımın sadece mağdurun veya yasal mirasçıların talebi halinde sağlanacağı, düzenlemenin serbest avukatlardan hukuki hizmet alınmasına engel olmadığı, Devletin hukuki yardıma ihtiyaç duyan ve suça maruz kalmış sağlık personeline hukuki yardımda bulunmasının Anayasaya ve kanunlara aykırı bir yönünün bulunmadığı savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : 659 sayılı KHK hükümleri gereği muhakemat ve hukuki danışmanlık görevi bulunan üniversitenin kadrolu avukatlarının kamu görevlisi statüsünde bulunduğu ve kamu hizmeti yürüttüğü, bu statüye rıza ile girilmiş ise de görev tanımlarının, bünyesinde çalıştığı idarenin taraf olduğu hukuki uyuşmazlıklarda 659 sayılı KHK hükümleri gereği idareyi vekil sıfatıyla temsil ile sınırlı olduğu, bunun dışında idarenin sunduğu sağlık hizmeti dolayısıyla yine aynı idarenin bir başka personelinin ceza davalarında mağdur-müşteki-katılan sıfatlarıyla ceza davalarında temsili noktasında ilgili avukatların görev tanımları dışında temsil ile yükümlü kılınamayacağı, ayrıca temsil yükümlülüğüne aykırı davranışın idari ve cezai sorumluluğa da sebep olabileceği dikkate alındığında, dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 663 sayılı KHK'nın 54/2. maddesinde yer alan düzenlemenin Anayasanın 18. maddesinde belirtilen zorla çalıştırma yasağı kapsamında kaldığı görüldüğünden; anılan düzenleme yönünden 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 40/1. maddesi uyarınca itiraz yolu ile Anayasa Mahkemesine başvurulması ve bu başvuru sonucunda verilecek karara göre uyuşmazlığın çözümlenmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava; 31.08.2022 tarih ve 31939 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğretim Kurumlarına Ait Birimlerde Görevli Sağlık Çalışanlarına Karşı İşlenen Suçlar Nedeniyle Yapılacak Hukuki Yardımın Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin tamamının iptali ve dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 54. maddesi ile 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 14. maddesinin ikinci fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasıyla iptali için itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmasına karar verilmesi istemiyle açılmıştır.
Dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesinde, Yönetmeliğin amacının, yükseköğretim kurumlarında sağlık hizmeti sunumu sırasında veya bu görevlerinden dolayı sağlık çalışanlarına karşı işlenen suçlar sebebiyle çalışanların veya kanuni mirasçılarının talebi üzerine yükseköğretim kurumları tarafından yapılacak hukuki yardıma ilişkin usul ve esasları belirlemek olduğu; 2. maddesinde, Yönetmeliğin, yükseköğretim kurumlarına ait birimlerde görev yapan sağlık çalışanlarına karşı sağlık hizmeti sunumu sırasında veya bu görevlerinden dolayı işlenen suçlar sebebiyle ceza hukuku kapsamında yürütülmekte olan işlemleri ve davaları kapsadığı; 6. maddesinde, sağlık hizmeti sunumu sırasında veya bu hizmetten dolayı bu Yönetmelik kapsamındaki mağdura karşı işlendiği iddia edilen suçlara ilişkin soruşturma ve kovuşturmalarda; üniversite kadrosunda bulunan avukatlar, ayrıca vekaletname ibrazı gerekmeksizin mağdurun veya kanuni mirasçılarının vekili sıfatıyla işlem yapmaya yetkili olduğu; 7. maddesinde, sağlık hizmeti sunumu sırasında veya bu görevlerinden dolayı mağdura karşı kanunlarda suç olarak tanımlanan fiillerin işlenmesi halinde bu fiillerin sağlık birimi yöneticisi tarafından adli mercilere, Sağlık Bakanlığı tarafından kurulan sisteme ve üniversite hukuk birimine gecikmeksizin bildirileceği, mağdur tarafından da bu bildirimin yapılabileceği; 8. maddesinde, sağlık birimi yöneticisi tarafından kendilerine bildirim yapılan üniversite hukuk müşavirliğince, işlenen suçtan mağdur olana veya vefatı halinde kanuni mirasçılarına bir avukatın hukuki yardımını isteyip istemediğini soracağı ve talep doğrultusunda hareket edeceği, ayrıca mağdur veya kanuni mirasçıların da, ilgili sağlık birimine hukuki yardım talebini bildirebileceği, sağlık birimi yöneticisinin bu talebi gecikmeksizin hukuki yardım yapmakla görevli ve yetkili birimlere intikal ettireceği; 9. maddesinde, hukuki yardım talebine ilişkin taleplerin gereği yapılmak üzere kendilerine intikalini müteakip üniversite hukuk müşavirliği tarafından yapılacak inceleme neticesinde talebin bu Yönetmelik kapsamında bulunmadığının değerlendirilmesi halinde durumun gerekçeli bir yazı ile rektörlüğe, sağlık birimi yöneticisine ve talepte bulunana derhal bildirileceği, bu bildirim üzerine ilgilinin itiraz etmesi halinde itirazın Rektörlük tarafından 7 gün içinde incelenerek karar verileceği, bu kararın idari açıdan kesin bir karar olduğu ve üniversite hukuk müşavirliğince bu karar çerçevesinde işlem tesis edileceği; 10. maddesinde, İdarece yapılacak hukuki yardımın; mağdurun veya kanuni mirasçılarının hukuki yardım talebini geri alması, adli mercilerce yapılacak tahkikat neticesinde mağdurun sanık durumuna gelmesi hallerinde sona ereceği; 11. maddesinde ise; bu Yönetmelik kapsamında yapılacak hukuki yardıma bağlı olarak Devlet üniversitelerinde Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca lehe hükmedilecek vekalet ücretleri hakkında 26/9/2011 tarihli ve 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 14 üncü maddesinin uygulanacağı düzenlenmiştir.
Anayasa'mızın "Zorla çalıştırma yasağı" başlıklı 18. maddesinde, hiç kimsenin zorla çalıştırılamayacağı, angaryanın yasak olduğu, şekil ve şartları kanunda düzenlenmek üzere hükümlülük veya tutukluluk süreleri içindeki çalıştırmalar; olağanüstü hallerde vatandaşlardan istenecek hizmetler; ülke ihtiyaçlarının zorunlu kıldığı alanlarda öngörülen vatandaşlık ödevi niteliğindeki beden ve fikir çalışmalarının, zorla çalıştırma sayılmayacağı hükmü yer almıştır.
1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun "Avukatlığın mahiyeti" başlıklı 1. maddesinde, avukatlığın kamu hizmeti ve serbest bir meslek olduğu, avukatın, yargının kurucu unsurlarından olan bağımsız savunmayı serbestçe temsil ettiği ; "Avukatlığın amacı" başlıklı 2. maddesinde de, avukatlığın amacının, hukuki münasebetlerin düzenlenmesini, her türlü hukuki mesele ve anlaşmazlıkların adalet ve hakkaniyete uygun olarak çözümlenmesini ve hukuk kurallarının tam olarak uygulanmasını her derecede yargı organları, hakemler, resmi ve özel kişi, kurul ve kurumlar nezdinde sağlamak olduğu, avukatın bu amaçla hukuki bilgi ve tecrübelerini adalet hizmetine ve kişilerin yararlanmasına tahsis edeceği hükmüne yer verilmiştir.
659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa ekli (I) sayılı cetvelde yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile (II) sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idarelerin hukuk hizmetlerinin etkin, verimli ve usul ekonomisine uygun bir şekilde yerine getirilmesi amacıyla ve kapsama dahil olan tüm kamu idarelerinde hukuk hizmetlerinin yürütülmesinde uygulama birliğini sağlamak amacıyla çıkarıldığı, bu hususta genel bir çerçeve çizilerek usul ve esasların belirlendiği açık olup, söz konusu KHK hükümlerinin uygulanabilmesi için adli-idari davalar, tahkim yargılamaları, icra işlemleri ve yargıya intikal etmiş her türlü hukuki uyuşmazlıklarda taraflardan en az birini KHK kapsamına dahil bir idarenin teşkil etmesi gerektiği, bu uyuşmazlıklarda idareyi temsil etme, dava ve icra işlemlerini vekil sıfatıyla takip etme yetkisinin ise idarelerin hukuk birimlerinde görevli amirler, hukuk müşavirleri, muhakemat müdürleri ve avukatlara ait olduğu anlaşılmaktadır.
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 663 sayılı KHK'nın 54. maddesinin ikinci fıkrasında, aynı maddenin birinci fıkrasına atfen Devlet ve vakıf üniversitelerine ait birimlerde görevli sağlık çalışanlarına sağlık hizmetinin sunumu sırasında veya bu görevlerden dolayı personele karşı işlenen suçlar sebebiyle ceza hukuku kapsamında yürütülmekte olan işlemler ve davalarda personelin talebi üzerine ilgili üniversite tarafından hukuki yardım yapılacağı, yine birinci fıkraya yapılan atıf sebebiyle ve fakat dava konusu Yönetmelikte "avukatlar" ile sınırlandırılması sonucu bu hukuki yardımın ilgili üniversite kadrolarında bulunan avukatlar tarafından ilgili personelin vekili sıfatıyla yapılacağı kurala bağlanmıştır.
Buna göre, yükseköğretim kurumlarında sağlık hizmeti sunumu sırasında veya bu görevlerden dolayı sağlık çalışanlarına karşı işlenen suçlar sebebiyle yükseköğretim kurumları tarafından mağdur statüsünde bulunan suça maruz kalan sağlık çalışanlarına veya bunların vefatı halinde kanuni mirasçılarına yine aynı üniversitenin kadrosunda bulunan ve esasen 659 sayılı KHK hükümlerine tabi ve bu nedenle de ilgili üniversitenin taraf olduğu uyuşmazlıklarda idaresini temsilen görev almakla yükümlü avukatların görev sınırlarının 663 sayılı KHK'nın 54/2. maddesi ile genişletildiği gibi sağlık hizmeti sunumu yapan Devlet ve Vakıf Üniversitelerinin hukuk birimlerinde görevli personeller aleyhine 659 sayılı KHK'nın çizdiği genel çerçevenin de dışına çıkıldığı açıktır.
Anayasa’nın 18. maddesinin gerekçesinde “Çalışma, iş görme kişinin serbest iradesiyle yüklendiği bir faaliyet, diğer bir deyimle serbest iradeyle üstlenilen bir yüktür. Bu yükün kişiye zorla kabul ettirilmesi, kendisinin, iradesi dışında bir faaliyette bulunmaya mecbur bırakılması hem kişi hürriyetiyle bağdaşmayan bir husustur; hem de bu duruma sokulan kişi için bir eziyet teşkil eder. Bu nedenledir ki maddenin birinci fıkrası zorla çalıştırmayı yasaklamaktadır.” ifadeleriyle zorla çalıştırma kavramı tanımlanmıştır.
Anayasa Mahkemesine 18. maddenin ihlali iddiasıyla yapılan bazı başvurularda hangi hallerin 18. madde kapsamında yer almadığı belirlenmiş olup Mahkemece, bir kişinin zorla çalıştırma yükümlülüğüne gireceğini bilerek serbest iradesiyle bir tercihte bulunması halinde zorla çalışmanın söz konusu olmayacağı, yine bir kişinin serbest iradesiyle özel hukuk sözleşmesi akdetmesi veya kamu görevlisi olmak isteyerek bir statüye girmesi sonucunda kanunlarca çalışma zorunluluğu öngörülmesi durumunun zorla çalıştırma sayılmayacağı, açıkça tanımlanabilen bir iş veya tanımlanmasa bile öngörülebilen bir iş söz konusu ise rızanın mevcut olduğu, yine çalışmanın sözleşmeye dayalı ve ücret mukabili olması karşısında başvurunun 18. madde kapsamında bulunmadığı yönünde değerlendirmelerde bulunulmuştur.
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı 663 sayılı KHK'nın 54/2. maddesiyle getirilen suça maruz kalmış sağlık çalışanlarına yapılacak hukuki yardımda ilgili üniversitenin hukuk biriminde görevli avukatlara temsil yükümlülüğü getirilmesi hususunun Anayasa Mahkemesinin konuya ilişkin yaklaşımı ile birlikte ele alınması durumunda; ilgili üniversitenin hukuk biriminde bulunan, 659 sayılı KHK hükümleri gereği muhakemat ve hukuki danışmanlık görevi bulunan kadrolu avukatların kamu görevlisi statüsünde bulunduğu ve kamu hizmeti yürüttüğü, bu statüye rıza ile girilmiş ise de görev tanımının, bünyesinde çalıştığı idarenin taraf olduğu hukuki uyuşmazlıklarda 659 sayılı KHK hükümleri gereği idareyi vekil sıfatıyla temsil ile sınırlı olduğu, bunun dışında idarenin sunduğu sağlık hizmeti dolayısıyla yine aynı idarenin bir başka personelinin ceza davalarında mağdur-müşteki-katılan sıfatlarıyla ceza davalarında temsili noktasında ilgili avukatların görev tanımları dışında temsil ile yükümlü kılınamayacağı, ayrıca temsil yükümlülüğüne aykırı davranışın idari ve cezai sorumluluğa da sebep olabileceği değerlendirildiğinde, düzenlemenin Anayasanın 18. maddesinde belirtilen zorla çalıştırma yasağı kapsamında kaldığı sonucuna ulaşılmaktadır.
Öte yandan dava konusu Yönetmeliğin 11. maddesinde, Yönetmelik kapsamında yapılacak hukuki yardıma bağlı olarak Devlet üniversitelerinde Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca lehe hükmedilecek vekalet ücretleri hakkında 659 sayılı KHK'nın 14. maddesinin uygulanacağı kurala bağlanmış olup; bu Yönetmelik kapsamında ilgili üniversitenin kadrolu avukatları tarafından yapılacak hukuki yardımlarda idare taraf sıfatını haiz olmadığından vekalet ücretinin aidiyeti hususunda 659 sayılı KHK hükümlerinin uygulanma imkanı bulunmadığı gibi; 1136 sayılı Avukatlık Kanununun 164. maddesinin son fıkrasında yer alan "Dava sonunda, kararla tarifeye dayanılarak karşı tarafa yüklenecek vekalet ücreti avukata aittir." hükmü karşısında anılan düzenlemenin Anayasanın 35. maddesinde yer alan mülkiyet hakkını ihlal ettiği de tartışmasızdır.
Bu nedenle dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 663 sayılı KHK'nın 54/2. maddesi yönünden 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 40/1. maddesi uyarınca itiraz yolu ile Anayasa Mahkemesine başvurulması gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yükseköğretim Kurumlarına Ait Birimlerde Görevli Sağlık Çalışanlarına Karşı İşlenen Suçlar Nedeniyle Yapılacak Hukuki Yardımın Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin iptali istemi hakkında Anayasa Mahkemesine yapılacak başvuru sonucu verilecek kararının sonucuna göre bir karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ SÜREÇ :
Dava konusu Yükseköğretim Kurumlarına Ait Birimlerde Görevli Sağlık Çalışanlarına Karşı İşlenen Suçlar Nedeniyle Yapılacak Hukuki Yardımın Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik, 02/11/2011 tarih ve 28103 Mükerrer sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 663 sayılı Sağlık Alanında Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Hukuki yardım" başlıklı 54. maddesinin ikinci fıkrasına dayanılarak hazırlanmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarenin davanın süresinde açılmadığına ilişkin itirazı yerinde görülmeyerek işin esasına geçildi.
ESAS YÖNÜNDEN:
Anayasa'ya Aykırılık İddiasının İncelenmesi:
Davacının Anayasa'ya aykırılık iddiası ciddi görülmemiştir.
İlgili Mevzuat:
Anayasanın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinin 1. fıkrasında, "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." düzenlemesine yer verilmiştir.
02/11/2011 tarih ve 28103 Mükerrer sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin "Hukuki yardım" başlıklı 54. maddesinde; "(1) Bakanlık ve bağlı kuruluşlarında; sağlık hizmeti sunumu sırasında veya bu görevlerden dolayı personele karşı işlenen suçlar sebebiyle ceza hukuku kapsamında yürütülmekte olan işlemler ve davalarda personelin talebi üzerine Bakanlık ve bağlı kuruluşlarınca hukuki yardım yapılır. (Ek cümle: 04.07.2012 - 6354 S.K/Madde 18) Bakanlık ve bağlı kuruluşları merkez ve taşra teşkilatı ile döner sermaye teşkilatı kadrolarında bulunan hukuk birimi amirleri, hukuk müşavirleri ve avukatlar, ayrıca vekaletname ibraz etmeksizin ilgili personeli vekil sıfatı ile temsil eder. Bu yardımın usul ve esasları Bakanlıkça belirlenir.
(2) (Ek fıkra: 15.11.2018 - 7151 S.K/Madde 38) Devlet ve vakıf üniversitelerine ait birimlerde görevli sağlık çalışanlarına da birinci fıkra çerçevesinde ilgili üniversite tarafından hukuki yardım yapılır. Bu yardımın usul ve esasları Yükseköğretim Kurulu tarafından belirlenir."
659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname'nin "Davalardaki temsilin niteliği ve vekalet ücretine hükmedilmesi ve dağıtımı" başlıklı 14. maddesinde, "Tahkim usulüne tabi olanlar dahil adli ve idari davalar ile icra dairelerinde idarelerin vekili sıfatıyla hukuk birimi amirleri, muhakemat müdürleri, hukuk müşavirleri ve avukatlar tarafından yapılan takip ve duruşmalar için, bu davaların idareler lehine neticelenmesi halinde, bunlar tarafından temsil ve takip edilen dava ve işlerde ilgili mevzuata göre hükmedilmesi gereken tutar üzerinden idareler lehine vekalet ücreti takdir edilir.
(2) İdareler lehine karara bağlanan ve tahsil olunan vekalet ücretleri, hukuk biriminin bağlı olduğu idarenin merkez teşkilatında bir emanet hesabında toplanarak idare hukuk biriminde fiilen görev yapan personele aşağıdaki usul ve sınırlar dahilinde ödenir.
a) Vekalet ücretinin; dava ve icra dosyasını takip eden hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü veya avukata %55’i, dağıtımın yapıldığı yıl içerisinde altı aydan fazla süreyle hukuk biriminde fiilen görev yapmış olmak şartıyla, hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü ve avukatlara %40’ı (...) eşit olarak ödenir.
b) Ödenecek vekalet ücretinin yıllık tutarı; hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü, avukatlar için (10.000) gösterge (...) rakamının, memur aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak aylık brüt tutarının oniki katını geçemez.
c) Yapılacak dağıtım sonunda arta kalan tutar, hukuk biriminde görev yapan ve (b) bendindeki tutarları dolduramayan hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü ve avukatlara ödenir. Bu dağıtım sonunda arta kalan tutar üçüncü bütçe yılı sonunda ilgili idarenin bütçesine gelir kaydedilir.
(3) Hizmet satın alınan avukatlara yapılacak ödemeler bu madde kapsamı dışındadır." hükmü yer almıştır.
Dava Konusu Yönetmeliğin İncelenmesi:
663 sayılı KHK'nın yürürlüğe girdiği 2011 yılındaki ilk halinde 54. maddenin birinci fıkrasında, "Bakanlık ve bağlı kuruluşlarında; sağlık hizmeti sunumu sırasında veya bu görevlerden dolayı personele karşı işlenen suçlar sebebiyle ceza hukuku kapsamında yürütülmekte olan işlemler ve davalarda personelin talebi üzerine Bakanlık ve bağlı kuruluşlarınca hukuki yardım yapılır." hükmü yer almakta olup cümlenin devamına 12/07/2012 tarih ve 28351 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 6354 sayılı Kanunun 18. maddesi ile "Bakanlık ve bağlı kuruluşları merkez ve taşra teşkilatı ile döner sermaye teşkilatı kadrolarında bulunan hukuk birimi amirleri, hukuk müşavirleri ve avukatlar, ayrıca vekaletname ibraz etmeksizin ilgili personeli vekil sıfatı ile temsil eder. Bu yardımın usul ve esasları Bakanlıkça belirlenir." cümlesi eklenmiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin 3. maddesinde, bu Yönetmeliğin 663 sayılı KHK'nın 54/2. maddesine dayanılarak hazırlandığı belirtilmiştir. Anılan maddenin 2. fıkrası, 05/12/2018 tarih ve 30616 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 7151 sayılı Kanunun 38. maddesi ile eklenmiş olup maddenin birinci fıkrasına benzer şekilde Devlet ve vakıf üniversitelerine ait birimlerde görevli sağlık çalışanlarına da birinci fıkra çerçevesinde ilgili üniversite tarafından hukuki yardım yapılacağı, bu yardımın usul ve esaslarının Yükseköğretim Kurulu tarafından belirleneceği ifade edilmiştir.
Normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.
Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında, davalı idarenin düzenleme yetkisinin ve bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının irdelenmesi gerekmektedir.
Dava konusu Yönetmeliğin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı, yükseköğretim kurumlarında sağlık hizmeti sunumu sırasında veya bu görevlerinden dolayı sağlık çalışanlarına karşı işlenen suçlar sebebiyle çalışanların veya kanuni mirasçılarının talebi üzerine yükseköğretim kurumları tarafından yapılacak hukuki yardıma ilişkin usul ve esasları belirlemektir.";
"Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Yönetmelik, yükseköğretim kurumlarına ait birimlerde görev yapan sağlık çalışanlarına karşı sağlık hizmeti sunumu sırasında veya bu görevlerinden dolayı işlenen suçlar sebebiyle ceza hukuku kapsamında yürütülmekte olan işlemleri ve davaları kapsar.";
"Dayanak" başlıklı 3. maddesinde, "Bu Yönetmelik, 11/10/2011 tarihli ve 663 sayılı Sağlık Alanında Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 54 üncü maddesinin ikinci fıkrasına dayanılarak hazırlanmıştır."
"Hukuki yardım yapılacak haller" başlıklı 5. maddesinde, "(1) Üniversitelerde görev yapan mağdura veya bunların vefatı halinde kanuni mirasçılarına bu Yönetmelik kapsamında hukuki yardımda bulunulabilmesi için aşağıda belirtilen hallerin gerçekleşmiş olması gerekir:
a) Sağlık hizmeti sunumu sırasında veya bu görevlerinden dolayı mağdura karşı kanunlarda suç olarak tanımlanan bir fiilin gerçekleştirilmiş olması.
b) Mağdurun veya kanuni mirasçılarının talepte bulunması.
(2) Mağdurun, hukuki yardıma konu olayla ilgili olarak aynı zamanda şüpheli veya sanık durumunda olması halinde kendisine yalnızca mağdur sıfatıyla hukuki yardım yapılır.";
"Vekalet ilişkisi" başlıklı 6. maddesinde, "Sağlık hizmeti sunumu sırasında veya bu hizmetten dolayı bu Yönetmelik kapsamındaki mağdura karşı işlendiği iddia edilen suçlara ilişkin soruşturma ve kovuşturmalarda; üniversite kadrosunda bulunan avukatlar, ayrıca vekaletname ibrazı gerekmeksizin mağdurun veya kanuni mirasçılarının vekili sıfatıyla işlem yapmaya yetkilidir.";
"Bildirim" başlıklı 7. maddesinde, "(1) Sağlık hizmeti sunumu sırasında veya bu görevlerinden dolayı mağdura karşı kanunlarda suç olarak tanımlanan fiillerin işlenmesi halinde bu fiiller sağlık birimi yöneticisi tarafından üniversite hukuk birimine gecikmeksizin bildirilir.
(2) Bu Yönetmelik kapsamında işlenen fiiller, sağlık birimi yöneticisi tarafından adli mercilere ve Sağlık Bakanlığı tarafından kurulan sisteme bildirilir. Mağdur da bu bildirimi yapabilir."
"Talepte bulunulması" başlıklı 8. maddesinde, "(1) Sağlık birimi yöneticisi tarafından kendilerine bildirim yapılan üniversite hukuk müşavirliği, işlenen suçtan mağdur olana veya vefatı halinde kanuni mirasçılarına bir avukatın hukuki yardımını isteyip istemediğini sorar ve talep doğrultusunda hareket eder. Ayrıca mağdur veya kanuni mirasçıları, ilgili sağlık birimine hukuki yardım talebini bildirebilir. Sağlık birimi yöneticisi bu talebi gecikmeksizin hukuki yardım yapmakla görevli ve yetkili birimlere intikal ettirir.
(2) Mağdura karşı, kanunlarda suç olarak tanımlanan bir fiilin işlendiği herhangi bir şekilde öğrenildiğinde, rektörlük tarafından bu Yönetmelik hükümleri resen uygulanır ve mağdurun veya kanuni mirasçılarının hukuki yardım müessesesini etkin bir şekilde kullanabilmesi için gerekli tedbirler alınır."
"Hukuk birimlerince inceleme" başlıklı 9. maddesinde, "(1) Hukuki yardım talebine ilişkin taleplerin gereği yapılmak üzere kendilerine intikalini müteakip üniversite hukuk müşavirliği tarafından yapılacak inceleme neticesinde talebin bu Yönetmelik kapsamında bulunmadığının değerlendirilmesi halinde durum gerekçeli bir yazı ile rektörlüğe, sağlık birimi yöneticisine ve talepte bulunana derhal bildirilir.
(2) Birinci fıkra uyarınca yapılacak bildirim üzerine ilgilinin itiraz etmesi halinde dilekçe ve ekleri en geç yedi gün içerisinde rektörlüğe gönderilir.
(3) Rektörlük tarafından verilecek karar ilgiliye ve üniversite hukuk müşavirliğine gönderilir.
(4) Üçüncü fıkra uyarınca verilecek karar idari açıdan kesin olup, üniversite hukuk müşavirliği bu karar çerçevesinde işlem tesis etmekle yükümlüdür.
(5) Üniversite hukuk müşavirliği, safahatına göre soruşturma veya kovuşturma işlemleri ile alakalı olarak ifası lazım gelen hukuki işlemleri gecikmeksizin başlatır."
"Hukuki yardımın sona ermesi" başlıklı 10. maddesinde, "(1) İdarece yapılacak hukuki yardım;
a) Mağdurun veya kanuni mirasçılarının hukuki yardım talebini geri alması,
b) 5 inci maddenin ikinci fıkrası hariç olmak üzere, adli mercilerce yapılacak tahkikat neticesinde mağdurun sanık durumuna gelmesi,
hallerinde sona erer.
(2) Hukuki yardımın birinci fıkranın (a) bendi uyarınca sonlandırılması halinde durum, sağlık birimi yöneticisine ve soruşturma safhasında yetkili Cumhuriyet savcılığına, kovuşturma safhasında ise yetkili mahkemeye gecikmeksizin bildirilir.";
"Vekalet ücreti" başlıklı 11. maddesinde, "Bu Yönetmelik kapsamında yapılacak hukuki yardıma bağlı olarak Devlet üniversitelerinde Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca lehe hükmedilecek vekalet ücretleri hakkında 26/9/2011 tarihli ve 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 14 üncü maddesi uygulanır." hükümleri yer almaktadır.
Dava konusu Yönetmelik düzenlemelerine bakıldığında; yükseköğretim birimlerinde görev yapan sağlık çalışanlarına karşı sağlık hizmeti sunumu sırasında veya bu görevlerinden dolayı işlenen suçlar sebebiyle ceza hukuku kapsamında yürütülmekte olan işlemler ve davalar nedeniyle talep halinde, mağdur veya kanuni mirasçılarına üniversite kadrosu hukuk müşavirliğinde görevli avukatlarca vekaletname ibrazına gerek olmaksızın hukuki yardım yapılmasına ilişkin usul ve esasların düzenlendiği, söz konusu hukuki yardım için üniversite kadrosunda bulunan avukatların mağdur veya kanuni mirasçılarının vekili sıfatıyla işlem yapmaya yetkili kılındığı, bu haliyle dava konusu Yönetmeliğin dayanağı 663 sayılı KHK'nın 54. maddesinin ikinci fıkrası hükmüne aykırılık içermediği sonucuna varılmaktadır.
Öte yandan davacı tarafından, dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 54. maddesinin, 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile belirlenen hukuk hizmetlerinin kapsamını ve kamu avukatının üstlendiği görev sınırını genişletmesi bakımından angarya yasağına aykırılık oluşturduğu, avukatlara iradeleri ve görev aldıkları kurumlar dışında üçüncü kişilerin vekilliğini üstlenmeleri zorunlu kılındığından bu durumun 1136 sayılı Avukatlık Kanununun 1. maddesinde yer alan avukatlığın mahiyeti ile bağdaşmadığı ifade edilmekte ise de; düzenlemeyle tıpkı Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşlarında olduğu gibi Devlet ve vakıf üniversitelerine ait birimlerde de sağlık hizmeti sunumu sırasında veya bu hizmetten dolayı sağlık çalışanlarına karşı işlenen suçlar sebebiyle mağdurun veya kanuni mirasçısının talebi halinde sadece "mağdur" statüsü bulunan kişilerin vekili sıfatıyla hukuki yardım için üniversite kadrosunda bulunan avukatların işlem yapmaya yetkili kılındığı anlaşılmakta olup düzenlemenin angarya yasağı kapsamında değerlendirilemeyeceği gibi suça maruz kalan mağdur veya kanuni mirasçıların da soruşturma ve kovuşturma safhalarında kendisini temsil etmesi için serbest çalışan avukatlardan her zaman hukuki hizmet alabileceği açıktır. Yine konusu suç teşkil eden fiillere karşı hukuki yardım yapılmasına yönelik söz konusu düzenlemenin sağlık hizmetlerinin etkin bir şekilde yürütülmesine katkı sağlamak amacıyla getirildiği de dikkate alındığında davacı iddialarına itibar edilmemiştir.
Diğer taraftan, dava konusu Yönetmeliğin 11. maddesi ile Devlet üniversitelerinde görevli avukatlarca dava konusu Yönetmelik kapsamında bulunan mağdur sağlık çalışanlarına veya kanuni temsilcilerine yönelik yapılan hukuksal yardımın neticesinde, hukuki yardımı yapan avukat, serbest çalışmadığından veya hizmet alımı yöntemi ile idarece avukatlık hizmetinden faydalanılmadığından, mahkemece lehe hükmedilecek vekalet ücretinin aidiyeti hususunda aynı maddenin yaptığı atıf ile 659 sayılı KHK'nın 14. maddesinde belirlenen kuralın uygulanmasında da hukuka aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere,
20/03/2025 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY :
(X)- Dava, 31.08.2022 tarih ve 31939 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğretim Kurumlarına Ait Birimlerde Görevli Sağlık Çalışanlarına Karşı İşlenen Suçlar Nedeniyle Yapılacak Hukuki Yardımın Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin tamamının iptali ile dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 54. maddesi ile 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 14. maddesinin ikinci fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasıyla iptali için itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmasına karar verilmesi istemiyle açılmıştır.
663 sayılı Sağlık Alanında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin "Hukuki yardım" başlıklı 54. maddesinin birinci fıkrasında, "Bakanlık ve bağlı kuruluşlarında; sağlık hizmeti sunumu sırasında veya bu görevlerden dolayı personele karşı işlenen suçlar sebebiyle ceza hukuku kapsamında yürütülmekte olan işlemler ve davalarda personelin talebi üzerine Bakanlık ve bağlı kuruluşlarınca hukuki yardım yapılır. (Ek cümle: 04.07.2012 - 6354 S.K/Madde 18) Bakanlık ve bağlı kuruluşları merkez ve taşra teşkilatı ile döner sermaye teşkilatı kadrolarında bulunan hukuk birimi amirleri, hukuk müşavirleri ve avukatlar, ayrıca vekaletname ibraz etmeksizin ilgili personeli vekil sıfatı ile temsil eder. Bu yardımın usul ve esasları Bakanlıkça belirlenir." hükmü yer almaktadır. Maddeye 05.12.2018 tarih ve 30616 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7151 sayılı Sağlıkla İlgili Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 38. maddesiyle "Devlet ve vakıf üniversitelerine ait birimlerde görevli sağlık çalışanlarına da birinci fıkra çerçevesinde ilgili üniversite tarafından hukuki yardım yapılır. Bu yardımın usul ve esasları Yükseköğretim Kurulu tarafından belirlenir." şeklinde ikinci fıkra eklenmiş; dava konusu Yönetmelik, 663 sayılı KHK'nın 54. maddesinin ikinci fıkrasına dayanılarak Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı tarafından çıkarılmıştır.
02.11.2011 tarih ve 28103 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname'nin "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin amacı; genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri (Türkiye Büyük Millet Meclisi, Cumhurbaşkanlığı, Anayasa Mahkemesi, Yargıtay, Danıştay, Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu ve Sayıştay dahil) ve özel bütçeli idarelerin hukuk hizmetlerinin etkili, verimli ve usul ekonomisine uygun şekilde yerine getirilmesine ve bu hizmetlerin yürütülmesinde uygulama birliğinin sağlanmasına yönelik usul ve esasların belirlenmesidir."; "Hukuk birimlerinin görevleri" başlıklı 4. maddesinde, "(1) Hukuk birimleri; idarelerde muhakemat hizmetleri ile hukuk danışmanlığına ilişkin iş ve işlemleri yürütmekle görevli ve sorumludur. (2) Hukuk birimleri muhakemat hizmetleri kapsamında;
a) İdarenin taraf olduğu adli ve idari davalarda, iç ve dış tahkim yargılamasında, icra işlemlerinde ve yargıya intikal eden diğer her türlü hukuki uyuşmazlıklarda idareyi temsil eder, dava ve icra işlemlerini vekil sıfatı ile takip eder.
b) İdarece hizmet satın alma yoluyla temsil ettirilecek dava ve icra takipleri ve tahkim ile ilgili işlemleri koordine eder, izler ve denetler.
(3) Hukuk birimleri hukuk danışmanlığı kapsamında;
a) İdare hizmetleriyle ilgili olarak diğer kamu kurum ve kuruluşları tarafından hazırlanan mevzuat taslaklarını, idare birimleri tarafından hazırlanan mevzuat taslakları ile düzenlenecek her türlü sözleşme ve şartname taslaklarını, idare ile üçüncü kişiler arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin işleri ve idare birimlerince sorulacak diğer işleri inceleyip hukuki mütalaasını bildirir.
b) Anlaşmazlıkları önleyici hukuki tedbirleri zamanında alır, uyuşmazlıkların sulh yoluyla çözümü konusunda mütalaa verir.
c) İdarenin amaçlarını daha iyi gerçekleştirmek, mevzuata, plan ve programa uygun çalışmalarını temin etmek amacıyla gerekli hukuki teklifleri hazırlar.
(4) Hukuk birimleri, hukuki uyuşmazlık değerlendirme komisyonunun sekreterya hizmetlerini ve idaresince verilen diğer görevleri yürütür.
(5) Cumhurbaşkanlığı ve Maliye Bakanlığı hukuk birimlerinin teşkilat kararnamelerindeki hükümler saklıdır.
(6) Teşkilat kanunlarına veya Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine göre hukuk birimi kurulmayan idarelerde, bu Kanun Hükmünde Kararnamede belirtilen hukuk hizmetleri, istihdam edilen avukatlar tarafından yerine getirilir. İdarelerin merkez birimlerinde istihdam edilen avukatlardan birisi, üst yönetici onayı ile hukuk birimi amiri olarak görevlendirilir."; "Takip ve temsil yetkileri ile bunların kapsamı, niteliği ve kullanılması" başlıklı 6. maddesinde, "(...) (2) İdareleri adli ve idari yargıda, icra mercileri ve hakemler nezdinde vekil sıfatıyla doğrudan temsil yetkisi; hukuk birimi amirleri, hukuk müşavirleri, muhakemat müdürleri ve avukatlara aittir."; (...) "(5) İdareleri vekil sıfatıyla temsile yetkili olan hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri ve avukatların bir listesi, idaresince yazılı olarak veya Adalet Bakanlığınca belirlenen esaslar dairesinde elektronik ortamda ilgili Cumhuriyet başsavcılığına, bölge idare mahkemesi başkanlıklarına (...) verilir. Bu listeler, Cumhuriyet başsavcılığı tarafından adli yargı çevresinde, bölge idare mahkemesi başkanlığınca idari yargı çevresinde bulunan mahkemelere gönderilir. Yüksek mahkemeler ve bölge adliye mahkemesindeki duruşmalarda temsil yetkisini kullanacakların isimleri ilgili mahkemelerin başsavcılıklarına veya başkanlıklarına bildirilir. Listede isimleri yer alanlar, baroya kayıt ve vekaletname ibrazı gerekmeksizin idare vekili sıfatıyla her türlü dava ve icra işlemlerini takip edebilirler. Vekil sıfatıyla temsil yetkisi sona erenlerin isimleri anılan mercilere aynı usulle derhal bildirilir."; "Davalardaki temsilin niteliği ve vekalet ücretine hükmedilmesi ve dağıtımı" başlıklı 14. maddesinde, "(1) Tahkim usulüne tabi olanlar dahil adli ve idari davalar ile icra dairelerinde idarelerin vekili sıfatıyla hukuk birimi amirleri, muhakemat müdürleri, hukuk müşavirleri ve avukatlar tarafından yapılan takip ve duruşmalar için, bu davaların idareler lehine neticelenmesi halinde, bunlar tarafından temsil ve takip edilen dava ve işlerde ilgili mevzuata göre hükmedilmesi gereken tutar üzerinden idareler lehine vekalet ücreti takdir edilir.
(2) İdareler lehine karara bağlanan ve tahsil olunan vekalet ücretleri, hukuk biriminin bağlı olduğu idarenin merkez teşkilatında bir emanet hesabında toplanarak idare hukuk biriminde fiilen görev yapan personele aşağıdaki usul ve sınırlar dahilinde ödenir.
a) Vekalet ücretinin; dava ve icra dosyasını takip eden hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü veya avukata %55’i, dağıtımın yapıldığı yıl içerisinde altı aydan fazla süreyle hukuk biriminde fiilen görev yapmış olmak şartıyla, hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü ve avukatlara %40’ı (...) eşit olarak ödenir.
b) Ödenecek vekalet ücretinin yıllık tutarı; hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü, avukatlar için (10.000) gösterge (...) rakamının, memur aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak aylık brüt tutarının oniki katını geçemez.
c) Yapılacak dağıtım sonunda arta kalan tutar, hukuk biriminde görev yapan ve (b) bendindeki tutarları dolduramayan hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü ve avukatlara ödenir. Bu dağıtım sonunda arta kalan tutar üçüncü bütçe yılı sonunda ilgili idarenin bütçesine gelir kaydedilir.
(3) Hizmet satın alınan avukatlara yapılacak ödemeler bu madde kapsamı dışındadır." hükmü yer almaktadır.
Dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesinde, Yönetmeliğin amacının, yükseköğretim kurumlarında sağlık hizmeti sunumu sırasında veya bu görevlerinden dolayı sağlık çalışanlarına karşı işlenen suçlar sebebiyle çalışanların veya kanuni mirasçılarının talebi üzerine yükseköğretim kurumları tarafından yapılacak hukuki yardıma ilişkin usul ve esasları belirlemek olduğu; 2. maddesinde, Yönetmeliğin, yükseköğretim kurumlarına ait birimlerde görev yapan sağlık çalışanlarına karşı sağlık hizmeti sunumu sırasında veya bu görevlerinden dolayı işlenen suçlar sebebiyle ceza hukuku kapsamında yürütülmekte olan işlemleri ve davaları kapsadığı; 6. maddesinde, sağlık hizmeti sunumu sırasında veya bu hizmetten dolayı bu Yönetmelik kapsamındaki mağdura karşı işlendiği iddia edilen suçlara ilişkin soruşturma ve kovuşturmalarda; üniversite kadrosunda bulunan avukatlar, ayrıca vekaletname ibrazı gerekmeksizin mağdurun veya kanuni mirasçılarının vekili sıfatıyla işlem yapmaya yetkili olduğu; Dava konusu Yönetmeliğin 7. maddesinde, sağlık hizmeti sunumu sırasında veya bu görevlerinden dolayı mağdura karşı kanunlarda suç olarak tanımlanan fiillerin işlenmesi halinde bu fiillerin sağlık birimi yöneticisi tarafından adli mercilere, Sağlık Bakanlığı tarafından kurulan sisteme ve üniversite hukuk birimine gecikmeksizin bildirileceği, mağdur tarafından da bu bildirimin yapılabileceği; 8. maddesinde, sağlık birimi yöneticisi tarafından kendilerine bildirim yapılan üniversite hukuk müşavirliğince, işlenen suçtan mağdur olana veya vefatı halinde kanuni mirasçılarına bir avukatın hukuki yardımını isteyip istemediğini soracağı ve talep doğrultusunda hareket edeceği, ayrıca mağdur veya kanuni mirasçıların da, ilgili sağlık birimine hukuki yardım talebini bildirebileceği, sağlık birimi yöneticisinin bu talebi gecikmeksizin hukuki yardım yapmakla görevli ve yetkili birimlere intikal ettireceği; 9. maddesinde, hukuki yardım talebine ilişkin taleplerin gereği yapılmak üzere kendilerine intikalini müteakip üniversite hukuk müşavirliği tarafından yapılacak inceleme neticesinde talebin bu Yönetmelik kapsamında bulunmadığının değerlendirilmesi halinde durumun gerekçeli bir yazı ile rektörlüğe, sağlık birimi yöneticisine ve talepte bulunana derhal bildirileceği, bu bildirim üzerine ilgilinin itiraz etmesi halinde itirazın Rektörlük tarafından 7 gün içinde incelenerek karar verileceği, bu kararın idari açıdan kesin bir karar olduğu ve üniversite hukuk müşavirliğince bu karar çerçevesinde işlem tesis edileceği; 10. maddesinde, İdarece yapılacak hukuki yardımın; mağdurun veya kanuni mirasçılarının hukuki yardım talebini geri alması, adli mercilerce yapılacak tahkikat neticesinde mağdurun sanık durumuna gelmesi hallerinde sona ereceği; 11. maddesinde ise; bu Yönetmelik kapsamında yapılacak hukuki yardıma bağlı olarak Devlet üniversitelerinde Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca lehe hükmedilecek vekalet ücretleri hakkında 26/9/2011 tarihli ve 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 14 üncü maddesinin uygulanacağı düzenlenmiştir.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Zorla çalıştırma yasağı" başlıklı 18. maddesinde, "Hiç kimse zorla çalıştırılamaz. Angarya yasaktır.Şekil ve şartları kanunda düzenlenmek üzere hükümlülük veya tutukluluk süreleri içindeki çalıştırmalar; olağanüstü hallerde vatandaşlardan istenecek hizmetler; ülke ihtiyaçlarının zorunlu kıldığı alanlarda öngörülen vatandaşlık ödevi niteliğindeki beden ve fikir çalışmaları, zorla çalıştırma sayılmaz." hükmü yer almıştır.
1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun "Avukatlığın mahiyeti" başlıklı 1. maddesinde, "Avukatlık, kamu hizmeti ve serbest bir meslektir. Avukat, yargının kurucu unsurlarından olan bağımsız savunmayı serbestçe temsil eder." ; "Avukatlığın amacı" başlıklı 2. maddesinde, "Avukatlığın amacı; hukuki münasebetlerin düzenlenmesini, her türlü hukuki mesele ve anlaşmazlıkların adalet ve hakkaniyete uygun olarak çözümlenmesini ve hukuk kurallarının tam olarak uygulanmasını her derecede yargı organları, hakemler, resmi ve özel kişi, kurul ve kurumlar nezdinde sağlamaktır. Avukat bu amaçla hukuki bilgi ve tecrübelerini adalet hizmetine ve kişilerin yararlanmasına tahsis eder. (...)" hükmüne yer verilmiştir.
659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa ekli (I) sayılı cetvelde yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile (II) sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idarelerin hukuk hizmetlerinin etkin, verimli ve usul ekonomisine uygun bir şekilde yerine getirilmesi amacıyla ve kapsama dahil olan tüm kamu idarelerinde hukuk hizmetlerinin yürütülmesinde uygulama birliğini sağlamak amacıyla çıkarıldığı, bu hususta genel bir çerçeve çizilerek usul ve esasların belirlendiği görülmektedir.
Söz konusu KHK hükümlerinin uygulanabilmesi için adli-idari davalar, tahkim yargılamaları, icra işlemleri ve yargıya intikal etmiş her türlü hukuki uyuşmazlıklarda taraflardan en az birini KHK kapsamına dahil bir idarenin teşkil etmesi gerektiği, bu uyuşmazlıklarda idareyi temsil etme, dava ve icra işlemlerini vekil sıfatıyla takip etme yetkisinin ise idarelerin hukuk birimlerinde görevli amirler, hukuk müşavirleri, muhakemat müdürleri ve avukatlara ait olduğu anlaşılmaktadır.
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 663 sayılı KHK'nın 54. maddesinin ikinci fıkrasında, aynı maddenin birinci fıkrasına atfen Devlet ve vakıf üniversitelerine ait birimlerde görevli sağlık çalışanlarına sağlık hizmetinin sunumu sırasında veya bu görevlerden dolayı personele karşı işlenen suçlar sebebiyle ceza hukuku kapsamında yürütülmekte olan işlemler ve davalarda personelin talebi üzerine ilgili üniversite tarafından hukuki yardım yapılacağı, yine birinci fıkraya yapılan atıf sebebiyle ve fakat dava konusu Yönetmelikte "avukatlar" ile sınırlandırılması sonucu bu hukuki yardımın ilgili üniversite kadrolarında bulunan avukatlar tarafından ilgili personelin vekili sıfatıyla yapılacağı kurala bağlanmıştır.
Buna göre, yükseköğretim kurumlarında sağlık hizmeti sunumu sırasında veya bu görevlerden dolayı sağlık çalışanlarına karşı işlenen suçlar (suç türü bakımından herhangi bir ayrım yapılmamıştır.) sebebiyle yükseköğretim kurumları tarafından mağdur statüsünde bulunan suça maruz kalan sağlık çalışanlarına veya bunların vefatı halinde kanuni mirasçılarına yine aynı üniversitenin kadrosunda bulunan ve esasen 659 sayılı KHK hükümlerine tabi ve bu nedenle de ilgili üniversitenin taraf olduğu uyuşmazlıklarda idaresini temsilen görev almakla yükümlü avukatların görev sınırlarının 663 sayılı KHK'nın 54/2. maddesi ile genişletildiği gibi sağlık hizmeti sunumu yapan Devlet ve Vakıf Üniversitelerinin hukuk birimlerinde görevli personeller aleyhine 659 sayılı KHK'nın çizdiği genel çerçevenin de dışına çıkıldığı açıktır.
Türk Dil Kurumu Güncel Türkçe Sözlükte, angarya, “Bir kimseye veya bir topluluğa zorla, ücret vermeden yaptırılan iş, yüklenti veya bir kişiye görevi dışında yaptırılan iş” olarak tanımlanmaktadır. Anayasa’nın 18. maddesinin gerekçesinde “Çalışma, iş görme kişinin serbest iradesiyle yüklendiği bir faaliyet, diğer bir deyimle serbest iradeyle üstlenilen bir yüktür. Bu yükün kişiye zorla kabul ettirilmesi, kendisinin, iradesi dışında bir faaliyette bulunmaya mecbur bırakılması hem kişi hürriyetiyle bağdaşmayan bir husustur; hem de bu duruma sokulan kişi için bir eziyet teşkil eder. Bu nedenledir ki maddenin birinci fıkrası zorla çalıştırmayı yasaklamaktadır.” ifadeleriyle zorla çalıştırma kavramı tanımlanmıştır. Anayasa Mahkemesinin "Yasemin Balcı" kararında (25.07.2017 tarih ve B. No: 2014/8881), zorla çalıştırma kavramı yönünden, “Zor, eylemin iradiliğini ortadan kaldıran dışsal bir unsur olup daha üstün bir iradenin buyurmasının varlığına işaret eder. Zor kullanımından söz edilebilmesi için buyuran iradenin buyurulan iradeyi edilgenleştirmesi gerekir. Dolayısıyla zora dayalı çalıştırma, bir kimsenin serbest iradesi bulunmadan çalıştırılmasıdır. Esasında bir buyurmanın zorakilik vasfını kazanması, yaptırım tehdidi ile desteklenmiş olması sayesindedir. Yaptırım tehdidi içermeyen buyurmalar, zora dayalı çalıştırmanın zoraki/cebri olduğunun kabulü imkansızdır. Sonuç olarak zorla çalıştırmanın kişinin iradesi dışında ve yaptırım tehdidi altında çalıştırılması biçiminde tanımlanması mümkündür.” Kavram, sadece dar anlamıyla ceza hukuku kapsamında uygulanan yaptırımlar olarak değil, adli-idari para cezaları, idari yaptırımlar, tazminat veya cezai şart gibi tüm yaptırım biçimlerini kapsama dahil etmektedir.
Anayasa Mahkemesine 18. maddenin ihlali iddiasıyla yapılan bazı başvurularda hangi hallerin 18. madde kapsamında yer almadığı belirlenmiş olup Mahkemece, bir kişinin zorla çalıştırma yükümlülüğüne gireceğini bilerek serbest iradesiyle bir tercihte bulunması halinde zorla çalışmanın söz konusu olmayacağı, yine bir kişinin serbest iradesiyle özel hukuk sözleşmesi akdetmesi veya kamu görevlisi olmak isteyerek bir statüye girmesi sonucunda kanunlarca çalışma zorunluluğu öngörülmesi durumunun zorla çalıştırma sayılmayacağı, açıkça tanımlanabilen bir iş veya tanımlanmasa bile öngörülebilen bir iş söz konusu ise rızanın mevcut olduğu, yine çalışmanın sözleşmeye dayalı ve ücret mukabili olması karşısında başvurunun 18. madde kapsamında bulunmadığı yönünde değerlendirmelerde bulunulmuştur.
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı 663 sayılı KHK'nın 54/2. maddesiyle getirilen suça maruz kalmış sağlık çalışanlarına yapılacak hukuki yardımda ilgili üniversitenin hukuk biriminde görevli avukatlara temsil yükümlülüğü getirilmesi hususunun Anayasa Mahkemesinin konuya ilişkin yaklaşımı ile birlikte ele alınması durumunda; ilgili üniversitenin hukuk biriminde bulunan, 659 sayılı KHK hükümleri gereği muhakemat ve hukuki danışmanlık görevi bulunan kadrolu avukatların kamu görevlisi statüsünde bulunduğu ve kamu hizmeti yürüttüğü, bu statüye rıza ile girilmiş ise de görev tanımının, bünyesinde çalıştığı idarenin taraf olduğu hukuki uyuşmazlıklarda 659 sayılı KHK hükümleri gereği idareyi vekil sıfatıyla temsil ile sınırlı olduğu, bunun dışında idarenin sunduğu sağlık hizmeti dolayısıyla yine aynı idarenin bir başka personelinin ceza davalarında mağdur-müşteki-katılan sıfatlarıyla ceza davalarında temsili noktasında ilgili avukatların görev tanımları dışında temsil ile yükümlü kılınamayacağı, ayrıca temsil yükümlülüğüne aykırı davranışın idari ve cezai sorumluluğa da sebep olabileceği değerlendirildiğinde, düzenlemenin Anayasanın 18. maddesinde belirtilen zorla çalıştırma yasağı kapsamında kaldığı sonucuna ulaşılmaktadır.
Öte yandan dava konusu Yönetmeliğin 11. maddesinde, Yönetmelik kapsamında yapılacak hukuki yardıma bağlı olarak Devlet üniversitelerinde Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca lehe hükmedilecek vekalet ücretleri hakkında 659 sayılı KHK'nın 14. maddesinin uygulanacağı kurala bağlanmış olup; bu Yönetmelik kapsamında ilgili üniversitenin kadrolu avukatları tarafından yapılacak hukuki yardımlarda idare taraf sıfatını haiz olmadığından vekalet ücretinin aidiyeti hususunda 659 sayılı KHK hükümlerinin uygulanma imkanı bulunmadığı gibi; 1136 sayılı Avukatlık Kanununun 164. maddesinin son fıkrasında yer alan "Dava sonunda, kararla tarifeye dayanılarak karşı tarafa yüklenecek vekalet ücreti avukata aittir." hükmü karşısında anılan düzenlemenin Anayasanın 35. maddesinde yer alan mülkiyet hakkını ihlal ettiği de tartışmasızdır.
Bu nedenle dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 663 sayılı KHK'nın 54/2. maddesi yönünden 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 40/1. maddesi uyarınca itiraz yolu ile Anayasa Mahkemesine başvurulması gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yükseköğretim Kurumlarına Ait Birimlerde Görevli Sağlık Çalışanlarına Karşı İşlenen Suçlar Nedeniyle Yapılacak Hukuki Yardımın Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin dayanağı olan 663 sayılı KHK'nın 54/2. maddesi yönünden Anayasa Mahkemesine yapılacak başvuru sonucu verilecek karardan sonra uyuşmazlığın incelenmesi gerektiği görüşü ile davanın reddi yönünde oluşan çoğunluk kararına katılmıyoruz.