T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2023/6408
Karar No : 2025/1744
TEMYİZ İSTEMİNDE BULUNAN (DAVALI): ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI) : ...
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin...tarih ve E:..., K:...sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı tarafından; Elektronik Bilet Sistemi kapsamında faaliyet gösteren lastik tekerlekli toplu ulaşım araçlarının işletim hakkının 10 yıllık süre ile ... Ulaşım A.Ş.'ye devrine dair Eskişehir Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararının iptali istemiyle açılan iptal davaları sonucunda ilgili kararın iptaline karar verildiğinden ve verilen iptal kararları neticesinde ... Ulaşım A.Ş. tarafından karar sonrası yapılan tüm işlemlerin (sözleşme imzalama, ihtar, sözleşme feshi vs.) geriye dönük olarak yok hükmünde sayılacağından bahisle işe başlayabilmesi için adına çalışma ruhsatının yeniden düzenlenmesi istemiyle üyesi olduğu ... Kooperatifince yapılan 23/08/2022 tarihli başvurunun reddine ilişkin Eskişehir Büyükşehir Belediye Başkanlığı Ulaşım Koordinasyon Merkezinin 19/10/2022 tarih ve 2022/10 sayılı Olağan Genel Kurulunda alınan (1) nolu kararın 3. maddesinin (a) bendinin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:...sayılı kararında; uyuşmazlıkta; özel hukuk tüzel kişisi olan ve Eskişehir Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararıyla toplu ulaşım hizmetlerinin 10 yıl süreyle devredildiği ... Ulaşım A.Ş.'nin mevzuatta sayılan UKOME toplantılarına katılacak kuruluşlar arasında yer almamasına rağmen dava konusu kararın alınmasına esas toplantıya katıldığı, söz konusu UKOME kararının, birden fazla iradenin bir araya gelerek, idari organ adına iradenin açıklanmasıyla oluşan kollektif bir işlem niteliğinde olması nedeniyle, UKOME'nin oluşumuna ... Ulaşım A.Ş. temsilcisinin katılması hâlinin, tali bir şekil noksanlığı olsada; birden çok iradenin katılımıyla oluşan kararların, kurulu oluşturanlarca ortaya konulan görüş ve karşı görüşlerin tartışılması sonucunda oluşması; bu kararlarda, kişiler kendi nam ve hesaplarına değil, mensubu oldukları idari organ adına iradelerini açıkladıklarından kurulu oluşturan üyelerin ayrı ayrı açıkladıkları iradelerinin, hukuk düzeninde Kurul'un iradesi şeklinde, bir bütün olarak ve tek bir irade altında hukuksal değer kazanması ve bu iradenin oluşumuna yasal düzenleme ile kamu kurum ve kuruluşlarının temsilcilerinin katılmasının zorunlu bir unsur olarak öngörülmüş olması sebebiyle, ... Ulaşım A.Ş. temsilcisinin UKOME toplantısına kurul üyesi sıfatıyla katılımının, kararı sakatlayan asli şekil sakatlığı olduğu kanaatine varıldığı, bu itibarla; üyesi olduğu ... Kooperatifince davacı adına çalışma ruhsatının yeniden düzenlenmesi istemiyle yapılan başvurunun, ilgili Kanun ve Yönetmelik hükümlerine uygun olarak oluşmayan kurul tarafından alınan karar ile reddedilmesine ilişkin dava konusu işlemde, şekil unsuru yönünden hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu kararın hukuka ve usule uygun olduğu ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu ve dosya kapsamında mevcut olan 16/01/2023 tarih ve E-93569 sayılı Başkanlık Olur'u ile UKOME Genel Kurulu üye listesi güncellendiğinden kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, kararın temyize kabil olmadığı, kar amacı güden anonim şirketler ile işlemlerinde kar amacı gütmeyen kamu yararını gözeten idari kurumların kollektif bir karar alınırken mutlak olarak aynı amaçla irade sergileyemeyeceği, nihai olarak kar amacı güden bir şirket temsilcisinin diğer temsilcilerinin iradelerini etkileyebileceğinden ve buna yönelik şüphe doğuracağından ... A.Ş.temsilcisinin UKOME Kuruluna kurul üyesi sıfatıyla katılımının kararı sakatlayan asli bir şekil sakatlığı olduğu, kaldı ki idare tarafından da UKOME Genel Kurul toplantısına katılacakların belirlendiği güncellenen listede ... A.Ş.yetkilisinin kurul toplantılarına davet edilmemesi yönünde karar alındığından temyiz isteminin reddedilerek dava konusu işlemin iptali yönünde verilen mahkeme kararının onanması gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'ÜN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeli olarak onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY : Elektronik Bilet Sistemi kapsamında faaliyet gösteren lastik tekerlekli toplu ulaşım araçlarının işletim hakkının 10 yıllık süre ile ... Ulaşım A.Ş.'ye devrine ilişkin Eskişehir Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararının iptali istemiyle açılan davalar sonucunda ilgili Belediye Meclis işleminin iptaline karar verildiğinden ve verilen iptal kararları neticesinde ... Ulaşım A.Ş. tarafından karar sonrası yapılan tüm işlemlerin (sözleme imzalama, ihtar, sözleşme feshi vs.) geriye dönük olarak yok hükmünde sayılacağından bahisle işe başlayabilmeleri için davacı ve diğer bir takım ilgililer yönünden üyesi oldukları ... Kooperatifince yapılan 23/08/2022 tarihli başvurunun Eskişehir Büyükşehir Belediye Başkanlığı Ulaşım Koordinasyon Merkezinin 19/10/2022 tarih ve 2022/10 sayılı Olağan Genel Kurulunda alınan (1) nolu kararın 3. maddesinin (a) bendi gereğince reddedilmesine ilişkin kısmının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
23/07/2004 tarihli ve 25531 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde, "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek" büyükşehir belediyesinin görevleri arasında sayılmış; Kanun'un "Ulaşım Hizmetleri" başlıklı 9. maddesinde, büyükşehir içindeki kara, deniz, su, göl ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla, büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluş temsilcileri ile Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunun görevlendireceği ilgili odanın temsilcisinin katılacağı ulaşım koordinasyon merkezinin kurulacağı, koordinasyon merkezinin çalışma esas ve usulleri ile bu kurullara katılacak kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin, İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği düzenlenmiş; 26. maddesinde ise, büyükşehir belediyesinin kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre sermaye şirketleri kurabileceği, genel sekreter ile belediye ve bağlı kuruluşlarında yöneticilik sıfatını haiz personelin bu şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında görev alabileceği, büyükşehir belediyesinin, mülkiyeti veya tasarrufundaki hafriyat sahalarını, toplu ulaşım hizmetlerini, sosyal tesisler, büfe, otopark ve çay bahçelerini işletebileceği ya da bu yerlerin belediye veya bağlı kuruluşlarının %50'sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin %50'sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın belediye meclisince belirlenecek süre ve bedelle işletilmesini devredebileceği hükme bağlanmıştır.
15/06/2006 tarihli ve 26199 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin "Ulaşım Koordinasyon Merkezi" başlıklı üçüncü kısmının “Kuruluş” kenar başlıklı 17. maddesinin 1. fıkrasında, (dava konusu işlem tarihindeki haliyle) UKOME'nin, büyükşehir belediye başkanı veya görevlendireceği kişinin başkanlığında; a) Büyükşehir belediye başkanınca, belediyenin ulaşım ve yatırımlarla ilgili daire ve işletmeleriyle bağlı kuruluşlarından en az şube müdürü seviyesinde görevlendireceği en fazla on bir kişinin, b) Milli Savunma Bakanlığı temsilcisinin, c) Jandarma Genel Komutanlığı temsilcisinin, ç) Emniyet Genel Müdürlüğü temsilcisinin, d) Sınırları içerisinde deniz bulunan büyükşehirlerde, Sahil Güvenlik Komutanlığı temsilcisinin, e) Sınırları içerisinde deniz ve içsu bulunan büyükşehirlerde Liman Başkanlığını, birden fazla Liman Başkanlığı bulunan büyükşehirlerde ise bu başkanlıkları temsilen görevlendirilecek temsilcinin, f) Karayolları Genel Müdürlüğü temsilcisinin, g) Devlet Demiryolları Genel Müdürlüğü temsilcisinin, ğ) Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü temsilcisinin, h) Altyapı Yatırımları Genel Müdürlüğü temsilcisinin, ı) Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü temsilcisinin, i) Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunun görevlendireceği ilgili odanın temsilcisinin, j) Kendi belediyelerini ilgilendiren ve belediyelerinin yetki alanı içerisinde oluşan ve o belediyenin sınırları içerisinde başlayıp biten ulaşım konularında ilçe ve ilk kademe belediye başkanları veya görevlendirecekleri bir üyenin katılımından oluşacağı; 2. fıkrasında, UKOME toplantılarına ayrıca, gündemdeki konularla ilgili üye olarak belirlenmeyen ulaşım sektörü ile ilgili kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından ihtisas meslek odalarının temsilcilerinin de oy hakkı olmaksızın davet edilerek görüşlerinin alınacağı; 3. fıkrasında, büyükşehir belediyesinin öteki birim başkanları ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, üniversiteler, ilgili vakıf ve dernek temsilcilerinin görev alanlarına giren konularda, oy hakkı olmaksızın görüşleri alınmak üzere toplantılara davet edilebileceği; "Toplantı" kenar başlıklı 19. maddesinin 1. fıkrasında ise, UKOME'nin büyükşehir belediye başkanının veya görevlendireceği kişinin başkanlığında, 17. maddede belirtilen üyelerle önceden kararlaştırılan tarih ve yerde toplanacağı; "Toplantı usulü" kenar başlıklı 20. maddesinde, UKOME toplantılarının, bu Yönetmeliğin 17. maddesinde sayılan üyelerin salt çoğunluğunun katılımı ile başkan tarafından açılacağı, mazereti olan üyenin yerine kurumları tarafından görevlendirilecek bir üst düzey yetkilinin toplantıya katılacağı, oylamaların açık oylama şeklinde yapılacağı, kararların toplantıya katılanların salt çoğunluğu ile alınacağı, oyların eşitliği halinde başkanın kullandığı oy yönünde çoğunluğun sağlanmış sayılacağı ve kararlarda çekimser oy kullanılamayacağı hükmüne yer verilmiştir.
Anılan Yönetmeliğin,"Ulaşım hizmetlerine ilişkin işlemler" kenar başlıklı 28. maddesinin 2. fıkrasında ise, "Taksi, dolmuş, minibüs ve umum servis araçları ile toplu taşıma araçlarının tahsis süreleri, ticari plaka sayıları ile bu plakaların verilmesine ilişkin usul, esas ve devir ücretleri UKOME’ce tespit edilir." şeklinde düzenlenmiştir.
Öte yandan, 13/07/2005 tarihli ve 25874 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 70. maddesinde, belediyenin kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usûllere göre şirket kurabileceği; 71. maddesinde ise belediyenin, özel gelir ve gideri bulunan hizmetlerini İçişleri Bakanlığı'nın izniyle bütçe içinde işletme kurarak yapabileceği düzenlenmiştir.
08/03/2011 tarihli ve 27868 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve il özel idaresi, belediye ve büyükşehir belediyesi bütçesi içinde oluşturulacak işletmelerin, kuruluş ve işleyişine dair usul ve esasları düzenleyen Mahalli İdareler Bütçe İçi İşletme Yönetmeliği'nin 3. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde 'İşletme', "Mahalli idarenin görev ve sorumluluk kapsamında bulunan özel gelir ve giderleri olan hizmetleriyle ilgili olarak İçişleri Bakanlığı izni ile kurulan bütçe içi işletmeler" şeklinde tanımlanmış; 4. maddesinde ise, işletmenin, büyükşehir belediyelerinde, İşletme ve İştirakler Daire Başkanlığı veya Şube Müdürlüğü; diğer belediyelerde ise, İşletme Müdürlüğü veya İşletme ve İştirakler Müdürlüğü şeklinde ayrı bir hizmet birimi olarak kurulabileceği gibi, mevcut bir hizmet birimi içinde de kurulabileceği hükmüne yer verilerek işletmenin mahalli idare teşkilat yapısındaki yeri belirlenmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Uyuşmazlıkta, iptali istenilen UKOME kararının alındığı 19/10/2022 günlü toplantıya ... Ulaşım A.Ş. temsilcisinin de katıldığı, ayrıca toplantı gündemini belirleyen 17/10/2022 tarihli alt komisyon raporunun düzenlenmesinde de yer aldığı görülmekte olup, bu durumun hukuki etkisinin öncelikle irdelenmesi gerekmektedir.
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; UKOME'ye büyükşehir belediyesini temsilen belediyenin ulaşım ve yatırımlarla ilgili daire ve işletmeleriyle bağlı kuruluşlarından en az şube müdürü seviyesinde en fazla on bir kişinin katılacağı, bahsi geçen “işletme” kavramının, büyükşehir belediyesi bütçesi içinde kurulan ve ayrı tüzelkişiliği bulunmayan bir yapıyı; bağlı kuruluşun ise, büyükşehir belediyesine bağlı, ayrı bütçeli ve kamu tüzel kişiliğine haiz bir yapıyı ifade ettiği; ...'ın ise, Eskişehir Büyükşehir Belediyesi'nce 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 70. maddesine göre 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu hükümleri doğrultusunda kurulmuş özel hukuk tüzel kişiliğine haiz bir anonim şirket olduğu, dolayısıyla ...'ın mevzuatta sayılan UKOME toplantılarına katılacak kurum ve kuruluşlar kapsamında olmadığı anlaşılmaktadır.
Şekil unsurundaki mevcut sakatlığın işleme etkisi irdelendiğinde ise;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun idari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı başlığını taşıyan 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından iptal davası açılabileceği öngörülmüş, idare hukukunda da idari işlemin hukuka uygunluk denetiminde şekil sakatlığı bir iptal nedeni olarak kabul edilmiştir.
Danıştay içtihatları ve idare hukuku doktrininde ise, şekil sakatlıkları birincil derecede şekil sakatlıkları ve ikincil derecede şekil sakatlığı olarak tanımlanmış, diğer bir deyişle esasa müessir şekil sakatlıkları ve esasa müessir olmayan şekil sakatlıkları olarak da ifade edilmiştir. Buna göre esasa etkili olmayan şekil sakatlıkları tek başına işlemin iptalini sağlayacak kuvvette görülmemiştir.
Bu haliyle, işlemin şekil unsuru üzerindeki yargısal denetimde, anılan şekli aykırılık halinin işlem üzerindeki hukuki etkisine bakılması gerekmektedir.
Bakılan uyuşmazlıkta; Eskişehir Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararıyla, büyükşehir belediye sınırları içerisinde UKOME tarafından belirlenecek adet ve güzergahlardaki tüm lastik tekerlekli toplu ulaşım araçlarının işletmesinin ... A.Ş.'ye devredilmesine ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan davada verilen ... İdare Mahkemesinin ...tarih ve E:..., K: ... sayılı iptal kararının yapılan temyiz ve karar düzeltme incelemesi sonucunda, Dairemizce 17/11/2023 tarih ve E:2021/6978, K:2023/6000 sayılı onama ve 17/11/2023 tarih ve E:2021/6978, K:2023/6000 sayılı karar düzeltme isteminin reddine karar verildiği görülmekte olup, iptaline karar verilen ... tarih ve ... sayılı Belediye Meclis Kararında toplu ulaşım araçlarının işletmesinin devredildiği ... A.Ş.'nin, mevzuatta sayılan UKOME toplantılarına katılacak kuruluşlar arasında yer almamasına rağmen şirket yetkilisinin katıldığı dava konusu kararın alındığı 19/10/2022 tarihli UKOME toplantısında, Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin 17. maddesinde sayılan üyelerle Yönetmeliğin 20. maddesinde öngörülen toplantı ve karar yeter sayısına ulaşıldığından ve şirket temsilcisi tarafından kullanılan bir oy'un, oybirliği ile alınan kararın sonucunu değiştirmeyeceği düşünülebilse de;
Dava konusu UKOME kararının; yukarıda yer verilen iptal kararları neticesinde üyelerinin tekrar toplu taşıma faaliyetlerine başlayabilmesi adına çalışma ruhsatı düzenlenmesi maksadıyla ... Kooperatifinin ... tarih ve ... tarihli dilekçe ile yapılan başvuru üzerine, ''Kooperatifin 64 üyesi için özel halk otobüsü işletme talebi'' konulu gündem için doğrudan menfaati bulunan ... A.Ş.'nin temsilcisinin de yer aldığı, 1.Hukuk Müşaviri, Toplu Taşıma Şube Müdür Vekili, Ulaşım Koordinasyon Merkezi Şube Müdüründen oluşan beş kişilik komisyonca 17/10/2022 tarihinde hazırlanan Alt Komisyon Raporunda yer verilen gerekçe ile aynı doğrultuda dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşıldığından, Alt Komisyon çalışmalarına katılarak alt komisyon raporunun hazırlanmasında imzası bulunan şirket temsilcisinin yasal düzenleme ile kamu kurum ve kuruluşlarının temsilcilerinin katılmasının öngörüldüğü UKOME toplantısına kurul üyesi sıfatıyla katılımının, kurul gündeminde görüşülen ve kurul üyesi sıfatıyla şirketin menfaatini doğrudan ilgilendiren konu ile ilgili alınan kararı etkileyebileceği kanaatine ulaşıldığından, bu durumun kararı sakatlayan esaslı bir şekil noksanlığı olduğu sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla; üyesi olduğu ... Kooperatifince davacı adına çalışma ruhsatının yeniden düzenlenmesi istemiyle yapılan başvurunun, ilgili Kanun ve Yönetmelik hükümlerine uygun olarak oluşmayan Alt Komisyon Raporu doğrultusunda, alınan kurul kararı ile reddedilmesine ilişkin dava konusu işlemde, şekil unsuru yönünden hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Nitekim, davalı idare tarafından 16/01/2023 tarihli Başkanlık Olur'u ile UKOME Genel Kurulu Üyeleri yeniden oluşturularak, ... A.Ş.şirket temsilcisi yerine otogar şube müdürünün katılımıyla yapılan toplantı neticesinde tesis edilen ... tarih ve...sayılı UKOME kararıyla da dava konusu kurul kararının iptal edildiği görülmektedir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle,
1. Temyiz isteminin reddine,
2. ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin...tarih ve E:..., K:... sayılı kararının yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına, posta gideri avansından artan tutarın Mahkeme tarafından iadesine,
4. 2577 sayılı Kanunun 50. maddesi uyarınca onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de belirtilen Bölge İdare Mahkemesine gönderilmesini teminen dosyanın İdare Mahkemesine gönderilmesine,
5. Kesin olarak, 06/03/2025 tarihinde oybirliği ile karar verildi.